Ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á innflutningi hunds af tegundinni Whippet kærð
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 20. mars 2018 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
I. Kröfur og kæruheimild
Með stjórnsýslukæru, dags. 5. júlí 2017, kærði [A], hér eftir nefnd kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar (MAST) um synjun á innflutningi hunds af tegundinni Whippet, dags. 13. júní 2018.
Kærandi krefst þess að ákvörðun MAST verði ógild og að viðurkennd verði bótaskylda MAST og íslenska ríkisins vegna þess tjóns sem kærandi telur sig hafa orðið fyrir vegna ákvörðunarinnar.
MAST mótmælir þessum kröfum og telur að stofnunin hafi brugðist rétt við eins og málum var háttað.
Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran fyrir lok kærufrests, skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.
II. Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.
Þann 19. janúar 2017 sótti kærandi um innflutningsleyfi á hundi af tegundinni Whippet, frá Lettlandi. Leyfi til innflutnings var veitt í mars sama ár. U.þ.b. viku fyrir áætlaða komu hundsins til Íslands var MAST send heilsufarsskýrsla tíkarinnar og í kjölfarið staðfesti MAST að leyfi væri veitt til innflutningsins. Þann 12. júní 2017 kom tíkin til landsins en þegar örmerki hennar var skannað kom í ljós að örmerkisnúmer hennar stemmdi ekki við það númer sem tilgreint var á heilbrigðis- og upprunavottorði og fleiri gögnum sem lögð voru fram vegna innflutningsins. Kæranda var í kjölfarið tilkynnt um örmerkjamisræmið og leitaði hann skýringa hjá ræktanda og dýralækni í Litháen þar sem hún fékk þær skýringar að mögulega hefðu skráningar víxlast þegar gotsystur voru örmerktar. Tilgreindur dýralæknir frá Litháen sem sá um innflutningsundirbúning þann sem sneri að bólusetningum, sýnatökum o.fl. fyrir hund kæranda hélt því þó fram að allar upplýsingar í því heilbrigðis- og upprunavottorði sem hafi verið sent til Íslands eigi við um þá tík sem var flutt til landsins. Ákveðið var að tíkin yrði vistuð áfram í sóttvarnarstöðinni þar sem aðstaða var til skammtímavistunar dýra. Málið var tekið fyrir hjá MAST að morgni 13. júní 2017 og sama dag var kæranda tilkynnt um það að tíkin stæðist ekki skilyrði reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis og því gæti stofnunin ekki heimilað innflutninginn. Frestur til að flytja tíkina úr landi var gefinn til miðnættis 14. júní og var hún flutt úr landi þann 13. júní.
Með bréfi dags. 5. júlí 2017 barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu kæra vegna ofangreindrar ákvörðunar. Þann 24. júlí bárust auk þess viðbótargögn frá kæranda.
Með bréfi dags. 10. ágúst 2017 óskaði ráðuneytið eftir umsögn MAST um málið og jafnframt öllum þeim gögnum sem stofnunin kynni að hafa um málið en hefðu ekki borist ráðuneytinu. Var MAST veittur frestur til 28. ágúst 2017 til að skila inn umbeðnum gögnum. Umsögn og gögn MAST bárust ráðuneytinu með bréfi dags. 5. september 2017 en óskað hafði verið eftir fresti til að skila inn umsögn vegna málsins.
Með bréfi dags. 18. september 2017 veitti ráðuneytið kæranda frest til 3. október 2017 til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn og gögn MAST. Engar frekari athugasemdir bárust frá kæranda og var því úrskurðað í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
III. Málsástæður og lagarök kæranda
Í kæru er þess krafist að ráðuneytið ógildi þá ákvörðun MAST um að synja um leyfi til innflutnings á hundtík af tegundinni Whippet til Íslands. Jafnframt er þess krafist að viðurkennd verði bótaskylda kæranda á hendur stofnunarinnar og íslenska ríkisins vegna málsins.
