Kærð ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi að tveimur nautgripum sem höfðu verið vörslusviptir skuli fargað.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 29. október 2013 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
Kröfugerð
Með stjórnsýslukæru, dags. 4. júní 2013, kærði Anna Lind Bjarnadóttir, hdl., Lexista ehf. lögmannsstofa f.h. Brúarreykja ehf., hér eftir nefnt kærandi, ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi dags. 8. mars 2013 um ráðstöfun búfjár skv. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl.
Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi dags. 8. mars 2013, þess efnis að tveimur nautgripum, nr. 320 og 291, sem vörslusviptir voru að Brúarreykjum þann 4. mars 2013 skuli fargað, verði ógild og að vörslusviptir gripir verði færðir aftur í umráð kæranda.
Um kæruheimild vísaði kærandi til 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga segir að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum og venju.
Málsatvik og málsmeðferð
Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.
Þann 7. janúar 2013 fór Flora-Josphine Hagen Liste héraðsdýralæknir Vesturumdæmis ásamt Gunnari Erni Guðmundssyni héraðsdýralækni Suðvesturumdæmis á vegum Matvælastofnunar í eftirlit til kæranda að Brúarreykjum. Samkvæmt skoðunarskýrslu var tilefni eftirlitsins úttekt vegna leyfisumsóknar og var kærandi viðstaddur skoðunina. Samkvæmt skoðunarskýrslu dags. 10. janúar 2013 kom eftirfarandi fram um lið 5. Vörumeðferð:
5.44 Dýr- aðbúnaður, umhirða og velferð. Tilvísun í reglugerð 438/2002, 5. gr., 6. gr. , 7. gr., 8. gr. og 9. gr. og viðauka 1,5. og lög nr. 15/1994 um dýravernd.
5.44.1 Fóðrun og brynning. Stálpaðir kálfar í stíu nr. 4, allir fæddir 2011 og eru þeir smáir miðað við aldur, nokkrir þeirra eru holdgrannir. Augljóst er að fóðrun hefur verið ábótavant. Óeðlilega margar kýr sem eru holdgrannar eða horaðar og virðast ekki fóðrast. Grunur um að hluti þeirra sé með súrdoða, þær eru holdlitlar og kviðlausar og hafa borið fyrir tveimur til fjórum vikum. Aðrar holdgrannarkýr virðast ekki komast nægilega að við átrými. Drykkjarvatn gripana er úr hitaveitu. Búið er að taka vatnsýni 10.01.13 þar sem mælt var m.a. flúormagn sem reyndist vera yfir mörkum sem sett eru fyrir neysluvatn.
5.45 Útigangur að vetrarlagi. Tilvísun í reglugerð 438/2002, 5. gr., 10. gr.
5.45.1 Útigangur – skjól. 19.12.2012 - Ekki er heppilegt skjól til staðar fyrir útigang, en nefna má að visst skjól sé til staðar, meðal annars gróðurbelti sem veitir skjól fyrir einni vindátt og fjósið fyrir annarri. Miklu betra væri að gott skjól væri á gjafastað, sem veitti skjól úr öllum áttum. Mikið drasl er í umhverfi gripanna, meðal annars gaddavírsdræsur og spítnadrasl sem skapar slysahættu fyrir gripina. 7.1.2013 – Ennþá er drasl og gaddavír í umhverfi hesthús/fjárhús. Við skoðun eru hurðir á hesthúsinu lokaðar. Ekki hefur verið tekið til í hesthúsi og ekki er ummerki um að nautgripir hafi farið inn í hesthúsið.
5.45.3 Fóðrun og brynning. 21.12.2012 – Löng leið í vatn sem er af skornum skammti. Ábúandi sýndi fiskikar sem ekki er vatn í, en rafmagnstaurar liggja á botni karsins. Karið virðist ekki notað sem brynningaraðstaða. Þetta er ekki samþykkt brynningaraðstaða.
Með bréfi dags. 21. janúar 2013 til kæranda krafðist Matvælastofnun þess, með vísan til skoðunarskýrslu dags. 10. janúar 2013 að framkvæmdar yrðu úrbætur varðandi annars vegar gripi inni „Auka skal átpláss þannig að tryggt sé að horaðir og grannir gripir hafi greiðan aðgang að fóðri“ og hins vegar vegna gripa úti „Taka skal gripi inn eftir því sem pláss leyfir í fjósinu (þ.e.a.s ef gripum hefur verið fækkað í fjósi). Finna skal pláss fyrir alla aðra gripi á öðrum bæ.“ Með bréfinu óskaði Matvælastofnun eftir upplýsingum um alla þá gripi sem væru úti. Matvælastofnun veitti kæranda frest til 28. janúar 2013 þ.e. að gera framangreindar úrbætur. Þá var í bréfi stofnunarinnar vakin athygli kæranda á heimild 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. að ef ekki verði orðið við úrbótum geti stofnunin krafist vörslusviptingar. Kæranda var veittur andmælafrestur til 24. janúar 2013. Þá var kæranda einnig í bréfinu leiðbeint um kæruheimild til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með bréfi dags. 25. janúar 2013 andmælti kærandi bréfi Matvælastofnunar. Í bréfi kæranda kemur fram að Matvælastofnun hafi veitt kæranda með bréfi dags. 21. desember 2012 frest til að verða við úrbótum til 15. febrúar 2013 að finna varanlega lausn vegna skorts á húsakosti og útvega húsakost eða fækka gripum. Kærandi bendir á í framangreindu bréfi sínu að unnið væri í að auka átpláss og finna pláss fyrir umfram gripi á öðrum bæjum eða pláss fyrir hluta þeirra í slátrun. Þá upplýsti kærandi að 18 gripir hefðu verið úti. Með bréfi Matvælastofnunar dags 8. febrúar 2013 til kæranda kemur fram að stofnunin hafi í upphafi ætlað að stytta tíma til úrbóta en féllst á andmæli kæranda. Kæranda var því áfram veittur frestur til 15. febrúar 2013 til að finna varanlega lausn vegna útigangsgripa. Matvælastofnun veitti kæranda frest til 11. febrúar 2013 til að bregðast við kröfum stofnunarinnar vegna gripa innandyra.
Þann 21. febrúar 2013 fór Flora-Josephine Hagen Liste héraðsdýralæknir Vesturumdæmis ásamt Gunnari Erni Guðmundssyni héraðsdýralækni Suðvesturumdæmis á vegum Matvælastofnunar í eftirlit til kæranda að Brúarreykjum. Samkvæmt skoðunarskýrslu dags. 27. febrúar 2013 kom eftirfarandi fram um lið 5.:
5.44 Dýr- aðbúnaður, umhirða og velferð. Tilvísun í reglugerð 438/2002, 5. gr., 6. gr. , 7. gr., 8. gr. og 9. gr. og viðauka 1,5. og lög nr. 15/1994 um dýravernd.
