Kærð ákvörðun Matvælastofnunar að synja um beingreiðslur

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 13. ágúst 2014 kveðið upp svohljóðandi:

ÚRSKURÐ

Kröfugerð

Með stjórnsýslukæru, dags. 13. apríl 2014, kærði Sigurður Sigurjónsson, hrl. f.h. Brúarreykja ehf., kt. 550502-7710, hér eftir nefnt kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 14. janúar 2014, þess efnis að synja um beingreiðslur.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014 verði breytt með þeim hætti að fallist verði á kröfu kæranda um að hann fái notið beingreiðslna fyrir árið 2013. Jafnframt er krafist þess að kærandi fái notið beingreiðslna fyrir árið 2014 eða til þess tíma að dómstólar hafa kveðið upp úrskurð um réttmæta stöðvun frá býlinu.

Um kæruheimild gildir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju. Kæran barst fyrir lok kærufrests skv. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti:

Þann 21. júní 2013 var framkvæmt eftirlit hjá kæranda að Brúarreykjum. Við eftirlitið var m.a. skoðuð lyfjaskráning hjá kæranda, en á búinu fundust fimm glös af sýklalyfum sem einkum eru notuð við júgurbólgu og eru lyfseðilsskyld. Í kjölfarið tók Matvælastofnun ákvörðun dags. 21. júní 2013 um að stöðva til bráðabirgða alla afhendingu afurða og dýra frá Brúarreykjum. Kærandi andmælti ákvörðun Matvælastofnunar með bréfi dags. 26. júní 2013. Með ákvörðun Matvælastofnunar dags. 8. júlí 2013 stöðvaði Matvælastofnun afhendingu afurða og dýra frá kæranda. Með bréfi dags. 6. ágúst 2013 heimilaði Matvælastofnun kæranda að afhenda afurðir og dýr frá kæranda gegn tilteknum skilyrðum um skráningar í hjarðbók, sjúkdóma- og lyfjaskráningar, merkingar og rekjanleika. Með bréfi dags. 6. janúar 2014 óskaði kærandi eftir að fá notið ógreiddra beingreiðslna árið 2013 og beingreiðslur fyrir árið 2014 til þess tíma að dómstólar hafi úrskurðað í dómsmáli kæranda gegn íslenska ríkinu. Með bréfi 14. janúar 2014 synjaði Matvælastofnun kæranda um beingreiðslur. Með bréfi dags. 12. febrúar 2014 var kæranda veittur andmælafrestur vegna fyrirhugaðrar afturköllunar starfsleyfis kæranda þar sem stofnunni hefði verið synjað um eftirlit þann 5. febrúar 2014. Kærandi andmælti afturköllun starfsleyfisins með bréfi dags. 3. mars 2014. Matvælastofnun afturkallaði starfsleyfi kæranda með bréfi dags. 7. mars 2014. Með bréfi dags. 13. apríl 2014 kærði kærandi ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014 vegna synjunar um beingreiðslur. Í kæru er þess krafist að ákvörðun Matvælastofnunar verði breytt, þannig að fallist verði á að kærandi fái notið beingreiðslna fyrir árið 2013 og jafnframt að hann fái notið beingreiðslna fyrir árið 2014 eða til þess tíma að dómstólar hafa kveðið upp úrskurð um réttmæti stöðvunar frá býlinu. Með bréfi dags. 7. maí 2014 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um málið og jafnframt öllum þeim gögnum sem stofnunin kynni að hafa um málið en hefðu ekki borist ráðuneytinu. Var Matvælastofnun veittur frestur til 21. maí 2014. Þann 16. maí 2014 barst ráðuneytinu umsögn Matvælastofnunar ásamt gögnum málsins. Með bréfi dags. 21. maí 2014 var kæranda veittur frestur til 5. júní 2014 til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn og gögn Matvælastofnunar. Engar athugasemdir bárust frá kæranda.

Málsástæður og lagarök

Málsástæður og lagarök kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014 um synjun um beingreiðslur verði breytt þannig að kærandi fái notið beingreiðslna fyrir árið 2013 og jafnframt notið beingreiðslna fyrir árið 2014 og til þess tíma að dómstólar hafa kveðið upp úrskurð um réttmæti stöðvunar frá býlinu.