Kveðst kærandi hafa fengið leyfi til innflutnings á tík af tegundinni Whippet, frá Litháen, í janúar 2017. Um viku fyrir áætlaða komu tíkarinnar til landsins hafi MAST verið send heilsufarsskýrsla hennar. Í kjölfarið hafi MAST staðfest að leyfi væri veitt til innflutningsins. Af sama tilefni hafi verið gert svokallað „rabies titer“ próf, sem þarf að gera á hundum áður en þeir eru fluttir til landsins, og það sent til MAST. Í kjölfarið hafi kærandi farið til til Litháen til að sækja hundinn og flytja til Íslands. Örfáum klukkutímum eftir komuna til landsins hafi kæranda borist símtal frá einangrunarstöðinni þar sem komið hafði í ljós að örmerki tíkarinnar stemmdi ekki við það örmerki sem tilgreint var í vegabréfi hennar, útflutningsvottorði og öðrum pappírum tengdum innflutningnum. Þó hafi verið rétt örmerkisskráning á „rabies titer“ prófunum. Í kjölfarið hafi kærandi snúið sér til skrifstofu Icelandair Cargo í Leifsstöð, þar sem MAST hefur aðstöðu, og þar hafi ofangreint misræmi verið staðfest. Kærandi hafi þá strax haft samband við ræktanda hundsins sem hafi brugðist umsvifalaust við og haft samband við útgefenda ættbókarinnar, vegabréfsins og útflutningsvottorðsins í Litháen. Umræddir opinberir sýslunarmenn hafi þá komist að því að örmerki gotsystur tíkar kæranda hafði verið skráð á pappírana. Þarna hefði því verið um mistök starfsmanna dýraeftirlitsins í Litháen að ræða. Í framhaldinu hafi dýraskoðunin í Palanga sent yfirlýsingu og afsökunarbeiðni til MAST þar sem hafi m.a. komið fram að nýir pappírar fyrir tík kæranda yrðu útbúnir samstundis og sendir til Íslands. Þarlendur dýralæknir hafi einnig sent yfirlýsingu til MAST og upplýst að hann hefði örmerki tíkarinnar skráð með réttum hætti í sínum gagnagrunni. Í yfirlýsingu dýralæknisins hafi jafnframt komið fram að hann hefði skannað tíkina á leið hennar til Íslands en ekki pappírana. Enn fremur hafi fylgt yfirlýsing þess efnis að dýrið sem hafði verið meðhöndlað og flutt til Íslands hafi verið tík kæranda.
Telur kærandi að af framangreindu megi ráða að allir innflutningspappírar er fylgdu tíkinni hafi verið réttir, að öðru leyti en viðkomi tilgreiningu á örmerki. Óumdeilt sé að samkvæmt innflutningspappírum hafi öll skilyrði vegna innflutningsins verið uppfyllt. Jafnframt hafi verið ljóst að um mistök hafi verið að ræða, við skráningu örmerkisins, aðeins örfáum klukkustundum eftir að tíkin kom til landsins. Þrátt fyrir það sem að framan greinir hafi kæranda verið tjáð daginn eftir að innflutningur tíkarinnar yrði ekki heimilaður þar sem pappírar og örmerki hennar stemmdu ekki. Jafnframt var kæranda tjáð að frestur væri gefinn til miðnættis kvöldið eftir til að flytja tíkina úr landi, ella yrði hún aflífuð. Hafi í kjölfarið ítrekuðum beiðnum kæranda um að ákvörðunin yrði endurskoðuð verið hafnað. Kveður kærandi ljóst að eini ágalli á gögnum vegna innflutningsins hafi falist í röngum límmiðum með tilgreiningu örmerkisins.
Kærandi kveðst hafa, ásamt ótilgreindum dýralæknum, bent forsvarsmönnum MAST á það að endurtaka mætti allar rannsóknir á tíkinni til að taka af allan vafa um að hún uppfyllti þær kröfur sem gerðar væru til innflutnings dýra samkvæmt íslenskum lögum. Þær rannsóknir tækju viku og yrði þeim því lokið áður en tíkin kæmi úr einangrun eftir fjórar vikur. Í engu hafi verið tekið undir þessar ábendingar kæranda. Þrautalending kæranda hafi því verið sú að fljúga með tíkina til Litháen. Í kjölfarið spurðist kærandi fyrir um það hjá MAST hvaða rannsóknir, upplýsingar og pappíra hún þyrfti að útbúa svo flytja mætti tíkina aftur til Íslands. Af svari MAST hafi mátt ráða að engar efnislegar athugasemdir hafi verið gerðar við þær rannsóknir sem fram höfðu farið fyrir fyrri innflutninginn, en eðli máls samkvæmt þyrfti að gera þær rannsóknir aftur auk þeirra lyfjagjafa sem tímamörk gilda um fyrir innflutning. Að öðru leyti þyrfti eingöngu að leiðrétta þá pappíra sem greindu frá röngu örmerki áður en tíkin yrði flutt aftur til landsins.
