11. mars 2024Úrskurðir um matvæli og landbúnað

Ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á umsókn um heimaeinangrun fjögurra hunda.

Úrskurður

mánudaginn, 11. mars 2024, var í matvælaráðuneytinu

kveðinn upp svohljóðandi úrskurður:

Stjórnsýslukæra

Með bréfi dags.23. febrúar 2024, var ákvörðun Matvælastofnunar dags. 20. febrúar 2024 um að synja kærendum um leyfi til að annast sjálf einangrun fjögurra hunda í þeirra eigu, kærð til ráðuneytisins.

Ákvörðunin er kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og barst kæra innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að lagt verði fyrir Matvælastofnun að taka málið til nýrrar meðferðar.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í gögnum málsins. Þann 19. janúar 2024 barst Matvælastofnun tölvupóstur frá lögmanni f.h. kærenda þar sem óskað var eftir leyfi til heimaeinangrunar vegna innflutnings á fjórum hundum í eigu kærenda sem fyrirhugað er að flytja til landsins. Með umsóknunum fylgdi rökstuðningur kærenda, þ.m.t. var vísað til að ráðherra hefði verið óheimilt að afnema með reglugerð það skyldubundna mat sem 4. ml. 7. gr. laga nr. 54/1990 mælir fyrir um.

Með tölvupósti þann 26. janúar 2024 barst Matvælastofnun bréf þar sem fram kom beiðni um heimaeinangrun fjögurra hunda.

Með bréfi þann 8. febrúar tilkynnti Matvælastofnun um fyrirhugaða ákvörðun um að hafna leyfi til heimaeinangrunar og veitti tækifæri til að koma á framfæri andmælum. Bárust andmæli kærenda þann 14. febrúar. Þann 20. febrúar tilkynnti Matvælastofnun ákvörðun sína um höfnun á erindi um leyfi fyrir heimaeinangrun fyrir fjóra hunda.

Með bréfi dags. 23. febrúar 2024, var ákvörðun Matvælastofnunar frá 20. febrúar um að synja kærendum um leyfi til að annast sjálf einangrun fjögurra hunda í þeirra eiga, kærð til ráðuneytisins. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk annarra gagna sem stofnunin taldi varða málið. Umsögn Matvælastofnunar barst ráðuneytinu þann 5. mars 2024. Kærendum var í kjölfarið veittur frestur til andmæla sem bárust ráðuneytinu samdægurs, 5. mars.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Sjónarmið kæranda

Í stjórnsýslukæru er vísað til þess að samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, sé innflutningur sem um ræðir í kæru, almennt óheimill. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. sömu laga geti yfirdýralæknir hins vegar vikið frá þessu banni og leyft innflutning á gæludýrum sem ekki teljast til nýrra dýrategunda eða erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir. Samkvæmt 2. mgr. skuli meta áhættu af innflutningi og er heimilt að krefja innflytjanda um upplýsingar um heilbrigði gæludýrs, þ.m.t. heilbrigðis- og upprunavottorð, sem staðfesta nauðsynlega bólusetningu, rannsóknir og meðhöndlun þess.

Kærendur vísa janframt til 1. mgr. 9. gr. laga um innflutning dýra þar sem kveðið er á um að einangra skuli öll innflutt dýr á sóttvarnastöð svo lengi sem Matvælastofnun telji þörf á undir stöðugu eftirliti sóttvarnardýralæknis stöðvarinnar. Bent er á undanþágu í 4. málslið 7. gr. þar sem tekið er fram að Matvælastofnun geti heimilað innflytjendum að annast einangrun einstakra dýra í þeirra eigu að uppfylltum skilyrðum um smitvarnir og aðbúnað sem sett séu og undir eftirliti stofnunarinnar. Kærendur vísa til þess að í athugasemdum við hlutaðeigandi ákvæði í frumvarpi því sem varð að breytingarlögum nr. 53/2020 segi:

„Lagðar eru til breytingar á 7. gr. til að tryggja þá meginreglu að einangrun dýra, hverrar tegundar sem þau eru, sé ávallt í höndum aðila sem eru með leyfi og lúta eftirliti Matvælastofnunar. Með slíku fyrirkomulagi verði tryggt að einangrun fari fram í starfsstöð sem lúti lögum og reglugerðum sem um sóttvarna- og einangrunarstöðvar gilda. Þó verði enn gert ráð fyrir „heimaeinangrun“ í einstaka tilfellum, t.d. vegna hjálparhunda. Þá er lagt til að það verði á hendi Matvælastofnunar í stað ráðherra að heimila innflytjendum að annast einangrun einstakra dýra í þeirra eigu og setja skilyrði þar að lútandi.“

Kærendur vísa til þess að umrætt ákvæði hafi verið óbreytt að lögum en vikið hafi verið að því í áliti atvinnuveganefndar um frumvarpið eftir 2. umræðu á Alþingi hvort efni stæði til að rýmka frekar en þar hafi verið gert heimildir til heimaeinangrunar. Vísa kærendur til áliti nefndarinnar:

„Í umsögn til nefndarinnar voru sett fram þau sjónarmið að æskilegt væri að bæta við frumvarpið ákvæði um heimasóttkví, ásamt því að rýmka heimild til heimaeinangrunar enn frekar þannig að hún taki til fjölskyldu- og heimilishunda, m.a. með vísan til þess að tækninýjungar á GPS-staðsetningartæki auðveldi eftirliti. Nefndin vill í þessu samhengi minna á að í mars sl. voru settar tvær nýjar reglugerðir um innflutning og einangrun hunda og katta: reglugerð 200/2020, um innflutning hunda og katta, og reglugerð 201/2020, um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Með þeim reglugerðum var ýmsum skilyrðum fyrir innflutning gæludýra breytt að undangengnu áhættumati. Meðal annars var tími einangrunar fyrir hunda og ketti styttur úr fjórum vikum í 14 daga við innflutning og gefinn kostur á að sækja um heimaeinangrun vottaðra hjálparhunda til Matvælastofnunar. Nefndin telur sér ekki fært með vísan til framangreinds áhættumats og sóttvarnasjónarmiða að leggja til frekari breytingar til rýmkunar heimildar til heimaeinangrunar.“

Kærendur vísa til þess að samkvæmt 3. málslið. 7. gr. laganna skuli ráðherra að fengnum tillögum Matvælastofnunar ákveða með reglugerð hvaða kröfur skuli gerðar til sóttvarna- og einangrunarstöðva. Samkvæmt 3. mgr. 9. gr. setur ráðherra að fengnum tillögum Matvælastofnunar reglugerð um allt er veit að rekstri sóttvarna- og einangrunarstöðvar og öryggi gagnvart hugsanlegri sýkingarhættu frá þeim, þar á meðal ströng ákvæði um mannaferðir, meðferð áburðar, hvers konar úrgangs og afurða frá stöðvunum. Kærandi vísar til þess að samkvæmt 19. gr. setji ráðherra reglugerð um nánari framkvæmd laganna að fengnum tillögum Matvælastofnunar og Bændasamtaka Íslands.

Kærendur benda á að á grunni framangreindra reglugerðaheimilda hafi ráðherra sett reglugerð nr. 200/2020, um innflutning hunda og katta, og reglugerð nr. 201/2020, um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Kærendur vísa til 11. gr. reglugerðarinnar um einangrun sem kveður á um að hunda og ketti sem heimilað hefur verið að flytja til landsins og uppfylla skilyrði reglugerðar þessarar, skal við komuna til landsins flytja rakleiðis úr móttökustöð hunda og katta í einangrunarstöð þar sem dýrin skulu dvelja að lágmarki í 14 sólarhringa. Innflytjandi skal sjálfur útvega rými fyrir dýrið í einangrunarstöð. Í 2. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að innflytjendur vottaðra hjálparhunda geta sótt um leyfi til þess að einangrun þeirra fari fram í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda undir eftirliti Matvælastofnunar og skv. skilyrðum þar að lútandi, sbr. reglugerð um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Eingöngu hjálparhundar sem uppfylla öll skilyrði innflutnings geta fengið slíka heimild. Umsókn um einangrun í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda skal berast Matvælastofnun að minnsta kosti einum mánuði fyrir innflutning.Jafnframt vísar kærandi til 27. gr. reglugerðar nr. 201/2020 þar sem kveðið er á um skilyrði fyrir sem heimaeinangrun fyrir hjálparhunda skuli uppfylla.

Kærendur telja að þótt löggjafinn hafi með lögum nr. 54/1990 markað þá stefnu að dýr sem flutt séu inn til landsins skuli að jafnaði sæta einangrun í einangrunarstöð hafi löggjafinn jafnframt veitt Matvælastofnun matskennda heimild til þess að heimila innflytjendum dýra að annast sjálfir einangrun einstakra dýra í þeirra eigu. Þótt þessi heimild feli í sér undantekningu frá meginreglu sé beiting hennar hvorki bundin við hunda almennt né hjálparhunda sérstaklega og ekki háð því samkvæmt efni sínu að fyrir hendi séu sérstakar þungvægar ástæður. Þess í stað sé um að ræða heimild til þess að leggja atviksbundið mat á það hvort eigendur einstakra dýra, sem þess óska, geti eins og atvikum sé háttað í hlutaðeigandi máli uppfyllt þær kröfur um smitvarnir og aðbúnað sem Matvælastofnun telji nauðsynlegt að setja. Kærendur leggja jafnframt til grundvallar að ákvæði reglugerðar 200/2020 og 201/2020 beri að skýra til samræmis við þann lagagrundvöll og að þau skorti stoð í lögum að því leyti sem þau ganga í berhögg við hann.