5.44.1 Fóðrun og brynning. Fyrst ber að nefna að kýr nr. 291, 320, 287, 407 og 268 eru horðar og virðast alls ekki fóðrast. Sama má líka segja um kúna númer 348 sem er auk þess sködduð á fæti og stendur í kryppu. Ástand þessara gripa er óásættanlegt með öllu. Skemmdar rúllur eru notaðar sem fóður. Heygæðin eru ekki góð. Að minsta kosti tvær af rúllunum sem verið var að gefa kúnnum þegar skoðunin fór fram voru myglaðar og hafði hitnað í þeim. Annað hey sem var í fóðurganginum var svipað lélegt. Eftirlit umráðamanns með holdarfari mjólkurkúnna er alls ekki nógu markvisst. Holdminni gripum er ekki gefinn aukinn skammtur af fóðurbæti þrátt fyrir að heyið sé af slæmum gæðum. Ekki virðist vera gerð tilraun til að finna orsök þess að holdarfar einstakra gripa er lélegt og þess vegna er ekki unnið með fyrirbyggjandi ráðstöfunum við fóðrun kúnna. Það er ljóst að umráðamanni skortir þekkingu og/eða vilja til að fóðra kýrnar sómasamlega. Drykkjarvatn gripanna er frá hitaveitu. Búið er að taka vatnssýni 10.01.2013 þar sem mælt var m.a. flúromagn sem reyndist vera yfir mörkum sem sett eru fyrir neysluvatn. Meta þarf hvort heildarinntaka flúrors (vatn og fóður) hefur áhrif á heilsu gripanna.
5.44.3 Eftirlit með gripum. Aðspurður svarar Bjarni að hann hefur ekki pælt í orsök þess að gripir eru holdlitlir/horaðir. Hann sagði við skoðunarmenn að hann teldi að þetta væri eins og hjá mönnum, sumir gripir eru bara grannir og aðrir feitir. Hann hafði heldur ekki spáð í af hverju kálfarnir (sem skoðaðir voru í nóvember) væru horaðir. Ábúandi virðist ekki gera sér grein fyrir sambandi milli fóðurmagns/fóðurgæða og holdarfars, né að sjúkdómar í kúm líkt og t.d. efnaskiptasjúkdómar geti haft áhrif á holdarfar mjólkurkúa.
Með bréfi Matvælastofnunar dags. 28. febrúar 2013 óskaði Matvælastofnun þess við lögreglustjórann í Borgarnesi að hann hlutaðist um að taka gripi nr. 291, 320, 287, 407 og 268 úr vörslu kæranda þar sem þeir væru horaðir og virtust ekkert fóðrast. Þá var einnig krafist þess að gripur nr. 348 sem var skaddaður á fæti og stæði í kryppu yrði tekinn úr vörslu kæranda. Með vísan til 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. óskaði Matvælastofnun eftir að framangreindir sex gripir yrðu teknir úr vörslum kæranda. Með tölvupósti dags. 28. febrúar 2013 tilkynnti fulltrúi sýslumannsins í Borgarnesi til Matvælastofnunar að vörslusviptingin færi fram 4. mars 2013 kl. 10:00 að Brúrreykjum. Þá var þess óskað að héraðsdýralæknir og dýralæknir yrðu viðstaddir vörslusviptinguna.
Með bréfi dags. 28. febrúar 2013 tilkynnti sýslumaðurinn í Borgarnesi kæranda að vörslusvipting gripa nr. 291, 320, 287, 407, 268 og 348 færi fram 4. mars 2013. Með bréfi kæranda dags. 1. mars 2013 til Matvælastofnunar bendir kærandi á að sér hafi ekki verið veittur andmælaréttur skv. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. áður en Matvælastofnun óskaði eftir vörslusviptingu á sex gripum. Þá bendir kærandi á í bréfi sínu að stofnuninni hafi borið að veita andmælarétt að lokinni eftirlitsferð héraðsdýralæknis 21. febrúar 2013. Kæranda hafi ekki borist erindi Matvælastofnunar vegna þess né hafi honum borist skoðunarskýrsla dags. 27. janúar 2013.
Þann 4. mars 2013 kl. 10:00 fór vörslusvipting fram skv. 3. og 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. Samkvæmt bréfi sýslumannsins í Borgarnesi til kæranda kom fram „Vörslusvipting hefur nú farið fram á tveimur gripum, nr. 320 og 291. Þá var einn gripur nr. 416 tekinn með þínu samþykki og verður honum fargað.“ Samkvæmt framangreindu bréfi sýslumanns kom fram að „gripirnir verða fluttir að Hrauntúni, Kolbeinsstaðahreppi, þar verða þeir mjólkaðir í mjólkurgryfju.“
Þá var kærandi upplýstur um að andmælafrestur skv. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. væru fjórir sólarhringar frá því vörslusviptingin fór fram eða til 8. mars 2013.
Með bréfi dags. 6. mars 2013 andmælti kærandi kröfu Matvælastofnunar um vörslusviptingu og framkvæmd vörslusviptingar 4. mars 2013. Í bréfi kæranda kemur fram að 1. mars 2013 hafi kærandi fengið Hildi Eddu Þórarinsdóttur dýralækni til að koma að Brúarreykjum og skoða ástand þeirra gripa sem Matvælastofnun taldi að flytja yrði af bænum. Voru þeir sex gripir skoðaðir sem krafist var að teknir yrðu úr vörslu kæranda, þ.a. gripir nr. 407, 348, 268, 287, 320 og 291.
Í skýrslu Hildar Eddu Þórarinsdóttur, dýralæknis dags. 1. mars 2013 kom m.a. eftirfarandi fram:
„Hnífla 348: Holdarfar ásættanlegt. Kýrin er óhölt við skoðun og stendur eðlilega. Kýrin er á 5. mjaltarskeiði, 47 dagar frá burði. Kýrin er að auka nyt og mjólkar 24 kg. og étur 7,2 kg. af fóðurbæti(K16)/dag. Litlar sveiflur hafa verið í nyt á þessu mjólkurskeiði. Geldstaða 1 mánuður. Júgurheilsa góð, hefur ekki verið meðhöndluð v/júgurbólgu. Kýrin er lystug.“
Sól 320: Holdarfar horuð. Kýrin er á 4. mjaltarskeiði, 113 dagar frá burði. Kýrin mjólkar 17 kg./dag og étur 5 kg. fóðurbæti(K16)/dag. Kýrin hafði langa geldstöðu, þ.e. 11 ½ mánuð og hefur þ.a.l verið álag á henni um burð og sveifla í framleiðslu fyrst eftir burð. Kýrin hefur hrunið í holdarfari eftir burð og en étur fóðurbætir.
Nóra 291: Holfarfar horuð og kviðlítil. Kýrin er á 6. mjólkurskeiði, 3 vikur frá burði. Kýrin er með súrdoða og er að byrja lækka í nyt (síðustu 2 dagar). Eigandi hellir súrdoðalyfi í kúna, hún er að klára fóturbætirinn, en er greinilega ekki að éta gróffóðrið vel. Skítur þunnur. Kýrin stóð geld í 4 mánuði.
Samantekt: Af 6 kúm, sem skoðaðar eru: Súsý 407 og Hnífla 348 eru lystugar og að auka nuyt með ásættanlegu holdarfari. Ljósa 268 og Verja 287: Holdarfar rýrt en éta vel og halda vel á sér í mjólkurframleiðslu. Sól 320 og Nóra 291 eru báðar horaðar. Nóra er að glíma við súrdoða og er eigandi að hella í hana ketoglyk/koket. Kýrin étur fóðurbæti en minna gróffóður. Sól hafði nær 1 árs gelstöðu og hefur hrunið í holdarfari á fyrstu vikum eftir burð.“
Kærandi bendir á í andmælum sínum til lögreglustjórans í Borgarnesi að álit Matvælastofnunar og framangreint álit Hildar Eddu Þórarinsdóttur, dýralæknis stangaðist á vegna grips nr. 348, þar sem sá gripur hefði hvorki verið haltur né með sár á læri.