Telur kærandi augljóst af öllu framangreindu að engir efnislegir annmarkar hafi verið á þeim gögnum, rannsóknum og upplýsingum sem fylgdu tíkinni þegar hún var flutt til landsins þann 12. júní 2017. Eini ágallinn hafi verið hvað varðar örmerkjaskráningu. Kærandi telur að í lögum og reglum sem gilda um innflutning dýra sé hvergi að finna reglu sem mæli fyrir um fortakslaust bann við innflutningi dýrs, þótt tilgreining á örmerki þess sé rangt skráð í þeim pappírum er fylgja því. Að mati kæranda virðist sem um geðþóttaákvörðun MAST hafi verið að ræða. Telur kærandi viðbrögð MAST við ofangreindum ágalla á þeim pappírum sem fylgdu tíkinni úr öllu hófi og í andstöðu við fjöldamörg lagaákvæði. Hér hafi verið um stjórnvaldsákvörðun að ræða og því beri að fylgja stjórnsýslulögum sem og meginreglum stjórnsýsluréttar. Telur kærandi ákvörðun MAST í andstöðu við lögmætisregluna þar sem ákvörðunin eigi sér enga stoð í lögum nr. 54/1990 um innflutning dýra eða reglugerð nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Eina skýringin sem kæranda hefði verið gefin fyrir þeirri ákvörðun að synja um innflutninginn og fyrirskipa um brottflutning tíkarinnar um sólahring síðar hafi verið sú að umræddur dýralæknir hafi ekki viljað búa til fordæmi fyrir aðra. Telur kærandi ákvörðunina ógildanlega þá þegar af þessari ástæðu. Jafnfram telur kærandi að MAST hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína í málinu þar sem öll þau mistök sem um ræðir vegna innflutningsins hefðu getað verið leiðrétt áður en tíkin kæmi úr eingangrun. Enn fremur telur kærandi að meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga hafi verið brotin og sé af þeirri ástæðu einnig ógildanleg. Að auki telur kærandi ákvörðunina augljóst brot á 1. gr., sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra og í fullkomnu ósamræmi við þau viðmið um velferð dýra sem MAST hafi sjálft sett sér.
Með hliðsjón af öllu framangreindu telur kærandi að ákvörðun MAST sé ógildanleg.
IV. Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar (MAST)
MAST mótmælir kröfum kæranda og telur að stofnunin hafi brugðist rétt við eins og málum var háttað. Í umsögn MAST segir að kærandi hafi sótt um leyfi til innflutnings á hundi af tiltekinni tegund og með tilteknu örmerkisnúmeri frá Litháen. Í þjónustugátt MAST þar sem sótt sé um slíkt komi eftirfarandi fram:
„Innflytjandi skuldbindur sig með því að senda inn þessa umsókn að hlíta í hvívetna öllum þeim fyrirmælum sem Matvælastofnun setur sem skilyrði til innflutnings og einangrunar skv. reglugerð nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis. Hundar sem ekki uppfylla skilyrði vegna innflutnings verða sendir úr landi eða aflífaðir bótalaust og á kostnað innflytjenda.“
Greiðsla gjalds vegna innflutningseftirlits sem sé forsenda innflutningsleyfis hafi borist MAST þann 7. apríl 2017 og samdægurs hafi verið gefið út innflutningsleyfi. Innflutningsleyfi séu háð þeim skilyrðum að viðkomandi dýr uppfylli í hvívetna kröfum reglugerðar nr. 935/2004. Komi það fram í leyfisbréfi auk þess sem innflytjanda séu sendir tenglar með tölvupósti á ítarlegar leiðbeiningar og vottorðsform á vef MAST. Bendir MAST á að afrit af heilbrigðis- og upprunavottorði skuli berast stofnuninni til samþykktar a.m.k. 5 dögum fyrir innflutning. Kærandi hafi átt pantað pláss fyrir hund í einangrunarstöðinni í Reykjanesbæ þann 12. júní 2017. Heilbrigðis- og upprunavottorð vegna innflutnings tíkur með tilgreint örmerkisnúmer hafi verið sent til MAST þann 6. júní 2017 og í kjölfarið samþykkt af stofnuninni. Í framhaldinu hafi tík í eigu kæranda borist til landsins. Þegar örmerki hennar var skannað við innflutningsskoðun hafi annað númer komið í ljós en tilgreint hafði verið vegna innflutningsins. Kæranda hafi verið tilkynnt um ósamræmið og hafi hann leitað skýringa hjá ræktanda og dýralækni í Litháen. Niðurstaða þeirra sem að málinu hafi komið hafi verið sú að mögulega hefðu skráningar víxlast þegar gotsystur voru örmerktar. Tiltekur MAST að af þeim skýringum sem stofnuninni bárust vegna málsins virðast nokkur mistök hafa verið gerð í undirbúningsferli vegna innflutningsins. Þ.e:
· Skráningar víxluðust við örmerkingu gotsystra.
· Örmerki tíkarinnar var ekki skannað þegar sýni var tekið vegna B. canis.
· Örmerki tíkarinnar var ekki skannað þegar tekið var sýni vegna Salmonella spp.
· Örmerkisnúmer tíkarinnar sem kom til Íslands en þó ekki örmerkið í innflutningsleyfi er skráð í skýrslu vegna mótefnamælingar á hundaæði. Hefði tíkin verið skönnuð við það tækifæri hefðu þessi mistök átt að uppgötvast.
