Ákvörðun Matvælastofnunar um að synja um veitingu leyfis fyrir vinnslu á lambshornum

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 24. júní 2019, bar [A] lögmaður fram kæru f.h. [B ehf.] (hér eftir kærandi),  vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 19. júní 2019 um að synja um veitingu leyfis fyrir vinnslu á lambshornum sem eru í eigu félagsins og fyrirhugað er að nýta í hundafóður.

Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og heimilað verði að vinna hráefnið.

Málsatvik

Samkvæmt gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Þann 31. desember 2014 barst Matvælastofnun umsókn frá kæranda um leyfi til vinnslu á hornum sem seld yrðu til útlanda að lokinni vinnslu og nýtt sem nagvara fyrir hunda. Í kjölfarið fóru héraðsdýralæknir og eftirlitsdýralæknir Matvælastofnunar í leyfisúttekt á viðkomandi starfsstöð. Í eftirlitsskýrslu voru skráð sjö frávik er vörðuðu ýmsa þætti framleiðslunnar og var eitt þeirra frávika að viðskiptaskjöl með hornunum vantaði. Þann 16. febrúar 2015 fékk kærandi skilyrt leyfi til þriggja mánaða. Vegna verkfalls dýrlækna og náttúrufræðinga hjá Matvælastofnun var ekki unnt að fara í aðra úttekt á tilsettum tíma. Þegar því verkfalli lauk var haft samband við framkvæmdastjóra kæranda vegna úttektarinnar en kom þá í ljós að vinnslu hafði verið hætt á viðkomandi starfsstöð í Húsavík þann 15. júní 2015 og tækjum pakkað saman. Ekki var því unnt að gera aðra úttekt á staðnum á þessum tíma auk þess sem ljóst var að starfseminni yrði ekki haldið áfram á þessum stað. Afurðir höfðu á þessum tíma safnast saman í tvo gáma sem tilbúnir voru til útflutnings en endurnýja þurfti leyfið til að unnt væri að koma þessum unnu hornum á markað. Vegna þessa var samþykkt að tiltekinn ráðunautur kæmi með gæðahandbók kæranda til Matvælastofnunar og á grundvelli hennar yrði tekin ákvörðun um skilyrt leyfi til vinnslu á hornum sem seld yrðu til útlanda að lokinni vinnslu. Var gæðahandbókin lögð fram hjá sérfræðingum Matvælastofnunar en ekki afhent til varðveislu heldur tekin til baka í kjölfarið. Skilyrt leyfi var veitt til 16. ágúst 2015 sem féll úr gildi eftir þann tíma. Matvælastofnun taldi að hornin hefðu verið flutt úr landi.

Þann 9. ágúst 2016 birtist frétt í Fréttablaðinu undir fyrirsögninni „vilja nýta horn kinda til að búa til hundamat.“ Í fréttinni var vísað til fyrrgreindrar framleiðslu á Húsavík. Vakti fréttin athygli hjá Matvælastofnun þar sem ljóst þótti að hér væri um starfsemi á vegum kæranda að ræða sem engin leyfi höfðu verið gefið út fyrir. Matvælastofnun hafði samband við kæranda og benti honum á að sækja þyrfti um leyfi fyrir starfseminni. Hinn 9. október 2016 sótti kærandi um leyfi fyrir því að geyma aukaafurðir dýra, þ.e. lambshorn sem nýta átti í hundafóður, í tilteknum frystiklefa í Bolungarvík. Þann 8. nóvember 2016 var gerð úttekt af hálfu Matvælastofnunar hjá kæranda. Í skoðunarskýrslum eftirlitsmanns stofnunarinnar kemur fram að lögbundin viðskiptaskjöl vanti með hornasendingunum auk þess sem umbúðamerkingum sé mjög ábótavant. Því hafi ekki verið unnt að sannreyna rekjanleika hornanna og einnig fylgdi þeim ekki staðfesting á því að einungs væri um lambshorn að ræða.

Í bréfi Matvælastofnunar til kæranda, dags. 16. nóvember 2016, kemur fram að á grundvelli frávika frá lögbundnu vinnulagi skv. reglugerð nr. 108/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002 um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis og laga nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru, hygðist Matvælastofnun hafna veitingu leyfis fyrir umræddan frysti sem geymslu fyrir hornin. Matvælastofnun hygðist einnig gera þá kröfu að afurðum sem þegar væru komnar í frystinn yrði fargað og sönnun þess efnis lögð fram áður en unnt væri að skoða hann á ný með leyfisveitingu í huga. Var kæranda veittur frestur til 1. desember 2016 til að koma með athugasemdir vegna málsins áður en tekin yrði endanleg ákvörðun í málinu.