Matvælastofnun veitti lögreglustjóranum í Borgarnesi umsögn sína í málinu með bréfi dags. 7. mars 2013 þar sem kom fram að gripur sem vísað var til í skoðunarskýrslu stofnunarinnar 21. febrúar 2013 hafi ranglega verið sagður nr. 348 en gripurinn væri réttilega nr. 416. Með umsögn Matvælastofnunar barst sýslumanni einnig skýrsla Flora-Josephine H. Liste, héraðsdýralæknis Vesturumdæmis, Þorsteins Ólafssonar, sérgreinadýralæknis, Gunnars Arnar Guðmundssonar, héraðsdýralæknis Suðvesturkjördæmis og Sigtryggs Veigars Herbertssonar, Ms.c. í búvísindum. Í skýrslunni voru gerðar athugasemdir við gripi nr. 291, 320, 268, 267, 358 og 407.
Með ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi dags. 8. mars 2013 var mælt fyrir um að þeim gripum sem teknir voru úr vörslu kæranda, þ.e. gripir nr. 320 og 291 yrði fargað fyrir klukkan 16:00 föstudaginn 15. mars 2013.
Anna Lind Bjarnadóttir, hdl. Lexista lögmenn f.h. Brúarreykja ehf. kærði ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi um að gripum nr. 320 og 291 yrði fargað með bréfi dags. 4. júní 2013. Kærunni var beint til innanríkisráðuneytisins sem framsendi kæruna til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins 7. júní 2013 þar sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur forræði á málum sem varða ákvæði laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl.
Með bréfi dags. 19. júní 2013 óskaði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um málið og jafnframt öllum þeim gögnum sem stofnunin kynni að hafa um málið en hefðu ekki borist ráðuneytinu. Var Matvælastofnun veittur frestur til 4. júlí 2013. Með tölvupósti dags. 10. júlí 2013 óskaði Matvælastofnun eftir viðbótarfresti. Viðbótarfrestur var veittur til 15. júlí 2013. Þann 12. júlí 2013 bárust umsögn og gögn Matvælastofnunar.
Með bréfi dags. 19. júlí 2013 veitti ráðuneytið kæranda frest til 6. ágúst 2013 til að koma á framfæri athugasemum við umsögn og gögn Matvælastofnunar. Kærandi óskaði eftir viðbótarfresti með símtali 1. ágúst 2013. Viðbótarfrestur var veittur til 20. ágúst 2013. Þann 8. ágúst 2013 bárust athugasemdir frá kæranda vegna málsins.
Með tölvupósti dags. 12. ágúst 2013 óskaði ráðuneytið eftir umsögn sýslumannsins í Borgarnesi um málið og jafnframt öllum þeim gögnum sem embættið kynni að hafa um málið. Var embættinu veittur frestur til 26. ágúst 2013. Með símtali dags. 27. ágúst 2013 óskaði fulltrúi sýslumanns eftir frekari fresti. Viðbótarfrestur var veittur til 3. september 2013. Þann 4. september 2013 barst umsögn og gögn sýslumannsins í Borgarnesi vegna málsins.
Með tölvupósti dags. 14. ágúst 2013 óskaði ráðuneytið eftir frekari gögnum og upplýsingum frá Matvælastofnun. Var stofnuninni veittur frestur til 19. ágúst 2013. Þann 20. ágúst 2013 barst ráðuneytinu gögn og upplýsingar frá Matvælastofnun vegna málsins.
Með bréfi dags. 12. september 2013 veitti ráðuneytið kæranda frest til 23. september 2013 til að koma á framfæri athugasemdum við umsögn og gögn sem ráðuneytinu hafði borist. Þann 18. september 2013 bárust athugasemdir frá kæranda vegna málsins.
Málsástæður og lagarök
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi frá 8. mars 2013 um aflífun gripa nr. 320 og 291 verði ógild og að vörslusviptir gripir verði færðir aftur í umráð kæranda. Kærandi bendir á að mjólkurframleiðsla hafi verið stunduð á lögbýlinu Brúarreykjum í Borgarfirði um margra ára skeið. Við eftirlit 21. febrúar 2013 hafi starfsmenn Matvælastofnunar kannað sérstaklega fóðrun dýra, þrátt fyrir að það hafi ekki verið á dagskrá í eftirlitinu. Bendir kærandi á að við eftirlitið var ekki með í för búfræðingur sem var til taks til að holdmeta gripina skipulega með héraðsdýralækni í því skyni að meta hvort gripirnir væru vanfóðraðir. Héraðsdýralæknir mat því gripina einn og telur kærandi að með því hafi verið brotið gegn starfsreglum Matvælastofnunar og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Hafi eftirlit 21. febrúar 2013 leitt til þess að Matvælastonfun óskaði eftir vörslusviptingu gripanna. Telur kærandi að sýslumaðurinn í Borgarnesi hafi ekki tekið tillit til sjónarmiða hans heldur aðeins byggt á afstöðu Matvælastofnunar.
Kærandi vísar til þess að Matvælastofnun hafi krafist vörslusviptingar á sex gripum, en vörslusvipting hafi aðeins farið fram á þremur gripum. Í beiðni Matvælastofnunar var einn gripur sagður vera nr. 348 en þegar vörslusviptingin fór fram var því breytt. Við vörslusviptinguna hafi héraðsdýralæknir bent á grip nr. 416. Þrátt fyrir að rangt númer hafi verið tilgreint í beiðni Matvælastofnunar féllst sýslumaðurinn í Borgarnesi á að vörslusvipta grip nr. 416. Telur kærandi að slíkt brjóti gegn ákvæði 10. gr. stjórnsýslulaga. Gripur nr. 416 hafi verið aflífaður þrátt fyrir mótmæli kæranda. Kærandi mótmælir þessari meðferð málsins sem ólögmætri þar sem beiðni Matvælastofnunar beindist að öðrum grip en var loks vörslusviptur. Kærandi bendir á að aflífun sé alvarleg og íþyngjandi aðgerð. Umræddur gripur nr. 416 hafi verið á batavegi og voru vægari aðgerðir í boði en aflífun, til dæmis eftirlit dýralæknis Brúarreykja. Kærandi telur að sýslumaðurinn í Borgarnesi hafi með framangreindri meðferð málsins brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi vísar til þess í kæru að því hafi verið haldið fram af hálfu Matvælastofnunar að gripirnir á Brúarreykjum séu vanfóðraðir. Beiðni stofnunarinnar um vörslusviptingu hafi byggt á þeim rökum. Kærandi bendir á að sýslumaður hafi ekki tekið tillit til skýringa sinna um ástæður lélegs holdafars gripanna né mats dýralæknis búsins, Hildar Eddu Þórarinsdóttur. Kærandi bendir á að sýslumaðurinn í Borgarnesi hafi vísað til þess að þar sem lögreglustjóri njóti ekki aðstoðar dýralæknis við mat sitt um hvað gera skuli við dýr eftir vörslusviptingu sé það niðurstaða embættisins að fara skuli eftir mati Matvælastofnunar. Kærandi bendir á að enginn dýralæknir hafi fengist til að vera viðstaddur við vörslusviptinguna, þar sem þeir vilji ekki falla í ónáð hjá Matvælastofnun. Hafi kærandi því ekki fengið mat óháðs sérfræðings nema frá dýralækni sínum, sem ekki hefur verið tekið mark á. Kærandi telur að sýslumaðurinn hafi ekki tekið tillit til sjónarmiða þess dýralæknis sem meðhöndlaði gripina en tók gagngrýnislaust upp upplýsingar sem aðrir aðilar héldu fram. Telur kærandi að þessi háttsemi hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga. Kærandi vísar til upplýsinga Matvælastofnunar að hinir vörslusviptu gripir hafi verið með súrdoða og var það hluti af rökstuðningi stofnunarinnar í beiðni hennar til sýslumannsins í Borgarnesi. Telur kærandi að röng sjúkdómagreining Matvælastofnunar sé brot á rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga sem leiða ætti til þess að beiðni um vörslusviptingu yrði afturkölluð. Þrátt fyrir að ekkert ami að hinum vörslusviptu gripum hafi þeim ekki verið skilað til kæranda.