Vísar MAST til þess að árlega séu um 200-250 hundar og kettir fluttir til landsins og hvert einasta dýr sé skannað við komu þess og númerið borið saman við þau gögn sem dýrinu fylgja. Í sumum tilfellum komi fleiri en einn dýralæknir að undirbúningsferli dýrs í útflutningslandi og gert sé ráð fyrir því að hver dýralæknir gangi úr skugga um hvaða dýr hann sé að meðhöndla hverju sinni svo hægt sé að rekja saman heilbrigðis- og upprunavottorð og viðkomandi dýr. Dýralæknayfirvöld verði að ganga út frá því að slíku verklagi sé fylgt svo að þau gögn sem fylgi dýrinu séu marktæk. Sú fullyrðing kæranda að þessi regla um nauðsynlegt samræmi á milli gagna og örmerkisnúmer dýrs sé heimatilbúin, eða geðþóttaákvörðun eins dýralæknis MAST, sé því vísað alfarið á bug. Bent er á að MAST fari með eftirlit með því að lögum og reglum um innflutning dýra sé framfylgt og að stofnunin hafi ekki heimild til að víkja frá ákvæðum reglugerðar nr. 935/2004.
MAST bendir á að innflutningsleyfi byggist á nafni innflytjanda og örmerkisnúmeri hunds svo og útflutningslandi hans. Kærandi hafi sent inn umsókn um innflutningsleyfi fyrir einn hund, en flutt inn annan hund. Það sé alfarið á ábyrgð innflytjanda að sjá til þess að dýrið uppfylli þær kröfur sem um innflutninginn gilda. Í þessu tilfelli hafi dýr og innflutningsvottorð ekki átt saman og því hafi stofnunin ekki átt annan kost en að hafna innflutningnum.
Um meint brot MAST á stjórnsýslulögum og lögum um velferð dýra
Tekið er fram að MAST mótmæli því eindregið að stofnunin hafi brotið rannsóknarreglu, lögmætisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar í málinu ásamt því að hafa brotið lög um velferð dýra.
Hafa verði í huga við túlkun á lögmætisreglunni að ekki sé hægt að ætlast til þess að löggjafinn sjái fyrir eða móti í smáatriðum allar vinnureglur stjórnvalda. Það sé oftúlkun á lögmætisreglunni að krefjast þess að stjórnvald verði í hvert sinn að sýna fram á laga- eða reglugerðarákvæði sem tilgreini nákvæmlega vinnureglur þegar um er að ræða eðlilega framkvæmd á þeim reglum sem stjórnvaldinu eru settar.
Hvað rannsóknarregluna varðar kveður MAST koma vel fram í umsögn stofnunarinnar að hún hafi rannsakað málið ítarlega áður en ákvörðun var tekin. Ekki sé því hægt að saka stofnunina um að hafa ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni í málinu.
Hvað meðalhófsregluna varðar sé það að sjálfsögðu rétt að stofnuninni hefði verið skylt að finna vægari leið hefði hún verið fyrir hendi. Það hafi hins vegar verið og sé enn mat MAST að handvömm dýralæknisins í Litháen hafi verið svo alvarleg að engin önnur leið hafi verið fær í málinu en að hindra innflutning dýrsins til landsins. Ýmsu hafi verið ábótavant og það hafi ekki verið hægt að laga eftir á.
Að lokum mótmælir MAST því að stofnunin hafi brotið lög um dýravelferð. Stofnunin geti ekki tekið ábyrgð á afleiðingum þess þegar margt fer úrskeiðis í útflutningslandi. Kærandinn í þessu máli hafi tekið ákvörðun um að leggja á dýrið langt ferðalag til Íslands. Í slíkum tilvikum geti alltaf komið upp einhver mistök sem valdi því að óhjákvæmilegt sé að stöðva innflutninginn sem endi þá annað hvort með því að dýrið sé endursent eða aflífað.
Um grundvallarforsendu MAST fyrir ákvörðuninni
Hvað varðar álit kæranda um að grundvallarforsenda MAST fyrir ákvörðuninni sé röng, þ.e. að innflytjandi hafi sótt um innflutningsleyfi fyrir einn tiltekinn hund en flutt inn annan hund. Hér segir MAST vera um misskilning að ræða þar sem innflutningsleyfið byggi á örmerki hundsins, en ekki nafni hans. Hafi örmerki tíkarinnar verið skannað þegar tíkin var heilbrigðisskoðuð og heilbrigðis- og upprunavottorð vegna innflutnings útfyllt og undirritað þann 6. júní 2017, hafi það ekki verið borið saman við örmerki sem skráð er í vottorðið. Dýralæknirinn sem undirritaði vottorðið beri ábyrgð á því sem þar komi fram. Þetta gæti bent til þessa að í þessu máli hafi dýralæknirinn ekki sjálfur fyllt vottorðið út.