Þann 1. desember 2016 bárust Matvælastofnun andmæli kæranda þar sem kemur fram að samkvæmt reglugerð nr. 108/2010, um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002 um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis auk áorðinna breytinga, falli öll horn sem kærandi hafi fengið vegna sláturtíðar 2015/2016 og það sem af væri af yfirstandandi sláturtíð undir skilgreiningu í 3 áhættuflokki sbr. ákvæði 6. gr. c reglugerðarinnar og sé það staðfest í yfirlýsingu tilgreindra sláturhúsa. Þegar af þeirri ástæðu séu ekki forsendur til að synja um leyfið. Auk þess hafi Matvælastofnun verið upplýst um það á fundi þann 2. nóvember 2016 að unnið væri að því að tryggja viðskiptaskjöl og merkingar. Kemur fram að kærandi telji rekjanleika vera til staðar þótt ekki hafi fylgt formleg viðskiptaskjöl frá sláturhúsunum sbr. töflu sem sýndi hvar gámar voru staðsettir, hvenær þeir  voru sóttir, gámanúmer og stærð gáma. Kassar sem hafi verið í gámunum hafi verið merktir með gámanúmeri og þannig sé rekjanleiki til staðar. Óskaði kærandi eftir fresti til úrbóta auk leyfis vegna áðurnefnds frystis í Bolungarvík.

Með bréfi, dags. 17. janúar 2017, svaraði Matvælastofnun kæranda með þeim hætti að viðurkennt væri að í andmælabréfi kæmu fram nýjar upplýsingar. Boðað var að hætt yrði við fyrirhugaða höfnun leyfis og að heimilað yrði að hafa þau horn sem höfðu borist í umræddum frystiklefa ef sýnt yrði fram á hvernig verklagi væri háttað við: a) móttöku hornanna og b) skráningar og rekjanleika.

Þann 26. júní 2017 barst Matvælastofnun tölvupóstur með myndum af merkingum á stórum pappakössum og körum með hornum auk lýsingar á verklagi við móttöku á lambshornum og upplýsingar um þá gáma sem horn höfðu verið flutt með. Að mati Matvælastofnunar voru slíkar upplýsingar ekki fullnægjandi miðað við það sem óskað var eftir í fyrrgreindu bréfi, dags. 17. janúar 2017. Þann 22. ágúst 2017 sendi stofnunin því bréf til kæranda þar sem beiðni kæranda um að geyma horn í frystinum var endanlega hafnað. Jafnframt voru ítrekuð þau fyrirmæli að farga ætti hornunum.

Þann 22. nóvember 2017 óskaði kærandi eftir endurupptöku málsins. Með bréfi, dags. 5. mars 2018,  synjaði Matvælastofnun um endurupptöku málsins. Með bréfi kæranda, dags. 6. mars 2018, var ákvörðun stofnunarinnar, dags. 22. ágúst 2017, kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Með vísan framangreinds óskaði kærandi eftir endurupptöku innan kærufrests og þar með rofnaði kærufrestur sbr. 4. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga og barst kæra þannig innan kærufrests.

Með bréfi, dags. 16. mars 2018, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna kæru sem barst 9. apríl 2018. Með bréfi, dags. 11. apríl 2018, var kæranda sent afrit af umsögn stofnunarinnar og gefinn frestur til andmæla. Kærandi óskaði ítrekað eftir fresti til að skila inn andmælum sínum sem bárust þann 21. ágúst 2018.

Með bréfi, dags. 19. desember 2018, felldi ráðuneytið úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 22. júlí. 2017, um að synja um leyfi til geymslu fyrir lambshorn í eigu kæranda og fyrirskipa förgun þeirra og lagði fyrir Matvælastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.