Kærandi bendir á að þrátt fyrir skoðun sýslumannsins í Borgarnesi að lögreglustjórar séu ekki sérfræðingar í dýraheilbrigði og hafi ekki möguleika á að staðreyna hvort dýrafræðilegar forsendur séu réttar, þá hafi sýslumaður eingöngu talið mat Matvælastofnunar hafa vægi umfram mat dýralæknis sem sinnt hafi gripunum. Kærandi telur að slíkt brjóti gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga.
Þá vísar kærandi til þess að í ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi hafi embættið aðeins möguleika á í fyrsta lagi að ráðstafa gripunum til utanaðkomandi aðila og í öðru lagi að gripunum yrði fargað skv. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Kærandi telur orðalag ákvæðisins mæla fyrir um skyldu lögreglustjóra að ráðstafa búfé eftir vörslusviptingu og honum sé aðeins heimilt að mæla fyrir um aflífun eftir andmælafrest umráðamanns búfjár. Aflífun sé íþyngjandi stjórnvaldsákvörðun og gæta beri meðalhófs við slíka ákvörðunartöku. Kærandi telur að sýslumaður hafi ekki gætt meðalhófs stjórnsýslulaga þegar hann tók ákvörðun um að farga bæri hinum vörslusviptu gripum, með því hafi sýslumaðurinn í Borgarnesi brotið gegn 12. gr. stjórnsýslulaga.
Í kæru bendir kærandi á að hinir vörslusviptu gripir séu á lífi þrátt fyrir ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi um förgun þeirra. Gripirnir séu á bænum Hrauntúni, Kolbeinsstaðahreppi og hafi verið þar síðan vörslusvipting gripanna fór fram 4. mars 2013. Gripirnir séu heilir heilsu, pláss sé fyrir þá á Brúarreykjum og nægt fóður. Í ákvæðum laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. sé ekki að finna heimild til fyrir stjórnvöld að vörslusvipta aðila til hagsbóta fyrir annan. Kærandi telur að slíkt sé hér um að ræða þar sem eigendur Hrauntúns, hafi nyt af umræddum gripum þrátt fyrir að þeir séu í eigu kæranda. Hafi kærandi því verið sviptur umráðum eignar sinnar án þess að skilyrði 72. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 séu uppfyllt.
Málsástæður og lagarök Matvælastofnunar
Matvælastofnun bendir á í umsögn sinni dags. 12. júlí 2013 að stofnunin hafi haft afskipti af búrekstri kæranda frá nóvember 2012. Við eftirlit að Brúarreykjum 21. febrúar 2013 hafi eftirlitsmönnum stofnunarinnar orðið áskynja að fóðrun gripann var ekki með eðilegum hætti. Að mati stofnunarinnar voru gripirnir horaðir og virtust alls ekkert fóðrast. Þá hafi einn gripanna verið með sár á fæti og var það mat stofnunarinnar að ástand gripanna væri óásættanlegt með öllu. Skemmdar rúllur hafi verið notaðar til fóðrunar, hafi þær að hluta til verið myglaðar og hitnað í þeim og þá hafi annað hey verið lélegt. Matvælastofnun taldi eftirlit og umhirðu kæranda ófullnægjandi og honum hafi skort þekkingu og/eða vilja til að fóðra gripina. Matvælastofnun bendir á í umsögn sinni að framangreint mat stofnunarinnar hafi verið staðfest þegar farið var í gegnum hjörðina og lélegustu gripirnir holdstigaðir með aðstoð Sigtryggs Veigar Herbertssonar, sem kennt hefur holdstigun nautgripa við Landbúnaðarháskóla Íslands. Með vísan til skýrslu frá Floru Josephine H. Liste héraðsdýralækni, Þorsteini Ólafssyni sérgreinalækni nautgripa, Gunnari Erni Guðmundssyni héraðsdýralækni og Sigtryggi Veigari Herbertssyni MS.c í búvísinudum voru 13 gripir holdstigaðir 1,5 eða minna. Af þessum 13 gripum voru gripir nr. 320 og 291, sem og gripur nr. 416 sem kærandi heimilaði förgun á við vörslusviptingu gripanna 4. mars 2013. Samkvæmt ofangreindri skýrslu sé aðalskýring lélegs holdarfars gripanna léleg fóðrun, of lítið fóður eða of lélegt fóður. Matvælastofnun bendir á að til hafi staðið að vörslusvipta sex gripi en við rekstur málsins hafi verið fallið frá því og kærandi látinn njóta vafans um holdstigun þriggja gripa sem upphafleg beiðni beindist að.
Matvælastofnun bendir á að lögum nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. sé ætlað að tryggja góðan aðbúnað búfjár, búfé hafi nægilega beit, fóður og vatn sbr. 1. gr. laganna. Samkvæmt 17. gr. laganna beri ráðherra að setja reglugerð um aðbúnað og meðferð búfjár. Reglugerð nr. 438/2002 um aðbúnað nautgripa er ætlað að tryggja sem kostur er góða meðferð og aðbúnað nautgripa svo að þörfum þeirra sé fullnægt, hvort sem þeir eru á húsi, beit eða útigangi. Fóðrun natugripa skal að magni, gæðum og efnainnihaldi fullnægja þörfum þeirra til vaxtar, viðhalds og framleiðslu. Matvælastofnun bendir á í umsögn sinni að ef brotið er gegn framangreindum ákvæðum laga og reglugerða sé stofnuninni skylt að grípa til viðeigandi ráðstafana skv. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Matvælastofnun bendir á að gripir nr. 320, 291 og 416 hafi verið horaðir, vegna umhirðu og fóðrunar, hafi því verið nauðsynlegt að svipta kæranda vörslu þeirra án tafar og búa þannig um hlutina að umhirða og fóðrun þeirra væri í samræmi við reglugerð nr. 438/2002.