Um meðferð tíkarinnar í umsjá MAST dagana 12.-13. júní 2017
Kveður MAST tíkina hafa lent á Keflavíkurflugvelli skömmu fyrir kl. 16.00 þann 12. júní og hafi þá verið flutt af starfsfólki IGS í sóttvarnarstöð gæludýra í fraktmiðstöð IGS á Keflavíkurflugvelli. Þá daga sem einangrunarstöðin taki við gæludýrum komi eftirlitsdýralæknir frá MAST 2-4 sinnum yfir daginn til að framkvæma innflutningsskoðun sem felst í auðkennaskoðun, gagnaskoðun og heilbrigðisskoðun. Örmerkjamisræmi hafi uppgötvast kl. 16.20. Ekki hafi verið gerðar athugasemdir við heilbrigðisskoðun tíkarinnar. Ákveðið hafi verið að hún yrði vistuð áfram í sóttvarnaraðstöðunni þar sem aðstaða sé til skammtímavistunar dýra. Dýralæknir hafi litið til með tíkinni kl. 23.00 þann 12. júní og svo um kl. 09.00 morguninn eftir. Málið hafi verið tekið fyrir að morgni 13. júní hjá MAST og kæranda tilkynnt um niðurstöðu málsins í hádeginu sama dag. Niðurstaða máls var sögð sú að tíkin sem flutt hafði verið inn til landsins á vegum kæranda stæðist ekki skilyrði reglugerðar nr. 935/2004 og því gæti stofnunin ekki heimilað innflutninginn. Frestur var gefinn til miðnættis þann 14. júní til að flytja tíkina úr landi. Eins og fram hafi komið í umsókn sem kærandi staðfesti þá skuli hundar sem ekki uppfylla skilyrði vegna innflutnings sendir úr landi eða aflífaðir bótalaust og á kostnað innflytjanda.
Um kl. 18.00 þann 13. júní hafi MAST verið tilkynnt um að tíkin ætti að fara í flug til Finnlands þá um kvöldið. Gerðar hafi verið nauðsynlegar ráðstafanir og hafi dýralæknir MAST haft eftirlit með því þegar tíkin hafi verið sótt af starfsfólki IGS um kl. 24.00 og flutt um borð í flug til Helsinki.
Forsendur höfnunar
Vísar MAST til þess að í 11. gr. reglugerðar nr. 935/2004 segi að í heilbrigðis- og upprunavottorði skuli staðfesta örmerki. Dýrið skuli merkt með örmerki sem uppfylli FECAVA eða ISO staðla áður en það sé heilbrigðisskoðað, bólusett, sýni tekin eða það meðhöndlað. Örmerki sé einkvæmt númer sem auðkenni dýrið og tryggi rekjanleika. Til grundvallar á mati MAST á því hvort dýr standist heilbrigðiskröfur samkvæmt fyrrgreindri reglugerð, sé heilbrigðis- og upprunavottorð vegna innflutnings á hundi, sem undirritað er af dýralækni hundins í útflutningslandi. Stangist örmerki í vottorði og dýri á, þá séu forsendur slíks mats brostnar.
Örmerki dýrsins sé því grundvallaratriði. Sambærilegar reglur gildi um innflutning dýra til flestra annarra landa, þ.á.m. til Evrópusambandslanda sem gera ríkar kröfur til útgáfu svokallaðra gæludýravegabréfa. Örmerkisnúmeri megi því líkja við fingrafar í vegabréfi og sé því í raun og veru eina leiðin til að sanna auðkenni viðkomandi dýrs. Örmerkisnúmer sé skráð í alla gagnagrunna um dýr, í skýrslukerfi dýralækna, í heilsufarsbækur, á rannsóknarbeiðnir og tryggingaskýrslur ef því er að skipta. Auk þess sé ekki óumdeilt, líkt og kærandi heldur fram, að hundurinn hafi undirgengist allar rannsóknir og bólusetningar sem krafist er vegna innflutningsins. Í áðurnefndu vottorði komi fram að sá dýralæknir sem skrifar undir vottorðið staðfesti með undirskrift sinni að hundurinn sem er tilgreindur í vottorðinu hafi hlotið þær bólusetningar, rannsóknir og meðhöndlanir sem kveðið sé á um í vottorðinu. Dýralæknirinn sem skrifaði undir vottorðið í þessu tilfelli segist hafa skannað tíkina, en þó beri örmerki í vottorði og í tíkinni sjálfri ekki saman.