Í kjölfarið kallar kærandi eftir því að málið verði tekið fyrir og fær að endingu svokallað boðunarbréf frá Matvælastofnun, dags. 18. mars 2019, með fyrirsögninni: „Svar við umsókn um leyfi til vinnslu á lambahornum. Endurupptaka máls.“  Í bréfinu er farið yfir þau lög og reglugerðir sem um málið gilda. Þá kemur fram í kafla með fyrirsögninni Almenn niðurstaða að það sé að meginstefnu til heimilt að vinna hundafóður (nagvöru) úr lambshornum ef gætt sé að almennum ákvæðum fóðurlaga og reglugerðar nr. 1069/2009/EB (áður 1774/2002/EB), en fyrir liggi að á því hafi verið verulegur misbrestur hjá kæranda og einnig þeim sláturhúsum sem útveguðu honum hráefnið. Fram kemur í bréfinu að kærandi hafi fullvissað Matvælastofnun um að fullur rekjanleiki hafi verið til staðar þrátt fyrir að ekki hafi fylgt formleg viðskiptaskjöl og hafi stofnunin því gefið kæranda færi á því að sýna fram á það með viðbótarupplýsingum í bréfi sínu, dags. 17. janúar 2017. Það liggi því fyrir að meta að nýju hvort kæranda hafi tekist að bæta svo úr mistökum sínum að unnt sé að veita umrætt leyfi þrátt fyrir áður fram komna ágalla. Jafnframt segir í bréfinu að hvorki lögin né reglugerðin geri ráð fyrir því að bætt sé úr ágöllum eftir á heldur leggi þungar skyldur á alla þá sem meðhöndla aukaafurðir dýra að standa rétt að málum. Það sé ekki að ástæðulausu enda geti slíkum varningi fylgt sýkingarhætta fyrir bæði menn og dýr. Auk þess kemur fram í framangreindu bréfi Matvælastofnunar að einungis sé um horn af lömbum að ræða sem séu í lægsta áhættuflokki. Horn af fullvöxnu fé lendi í hærri áhættuflokki. Það sé því mikilvægt að það liggi fyrir frá byrjun að horn í réttum áhættuflokki séu flutt landshorna á milli til vinnslu. Jafnframt er í bréfinu farið yfir gildi viðskiptabréfa. Í kafla með fyrirsögninni Samantekt á brotum umsækjanda er tekið fram að fyrir liggi að kærandi hafi brotið nokkur tilgreind ákvæði reglugerðar nr. 1069/2009/EB og sambærileg ákvæði eldri reglugerðar. Þá er vakin athygli á því, með tilliti til riðusjúkdóma, að lambshornunum hafi verið safnað frá sláturhúsum víðs vegar um landið, þ.e. bæði frá sýktum og ósýktum svæðum. Umrædd sláturhús hafi ekki vottað að sendingarnar innihéldu ekki horn af fullorðnu fé með því að skilgreina í hvaða áhættuflokki sendingin væri enda hafi á þeim tíma ekki verið til staðar verklag hvað varðar flokkun á hornunum í sláturhúsum. Það verklag sé nú komið á eftir að Matvælastofnun gerði kröfur um að umsækjandi yrði að hafa ákveðið verklag í leyfisferlinu þar sem fram kæmi að einungis mætti taka á móti hornum sem skilgreind væru í 3. áhættuflokki. Í bréfi stofnunarinnar kemur einnig fram að með vísan til framangreinds megi sjá að kærandi hafi flutt aukaafurðir dýra landshorna á milli án nokkurrar þeirra umbúðarmerkinga sem lög og reglugerðir krefjast. Viðtakandi hafi þar að auki ekki haft heimild til þess að taka við aukaafurðum dýra. Enn fremur hafi vantað öll viðskiptaskjöl sem áttu að fylgja vörunni og því hafi ekki verið hægt að staðfesta við móttöku að hráefnið væri hæft til fóðurgerðar og hefði átt að hafna því strax þar. Hafi því í engu verið farið eftir gildandi reglum þegar söfnun og flutningur á lambshornum átti sér stað. Matvælastofnun, sem opinber eftirlitsaðili á þessu sviði, hafi litið þessa vanrækslu alvarlegum augum. Strax í ársbyrjun 2015 hafi verið búið að skrá frávik vegna vinnslu fyrirtækisins auk þess sem bent hafi verið á að viðskiptaskjöl með hornunum vantaði. Kæranda hafi því verið vel kunnugt um mikilvægi viðskiptaskjala og umbúðarmerkinga árið 2016 þegar hann hóf söfnun lambshorna að nýju. Þrátt fyrir það hafi hann virt gildandi reglur að vettugi. Þá er í bréfinu vikið að því að með endurupptökubeiðni kæranda í nóvember 2017 hafi kærandi reynt að gera frekari grein fyrir rekjanleika umræddra lambahorna. Matvælastofnun hafi farið yfir þessar viðbótarupplýsingar að nýju en þar komi í ljós talsvert ósamræmi. Meðal annars hafi verið ósamræmi milli viðbótargagnanna og fyrri gagna sem kærandi hafði skilað til stofnunarinnar hvað dagsetningar á gámum og fjölda fluttra kara varðar. Þá kemur fram að ljóst sé að Matvælastofnun hafi gengið mjög langt í að gæta meðalhófs í málinu er stofnunin gaf umsækjanda færi á að bæta úr skorti á viðskiptaskjölum með viðbótarupplýsingum. Stofnunin telji hins vegar, þegar litið sé yfir málavexti, að ekki sé unnt að ganga lengra í að veita kæranda færi á að sýna fram á rekjanleika þrátt fyrir skort á viðskiptaskjölum, enda telji stofnunin að ekki verði sýnt fram á rekjanleika úr þessu. Að lokum kemur fram að stofnunin hafi endurupptekið málið og farið yfir það að nýju. Niðurstaðan sé sú að stofnuninni virðist ekki vera fært að breyta fyrri ákvörðun. Matvælastofnun hyggist því taka ákvörðun um að synja umsókn kæranda um leyfið. Áður en endanleg ákvörðun verði tekin sé kæranda þó gefinn kostur á að koma að andmælum sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Í andmælabréfi kæranda til stofnunarinnar er sett út á það að aldrei hafi verið óskað eftir viðbótargögnum frá kæranda þrátt fyrir endurtekin boð þar um. Eftir að kærandi hafi vakið athygli Matvælastofnunar á úrskurði ráðuneytisins í málinu þann 2. janúar 2019 hafi kærandi ítrekað boðist til að afla frekari upplýsinga ef þess þyrfti. Þá er á það bent að sláturhús þau sem afhentu horn veturinn 2015-2016 hafi á þeim tíma ekki séð ástæðu til að nota svokölluð viðskiptaskjöl vegna flutninganna. Nú hafi því verklagi verið breytt. Fyrir liggi þó að hornin séu ekki sýkt, enda hafi allir sláturleyfishafar staðfest, með skriflegri yfirlýsingu, að hornin falli innan 12 mánaða aldursgreiningar sem kveðið sé á um. Matvælastofnun hafi jafnframt staðfest að hornin séu ekki sýkt og að ekki sé af þeim stafi ekki smithætta. Þá telur kærandi að Matvælastofnun hafi tekið þau gögn sem bárust með endurupptökubeiðni í nóvember 2017 úr samhengi. Þá er fjallað um rannsóknar- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga og ítrekað að stofnunin hafi ekki séð ástæðu til að afla frekari gagna við endurupptöku málsins.

