Kærð ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar að kærandi félli ekki undir samkomulag um úrslausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja
Með erindi dags. 10. desember 2013 óskaði Skúli Sigurðsson, lögfræðingur f.h. Einangrunarstöðvarinnar í Reykjanesbæ ehf., hér eftir nefndur kærandi, þess að atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið tæki til efnislegrar meðferðar stjórnsýslukæru dags. 3. október 2011 vegna ákvörðunar lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 að kærandi félli ekki undir samkomulag um úrslausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010. Kæru þessari var vísað frá ráðuneytinu (þá iðnaðarráðuneytinu) með úrskurði dags. 15. febrúar 2012 með vísan til þess að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar hafi ekki verið stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg væri til ráðuneytisins. Taldi umboðsmaður Alþingis að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar hafi verið stjórnvaldsákvörðun og því hafi úrskurður ráðuneytisins ekki verið í samræmi við lög. Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 7007/2012 frá 19. ágúst 2013, var þeim tilmælum beint til ráðuneytisins að kæran yrði tekin til meðferðar á ný, kæmi fram beiðni þess efnis frá kæranda.
Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur hinn 23. júní 2014 kveðið upp svohljóðandi:
ÚRSKURÐ
Kröfugerð
Kærandi krefst þess að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar í máli nr. 1102027, sem tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 16. september 2011, verði ógild.
Málsatvik og málsmeðferð
Á fundi lánanefndar Byggðastofnunar þann 15. september 2011 var til meðferðar beiðni kæranda um lækkun á skuldsetningu fyrirtækisins á grundvelli samkomulags fjármálafyrirtækja um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Lánanefnd Byggðastofnunar komst að þeirri niðurstöðu að kærandi félli ekki undir áðurnefnt samkomulag fjármálafyrirtækja og var sú ákvörðun tilkynnt kæranda með bréfi dags. 16. september 2011.
Kærandi kærði ákvörðun lánanefndar til ráðuneytisins með bréfi dags. 3. október 2011 og var kæran móttekin hjá ráðuneytinu þann 6. október sama ár. Með bréfi ráðuneytisins dags. 19. október 2011 var Byggðastofnun gefinn kostur á að koma að sjónarmiðum sínum varðandi kæruna. Byggðastofnun sendi ráðuneytinu umsögn sína um kæruna með bréfi dags. 24. október 2011. Með bréfi ráðuneytisins dags. 15. nóvember 2011 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar og að koma á framfæri athugasemdum að því er varðar úrlausn um hvort ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar væri kæranleg stjórnvaldsákvörðun. Kærandi kom að athugasemdum til ráðuneytisins með bréfi dags 29. nóvember 2011. Ráðuneytið vísaði framangreindri kæru frá með úrskurði dags. 15. febrúar 2012, þar sem ráðuneytið taldi ákvörðunina ekki vera stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg væri til ráðuneytisins.
Kærandi leitaði til umboðsmanns Alþingis 3. maí 2012 og kvartaði yfir úrskurði ráðuneytisins. Umboðsmaður Alþingis komst að þeirri niðurstöðu í áliti sínu nr. 7007/2012 frá 19. ágúst 2013, að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 væri hluti af fyrri ákvörðun stofnunarinnar um að veita kæranda lán, en sú ákvörðun væri stjórnvaldsákvörðun.
Með erindi dags. 10. desember 2013 óskaði kærandi eftir því við ráðuneytið að málið yrði tekið upp að nýju í samræmi við álit umboðsmanns Alþingis. Með bréfi ráðuneytisins dags. 8. janúar 2014 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar vegna endurupptöku málsins. Umsögn Byggðastofnunar barst ráðuneytinu með bréfi dags. 16. janúar 2014. Með bréfi 21. janúar 2014 var kæranda gefinn kostur á að gæta andmælaréttar og koma með athugasemdir við umsögn og gögn Byggðastofnunar. Andmæli og athugasemdir kæranda bárust með bréfi dags. 17. febrúar 2014.