Hvað varðar örmerkin, þá segir MAST þau vera mismunandi í fylgiskjölum með vottorði. Þó sé hið sérstaka innflutningsvottorð, hið fjögurra síðna heilbrigðis- og upprunavottorð vegna innflutnings á hundi til Íslands, mikilvægasta gagnið í þessu samhengi. Það sé ekki gerð sú krafa að lagðar séu fram niðurstöður allra rannsókna sem gerðar séu vegna innflutningsins þar sem undirskrift dýralæknis á vottorðinu sé talin fullnægjandi staðfesting á því að rannsókn hafi farið fram á viðkomandi hundi með þeim niðurstöðum sem kveðið er á um í reglugerð.
Bendir MAST á að við hefðbundna skjalaskoðun hafi stofnuninni yfirsést misræmi milli örmerkisnúmera annars vegar í heilbrigðis- og upprunavottorði og hins vegar í rannsóknarniðurstöðu vegna hundaæðismótefnamælingar, en þess er getið að sjaldgæft sé að slíkt misræmi komi upp í gögnum. Vísar MAST til þess að skjalaskoðun vegna innflutnings dýra snúi ekki síst að könnun tímamarka vegna bólusetninga, rannsókna og meðhöndlara. Eftir sem áður sé það á ábyrgð innflytjanda að gögn uppfylli kröfur sem gerðar eru vegna innflutnings dýra. Þrátt fyrir útskýringar og eftir á leiðréttingar ræktanda, dýralæknis og jafnvel dýralæknayfirvalda í Litháen, þá bendir MAST á að ljóst sé að mörg mistök hafi verið gerð við undirbúning á innflutningnum og misræmið í örmerkisnúmerum fylgiskjala staðfesti það.
Að lokum kveðst MAST geta haft skilning á því að ýmis mistök geti átt sér stað eins og fram komi í samskiptum stofnunarinnar við innflytjanda. Þó breyti það því ekki að ef um misræmi sé að ræða á milli örmerkisnúmers í hundi og í sérstöku innflutningsvottorði, þá geti stofnunin ekki heimilað innflutninginn. Verulegur vafi hafi verið uppi um að sá hundur sem fluttur var til landsins hafi verið skoðaður með þeim hætti sem lög og reglur gera ráð fyrir áður en hann var sendur til landsins. Því hafi það verið mat stofnunarinnar að óforsvaranlegt hefði verið að heimila innflutninginn.
V. Niðurstaða ráðuneytisins
Stjórnsýslukæran sem hér er til meðferðar barst ráðuneytinu innan kærufrests, gagnaöflun er lokið, málið telst nægilega upplýst og því tekið til úrskurðar. Mál þetta lýtur að skilyrðum laga nr. 54/1990 um innflutning dýra og reglugerðar nr. 935/2004 um innflutning gæludýra og hundasæðis, ásamt ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig lýtur málið að hluta til að skilyrðum laga nr. 55/2013 um velferð dýra.
Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra er óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Heimilt er að víkja frá því banni sem um getur í 1. mgr. 2. gr. laganna samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. sömu laga. Yfirdýralæknir getur þá heimilað innflutning á gæludýrum eða erfðaefni þeirra sem ekki teljast til nýrra dýrategunda eða erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir sbr. 5. gr. laganna. Enda sé fylgt fyrirmælum sem felast í lögum um innflutning dýra og reglugerðum er settar eru samkvæmt þeim. Samkvæmt 2. mgr. 4. gr. a laganna skal meta áhættu af innflutningi á gæludýri og heimilt er að krefja innflytjanda um upplýsingar um heilbrigði gæludýrs, þ.m.t. heilbrigðis- og upprunavottorð, sem staðfesta nauðsynlega bólusetningu, rannsóknir og meðhöndlun gæludýrs eða erfðaefnis fyrir innflutning. Samkvæmt 8. gr. sömu laga skal hvert einstakt dýr sem flytja skal inn heilbrigðisskoðað af embættisdýralækni og skulu vottorð og aðrar nauðsynlegar upplýsingar liggja fyrir áður en innflutningur fer fram.
Nánar er fjallað um innflutning gæludýra í reglugerð nr. 935/2004, um innflutning gæludýra og hundasæðis. Samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar kemur fram að innflutningur hunda sé óheimill nema að fengnu leyfi og að uppfylltum skilyrðum reglugerðarinnar. Auk þess kemur fram að innflytjandi staðfesti með undirskrift sinni að hlíta í hvívetna öllum þeim fyrirmælum sem sett verði sem skilyrði fyrir innflutningnum. Samkvæmt 4. gr. reglugerðarinnar skal innflytjandi sjá til þess að þau vottorð sem krafist sé fylgi dýrinu við innflutning. Samkvæmt 5. gr. skal heilbrigðis- og upprunavottorð fylgja öllum gæludýrum sem heimilað hefur verið að flytja til landsins. Kemur fram að vottorðið skuli vera rétt útfyllt og staðfest með undirskrift þess dýralæknis sem fyllti það út. Jafnframt kemur fram að auk heilbrigðis- og upprunavottorðs skuli fylgja þeim gæludýrum sem heimilað hefur verið að flytja til landsins staðfesting rannsóknarstofu á niðurstöðum blóðrannsóknar á hundaæðismótefnum og niðurstöður skapgerðarmats ef þörf þykir. Í 9. gr. reglugerðarinnar kemur skýrt fram að ef það komi í ljós að skilyrðum reglugerðarinnar sé ekki framfylgt í hvítvetna falli innflutningsleyfið samstundis úr gildi og dýrið sent úr landi sé þess kostur en aflífað ella, bótalaust og á kostnað eiganda.