Í ákvörðunarbréfi Matvælastofnunar dags. 19. júní 2019 er ferill málsins rakinn í stuttu máli. Þá er það sérstaklega tekið fram að í boðunarbréfi stofnunarinnar dags. 3. maí 2019 hafi verið nákvæmlega útlistað að í þeim gögnum sem fylgdu endurupptökubeiðni í nóvember 2017 væri talsvert ósamræmi og séu það nýjar upplýsingar og ítarlegri en fyrr. Því sé ekki rétt að ekkert nýtt komi fram í boðunarbréfi stofnunarinnar. Þá er tilgreindum atriðum í andmælabréfi kæranda svarað. Tekið er fram að í andmælabréfinu hafi kærandi viðurkennt að fyrirtækið hafi vanrækt að útbúa viðskiptaskjöl þrátt fyrir skýr fyrirmæli reglugerðar þar um. Eigi að síður sé fullyrt að fyrir liggi rekjanleiki um það hvernig hornin hafi verið flutt milli staða. Stofnunin hafni því að gæta ekki að meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar því að þrátt fyrir augljós laga- og reglugerðarbrot hafi stofnunin gengið svo langt að gefa kæranda tækifæri á að sýna fram á rekjanleika hornanna þrátt fyrir vöntun á umræddum viðskiptaskjölum. Þá sé í andmælunum gert lítið úr vöntun viðskiptaskjala en það stangist á við gildandi lög og reglugerðir þar sem mjög mikið er lagt upp úr viðskiptaskjölum. Að lokum kemur fram sú niðurstaða Matvælastofnunar að ekki þyki fært að breyta fyrri ákvörðun stofnunarinnar. Því sé umsókn kæranda um leyfi til vinnslu á umræddum lambshornum synjað. Þá er farið fram á upplýsingar um væntanleg afdrif allra lambshorna sem staðsett séu í tilgreindum frysti í Bolungarvík. Tekið er fram að í fyrri úrskurði ráðuneytisins í málinu hafi verið bent á að Matvælastofnun hefði á sínum tíma láðst að nýta allar heimildir, lögfestar sem ólögfestar, til þess að koma til móts við kröfu um endurupptöku og fullrannsaka málið að nýju.

Með bréfi, dags. 24. júní 2019, var ákvörðun Matvælastofnunar frá 19. júní 2019 kærð til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Í kjölfarið var óskað eftir umsögn Matvælastofnunar sem barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 13. ágúst 2019. Andmæli kæranda við umsögn stofnunarinnar bárust  26. ágúst 2019.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun og úrskurði ráðuneytisins í máli kæranda, dags. 19. desember 2019.

Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess sem fram kemur í kæru til ráðuneytisins, dags. 6. mars 2018, vegna sama máls sbr. úrskurð ráðuneytisins, dags. 19. desember 2018, þar sem ákvörðun Matvælastofnunar var felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að verða við beiðni um endurupptöku.

Í erindi kæranda kemur fram að 2. janúar 2019 hafi hann haft samband við Matvælastofnun og vísað til úrskurðar ráðuneytisins. Þann 18. mars hafi stofnunin staðfest að málið yrði endurupptekið. Kærandi hafi svarað erindi stofnunarinnar með bréfi dags. 3. maí 2019. Þá hafi stofnunin vísað til ósamræmis en engin rök lögð fram um það hvort og þá hvernig hið meinta ósamræmi hafi haft áhrif á ákvörðun Matvælastofnunar í máli kæranda. Fyrir liggi að stofnunin hafi staðfest að af hornunum stafi  engin sýkingarhætta og um sé að ræða verulega íþyngjandi ákvörðun. Þá hafi kærandi óskað eftir því að skýra málið frekar. Þrátt fyrir það hafi Matvælastofnun ekki óskað eftir viðbótargögnum en hangið á formsatriðum sem hafi enga efnislega skírskotun í málinu.

Kærandi vísar til þess að umrædd vöntun á viðskiptaskjölum sem Matvælastofnun vísaði til á fyrri stigum, hafi verið skýrð m.a. frá sláturleyfishöfum í fyrri samskiptum við stofnunina um að viðskiptaskjöl hafi ekki verið komin í almenna notkun á þeim tíma þegar hornin fóru frá sláturleyfishöfum til kæranda. Það sé enginn ágreiningur um að þessi skjöl eigi að vera til staðar en nú séu vinnubrögð sláturleyfishafa frá 2015 og 2016 notuð gegn kæranda. Í ákvörðunarbréfi Matvælastofnunar hafi verið ítarleg umfjöllun um viðskiptaskjöl en í engu vikið að úrskurðinum sjálfum.

Þá vísar kærandi til þess sem fram kom í rökstuðningi kæranda í fyrri kæru vegna sama máls og fylgigagna. 