Matvælastofnun vísar til kæru þar sem kemur fram að brotið hafi verið gegn rannsóknar-, meðalhófs- og jafnræðisreglu stjórnsýslulaga. Við eftirlitsheimsókn 21. febrúar 2013 hafi Matvælastofnun farið að starfsreglum stofnunarinnar, þar sem tveir starfsmenn Matvælastofnunar voru við eftirlit á Brúarreykjum þann dag. Við eftirlitið var bæði skoðuð matvælaframleiðsla og aðbúnaður gripa. Við eftirlitið verða starfsmenn Matvælastofnunar þess áskynja að fóðrun gripa er í ólagi og gripir horaðir. Matvælastofnun telur óumdeilt að gripur nr. 416 var ranglega tilgreindur í gögnum málsins. Stofnunin telur hins vegar að enginn vafi hafi verið að vörslusviptingin þann 4. mars. 2013 hafi náð til rétts grips, en samkvæmt skýrslu Matvælastofnunar dags. 4. mars 2013 kom fram „Í skýrslu 21. febrúar er fjallað um kú nr. 348 sem er sködduð á fæti og stendur í kryppu.“ Var um að ræða einu hyrndu kúna í fjósinu og hafi hún verið með legusár. Matvælastofnun bendir á að gripurinn hafi verið með holdstig 1,0 auk þess sem hún hafi verið með sár á hægri hækli og læri, auk þess sem mikil bólga var í læri neðan við sárið. Var það mat eftirlitsaðila að batahorfur gripsins væru lélegar og var gripurinn því aflífaður eftir að kærandi gaf samþykki sitt fyrir því munnlega, í viðurvist votta og fulltrúa sýslumanns, við vörslusviptinguna 4. mars 2013.
Matvælastofnun bendir á að kærandi hafi fengið að njóta vafans þegar ákvörðun var tekin um að vörslusvipta gripina, fallið hafi verið frá beiðni um vörslusviptingu á þremur gripum nr. 287, 407 og 268. Var sú ákvörðun tekin þegar hjörðin hafi verið holdstiguð. Matvælastofnun hafnar því að ástæða vörslusviptingarinnar hafi verið vegna þess að gripirnir væru sjúkir. Ástæður vörslusviptingarinnar hafi verið léleg fóðrun gripanna. Við holdstigum hjarðarinnar 4. mars 2013 var staðfest að gripir nr. 320, 291 og 416 voru metnir í 1,0 til 1,5 en eðlilegt ástand gripa við burð er um 3,5 til 3,75 en eðlilegt sé að holdstigun fari niður um einn heilan fyrstu fjórar vikrunar eftir burð, þ.e. 2,5 til 2,75. Matvælastofnun telur kæanda ekki hafa lagt fram gögn sem sýna fram á að holdstigun á gripum nr. 320, 291 og 416 hafi verið röng, né gefið trúverðugar skýringar á holdarfari gripanna.
Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram að með vísan til 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. skuli lögreglustjóri taka búfé úr vörslu umráðamanns búfjár ef héraðsdýralæknir telur að úrbætur þoli ekki bið. Það var mat Matvælastofnunar að fóðrun og umhirða gripa í eigu og umsjón kæranda hafi verið ábótavant. Tilgangur vörslusviptingarinnar hafi verið að tryggja velferð gripa á Brúarreykjum og tryggja þeim gæði og magn fóðurs þannig að þörfum þeirra yrði fullnægt og þá umhirðu sem þeim er nauðsynleg. Hafi sýslumaðurinn í Borgarnesi því ekki haft önnur úrræði en taka gripi nr. 320, 291 og 416 úr vörslu kæranda og ráðstafa þeim samkvæmt 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Matvælastofnun vísar til þess í umsögn sinni að stofnunin hafi ekki lagst gegn því að gripirnir yrðu aflífaðir eða þeim ráðstafað með öðrum hætti. Í umsögn Matvælastofnunar kemur fram mat stofnunarinnar að lögreglustjóri hafi fullar heimildir til að láta farga gripum eða ráðstafa þeim til frambúðar með öðrum hætti, enda liggi málefnalega ástæður að baki vörslusvuptingunni skv. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl.
Málsástæður og lagarök sýslumannsins í Borgarnesi
Sýslumaðurinn í Borgarnesi veitti ráðuneytinu útskýringar og andsvör vegna kæru með bréfi dags. 4. september 2013. Í bréfi embættisins eru gerðar athugasemdir við valdbærni atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til að fara með málið og kæruferil þess. Sýslumaður fer þess á leit við ráðuneytið að kærunni verði vísað frá. Í fyrsta lagi þar sem ákvæði 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. mælir ekki fyrir um að ákvörðunum lögreglustjóra verði skotið til æðra setts stjórnvalds. Í öðru lagi telur embættið að ákvæði 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komi ekki til álita þar sem ekkert eiginlegt kærusamband sé til staðar milli lögreglustjóra og atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Embætti sýslumannsins í Borgarnesi sé ekki undirstofnun ráðuneytisins heldur undirstofnun innanríkisráðuneytisins. Þá bendir sýslumaður á að ákvörðun lögreglustjóra svk. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. sé ekki eiginleg stjórnvaldsákvörðun sem falli undir 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um sé að ræða valdbeitingu lögreglustjóra sem, með tilliti til hins skamma tímafrests sem mælt er fyrir um í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl., gefi til kynna að löggjafinn hafi ætlað sér að ákvörðun lögreglustjóra lúti ekki sömu reglum og almennt gilda um stjórnvaldsákvarðanir. Viðurkennt sé í stjórnsýslurétti að aðrar reglur og önnur sjónarmið eigi við um ákvarðanir lögreglu en eiga við um stjórnvaldsákvarðarnir. Í þriðja lagi telur sýslumaður ljóst með vísan til 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. að þeir skömmu tímafrestir sem tilgreindir eru þar leiði til þess að ekki sé unnt að kæra ákvörðun sýslumanns um vörslusviptingu. Mál sem þessi séu þess eðlis að þau þarfnist skjótrar úrlausnar.
Í umsögn sinni vísar sýslumaður til þess að þrátt fyrir að gripur nr. 416 hafi verið ranglega tilgreindur sem gripur nr. 348 í beiðni Matvælastofnunar til embættisins hafi í bréfi sýslumanns til kæranda dags. 8. mars 2013 komið skýrt fram að embættinu var kunnugt um þann númerarugling sem hafði orðið. Sýslumaður hafi metið það sem svo að númeraruglingurinn hefði ekki áhrif á réttmæti þess að taka gripina úr vörslu kæranda og/eða ákvörðun embættisins um förgun gripanna. Þá vísar sýslumaður einnig til þess að kærandi hafi gefið samþykki sitt fyrir því að grip nr. 416 væri fargað. Kærandi hafi gefið yfirlýsingu þess efnis í viðurvist fulltrúa sýslumanns og Gunnars Arnars Guðmundssonar dýralæknis. Þá vísar sýslumaður til þess að í skjali dags. 4. mars 2013 sem afhent var kæranda við lok vörslusviptingarinnar komi fram að vitni voru að yfirlýsingu kæranda að hann hafi samþykkt förgun gripsins.