Með vísan til bréfs kæranda dags. 6. janúar 2014 byggir beiðni kæranda um beingreiðslur á ákvörðun Matvælastofnunar dags. 21. júní 2013 um stöðvun á afhendingu allra afurða og dýra frá Brúarreykjum. Tilefni ákvörðunar stofnunarinnar hafi verið að grunur lægi á því að lyfjaleifar væru í mjólk frá búinu. Vegna ákvörðunar Matvælastofnunar hafi Auðhumla svf. ekki fengist til að taka við mjólk frá búinu. Kærandi telur aðgerðir Matvælastofnunar tilefnislausar og í andstöðu við stjórnsýslulög. Hafi kærandi því neyðst til að leita réttar síns með málshöfðun gegn íslenska ríkinu vegna stofnunarinnar. Beiðni kæranda um beingreiðslur er byggð á bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum. Kærandi hafi ekki getað komið í veg fyrir eða afstýrt stöðvun Matvælastofnunar enda þótt við blasti að umrædd stöðvun hafi ekki átt við rök að styðjast. Fullnægir beiðni kæranda því lagaskilyrðum í ofangreindu ákvæði.

Kærandi bendir á að hann telji umsagnaraðild Matvælastofnunar ganga gegn eðlilegri stjórnsýslu og sanngjarnri málsmeðferð þar sem hann standi nú í málaferlum við íslenska ríkið vegna stofnunarinnar. Hafi kæranda verið nauðugur einn sá kostur að fara þessa leið sem boðið er í lögum nr. 99/1993. Kærandi gerir einnig athugasemd við að beina skuli beiðni samkvæmt bráðabirgðaákvæði W. að Matvælastofnun, þar sem stofnunin beri ábyrgð á stöðvun afurðarsölu frá Brúarreykjum. Þannig sé Matvælastofnun dómari í eigin sök og beiti stjórnsýslulegu valdi sínu gegn þeim aðila sem leitar réttar síns gagnvart Matvælastofnun fyrir dómstólum.

Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar dags. 16. maí 2014 kemur fram að samkvæmt bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum er Matvælastofnun heimilt að ákveða að beingreiðslur verði greiddar til lögbýlis samkvæmt greiðslumarki þess óháð framleiðslu á lögbýlinu, þó ekki lengur en til ársloka 2016 ef framleiðsluskilyrði á lögbýlinu hafa raskast tímabundið vegna náttúruhamfara, t.d. vegna stórfellds öskufalls eða jökulflóða, vegna óvenjulegs veðurfars eða vegna þess að afurðasala frá lögbýlinu hefur verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Fyrirkomulagið er bundið þeim skilyrðum að annað eftirtalinna skilyrða sé uppfyllt: a) að greiðslumark viðkomandi lögbýlis sé lagt inn til geymslu eða b) að framleiðandi geri samkomulag við framleiðenda á öðru lögbýli um tímabundna nýtingu á greiðslumarkinu. Ákvæðið kom fyrst inn í lögin með lögum nr. 46/2010 og náði þá aðeins til náttúruhamfara. Með lögum nr. 92/2011 var ákvæðinu breytt í þá veru að heimilt væri að greiða beingreiðslur m.a. vegna þess að afurðasala hafi verið bönnuð að ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Í greinargerð með lögunum kom fram að með breytingunni væri verið að bregðast við aðstæðum vegna díoxínmengunar sem kom upp í Skutulsfirði sem og annarra sambærilegra tilvika sem gætu komið upp þar sem framleiðandi hefur engin áhrif á aðstæður sem valda afurðasölubanni.

Matvælastofnun hefur um langt skeið haft afskipti af búrekstri að Brúarreykjum og þurft að beita margvíslegum þvingunarúrræðum, vegna brota á lögum um matvæli nr. 93/1995 og lögum um búfjárhald nr. 103/2002, auk reglugerða sem settar hafa verið á grundvelli laganna. Í umsögn Matvælastofnunar er ekki gerð grein fyrir öllum afskiptum stofnunarinnar, heldur látið nægja að vísa til ákvarðana sem að þessu tiltekna máli snúa.