Í II. kafla reglugerðarinnar er svo sérstaklega fjallað um innflutning hunda. Í 11. gr. er upptalning á því sem staðfest skuli í heilbrigðis- og upprunavottorði hunda. Í fyrrgreindri upptalningu er m.a. örmerking (4. tölul.), nafn dýrs (6. tölul.), staðfesting á að heilbrigðisskoðun hafi útilokað einkenni ýmsa tilgreindra smitsjúkdóma (7. tölul.) o.fl.
Lögmæti ákvörðunar Matvælastofnunar
Ljóst er að um strangar kröfur er að ræða þegar kemur að innflutningi dýra þar sem meginreglan er sú að innflutningur dýra er bannaður.
Þar sem um misræmi var að ræða á örmerkjaskráningu í þeim gögnum sem fylgdu umræddri tík við innflutninginn þótti ekki hægt að tryggja með fullnægjandi hætti að sá hundur er kom til landsins uppfyllti þau skilyrði sem sett eru fyrir innflutningnum. Líkt og fram hefur komið er sú krafa gerð samkvæmt viðeigandi lögum og regulgerðum að þeim fyrirmælum sem sett eru vegna innflutningsins sé fylgt í hvívetna ella falli innflutningsleyfið samstundis úr gildi og dýrið sent úr landi eða aflífað bótalaust og á kostnað eiganda. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 935/2004 ber innflytjandi ábyrgð á því að þau vottorð sem krafist er fylgi dýrinu við innflutning. Samkvæmt 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar skal heilbrigðis- og upprunavottorð vera rétt útfyllt. Með tilliti til gagna málsins tekur ráðuneytið undir það mat MAST að skilyrði vegna innflutningsins hafi ekki verið uppfyllt þar sem m.a. misræmi var á milli örmerkisnúmers í hundi og innflutningsvottorði. Er því hægt að fallast á það mat MAST að verulegur vafi hafi leikið á því að tíkin sem var flutt til landsins hafi verið skoðuð með þeim hætti sem lög og reglugerðir gera ráð fyrir. Því er einsýnt að synja þurfti innflutningnum og fara fram á að dýrið skyldi flutt úr landi ella aflífað líkt og ber að gera samkvæmt skýru orðalagi 9. gr. reglugerðar nr. 935/2004. Ekki er því fallist á að um ólögmæta ákvörðun hafi verið að ræða sem verði ógild af þeirri ástæðu.
Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga
Kærandi telur að MAST hafi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga þegar stofnunin ákvað að synja um innflutning á umræddum hundi og stofnunin hafi þannig farið strangar í sakirnar en nauðsyn bar til. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga skal stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru eða vægara móti. Markmiðið sem að er stefnt með 1. og 2. mgr. 4. gr. a. laga nr. 54/1990 er að heimila innflutning á gæludýrum sem ekki stafar áhætta af m.a. með tilliti til mögulegra smitsjúkdóma. Endurspeglast það markmið í 8. gr. laganna þar sem kveðið er á um að hvert einstakt dýr sem flytja skuli inn skuli heilbrigðisskoðað og því skuli fylgja vottorð og aðrar nauðsynlegar upplýsingar áður en innflutningur fer fram. Ef uppi er vafi um að viðkomandi gæludýr hafi farið í gegnum þær skoðanir og prófanir sem skylt er ber að túlka undantekninguna þröngt og hafna innflutningi á viðkomandi gæludýri. Samkvæmt skýru orðalagi ofangreindrar reglugerðar er í slíkum tilfellum aðeins um að ræða að hafna innflutningi þar sem skilyrði vegna innflutningsins eru ekki uppfyllt. Ekki er því til að dreifa vægara úrræði við þessar aðstæður og ekki hjá því komist að taka íþyngjandi ákvörðun. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að MAST hafi ekki brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga þegar kærð ákvörðun var tekin.
Rannsóknarskylda Matvælastofnunar
Kærandi telur að MAST hafi ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við málsmeðferðina sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem hægt hefði verið að leiðrétta umrædd mistök á meðan tíkin væri í fjögurra vikna einangrun á einangrunarstöð.