Sýslumaður vísar til ákvörðunar sinnar dags. 8 mars 2013 þar sem kemur fram að embættið sé ekki sérhæft í dýraheilbrigði. Skýrsla, Floru Josephine H. Liste héraðsdýralæknis, Þorsteins Ólafssonar sérgreinalækni nautgripa, Gunnars Arnar Guðmundssonar héraðsdýralæknis og Sigtryggs Veigars Herbertssonar MS.c í búvísinudum um ástand gripanna hafi því haft aukið vægi í málinu. Taldi embættið að skýrsla dýralæknisins Hildar Eddu Þórarinsdóttur nægði ekki til að hnekkja skýrslu um ástand gripanna. Var það því mat embættisins að það gæti ekki annað en fallist á niðurstöðu dýrlækna Matvælastofnunar. Þá vekur sýslumaður athygli á því að skýrsla Hildar Eddu Þórarinsdóttur dýralæknis gekk í raun ekki gegn því sem kom fram í þeirri skýrslu sem ákvörðun sýslumanns er studd. Í skýrslu Hildar Eddu hafi komið fram um grip 320 „holdarfar horuð“ og um grip nr. 291 „Holdarfar horuð og kuðlítil. [...] Kýrin er með súrdoða.“ Sýslumaður telur þessi orð verði á engan veginn skilin þannig að þau séu í andstöðu við annað mat dýralæknanna í máli þessu. Þá vísar sýslumaður á bug rangri tilvísun kæranda til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga og jafnræðisreglu 11. gr. sömu laga. Það sé viðurkennt að í almennum stjórnsýslurétti geti stjórnvöld byggt ákvarðanir sínar á álitum sérfræðinga. Sýslumaður vísar til þess að það hafi ekki upplýsingar um að sjúkdómsgreining dýralæknanna hafi verið röng og að gripir nr. 320 og nr. 291 hafi ekki verið með súrdoða.
Sýslumaður bendir á í umsögn sinni að eftir vörslusviptingu á gripum nr. 320 og 291 voru gripirnir í umsjón Matvælastofnunar. Með bréfi dags. 8. mars 2013 veitti embættið heimild til að gripunum yrði fargað. Hafi embættið ekki haft neinar spurnir af gripunum eftir það og vísar á Matvælastofnun þar um.
Sýslumaður bendir á að í kæru dags. 4. júní 2013 leggi kærandi út mismunandi merkingu orðanna „skylt“ og „heimilt“ í 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002, um búfjárhald o.fl. og þar af leiðandi hafi sýslumaður ekki gætt meðalhófs er tekin var ákvörðun um förgun gripanna. Sýslumaður telur þann skilning rangan og hið rétta sé að lög nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. setji upp ákveðinn farveg sem mál geta farið í. Ferlinu sé þannig hagað að lögreglustjóri taki ákvörðun um vörslusviptingu, síðan líði fjögurra sólahringa andmælaréttur þess sem hlíta þarf vörslusviptingunni. Síðan metur sýslumaður hvort fram hafi komið andmæli sem nægi til að gripunum skuli skilað eða ekki. Var það mat embættisins að framkomin andmæli leiddu ekki til þess að gripunum skyldi skilað. Sýslumaður bendir á að lögin noti orðið „heimil“ en ekki „skylt“ þegar um er að ræða aflífun búfjár, þar sem annars hefðu andmæli þess sem hlíta þarf vörslusviptingunni ekkert gildi og þá væri ávallt skylt að farga búfé þrátt fyrir andmæli.
Þá mótmælir sýslumaður því að meðalhófs hafi ekki verið gætt við framkvæmd aðgerða að Brúarreykjum þann 4. mars 2013.
Rökstuðningur
Mál þetta lýtur að ákvæðum laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. og ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi skv. 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl.
Lög nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. falla undir málefnasvið sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra í atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu skv. b. lið 7. tl. 3. gr. forsætisúrskurðar nr. 71/2013 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í stjórnarráði Íslands. Tilgangur laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. er að tryggja góðan aðbúnað búfjár, að það hafi ætíð nægilega beit/fóður og vatn, að við framleiðslu búfjárafurða sé eingöngu notað hraust og heilbrigt búfé, enn fremur að setja reglur um vörslu búfjár og afla hagtalna skv. 1. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl.
Í 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. er fjallað um þau úrræði sem stjórnvöldum eru falin ef upp koma tilvik þar sem fóðrun og aðbúnaður búfjár er ábótavant. Í athugasemdum við 16. gr. frumvarps þess sem varð að lögum nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. kemur m.a. fram að héraðsýralæknir ber ábyrgð á meðferð málsins eftir að ábending er komin til hans um vanfóðrun og/eða slæman aðbúnað búfjár. Ef málið fer hins vegar lengra og komi til vörslusviptingar eða aflífunar færist ábyrgð meðferðar málsins á lögreglustjóra. Þá er í athugasemdum við 16. gr. laganna, þess getið að allir frestir séu styttir til muna þar sem oft er þörf skjótra aðgerða.
Í 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. er mælt fyrir um skilyrði þess að vörslusvipting á búfé geti farið fram. Í ákvæðinu kemur fram að „virði umráðamaður búfjár ekki þær ráðstafanir sem lagðar voru fyrir eða geti ekki orðið við þeim og/eða héraðsdýralæknir telur úrbætur ekki þola bið þá skal lögreglustjóri taka búfé úr vörslum umráðamanns búfjár innan tveggja sólarhringa.“ Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda stjórnsýslulögin þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldur manna. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993, kemur fram að lögunum sé einungis ætlað að gilda þegar stjórnvöld taki ákvarðanir um rétt og skyldur manna hvort sem er einstakling eða lögaðila, þ.e. stjórnvaldsákvörðun. Um er að ræða ákvörðun sem hafi bindandi réttaráhrif um úrlausn tiltekins máls eftir að hún hefur verið tilkynnt, skv. 2. ml. 1. mgr. 20. gr. og 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Það ræðst því af hlutverki og því stjórnsýsluvaldi sem stjórnvaldi er að lögum fengið hvort stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi um meðferð þess. Sýslumaðurinn í Borgarnesi gegnir starfi lögreglustjóra í umdæmi sínu og umdæmi sýslumannsins í Búðardal skv. 3. tl. 1. mgr. 6. gr. lögreglulaga nr. 90/1996 sbr. 3. tl. 5. gr. reglugerðar nr. 66/2007 um stjórnsýsluumdæmi sýslumanna og lögregluumdæmi lögreglustjóra.
Af 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. verður ekki ráðið annað en lögreglustjóra sé falið að taka ákvörðun um vörslusviptingu. Í athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum um búfjárhald nr. 103/2002 segir að héraðsdýralæknir beri ábyrgð á meðferð máls eftir að ábending er komin til hans um vanfóðrun og/eða slæman aðbúnað, fari málið hins vegar enn lengra og komi til vörslusviptingar eða aflífunar færist ábyrgð málsins yfir á lögreglustjóra. Í 3. mgr. 16. gr. laganna er þó gert ráð fyrir að lögreglustjóri geti leitað álits héraðsdýralæknis um hvort úrbætur þoli bið. Slík umsögn eða tilmæli héraðsdýralæknis er ekki stjórnvaldsákvörðun þar sem í 3. mgr. 16. gr. laganna er Matvælastofnun ekki ætlað að taka stjórnvaldsákvörðun í slíkum málum þrátt fyrir að ljóst sé að Matvælastofnun beri að gæta að skilyrðum stjórnsýslulaga áður en stofnunin beinir því til lögreglustjóra að taka búfé úr vörslu umráðamanns. Er því hér um að ræða umsögn eða tilmæli Matvælastofnunar sem ekki eru talin fela í sér að vera stjórnvaldsákvörðun. Hefur túlkun þessi m.a. verið staðfest í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 1395/1995 frá 15. febrúar 1996 um túlkun á hugtakinu „tilmæli.“
Með vísan til framangreinds er það afstaða ráðuneytisins að beiðni Matvælastofnunar til sýslumannsins í Borgarnesi dags. 27. febrúar 2013 um að taka gripi úr vörslu kæranda hafi ekki falið í sér að vera stjórnvaldsákvörðun af hálfu Matvælastofnunar. Ráðuneytið (þáverandi landbúnaðarráðuneyti) komst að sambærilegri niðurstöðu í úrskurði sínum frá 23. janúar 2007 um vörslusviptingu á hrossum skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl.