Málsástæður og lagarök
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærandi telur ekki ljóst hvort ákvörðun dags. 16. september 2011 hafi verið tekin af lánanefnd Byggðastofnunar eða Byggðastofnun þar sem ákvörðunin sé undirrituð af Önnu Leu Gestsdóttur, lánasérfræðingi og Aðalsteini Þorsteinssyni, forstjóra Byggðastofnunar. Kærandi bendir á að hlutverk Byggðastofnunar sé að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni skv. 2. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun. Kærandi hafi átt í samskiptum við starfsmann Byggðastofnunar sem er lánasérfræðingur hjá Byggðastofnun en að er virðist vera í forsvari fyrir lánanefnd Byggðastofnunar sem leiði til þess að ákvörðun lánanefndar byggi ekki á hlutlægum sjónarmiðum. Kærandi bendir á að í lögum nr. 106/1999 sé ekki fjallað um lánanefnd Byggðastofnunar og að lögin geri ekki ráð fyrir því að stofnuninni sé skipt í tvo aðgreinda hluta, þ.e. lánanefnd og Byggðastofnun. Kærandi vísar einnig til þess að Byggðastofnun sé ekki aðili að samtökum fjármálafyrirtækja og að Fjármálaeftirlitið hafi ekki getað svarað fyrirspurn um hvort stofnunin hefði starfsleyfi sem fjármálafyrirtæki. Þá byggir kærandi á því að lánanefnd Byggðastofnunar sé ekki sjálfstætt fjármálafyrirtæki og vísar í þeim efnum til 2. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun.
Kærandi bendir einnig á að lánanefnd Byggðastofnunar hafi ekki rökstutt ákvörðun sína um að skuldavandi kæranda falli ekki undir samkomulag um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010. Samkomulagið sé almennt og yfirlýstur tilgangur þess sé að tryggja áframhaldandi rekstur lífvænlegra fyrirtækja og tryggja sem best hagsmuni kröfuhafa, starfsmanna og eigenda. Samkomulagið takmarkist við lítil og meðalstór fyrirtæki og miðað er við að skuldir geti numið allt að 1.000 milljónum króna og hafi félagið fallið undir samkomulagið að því leyti. Þá hafi kærandi gert viðskiptaáætlun um rekstur félagsins sem sýni að grundvöllur sé fyrir rekstri þess, að því gefnu að skuldir þess verði lækkaðar eða aðlagaðar eigna- og rekstrarvirði félagsins eins og samkomulag um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja gerir ráð fyrir.
Kærandi bendir einnig á að staðreyndavillur eða rangfærslur séu í ákvörðun lánanefndar dags. 16. september 2011. Kærandi mótmælir því að hann hafi viljandi dregið að skila gögnum, eftir að sótt var um„Beinu brautina“ í mars 2011. Var kæranda kunnugt um að frekari gögn vantaði þann 6. september 2011. Sama dag sendi kærandi til Byggðastofnunar þau gögn sem vantaði. Kærandi bendir einnig á að rétt sé að samkomulag kæranda við Byggðastofnun frá mars 2010 var ekki efnt að fullu af hálfu kæranda, en kærandi hafi sótt um þau úrræði sem stóðu til boða til að bregðast við vanefndum og því lítur kærandi svo á að hann hafi ekki vanefnt samkomulagið við stofnunina.
Í ákvörðun lánanefndar var einnig vísað til þess að óleystur sé ágreiningur við fyrrum eigenda félagsins vegna ástands fasteignar félagsins. Fyrrum eigandi félagsins hafi hafið innheimtu kröfunnar en innheimtuaðgerðum var hætt enda telur kærandi að hann eigi gagnkröfu á fyrrum eiganda sem nemur sömu fjárhæð og er til innheimtu. Telur kærandi því að ágreiningurinn hafi engin áhrif á rekstur félagsins.
Í ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar er vísað til laga um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins nr. 107/2009 en kærandi telur að hvergi sé að finna ákvæði í lögunum sem hafi það í för með sér að hafna bæri umsókn kæranda um „Beinu brautina.“
Með vísan til ofangreinds telur kærandi að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar hafi ekki verið rökstudd, byggi ekki á málefnalegum og hlutlægum sjónarmiðum og sé ekki í samræmi við markmið og tilgang laga nr. 107/2009, samkomulags um úrvinnslu skuldavanda lítilla og meðalstórra fyritækja frá 15. desember 2010 og laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun sem og rangfærslna starfsmanns Byggðastofnunar og krefst þess að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 verði ógild.