Sjónarmið Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar eru málsatvik rakin. Þá voru meðfylgjandi boðunarbréf Matvælastofnunar, dags. 18. mars 2019, og ákvörðunarbréf stofnunarinnar til kæranda, dags. 19. júní 2019. Bendir stofnunin á að í boðunarbréfi hafi komið fram að endurupptaka málsins hafi leitt til þess að farið hefði verið yfir málið að nýju. Niðurstaðan væri hins vegar sú að stofnunin teldi sér ekki fært að breyta fyrri ákvörðun og hafi því synjun verið boðuð. Kæranda hafi þó verið veittur frestur til andmæla áður en endanleg ákvörðun yrði tekin og hafi andmæli kæranda borist með bréfi, dags. 3. maí 2019. Í ákvörðunarbréfi stofnunarinnar til kæranda hafi komið fram að farið hafi verið yfir andmæli kæranda en þau hefðu engu breytt um boðaða ákvörðun og umsókn kæranda um leyfi til vinnslu á tilteknum lambshornum til fóðurgerðar væri endanlega synjað af hálfu stofnunarinnar. Jafnframt hafi stofnunin farið fram á afhendingu upplýsinga um væntanleg afdrif allra lambshorna sem staðsett væru í frysti í Bolungarvík. Engin svör hafi hins vega borist vegna þeirrar upplýsingabeiðni. Þess í stað hafi synjunin verið kærð til ráðuneytisins. Þá vísar Matvælastofnun til rökstuðnings í fyrrgreindum bréfum stofnunarinnar til kæranda. Stofnunin telur að einu nýju gögnin sem hún hafi ekki enn tekið afstöðu til sé stjórnsýslukæra til ráðuneytisins, dags. 24. júní 2019. Þá sé því hafnað að í endurupptöku stofnunarinnar á málinu hafi engin efnisleg rök verið lögð fram. Við endurupptöku málsins hafi verið farið með ítarlegri hætti en áður yfir öll gögn málsins. Í boðunarbréfinu sé rakið ítarlegar en fyrr það ósamræmi í viðbótarupplýsingum sem kærandi gaf á sínum tíma. Þetta hafi verið gert í sex töluliðum og vísar stofnunin til þess sem þar kemur fram. Þetta ósamræmi hafi fyrst og fremst leitt til þess að stofnunin taldi sér ófært að fallast á umsóknina. Þá sé því haldið fram af hálfu kæranda að Matvælastofnun hafi staðfest að hornin feli ekki í sér sýkingarhættu en það komi hvergi fram í lögum eða reglugerðum að eftirlitsaðilar þurfi að staðfesta slíkt og sé það því aukaatriði í málinu. Hvergi í skriflegum gögnum stofnunarinnar komi það fram, enda fylgi sýkingarhætta öllum aukaafurðum dýra. Sú hætta sé mismikil og séu þessar afurðir því flokkaðar í þrjá áhættuflokka eftir sýkingarhættu. Kveður stofnunin að fótunum yrði kippt undan matvæla-, fóður- og áburðareftirliti opinberra eftirlitsaðila ef ekki dygði að benda á brot á reglum heldur þyrfti til viðbótar að sanna í hverju einstöku tilfelli að brotið hafi í raun leitt til sýkingarhættu. Þetta kalli kærandi að stofnunin „hangi á formsatriðum“ en Matvælastofnun sé ósammála því. Kærandi haldi því einnig fram að viðskiptaskjöl með aukaafurðum dýra hafi ekki verið komin í almenna notkun á þeim tíma sem hornin fóru frá sláturhúsum til kæranda og þar af leiðandi hafi kærandi, sem og þau sláturhús sem komu við sögu, ekki verið bundin þeim reglum. Hið rétta sé að skýrar reglur um slíkt hafi verið í gildi árum saman sbr. reglugerð nr. 108/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002 um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis. Matvælastofnun hafi því frá árinu 2010 eytt miklum tíma í að kynna þessar reglur fyrir sláturhúsum og öðrum þar sem aukaafurðir dýra falla til. Það hafi því komið mjög á óvart þegar hvert sláturhúsið á fætur öðru staðfesti skriflega með bréfi til kæranda að þau hefðu á árunum 2015 og 2016 sent kæranda lambshorn án nokkurra viðskiptaskjala og játuðu þar með í raun á sig skriflega, hvert um sig, brot á gildandi reglum um þetta efni. Kærandi hafi síðan sent Matvælastofnun öll þessi bréf til stuðnings málflutningi sínum. 

Um sjónarmið Matvælastofnunar vísast að öðru leyti til þess sem segir í bréfi stofnunarinnar.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að umsókn kæranda um leyfi til vinnslu á lambshornum sem eru í eigu félagsins og fyrirhugað er að nýta í hundafóður. Í kröfugerð kæranda kemur fram að gerð sé krafa um að ákvörðun Matvælastofnunar verði hrundið og heimilað verði að vinna hráefnið. Ágreiningurinn stendur um vöntun á viðskiptabréfum auk rekjanleika hráefnisins sem kærandi vill nýta í framleiðsluna.