Ákvörðun sú sem hér er kærð er ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi að taka gripi nr. 320 og 291 úr vörslu kæranda og ráðstöfun þeirra. Ákvörðun lögreglustjóra er byggð á 4. mgr. 16. gr. laga um búfjárhald o.fl. en þar segir „Lögreglustjóri skal ráðstafa búfé í samráði við héraðsdýralækni og sveitarstjórn eftir vörslusviptingu. Heimilt er að aflífa búféð að undangengnum fjögurra sólarhringa andmælafresti umráðamanns búfjár.“
Málefni sýslumanna og lögreglu falla undir málefnasvið innanríkisráðuneytisins skv. 34. tl. 4. gr. forsætisúrskurðar nr. 71/2013 um skiptingu stjórnarmálefna milli ráðuneyta í stjórnarráði Íslands. Telur ráðuneytið þar af leiðandi að því sé ekki veitt heimild samkvæmt lögum til að fjalla um form og efni ákvörðunar sýslumannsins í Borgarnesi. Ráðuneytið bendir á að samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis frá 4. mars 2013 nr. 6572/2011 séu ákvarðnir lögreglu ekki kæranlegar til innanríkisráðuneytisins heldur séu slíkar ákvarðanir kæranlegar til ríkissaksóknara. Ráðuneytið tekur þó ekki afstöðu til þess hvort framangreind ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi sé kæranleg til innanríkisráðuneytisins eða ríkissaksóknara. Þá tekur ráðuneytið ekki afstöðu til þeirrar málsástæðu í kæru hvernig ráðstöfun gripanna var háttað eftir vörslusviptingu þeirra en bendir á að samkvæmt 4. mgr. 16. gr. laga um búfjárhald sé ráðstöfun búfjár á ábyrgð lögreglustjóra.
Ráðuneytið telur að af þeirri ástæðu skuli stjórnsýslukæru þessari vísað frá. Þrátt fyrir það telur ráðuneytið að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fjallað sé um þá þætti í kröfugerð kæranda sem varðar meðferð málsins af hálfu Matvælastofnunar samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ástand gripa og rangt númer búfjár
Í 1. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. er kveðið á um að búfjáreftirlitsmaður skuli tilkynna héraðsdýralækni ef aðbúnaður eða fóðrun er ábótavant eða ef búfé sé beitt harðýðgi. Skal þá héraðsdýralæknir fara á staðinn og meta ástand búfjár og aðstæður. Héraðsdýralæknir getur farið einn á staðinn en komi til frekara eftirlits skal hann kalla til héraðsráðunaut og/eða fulltrúa yfirdýralæknis. Í gögnum málsins er rakið að við eftirlit 7. janúar 2013 að Brúarreykjum, sem framkvæmt var af tveimur héraðsdýralæknum, kom í ljós að nokkrir kálfar voru holdgrannir, fóðrun var ábótavant, margar kýr holdgrannar og horaðar og virtust ekki fóðrast. Í skoðunarskýrslu kemur einnig fram „Grunur um að hluti þeirra sé með súrdoða, þær eru holdlitlar og kviðlausar og hafa borið fyrir tveimur til fjórum vikum.“ Í samræmi við 1. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. var kæranda í kjölfar eftirlitsins veittur frestur til úrbóta með bréfi dags. 21. janúar 2013. Var kæranda upphaflega veittur frestur til úrbóta til 24. janúar 2013 en sá frestur leiðréttur með bréfi dag. 8. febrúar 2013. Þar var vísað til fyrra bréfs Matvælastofnunar dags. 21. desember 2012 og frestur til úrbóta veittur til 11. febrúar 2013 vegna gripa innandyra og til 15. febrúar 2013 vegna gripa utandyra. Í bréfum Matvælastofnunar dags. 21. janúar 2013 og 8. febrúar 2013 er kæranda leiðbeint um kæruheimild samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá var vakin athygli kæranda á 4. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. „Virði umráðamaður búfjár ekki þær ráðstafanir sem lagðar voru fyrir eða geti ekki orið við þeim og/eða héraðsdýralæknir telur úrbætur ekki þola bið skal lögreglustjóri taka búfé úr vörslu umráðamanns búfjár innan tveggja sólarhringa.“ Ráðuneytið telur að með framangreindum leiðbeiningum hafi stofnunin gætt að leiðbeiningaskyldu sinni skv. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ráðuneytið telur að Matvælastofnun hafi, með vísan til framangreinds, gætt að 1. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. við meðferð málsins af hálfu stofnunarinnar. Kæranda hafi verið veitt skrifleg fyrirmæli um tilteknar nauðsynlegar úrbætur. Eftirlit Matvælastofnunar 7. janúar 2013 og 21. febrúar 2013 hafi verið framkvæmt af tveimur héraðsdýralæknum á vegum Matvælastofnunar. Ráðuneytið telur að með því hafi skilyrði 1. mgr. 16. gr. laganna verið gætt. Þá kemur einnig fram í 1. mgr. 16. gr. laganna að veita skuli mest einnar viku frest til úrbóta ef um vanfóðrun eða harðýðgi er að ræða en mest þriggja vikna frest ef aðbúnaði er ábótavant og skal gefa umráðamanni mest fjögurra sólarhringa frest til andmæla. Ráðuneytið telur að Matvælastofnun hafi gætt að framangreindum tímafresti til úrbóta, í fyrsta lagi með bréfi sínu dags. 21. desember 2012 og í öðru lagi með bréfi sínu dags. 8 febrúar 2013. Þá hafi Matvælastofnun tekið tillit til andmæla kæranda sem bárust stofnuninni með bréfi dags. 25. janúar 2013 og því gætt að skilyrðum 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að aðila máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því.