Málsástæður og lagarök Byggðastofnunar
Í umsögn Byggðastofnunar dags. 24. október 2011 kemur fram að kærandi hafi fengið lán hjá Byggðastofnun til uppbyggingar árið 2005 sem tryggðar voru með veði í fasteign félagsins að Seljavogi 10, Höfnum.
Byggðastofnun bendir á að niðurstaða lánanefndar hafi m.a. verið byggð á því að málefni félagsins féllu ekki að markmiðum „Beinu brautarinnar“ og því kæmi ekki til afskrifta skulda félagsins eða fjárhagslegrar endurskipulagningar. Niðurstaða lánanefndar var tilkynnt kæranda og rökstudd þrátt fyrir fullyrðingar kæranda um annað.
Byggðastofnun bendir á að „Beina brautin“ sé samkomulag sem undirritað var 15. desember 2010 og felur í sér aðgerðir af hálfu stjórnvalda og fjármálafyrirtækja til að aðlaga skuldir fyrirtækja að rekstri þeirra með ákveðnum hætti. Byggðastofnun sé ekki aðili að samkomulaginu en taki þátt í úrlausn skuldamála þeirra fyrirtækja þar sem heildarskuldsetning er að allt að 1.000 milljónum króna og falla að ákvæðum þess að öðru leyti með sama hætti og önnur fjármálafyrirtæki. Úrræðið „Beina brautin“ byggi á „Sameiginlegum reglum fjármálafyrirtækja um fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja“ og tekur til fyrirtækja þar sem áframhaldandi rekstur fyrirtækis er að mati fjármálafyrirtækis líklegastur til að tryggja best hagsmuni kröfuhafa, starfsmanna og eigenda. Framangreindar reglur hafi verið teknar upp í regluverk Byggðastofnunar sbr. 4. kafli verklagsreglna Byggðastofnunar um skuld- og skilmálabreytingar. Samkvæmt 1. gr. samkomulagsins skiptir traust fjármálafyrirtækis gagnvart eigendum fyrirtækisins miklu um mat á því hvort fyrirtæki er talið lífvænlegt og hvort um áframhaldandi rekstur, í höndum sömu eigenda eftir niðurfærslu skulda, er talinn líklegasta leiðin til að auka endurheimtur skulda. Sameiginlegar reglur fjármálafyrirtækja og verklagsreglur Byggðastofnunar eru settar með vísan til 3. gr. laga nr. 107/2009 en þar kom fram: „Lánanefnd skal leggja mat á hæfi lántakenda, stjórnenda og eigenda fyrirtækja til að efna samninga um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum lánssamninga, en óumflýjanlegt er að taka tillit til þess við mat á greiðsluhæfi fyrirtækja hvort eigendur og stjórnendur þeirra njóti trausts og trúnaðar hjá Byggðastofnun. Óhjákvæmilega er hér að einhverju leyti um huglægt mat lánanefndar að ræða, en meðal þeirra atriða sem taka má tillit til eru til dæmis samstarfsvilji lántaka, upplýsingagjöf af hans hálfu og hvort lántaki hafi út frá fyrri samskiptum sínum við stofnunina sýnt í verki að hann muni ná þeim markmiðum sem skulda- og skilmálabreytingar kveða á um. Við slíkt mat vegur viðskiptasagan þungt.“
Í hinni kærðu ákvörðun var litið til viðskiptasögu félagsins og forsvarsmanna þess og samskipta við fyrirsvarsmenn, við mat á því hvort sjónarmið þetta ætti við.
Byggðastofnun bendir á að eðlilegt sé að fyrirtæki í þessari stöðu glími við einhver vanskil enda séu vanskil ekki frágangssök ein og sér af hálfu stofnunarinnar.