Þann 21. júní 2013 var kæranda til bráðabirgða bannað að afhenda afurðir frá Brúarreykjum og var sú ákvörðun staðfest með varanlegu afhendingarbanni þann 8. júlí 2013. Þann 6. ágúst 2013 var kæranda heimilað að afhenda afurðir frá búinu með ákveðnum skilyrðum. Þann 7. mars 2014 afturkallaði Matvælastofnun hið skilyrta leyfi vegna ítrekaðra brota og vegna þess að stofnuninni var synjað um aðgang til eftirlits. Grundvöllur ákvarðana Matvælastofnunar er háttsemi og/eða eftir tilvikum aðgerðarleysi kæranda. Af þeim sökum telur Matvælastofnun kæranda ekki geta borið fyrir sig bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993 enda hafi kærandi ekki uppfyllt skilyrði ákvæðisins, sem mælir fyrir um að greiddar séu beingreiðslur samkvæmt greiðslumarki, óháð framleiðslu ef afurðasala frá lögbýli hefur verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Þvingunarúrræði eftirlitsaðila um afurðasölubann vegna brota á lögum sem framleiðandi ber sjálfur ábyrgð á, falla ekki þar undir. Með vísan til framangreinds fer Matvælastofnun fram á að ráðuneytið staðfesti framangreinda ákvörðun dags. 14. janúar 2014 um að synja beiðni kæranda um að hann fái notið ógreiddra beingreiðslna fyrir árið 2013 og 2014 eins og greiðslumark lögbýlisins að Brúarreykjum er skráð.

Rökstuðningur

Mál þetta lýtur að skilyrðum laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu búvöru með síðari breytingum. Í bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993 segir:

„Þrátt fyrir ákvæði 53.–55. gr. er Matvælastofnun heimilt að ákveða að beingreiðslur skv. X. kafla verði greiddar til lögbýlis samkvæmt greiðslumarki þess óháð framleiðslu á lögbýlinu, þó ekki lengur en til ársloka 2016, ef framleiðsluskilyrði á lögbýlinu hafa raskast tímabundið vegna náttúruhamfara, t.d. stórfellds öskufalls eða jökulflóða, vegna óvenjulegs veðurfars eða vegna þess að afurðasala frá lögbýlinu hefur verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Með sama fororði er heimilt að greiða beingreiðslur til lögbýlis vegna ráðstafana sem ráðherra hefur fyrirskipað fyrir árslok 2012 til útrýmingar á sjúkdómi. Greiðslur samkvæmt þessu ákvæði eru þó aðeins heimilar ef a.m.k. annað eftirgreindra skilyrða er uppfyllt:

Ráðherra er heimilt að setja nánari fyrirmæli um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð.

Nú hefur framleiðandi fengið greiddar bætur vegna tjóns sem hann á jafnframt rétt á að fá bætt með beingreiðslum samkvæmt þessu ákvæði og er þá heimilt að lækka beingreiðslurnar sem bótunum nemur. Jafnframt er ráðherra heimilt að áskilja að bætur sem framleiðandi kann að eiga rétt á síðar vegna tjónsins renni í ríkissjóð.“

Ákvæðið var lögfest með lögum nr. 46/2010 um breytingu á lögum um Bjargráðasjóð og lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum (stuðningur við bændur á náttúruhamfarasvæðum). Í greinargerð með frumvarpinu kom fram að hluti af tekjum kúaabúa falli til vegna framleiðslutengdra beingreiðslna. Með ákvæðinu gefist bændum á náttúruhamfararsvæðum tækifæri til að njóta óskertra beingreiðslna um tíma meðan framleiðsluskilyrði eru færð til betri vegar á jörðum þeirra, enda leggi þeir greiðslumark inn til geymslu sbr. 3. mgr. 52. gr. búvörulaga eða geri samning við bændur á öðrum býlum um framleiðsluna. Ákvæðinu var breytt með lögum nr. 92/2011 um breytingu á lögum nr. 99/1993, um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum með síðari breytingum. Ástæða breytingarinnar var að bregðast við afleiðingum eldgossins í Eyjafjallajökli. Voru þá tímamörk ákvæðisins lengd og boðið upp á þann kost að bændur sem svo er ástatt hjá, geti haldið beingreiðslum án þess að framleiða og tímamörkin rýmkuð. Miðað var við gildistíma búvörusamnings um mjólkurframleiðslu, þ.e. til ársloka 2014. Með lögunum var einnig bætt við lögin heimild til þess að ákvæðið næði einnig til framleiðenda á lögbýlum þar sem afurðasala hefur verið bönnuð af ástæðum sem hlutaðeigandi framleiðandi gat ekki haft áhrif á. Með breytingunni var unnt að bregðast við þeim sérstöku aðstæðum sem upp komu í Skutulsfirði vegna díoxínmengunar og/eða í öðrum sambærilegum tilvikum sem upp kunna að koma. Loks var ákvæðinu breytt með lögum nr. 129/2012 um breytingu á búnaðarlögum og lögum um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum (leiðbeiningarþjónusta, búvörusamningar o.fl.). Með lögunum var heimild ákvæðisins einnig látin ná til þeirra tilfella þar sem framleiðsluskilyrði hafa raskast tímabundið vegna óvenjulegs veðurfars. Ákvæðið gerði það mögulegt að bregðast við aðstæðum á við þær sem komu upp á Norðurlandi vegna óveðurs á haustmánuðum 2012. Þá var ákvæðið einnig framlengt og gildistími ákvæðisins miðaður við gildistíma búvörusamnings um mjólkurframleiðslu, þ.e. til ársloka 2016.