Með vísan til skoðunarskýrslu Matvælastofnunar dags. 27. febrúar 2013 vegna eftirlits að Brúarreykjum 21. febrúar 2013 kom fram að kýr „nr. 291, 320, 287, 407 og 268 eru horaðar og virðast alls ekki fóðrast. Sama má líka segja um kúna númer 348 sem er auk þess sködduð á fæti og stendur í kryppu.“ Ráðuneytið telur að fóðrun og aðbúnaður búfjár hafi ekki verið bætt í samræmi við kröfur Matvælastofnunar skv. bréfi stofnunarinnar 21. desember 2012 og 8. janúar 2013. Með vísan til skýrslu Hildar Eddu Þórarinsdóttur, dýralæknis dags. 1. mgr. 2013 kemur einnig fram að gripir nr. 320 og 291 séu horðaðar sem er í samræmi við önnur gögn málsins og skýrslu um holdstigun gripa á Brúarreykjum dags. 4. mars 2013. Með framkvæmd eftirlits að Brúarreykjum þann 21. febrúar 2013 hafi Matvælastofnun gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en stofnuninn vísaði beiðni til lögreglustjóra að taka búfé úr vörslu kæranda skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Þá hafi Matvælastofnun einnig komið að holdstigun gripanna að Brúarreykjum 4. mars 2013 áður en búfé var tekið úr vörslu kæranda. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að Matvælastofnun hafi ekki brotið gegn rannsóknarskyldu skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Beiðni Matvælastofnunar dags. 25. febrúar 2013 til lögreglustjórans í Borgarnesi beindist að því að gripir nr. 291, 320, 287, 407 og 268 yrðu teknir úr vörslu kæranda þar sem þeir væru horaðir og virtust ekki fóðrast og einnig að grip nr. 348 sem skaddaður væri á fæti og stæði í kryppu. Í beiðninni kemur einnig fram „Ástand þessara gripa er óásættanlegt með öllu. Fjöldi gripanna sem eru illa fóðraðir og það hversu illa farnir þessir gripir eru sýnir alvarleika málsins í heild.“ Beiðni Matvælastofnunar sneri því að samtals sex gripum. Af gögnum málsins er ljóst að í framangreindri beiðni Matvælastofnunar var gripur nr. 348 ranglega tilgreindur í stað grips nr. 416, sem óumdeilt er í málinu að var haltur á fæti. Mistakanna gætir í fyrsta skipti í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar dags. 27. febrúar 2013. Ráðuneytið telur að Matvælastofnun hafi borið að gæta þess að réttir gripir væru tilgreindir í beiðni til sýslumannsins í Borgarnesi þar sem um er að ræða beiðni sem snýr að íþyngjandi aðgerð lögreglustjóra. Ráðuneytið telur því þann hluta beiðni Matvælastofnunar hafa verið rangan og beinir þeim tilmælum til Matvælastofnunar að þess sé sérstaklega gætt við aðstæður sem þessar að rétt númer búfjár sé tilgreint þegar óskað er aðgerða í samræmi við 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Með þessu leggur ráðuneytið ekki mat á framkvæmd vörslusviptingarinnar af hálfu lögreglustjóra þegar ljóst var að um rangt númer gripsins væri að ræða.
Í gögnum málsins kemur fram að gripir sem tilgreindir eru í beiðni Matvælastofnunar, þ.e. gripir nr. 291, 320, 287, 407 og 268 hafi verið horaðir. Í skoðunarskýrslu Matvælastofnunar dags. 27. febrúar 2013, skýrslu Hildar Eddu Þórarinsdóttur, dýralæknis dags. 1. mars. 2013 og skýrslu um holdstigun gripa að Brúarreykjum dags. 7. mars 2013 kemur fram að gripirnir séu horaðir, holdarfar rýrt og með holdastig 1,5. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að í málinu liggi fyrir upplýsingar um að holdarfar gripanna hafi verið ábótarvant þrátt fyrir að kæranda hafi verið veittur frestur til úrbóta eftir eftirlit stofnunarinnar 7. janúar 2013. Var sá frestur umfram tiltekin tímamörk í 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. og telur ráðuneytið að með því hafi Matvælastofnun gætt meðalhófs skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Í kæru bendir kærandi á að gripir nr. 291 og 320 hafi verið teknir úr vörslu sinni vegna gruns um súrdoða. Í skoðunarskýrslu dags. 10. janúar 2013 kemur fram „Grunur um að hluti þeirra sé með súrdoða, þær eru holdlitlar og kviðlausar og hafa borið fyrir tveimur til fjórum vikum.“ Í skoðunarskýrslu stofnunarinnar dags. 27. febrúar 2013 er þess hvergi getið að gripirnir séu með súrdoða. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að þrátt fyrir að við eftirlit 7. janúar 2013 hafi verið grunur um súrdoða þá hafi beiðni Matvælastofnunar um að óska eftir því við lögreglustjóra að hann tæki búfé úr vörslu kæranda ekki verið byggð á því að gripirnir væru haldnir súrdoða, heldur að gripirnir væru horaðir og virtust ekki fóðrast. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að Matvælastofnun hafi þar með ekki brotið gegn rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Með vísan til framangreinds og gagna málsins var kæranda veittur frestur til úrbóta áður en Matvælastofnun óskaði þess að sýslumaður tæki búfé úr vörslu kæranda skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Ráðuneytið telur þar af leiðandi að Matvælastofnun hafi gætt að skilyrðum 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. þegar stofnunin óskaði þess við lögreglustjóra að hann tæki búfé úr vörslu kæranda með bréfi dags. 28. febrúar 2013.
Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að beiðni Matvælastofnunar sé ekki stjórnvaldsákvörðun á grundvelli ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993, heldur sé beiðnin í formi tilmæla í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis frá 15. febrúar 1996. Þar af leiðandi sé beiðni Matvælastofnunar ekki kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga.
Ráðuneytið telur að ekki sé að finna í ákvæðum laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. eða ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 heimild til fyrir ráðuneytið að fjalla um efni og form ákvörðunar sýslumannsins í Borgarnesi um vörslusviptingu og förgun gripa nr. 320 og 291. Málefni sýslumannsins í Borgarnesi falli undir málefnasvið innanríkisráðuneytisins. Ráðuneytið bendir hins vegar á nýlegt álit umboðsmanns Alþingis frá 4. mars 2013 vegna ákvarðana lögreglu. Með úrskurði þessum tekur ráðuneytið ekki afstöðu til þess hvort hin kærða ákvörðun sé kæranleg til innanríkisráðuneytisins eða ríkissaksóknara. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að hin kærða ákvörðun sýslumannsins í Borgarnesi falli ekki undir málefnasvið atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og verður af þeim sökum að vísa kæru þessari frá. Þrátt fyrir það telur ráðuneytið að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fjallað sé um þá þætti í kröfugerð kæranda sem varðar ástand gripa og rangt númer búfjár hafi verið tilgreint við meðferð málsins af hálfu Matvælastofnunar í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Ráðuneytið telur að Matvælastofnun hafi gætt að skilyrðum 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en stofnunin óskaði þess við sýslumanninn í Borgarnesi að hann tæki tiltekna gripi úr vörslu kæranda skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl. Hafi stofnunin gætt að leiðbeiningarskyldu sinni gagnvart kæranda og einnig gætt að andmælarétti hans við meðferð málsins í kjölfar eftirlits að Brúarreykjum 7. janúar 2013 og 21. febrúar 2013. Ráðuneytið telur þrátt fyrir framangreint að Matvælastofnun hafi borið að gæta þess við eftirlit og í beiðni til sýslumannsins í Borgarnesi að rétt númer grips nr. 416 væri tilgreint. Ráðuneytið beinir þeim tilmælum til Matvælastofnunar að stofnunin gæti þess sérstaklega í málum sem þessum að óumdeilt sé í beiðni, hvaða grips er nákvæmlega krafist að sé tekinn úr vörslu umráðamanns búfjár skv. 3. mgr. 16. gr. laga nr. 103/2002 um búfjárhald o.fl., enda sé um að ræða undanfara íþyngjandi lögregluaðgerðar.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Stjórnsýslukæru Önnu Lindar Bjarnadóttur, hdl. fyrir hönd Brúarreykja ehf. er vísað frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Ólafur Friðriksson Rebekka Hilmarsdóttir