Þá hafi viðmið um niðurfærslu skulda og fjárhagsskipan samkvæmt „Beinu brautinni“ verið að heildarskuldsetning fyrirtækis fari ekki fram úr endurmetnu rekstrar- og /eða eignavirði fyrirtækisins, hvort sem er hærra, að viðbættu virði annarra trygginga. Samkvæmt gögnum frá kæranda var að mati lánanefndar eignarvirði kæranda talið nægja til tryggingar lánum Byggðastofnunar og rekstur kæranda getað staðið undir afborgunum af lánum stofnunarinnar.
Með umsögn Byggðastofnunar fylgdi greinargerð um samskipti við kæranda við meðferð málsins, samkvæmt greinargerðinni telur Byggðastofnun ljóst að gögnum var skilað seint og illa þrátt fyrir ítrekaðar ábendingar og að athugasemdir kæranda hafi verið byggðar á veikum grunni.
Byggðstofnun ítrekar því niðurstöðu lánanefndar Byggðastofnunar að málefni kæranda falli ekki að markmiðum samkomulags um úrlausn skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja, enda telur stofnunin að afskriftir skulda með áframhaldandi aðkomu núverandi eigenda og/eða stjórnenda sé ekki líkleg til þess að auka endurheimtur skulda fyrirtækisins. Byggðastofnun vísar einnig á bug fullyrðingum kæranda um að annarleg sjónarmið hafi ráðið niðurstöðu lánanefndar við ákvörðun dags. 16. september 2011. Með umsögn Byggðastofnunar dags. 16. janúar 2014 voru framangreind atriði úr umsögn stofnunarinnar dags. 24. október 2011 ítrekuð.
Rökstuðningur
Mál þetta lýtur að skilyrðum laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun, reglugerðar nr. 347/2000 um Byggðastofnun, stjórnsýslulögum nr. 37/1993, lögum nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, sem fallin eru úr gildi, ásamt Samkomulagi um úrvinnslu lítilla og meðalstórra fyrirtækja dags. 15. desember 2010, Sameiginlegum reglum fjármálafyrirtækja um fjárhagslega endurskipulagningu fyrirtækja, og verklagsreglum Byggðastofnunar dags. 26. janúar 2011.
Álit umboðsmanns Alþingis
Í áliti umboðsmanns Alþingis nr. 7007/2012 frá 19. ágúst 2013 kemur fram að Byggðastofnun sé stjórnvald sem hefur það hlutverk að lögum að ráðstafa opinberu fé með lánveitingu í þeim tilgangi að vinna að lögbundnu markmiði og er fjárhagslegt markmið lánastarfseminnar aðeins að varðveita eigið fé að raungildi skv. 2., 11. og 14. gr. laga nr. 106/1999 um Byggðastofnun. Umboðsmaður komst að þeirri niðurstöðu að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar að veita kæranda lán á grundvelli laga nr. 106/1999 hafi verið stjórnvaldsákvörðun skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Reglur einkaréttarins hafi hins vegar að öðru leyti tekið til þess kröfuréttarsambands sem stofnaðist á milli stofnunarinnar og kæranda sbr. niðurstöðu í dómi Hæstaréttar frá 23. mars 2000 í máli nr. 407/1999. Í áliti umboðsmanns Alþingis segir ennfremur:
„Í umsókn A ehf. 11. febrúar 2011 kom meðal annars fram ósk félagsins um lækkun á skuldsetningu þess í samræmi við samkomulag fjármálafyrirtækja sem gert var í samræmi við ákvæði laga nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins. Þrátt fyrir að reglur einkaréttarins giltu um kröfuréttarsambandið á milli þeirra verður ekki horft framhjá því að grundvöllur þess var allsherjarréttarlegur, þ.e. hin upphaflega stjórnvaldsákvörðun sem byggðist á 11. gr. laga nr. 106/1999 og hafði það opinbera markmið að vinna að eflingu byggðar og atvinnulífs á landsbyggðinni, sbr. 1. mgr. 2. gr. laganna. Í þessu samhengi verður að líta til þess að ákvörðun Byggðastofnunar gat falið í sér breytingar á efni fyrri ákvörðunar stofnunarinnar, þ.e. á lánskjörum sem voru hluti af upphaflegu stjórnvaldsákvörðuninni og beinlínis niðurfellingu skuldar. Auk þess verður að líta til þess að markmið laga nr. 107/2009 gat skarast við markmið