Um fóðurframleiðslu gilda lög nr. 22/1994, um eftirlit með fóðri, áburði og sáðvöru (hér eftir fóðurlög), og um meðferð aukaafurða dýra sem ekki eru ætlaðar til manneldis gildir reglugerð (EB) nr. 1069/2009 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 674/2017 og öðlaðist gildi þann 20. júlí 2017. Áður gilti reglugerð (EB) nr. 1774/2002 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 108/2010. Hér snýr ákvörðun Matvælastofnunar að atvikum er gerðust í gildistíð reglugerðar (EB) nr. 1774/2002 sem innleidd var í íslenskan rétt með reglugerð nr. 108/2010 og verður því vísað til hennar í þessum úrskurði.

Samkvæmt 1. gr. fóðurlaga er tilgangur þeirra að tryggja svo sem kostur er öryggi og heilnæmi fóðurs og gæði áburðar og sáðvöru. Í ákvæði 7. gr. f laganna segir á öllum stigum framleiðslu, vinnslu og dreifingar skuli vera fyrir hendi möguleiki á að rekja feril fóðurs dýra sem gefa af sér afurðir til manneldis og hvers kyns efna sem nota á eða vænst er að verði notuð í fóður. Stjórnandi fóðurfyrirtækis skal geta tilgreint alla einstaklinga og lögaðila sem hafa afhent því fóður og hvers kyns efni sem nota á eða vænst er að verði notuð í fóður. Einnig skal stjórnandi geta tilgreint fyrirtæki sem fóðurfyrirtækið hefur afhent vörur sínar. Í þessu skyni skulu umræddir stjórnendur hafa yfir að ráða kerfum og verklagsreglum til að gera framangreindar upplýsingar aðgengilegar Matvælastofnun að beiðni hennar. Þá skulu fóðurvörur vera merktar og auðkenndar á viðeigandi hátt til að auðveldara verði að rekja feril þeirra með aðstoð viðeigandi skjala eða upplýsinga í samræmi við fyrrgreindar kröfur.

Hornin sem um ræðir eru flokkuð sem efni í 3. flokki sbr. skilgreining 2. gr. og c. lið 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 1774/2002. Samkvæmt 3. gr. sömu reglugerðar skal safna aukaafurðum úr dýrum og afurðum, sem fást úr þeim, og flytja þær, geyma, meðhöndla, vinna, farga þeim, setja á markað, flytja út, setja í umfang og nota í samræmi við þessa reglugerð. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar skal safna efni í 3. flokki og flytja það og sanngreina án óþarfrar tafar í samræmi við 7. gr. og samkvæmt 3. mgr. 6. gr. skal millistigsmeðhöndlun eða -geymsla á efni í 3. flokki eingöngu fara fram í stöðvum fyrir milliefni í 3. flokki sem hafa verið samþykktar í samræmi við 10. gr. Skilgreining á „stöð fyrir milliefni í 3. flokki“ er skilgreind í 1. gr. viðauka I við reglugerðina sem: stöð þar sem óunnið efni úr 3. flokki er flokkað og/eða stykkjað og/eða kælt eða djúpfryst í blokkum og/eða geymt um tíma áður en það er flutt á lokaáfangastað. Samkvæmt 7. gr. reglugerðarinnar skal aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum safnað og þær fluttar og greindar í samræmi við II. viðauka við reglugerðina. Þá hljóðar 2. mgr. 7. gr. svo: „Í flutningum skal viðskiptaskjal eða, ef þess er krafist samkvæmt þessari reglugerð, heilbrigðisvottorð fylgja aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum. Viðskiptaskjöl og heilbrigðisvottorð skulu uppfylla kröfurnar, sem eru tilgreindar í II. viðauka, og geymd í þann tíma sem tilgreindur er í sama viðauka. Þau skulu einkum hafa að geyma upplýsingar um magn og lýsingu á efninu og merkingu þess.“ Samkvæmt 20. gr. reglugerðarinnar er fjallar um m.a. setningu nagbeina á markað segir að tryggja skuli að m.a. nagbein séu aðeins sett á markað eða flutt út ef þau uppfylli annað hvort þær sértæku kröfur sem mælt er fyrir um í VIII. viðauka reglugerðarinnar eða sértæku kröfurnar, sem mælt er fyrir um í viðkomandi kafla VII. viðauka reglugerðarinnar, ef nota má afurð bæði sem tæknilega afurð og fóðurefni og engar sértækar kröfur eru í VIII. viðauka og séu frá stöðvum, sem hafa hlotið samþykki og eru undir eftirliti í samræmi við 18. gr. reglugerðarinnar.