Samkvæmt a. lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun (MAST) annast stofnunin starfsemi sem yfirdýralækni er falin samkvæmt lögum nr. 54/1990 um innflutning dýra. Í 1. mgr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra er að finna heimild fyrir MAST að víkja frá banni samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990 og leyfa innflutning á gæludýrum, enda sé fylgt fyrirmælum sem felast í lögum um innflutning dýra og reglugerðum er settar eru samkvæmt þeim. Um er að ræða undantekningu frá þeirri meginreglu sem fram kemur í 1. mgr. 2. gr. laganna. Almennt skal túlka undantekningu sem þessa í lögum þröngt, enda er nánar fjallað um innflutning hunda í 2. mgr. 4. gr. a. laganna, en þar kemur fram að meta skuli áhættu af innflutningi og heimilt sé að krefja innflytjanda um upplýsingar um heilbrigði gæludýrs, þ.m.t. heilbrigðis- og upprunavottorð, sem staðfesta nauðsynlega bólusetningu, rannsóknir og meðhöndlun gæludýrs.
Hjá MAST vinna sérfræðingar sem meta hvort þau dýr sem sótt er um innflutning fyrir uppfylli skilyrði fyrrgreindra laga og reglugerða sem gilda um slíkan innflutning. Samkvæmt umsögn stofnunarinnar fengu þeir upplýsingar frá ræktanda tíkarinnar, frá þeim dýralækni sem sá um innflutningsundirbúning í Litháen vegna málsins og fleiri aðilum sem komu að innflutningnum með einum eða öðrum hætti. Mat stofnunin það vera ljóst af þeim gögnum að nokkur tilgreind mistök hafi verið gerð í undirbúningsferli vegna innflutningsins. Telst mál nægilega rannsakað skv. 10. gr. stjórnsýslulaga þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli. Jafnframt skal hafa það í huga að þegar kemur í ljós við rannsókn á máli að ófrávíkjanleg lagaskilyrði eru ekki uppfyllt, er ekki ástæða til að rannsaka mál frekar. Með tilliti til framangreinds telur ráðuneytið að MAST hafi gætt að rannsóknarskyldu sinni og uppfyllt skilyrði 10. gr. stjórnsýslulaga áður en stofnunin tók ákvörðun í málinu.
Hvað varðar þá málsástæðu kæranda að flytja hefði mátt tíkina í einangrunarstöð á meðan mistökin við innflutninginn yrðu leiðrétt þá er bent á að kveðið er á um það í 10. gr. reglugerðar nr. 935/2004 að einungis megi flytja þá hunda sem heimilað hefur verið að flytja til landsins og uppfylla skilyrði I. kafla reglugerðarinnar í einangrunarstöð. Samkvæmt framangreindu og allra gagna málsins telur ráðuneytið að MAST hafi lagt mat á það hvort viðkomandi dýr uppfyllti þau skilyrði sem sett eru vegna innflutningsins áður en ákvörðun var tekin um að synja um innflutning á viðkomandi dýri.
Brot á lögum nr. 55/2013 um velferð dýra
Kærandi telur ákvörðun MAST augljóst brot á 1. gr., sbr. 2. [málsl.] 6. gr. laga um velferð dýra.
Lög nr. 54/1990 eru sérlög er varða innflutning dýra. Lögin eru sett með það að markmiði að vernda dýrastofn landsins fyrir m.a. því að ekki berist til landsins alvarlegir sjúkdómar. Ef tekið er mið af öllum gögnum málsins er það mat ráðuneytisins að við framfylgd laga nr. 54/1990 og reglugerðar nr. 935/2004 hafi MAST í engu gerst brotlegt við ofangreind lög um velferð dýra.
Mat á því hvort víkja skuli frá banni í 1. mgr. 2. gr. laga um innflutning dýra er í höndum MAST sbr. a. lið 1. mgr. 2. gr. laga nr. 80/2005 um Matvælastofnun. Þar sem hér er um að ræða undantekningu frá banni við innflutningi dýra skal þess gætt að túlka slíka undantekningu þröngt. Að mati ráðuneytisins skal ekki víkja frá banni á innflutningi dýra ef minnsti vafi er uppi um að áhætta geti stafað af innflutningnum eða þá að skilyrði laganna og þeirra reglugerða sem settar eru samkvæmt þeim eru ekki uppfyllt sbr. 4. gr. a. laga um innflutning dýra.
Að öllu framangreindu virtu verður ekki séð að hin kærða ákvörðun sé haldin neinum þeim annmörkum sem leitt geti til ógildingar hennar og er kröfu kæranda þar um hafnað. Ekki verður því frekar vikið að öðrum kröfum kæranda í máli þessu.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Hin kærða ákvörðun Matvælastofnunar frá 13. júní 2017, um að hafna innflutningi kæranda á tík af tegundinni Whippet, frá Litháen, er staðfest.