og þau sjónarmið sem lög nr. 106/1999 byggjast á. Til merkis um þetta segir í gr. 4.1 í verklagsreglum Byggðastofnunar að margir viðskiptavina stofnunarinnar muni ekki geta staðið við skuldbindingar sínar við stofnunina og oft sé um lífvænleg fyrirtæki að ræða sem veita mörgum atvinnu og eru mikilvæg sinni heimabyggð. Það sé yfirlýstur vilji ríkisstjórnar Íslands að fjármálafyrirtæki reyni að bjarga þeim fyrirtækjum sem hægt er til að reyna að tryggja sem flestum atvinnu. Þau sjónarmið sem lánanefndin byggði á í bréfi sínu til A ehf. 16. september 2011 voru einnig sambærileg þeim sem 15. gr. reglugerðar nr. 347/2000 fyrir Byggðastofnun gerir ráð fyrir að litið sé til þegar upphafleg umsókn um lán er metin. Ákvörðun Byggðastofnunar um hvort fallast ætti á beiðni fyrirtækisins um lækkun skuldsetningu þess var því ekki aðeins til þess fallin að hafa áhrif á efni upphaflegrar stjórnvaldsákvörðunar um lánveitinguna heldur varð við ákvörðunartökuna jafnframt að horfa til þeirra allsherjarréttarlegu markmiða og sjónarmiða sem beinlínis eru bundin í lög nr. 106/1999.“
Umboðsmaður telur að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar geti haft verulega fjárhagslega þýðingu fyrir starfsemi kæranda og því sé um að ræða ákvörðun um „rétt“ kæranda skv. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem kæranleg er til ráðuneytisins. Umboðsmaður tók hins vegar ekki afstöðu til þess hvort og þá að hvaða marki ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar hafi verið kæranleg til úrskurðarnefndar skv. 6. gr. laga nr. 107/2009.
Úrskurðarnefnd skv. lögum nr. 107/2009
Lög nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins tóku gildi 31. október 2009. Lögin voru felld úr gildi með 4. gr. laga nr. 151/2010 um breytingu á lögum um vexti og verðtryggingu, lögum um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins og lögum um umboðsmann skuldara. Markmið laganna var að hraða endurreisn íslensks efnahagslífs í kjölfar banka- og gjaldeyrishrunsins haustið 2008 og að jafnvægi kæmist á annars vegar virði eigna og greiðslugetu og hins vegar fjárhagskuldbindingar einstaklinga, fyrirtækja og heimila. Í 1. mgr. 3. gr. laganna sagði: „Kröfueigendur skulu setja sér reglur um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum skuldabréfa og lánssamninga sem kunna að leiða til eftirgjafar skulda eða annarra ívilnana fyrir skuldara. Skulu reglurnar vera aðgengilegar fyrir lántaka og aðra viðskiptavini þeirra.“
Þá var mælt fyrir um það í 3. mgr. 3. gr. laganna að reglurnar tækju til mats á eigna- og skuldastöðu skuldara, mats á greiðslugetu skuldara þar sem tekið skal tillit til fyrirsjáanlegs sjóðstreymis fyrirtækja og tekjumöguleika einstaklinga, mats á skuldara, stjórnendum og eigendum fyrirtækja, skilyrða sem sett kunna að verða fyrir ákvörðunum um breytingar á skilmálum skuldabréfa eða lánssamninga, skýrleika og réttmætis kröfu kröfueiganda, hlutlægni við ákvörðunartöku kröfueiganda og samkeppnissjónarmiða. Í athugasemdum við frumvarp laganna kom fram að frumvarpið tæki til allra kröfuhafa sem skyldu setja sér reglur um framkvæmd niðurfellingar og birta þar sem þær eru öllum aðgengilegar. Þannig giltu lögin um kröfuhafa sem töldust vera opinberir aðilar og einkaðilar og þar af leiðandi féll Byggðastofnun undir þá opinberu aðila sem voru kröfuhafar í skilningi laganna. Samkomulag um úrvinnslu skuldamála lítilla og meðalstórra fyrirtækja var undirritað 15. desember 2010 í tenglsum við gildistöku laga nr. 107/2009. Í kjölfarið samþykkti stjórn Byggðastofnunar verklagsreglur um útlánastarfsemi, fjármála- og eignaumsýslu. Í 4. kafla verklagsreglnanna var fjallað um skuldbreytingar og skilmálabreytingar.