Í þessu máli snýr ágreiningur að kröfu um rekjanleika og viðskiptaskjöl. Í III. kafla II. viðauka við ofangreinda reglugerð kemur skýrt fram að í flutningum skuli viðskiptaskjal fylgja aukaafurðum úr dýrum og unnum afurðum. Þá kemur fram að í viðskiptaskjölum skuli koma fram: a) dagurinn þegar efnið var flutt af athafnasvæðinu, b) lýsing á efninu, þ.m.t. upplýsingarnar sem um getur í I. kafla, dýrategundin, sem efnið í 3. flokki og unnar afurðir sem fást úr því eru fengnar úr sem eru ætlaðar til notkunar sem fóðurefni, og, ef við á, númer á eyrnamerkinu, c) magn efnisins, d) upprunastaður efnisins, e) nafn og heimilisfang flytjandans, f) nafn og heimilisfang viðtakanda og, ef við á, samþykkisnúmer hans og, g) þar sem við á: i) samþykkisnúmer upprunastöðvar og ii) tegund meðhöndlunar og aðferðir sem eru notaðar við meðhöndlunina. Enn fremur er kveðið á um að viðskiptaskjölin skuli gerð a.m.k. í þríriti (eitt frumrit og tvö afrit) og frumritið skuli fylgja sendingunni til lokaviðtökustaðar og viðtakandi skuli halda því eftir.

Samkvæmt ofangreindu er ljóst að um efnið gilda skýrar reglur og fyrir liggja ítarlegar leiðbeiningar vegna gerðar viðskiptaskjala. Í þessu máli er um að ræða lambshorn sem eru flokkuð sem efni í 3. áhættuflokki sbr. skilgreiningu 2. gr. og c. liðar 1. mgr. 6. gr. reglugerðar (EB) nr. 1774/2002. Kemur fram í 2. mgr. 7. gr. reglugerðarinnar að viðskiptaskjal skuli fylgja í flutningum slíkra vara og er upptalning á þeim upplýsingum sem þar skulu koma fram í III. kafla II. viðauka við reglugerðina.

Áður hefur verið úrskurðað í málinu og vísast til þess rökstuðnings sem fram kemur í niðurstöðukafla úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 19. desember 2018, til viðbótar þeim rökstuðningi sem fram kemur í þessum úrskurði. Í úrskurðinum kemur fram sú niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 22. júlí 2017, um synjun um leyfi til geymslu umræddra lambshorna og förgun þeirra, væri felld úr gildi og var málinu vísað til Matvælastofnunar til efnislegrar meðferðar að nýju.

Í 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eru tiltekin tvö sérstök skilyrði fyrir því að aðili máls geti átt rétt á að stjórnvald taki mál sé tekið til meðferðar á ný.  Annars vegar ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, sbr. 1. tölul. 1. mgr. ákvæðisins eða hins vegar ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggst á atvikum sem breyst hafa verulega frá því að ákvörðun var tekin, sbr. 2. tölul. 1. mgr. ákvæðisins. Þegar 24. gr. stjórnsýslulaga sleppir kann, eftir atvikum, að vera rétt og heimilt að endurupptaka mál á ólögfestum grundvelli en stjórnvöld eru talin hafa nokkuð víðtæka heimild til þess að endurupptaka mál að kröfu aðila þess. Ákvæði ofangreinds 1. tölul. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga er einnig nátengt rannsóknarreglu 10. gr. laganna en samkvæmt henni telst mál nægilega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem nauðsynlegar eru til þess að unnt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í málinu. Um afmörkun á því hversu ítarlega beri að rannsaka mál ber að líta til þess hversu íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun er. Eftir því sem ákvörðunin er meira íþyngjandi eru gerðar þeim mun strangari kröfur til sönnunar á nauðsyn ákvörðunarinnar.

Í fyrrgreindum úrskurði ráðuneytisins var lagt fyrir Matvælastofnun að taka málið til meðferðar að nýju með vísan til m.a. ofangreindra sjónarmiða. Við endurupptöku málsins var stofnuninni í lófa lagið að óska eftir frekari gögnum frá kæranda sem hafði ítrekað óskað þess að leggja fram viðbótargögn. Í stað þess kemur fram í svokölluðu boðunarbréfi Matvælastofnunar, dags. 18. mars 2019,  að stofnunin telji ekki unnt að ganga lengra í að veita kæranda færi á því að sýna fram á rekjanleika enda telji stofnunin að ekki verði sýnt fram á rekjanleika úr þessu. Að mati ráðuneytisins mátti kæranda vera ljóst af þessum orðum stofnunarinnar að ákvörðun í málinu hefði þegar verið tekin þrátt fyrir að kæranda hafi verið veittur andmælafrestur í framhaldinu. Í ljósi þessa vísar ráðuneytið til þess að meginreglur andmælaréttar fela í sér að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því meðal annars að kynna sér gögn máls, gera athugasemdir við þau og koma að frekari upplýsingum áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli. 