Beiðni kæranda um beingreiðslur er m.a. byggð á ákvörðunum Matvælastofnunar dags. 21. júní 2013 og 8. júlí 2013 þar sem stofnunin stöðvaði afhendingu allra afurða og dýra frá Brúarreykjum. Ákvörðun Matvælastofnunar er byggð á 30. gr. laga nr. 93/1995 um matvæli vegna brota á ákvæðum laga um matvæli. Í úrskurði þessum verður ekki efnislega fjallað um framangreindar ákvarðanir enda eru þær ekki til umfjöllunar hér, þótt rétt sé að nefna tilurð þeirra og tengsl við ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014 sem hér er til umfjöllunar. Í framangreindum ákvörðunum Matvælastofnunar er fjallað um þau ákvæði sem kærandi telst brotlegur við, m.a. vegna skráninga og merkinga dýra. Þá er rétt að geta þess að í bráðabirgðaákvæði W. er um að ræða heimild Matvælastofnunar, en stofnunni er ekki skylt að veita undanþágu samkvæmt ákvæðinu. Undanþáguna ber að skýra þröngt og með vísan til athugasemda við ákvæðið telur ráðuneytið ljóst að ákvæðinu er ætlað að veita þeim framleiðendum stuðning sem verða fyrir áföllum eins og við náttúruhamfarir.  Með vísan til framangreinds og bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993 telur ráðuneytið ljóst að ákvæðið tekur til aðstæðna þar sem um er að ræða náttúruhamfarir, eldgos eða óvenjulegt veðurfar. Í málinu liggja ekki fyrir gögn sem sýna fram á að framleiðsluskilyrði kæranda hafi raskast vegna ástæðna sem kærandi gat ekki haft áhrif á.

Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að kærandi uppfylli ekki skilyrði í bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993. Ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014 um að synja kæranda um beingreiðslur árið 2013 og fyrir árið 2014, eða til 18. júní 2014, en þá vísaði Héraðsdómur Reykjavíkur frá máli nr. E-5214/2013 í máli kæranda gegn íslenska ríkinu, er staðfest.

Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins

Ráðuneytið telur kæranda ekki uppfylla skilyrði bráðabirgðaákvæðis W. laga nr. 99/1993 þar sem stöðvun afurðarsölu frá Brúarreykjum er ekki af ástæðum sem kærandi gat ekki haft áhrif á. Með vísan til ákvarðana Matvælastofnunar dags. 21. júní 2013 og 8. júlí 2013, telur ráðuneytið að kærandi hafi getað brugðist við þeim athugasemdum sem stofnunin gerði. Ber því að staðfesta ákvörðun Matvælastofnunar dags. 14. janúar 2014, um að synja um beingreiðslur samkvæmt bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993.

Ú R S K U R Ð A R O R Ð

Ákvörðun Matvælastofnunar frá 14. janúar 2014, um að synja um beingreiðslu samkvæmt bráðabirgðaákvæði W. laga nr. 99/1993 um framleiðslu, verðlagningu og sölu á búvörum er staðfest.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

                                                  Ólafur Friðriksson                      Rebekka Hilmarsdóttir