Í 6. gr. laga nr. 107/2009 sagði „Komi til ágreinings milli kröfuhafa um niðurfærslu skulda fyrirtækis við sértæka skuldaaðlögun skal heimilt að skjóta ágreiningi til úrskurðarnefndar.“ Ákvæði 6. gr. laganna var bætt við lög nr. 107/2009 með 4. gr. laga nr. 151/2010 sem tóku gildi 18. desember 2010. Samkvæmt athugasemdum við frumvarp það sem varð að lögum nr. 151/2010 var tillaga að því að koma á fót úrskurðarnefnd byggð á samkomulagi um úrvinnslu skuldamála fyrirtækja og átaki til að vinna á skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja. Þá segir í athugasemdum við frumvarpið “Samkvæmt samkomulaginu munu stjórnvöld jafnframt beita sér fyrir því að opinberar lánastofnanir, svo sem Byggðastofnun, taki þátt í úrvinnslu skuldamála fyrirtækja á grundvelli samkomulagsins.“
Með vísan til framangreinds gilti 6. gr. laganna um ágreining Byggðastofnunar sem kröfuhafa við aðra kröfuhafa. Framangreind úrskurðarnefnd var aldrei skipuð þrátt fyrir framangreint ákvæði og því komu ekki til meðferðar mál vegna ágreinings milli kröfuhafa um niðurfærslu skulda fyrirtækja. Í 6. gr. laganna kom fram að heimilt væri að skjóta ágreiningi milli kröfuhafa til nefndarinnar. Í máli því sem hér er til meðferðar er um að ræða synjun kröfuhafa á niðurfærslu skulda hjá skuldara, en ekki ágreining milli tveggja kröfuhafa. Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar hafi ekki verið kæranleg til úrskurðarnefndar skv. 6. gr. laga nr. 107/2009, þar sem hún sneri ekki að ágreiningi milli kröfuhafa.
Lánanefnd Byggðastofnunar
Kærandi telur ekki ljóst að ákvörðun dags. 16. september 2011 hafi verið tekin af lánanefnd Byggðastofnunar eða Byggðastofnun þar sem ákvörðunin sé undirrituð að lánasérfræðingi og forstjóra Byggðastofnunar. Í 19. gr. laga nr. 106/1999 er mælt fyrir um skipulag og starfsemi Byggðastofnunar og framkvæmd laganna. Með stoð í 19. gr. laganna hefur verið sett reglugerð nr. 347/2000 fyrir Byggðastofnun. Í 4. gr. reglugerðarinnar eru verkefni stjórnar Byggðastofnunar lýst en þar segir í 2. mgr.: „Stjórnin getur falið lánanefnd sem forstjóri veitir forstöðu að taka ákvarðanir um einstakar lánveitingar samkvæmt reglum sem stjórn setur. Í þeim reglum skal m.a. koma fram markmið lánastarfseminnar, lánskjarastefna og hámark láns og áhættuframlags vegna einstaks fyrirtækis. Ennfremur skipan og starfsskipulag lánanefndar, viðmiðun við ákvarðanatöku, ferill umsókna, upplýsingagjöf til umsækjenda og svartími. Þá skal kveðið á um reglulega upplýsingagjöf til stjórnar vegna eftirlitshlutverks hennar.“ Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að ákvörðun dags. 16. september 2011 hafi verið tekin af lánanefnd Byggðastofnunar enda veitir forstjóri stofnunarinnar lánanefndinni forstöðu og undirritaði framangreinda ákvörðun lánanefndar ásamt starfsmanni stofnunarinnar.
Málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993
Með vísan til framangreinds álits umboðsmanns Alþingis er ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 stjórnvaldsákvörðun og því bar lánanefndinni að haga málsmeðferð umsóknar kæranda um „Beinu brautina“ í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til gagna málsins liggur fyrir að Byggðastofnun taldi að ákvörðunin væri ekki stjórnvaldsákvörðun sem kæranleg væri til æðra setts stjórnvalds og gætti nefndin þar af leiðandi ekki að ákvæðum stjórnsýslulaga þegar ákvörðun dags. 16. september 2011 var tekin.
Af gögnum málsins og með vísan til ákvörðunar lánanefndar er ljóst að Byggðastofnun leiðbeindi kæranda um hvaða gögn væri nauðsynlegt að bærust nefndinni áður en hún fjallaði um umsókn kæranda. Kemur það m.a. fram í tölvupóstssamskiptum kæranda við Byggðastofnun, 9. mars 2011og 6. september 2011, þar sem óskað var tiltekinna gagna. Með vísan til þess telur ráðuneytið að Byggðastofnun hafi gætt að skyldum sínum samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga en þar sem segir „Stjórnvald skal veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess.“
Kærandi bendir á í kæru sinni að ákvörðun lánanefndar hafi ekki verið rökstudd, ekki byggð á málefnalegum og hlutlægum sjónarmiðum og hafi því ekki verið í samræmi við markmið og tilgang laga nr. 107/2009. Óumdeilt er í málinu að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 var sannarlega birt kæranda skv. 20. gr. stjórnsýslulaga. Með vísan til 22. gr. stjórnsýslulaga á rökstuðningur almennt að vera stuttur en þó það greinargóður að aðili geti skilið af lestri hans hvers vegna niðustaða máls hefur orðið sú sem raun varð á. Það fer hins vegar eftir atvikum hverju sinni hversu ítarlegur rökstuðningur skal vera. (Páll Hreinsson. Stjórnsýsluréttur Málsmeðferð, Reykjavík, 2013, bls. 832) Samkvæmt 1. og 2. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga skal í rökstuðningi „vísa til þeirra réttarreglna sem ákvörðun stjórnvalds er byggð á. Að því marki, sem ákvörðun byggist á mati, skal í rökstuðningnum greina frá þeim meginsjónarmiðum sem ráðandi voru við matið. Þar sem ástæða er til skal í rökstuðningi einnig rekja í stuttu máli upplýsingar um þau málsatvik sem höfðu verulega þýðingu við úrlausn málsins.“ Í ákvörðuninni eru raktar þær forsendur sem lánanefndin hafði til hliðsjónar við ákvörðun um að synja umsókn kæranda um „Beinu brautina“ og vísað til samkomulags um úrlausn skuldavanda lítilla og meðalstórra fyrirtækja frá desember 2010, verklagsreglum Byggðastofnunar einkum kafla 4 um skuldbreytingar og skilmálabreytingar, sem og ákvæðum laga nr. 107/2009.
Í ákvörðun lánanefndar dags. 16. september 2011 er fjallað um markmið „Beinu brautarinnar“ og hvernig upplýsingar samkvæmt rekstraráætlun kæranda samræmist markmiðum þess. Þá er í ákvörðuninni fjallað um mat á hæfi lántakenda, stjórnenda eða eigenda fyrirtækja til að efna samninga um skuldbreytingar og breytingar á skilmálum lánasamninga. Þá segir í niðurlagi ákvörðunarinnar að niðurstaðan byggi á ákvæðum samkomulags kæranda og stofnunarinnar um skuldbreytingu lána, verklagsreglna Byggðastofnunar, einkum kafla 4 um skuldbreytingar og skilmálabreytingar, sem og ákvæðum laga nr. 107/2009.
Áður en stjórnvald tekur ákvörðun í tilteknu máli skal þess gætt hvort veita beri aðila máls andmælarétt. Í 13. gr. stjórnsýslulaga segir „Aðili máls skal eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.“ Með vísan til þess að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar er samkvæmt áliti umboðsmanns Alþingis stjórnvaldsákvörðun liggur fyrir í málinu að kæranda var ekki veittur andmælaréttur áður en lánanefnd tók ákvörðun í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga. Þá kemur ekki fram í gögnum málsins afstaða lánanefndar til þess hvort nauðsynlegt var talið að kæranda yrði veittur andmælafrestur enda taldi lánanefndin að ekki væri um að ræða stjórnvaldsákvörðun.