Með bréfi, dags. 17. janúar 2017, tilkynnti Matvælastofnun kæranda að veitt yrðu leyfi fyrir lambshorn sem væru komin í tiltekinn frysti að þeim skilyrðum uppfylltum að kærandi sýni fram á rekjanleika hornanna með því að a) senda Matvælastofnun afrit af skráningum sláturhúsa um sendingar frá sláturhúsi til móttakanda, b) senda Matvælastofnun afrit úr skráningarkerfi Stólpa Gáma ehf. yfir þá gáma sem fluttir voru til Bolungarvíkur og c) senda Matvælastofnun sönnun þess hvernig rekjanleiki væri tryggður á tröllakössum og plastkörum sem fluttir höfðu verið úr gámum og í frystigeymslu. Þá kemur fram að með þessum upplýsingum eigi Matvælastofnun að geta rakið uppruna tröllakassa/plastkars á upprunastað. Að auki kemur fram að stofnunin vilji a.m.k. 10 myndir af slíkum einingum til staðfestingar. Með afriti af verklagi skuli einnig sýna fram á,  hvernig kærandi hyggist tryggja að aðeins sé um lambshorn að ræða í frystinum og viðeigandi viðbrögð ef svo sé ekki. Til þess að meta slíkt vanti stofnuninni upplýsingar um verklag við móttöku á hornum, skráningar og rekjanleika. Þau gögn sem kærandi hefur nú þegar lagt fram eru; tölvupóstur frá Kampa ehf. með 32 myndum af merkingum tröllakassa og körum með umræddum lambahornum, skýring á verklagi við móttöku hornanna ásamt upplýsingum frá Stólpa Gámum ehf. yfir móttekna gáma þar sem fram koma í upplýsingar um gámanúmer, tegund, sendingarstað, sláturhús, áætlaðan fjölda horna ásamt fjölda kara, kvittun frá Flokka vegna förgunar hjá KS, viðskiptaskjal Norðlenska á Húsavík, dags. 3. nóvember 2017, viðskiptaskjal frá Fjallalambi til Húsavíkur, dags. 10. nóvember 2015, viðskiptaskjal frá Dýrakotsnammi til Bolungarvíkur, dags. 9. september 2016, yfirlit yfir ferðir frá SS á Selfossi til Húsavíkur og afrit fylgiskjala vegna flutnings frá Höfn til Húsavíkur auk þess sem ferill eins gáms var rakinn. Þá hafa tilgreind sláturhús staðfest með yfirlýsingu að þau horn sem um ræðir falli undir skilgreiningu í 3. áhættuflokki sbr. ákvæði 6. gr. c. samkvæmt þágildandi reglugerðar nr. 108/2010 um gildistöku reglugerðar Evrópuþingsins og ráðsins (EB) nr. 1774/2002 um heilbrigðisreglur um aukaafurðir úr dýrum sem ekki eru ætlaðar til manneldis.

Á grundvelli leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. sömu laga ber stjórnvaldi að leiðbeina aðila og beina til hans tilmælum um hvaða gögn og upplýsingar þurfi að leggja fram í hverju tilviki fyrir sig. Þá ber jafnframt að líta til meðalhófsreglunnar sem lögfest er í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í ákvæðinu segir að stjórnvald skuli eingöngu taka íþyngjandi ákvörðun þegar markmiði verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til. Ber stjórnvaldi samkvæmt reglunni að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem ákvarðanir beinast að og fara ákveðinn meðalveg við úrlausn mála í einstökum tilvikum. Líta verður til þess hversu íþyngjandi ákvörðun er og þá sér í lagi þegar um viðamikla skerðingu hagsmuna er að ræða. Því tilfinnanlegri sem skerðing er sem leiðir af ákvörðun stjórnvalds, því strangari kröfur eru gerðar til þess að sú skerðing sé nauðsynleg og ekki fært að velja vægari úrræði. Líkt og fyrr greinir er ljóst að Matvælastofnun taldi mögulegt að kærandi gæti sýnt fram á rekjanleika hornanna þrátt fyrir vöntun á umræddum viðskiptaskjölum. Með vísan til þess hafði kærandi réttmætar væntingar til þess að fá leyfi til vinnslu hornanna að tilgreindum skilyrðum uppfylltum. Í kjölfarið hefur kærandi aflað fjölda gagna sem hann telur sýna fram á rekjanleika. Þá hefur kærandi ítrekað óskað eftir leiðbeiningum um það hvaða gagna hann gæti aflað til viðbótar til að sýna fram á rekjanleika. Við endurupptöku málsins tók Matvælastofnun hins vegar ákvörðun um að gefa kæranda ekki færi á að skila inn frekari gögnum heldur yfirfór áður send gögn og tók ákvörðun út frá þeim án þess að gefa kæranda færi á úrbótum með frekari gagnaöflun.

Ráðuneytið telur, með hliðsjón af öllum gögnum málsins, að taka verði tillit til ofangreindra sjónarmiða og þeirra gagna sem kærandi hefur nú þegar lagt fram. Með hliðsjón af framangreindu og með vísan til bréfs Matvælastofnunar til kæranda, dags. 17. janúar 2017 og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga telur ráðuneytið rétt að heimila kæranda að nota umrædd horn til framleiðslu dýrafóðurs (nagbeina), með því skilyrði að kærandi sýni fram á, með viðurkenndum mælingum, að hornin séu hæf til nýtingar með tilliti til sýkingarhættu.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ákvörðun Matvælastofnunar um synjun um leyfi til vinnslu umræddra lambshorna verði felld úr gildi og kæranda heimilað að nota hornin, með því skilyrði að unnt sé að sýna fram á, að mati Matvælastofnunar, að hornin séu hæf til nýtingar með tilliti til sýkingarhættu. 

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 19. júní 2019, um að synja um leyfi til vinnslu lambshorna í eigu [B ehf.] er hér með felld úr gildi. Lagt er fyrir Matvælastofnun að meta hvort hornin séu hæf til nýtingar með tilliti til sýkingarhættu.