Af gögnum málsins liggur ekki fyrir að kæranda hafi verið kunnugt um að lánanefndin hefði aflað framangreindra upplýsinga og gagna, og litið yrði til þeirra upplýsinga við mat á því hvort kærandi félli undir samkomulagið. Ef aðila máls er ókunnugt um að ný gögn eða upplýsingar hafi bæst við í máli hans og upplýsingar eru honum í óhag eða geta haft verulega þýðingu við úrlausn málsins, er almennt óheimilt að taka ákvörðun í máli fyrr en honum hefur verið gefinn kostur á að kynna sér upplýsingarnar og tjá sig um þær sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga. (Páll Hreinsson. Stjórnsýsluréttur Málsmeðferð, bls. 585) Þannig getur rökstuðningi verið ábótavant ef sjónarmið aðila máls um tiltekin ný gögn eða upplýsingar eru ekki tekin til skoðunar áður en stjórnvald tekur ákvörðun í máli. Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að lánanefnd hafi borið að veita kæranda andmælarétt enda hafi framangreindar upplýsingar haft veruleg áhrif á mat nefndarinnar sem leiddi til niðurstöðu ákvörðunarinnar. Ráðuneytið telur einnig að ekki hafi verið gætt málsmeðferðarreglna stjórnsýslulega þar sem kæranda var ekki leiðbeint um kæruheimild skv. 20. gr. stjórnsýslulaga sbr. 7. gr. sömu laga.
Ráðuneytið telur með vísan til framangreinds að lánanefnd Byggðastofnunar hafi ekki gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð umsóknar kæranda um „Beinu brautina.“ Ráðuneytið telur verulega annmarka vera á málsmeðferð vegna umsóknar kæranda sem leiði til þess að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 er felld úr gildi og málinu vísað til meðferðar Byggðastofnunar á ný.
Niðurstaða atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins
Ráðuneytið telur að ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 hafi ekki verið kæranleg til úrskurðarnefndar skv. 6. gr. laga nr. 107/2009 um aðgerðir í þágu einstaklinga, heimila og fyrirtækja vegna banka- og gjaldeyrishrunsins, þar sem úrskurðarnefndinni var aðeins falið að taka til úrskurðar ágreinings milli kröfuhafa en ekki milli skuldara og kröfuhafa. Þá telur ráðuneytið einnig ekki vera vafa á að lánanefnd Byggðastofnunar tók framangreinda stjórnvaldsákvörðun sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 347/2000 fyrir Byggðastofnun.
Ráðuneytið telur að lánanefnd Byggðastofnunar hafi ekki gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga við meðferð umsóknar kæranda um „Beinu brautina“ þar sem kærandi hafi ekki átt kost á að koma á framfæri andmælum sínum við meðferð málsins skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Með því að hafa ekki veitt kæranda andmælarétt hafi ekki verið tryggt að ákvörðun nefndarinnar væri bæði rétt og lögmæt. Slíkir annmarkar geta haft áhrif á rökstuðning fyrir ákvörðun. Þá hafi kæranda ekki verið leiðbeint um kæruheimild skv. 20. gr. stjórnsýslulaga sbr. 7. gr. sömu laga. Með vísan til alls ofangreinds telur ráðuneytið rétt að fella úr gildi ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 og vísa málinu til meðferðar lánanefndar Byggðastofnunar á ný í samræmi við málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og álit umboðsmanns Alþingis nr. 7007/2012 frá 19. ágúst 2013.
Ú R S K U R Ð A R O R Ð
Ákvörðun lánanefndar Byggðastofnunar dags. 16. september 2011 er felld úr gildi og er málinu vísað til meðferðar hjá Byggðastofnun á ný.
Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra
Ólafur Friðriksson Rebekka Hilmarsdóttir