Þá er einnig bent á í stjórnsýslukæru að við töku ákvörðunar á framangreindum lagagrundvelli sé Matvælastofnun bundin af grundvallarreglum stjórnsýsluréttarins um lögmæti, réttmæti, jafnræði og meðalhóf. Af meðalhófsreglunni leiði að stofnuninni beri að taka minnst íþyngjandi ákvörðun sem náð getur þeim opinberu markmiðum sem að sé stefnt. Auk þess sem stofnuninni beri í samræmi við það að gera ekki strangari kröfur um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit en nauðsyn beri til. Þannig sé henni óheimilt að synja um leyfi til heimaeinangrunar nema slíkt sé nauðsynlegt í þágu þeirra opinberu sóttvarnarhagsmuna sem stofnuninni sé falið að gæta. Af jafnræðisreglunni leiði að stofnuninni beri að leysa með sama hætti úr málum sem séu sambærileg í lagalegu tilliti. Hins vegar leiði ekki af jafnræðisreglunni að stofnuninni sé heimilt að synja umsókn til að forðast að setja fordæmi fyrir síðari mál.

Kærendur vísa til þess að hin kærða ákvörðun sé stjórnvaldsákvörðun sem stjórnsýslulög nr. 37/1993 gildi um. Í samræmi við 10. gr. þeirra laga beri Matvælastofnun, og ráðuneytinu við úrlausn máls á kærustigi, að leggja fullnægjandi grundvöll að þeim staðreyndum sem þýðingu hafa fyrir mat á framangreindum lagagrundvelli og til standi að reisa ákvörðun í máli á. Kærendur vísa jafnframt til þess að hafa verið í huga að dýr, þ.m.t. gæludýr teljist eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar. Þótt heimilt sé að setja meðferð slíkra eigna almennar takmarkanir megi slíkar takmarkanir á stjórnarskrármæltum réttindum borgaranna ekki ganga lengra en nauðsynlegt sé hverju sinni.

Kærendur benda á að umsókn þeirra hafi rúmast innan þess svigrúms sem löggjafinn hafi veitt Matvælastofnun með 4. málslið. 7. gr. laga nr. 54/1990. Kærendur árétta sérstaklega í því sambandi að lagaheimildin sé samkvæmt efni sínu hvorki bundin við tiltekna tegund dýra, svo sem hjálparhunda, né háð því að sérstök sjónarmið eigi við um innflutning þeirra. Heimildin sé samkvæmt efni sínu ekki háð öðrum skilyrðum en þeim skilyrðum um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit sem þar séu tilgreind. Að mati kærenda sé stofnuninni því heimilt samkvæmt lögum að verða við umsókninni.

Kærendur byggja á því að velja beri vægasta úrræði sem að gagni geti komið. Samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að sé stefnt, verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá verið gætt að ekki sé farið í strangar í sakirnar en nauðsyn beri til.

Kærendur vísa til þess að markmið einangrunar dýra samkvæmt lögum nr. 54/1990 sé að koma í veg fyrir útbreiðslu smitsjúkdóma. Með því að halda innfluttum dýrum einangruðum tiltekinn tíma eftir komu þeirra til landsins sé leitast við að tryggja að smitsjúkdómar sem þau kunni að vera haldin við komuna breiðist ekki út.

Kærendur telja að einangrunarúrræði samkvæmt lögum nr. 54/1990 séu tvenns konar. Annars vegar einangrun í einangrunarstöðu og hins vegar heimaeinangrun. Af hálfu löggjafans hafi því ekki verið lagt til grundvallar að smitvarnarmarkmiði einangrunar verði aðeins náð með einangrun í einangrunarstöð heldur hafi löggjafinn fyrir sitt leyti talið að þessu markmiði megi einnig ná með heimaeinangrun og falið stjórnvöldum að meta hvort svo sé í einstökum tilvikum. Kærendur vísa til þess að þetta leiði ekki aðeins af 4. málslið 7. gr. þar sem heimildin til heimaeinangrunar sé lögfest heldur einnig af 15. gr. laganna þar sem gert sé ráð fyrir þessum tvenns konar einangrunarúrræðum jöfnum höndum. Kærendur byggja á því að þar sem völ sé á tveimur einangrunarúrræðum samkvæmt lögum nr. 54/1990 til að ná markmiði einangrunar um smitvarnir leiðir af meðalhófsreglunni að leggja þurfi mat á það í ljósi atvika hlutaðeigandi máls hvort þau séu bæði til þess fallin að ná þessu markmiði. Ef svo sé ekki beri að velja það úrræði sem náð geti markmiðinu. Séu bæði úrræðin til þess fallin beri hins vegar að velja það þeirra sem sé mun minna íþyngjandi fyrir borgaranna.

Kærendur vísa til þess að hin kærða ákvörðun sé reist á þeirri forsendu að smitsjúkdómavarnir og eftirlit með heimaeinangrun verði aldrei sambærilegt og hjá þeim sem þurfi að fylgja aðbúnaðar- og verklagskröfum sem gildi um leyfisskyldar einangrunarstöðvar. Kærendur telja þessa forsendu ekki rétta. Í fyrsta lagi hafi löggjafinn lagt það til grundvallar með lögum nr. 54/1990 að einangrun í einangrunrastöð og heimaeinangrun séu sambærileg úrræði sem geti komið að sama gagni og falið Matvælastofnun að meta hvort sé í einstökum tilvikum. Almenn afstaða stofnunarinnar þess efnis að um ósambærileg úrræði sé að ræða samrýmist því ekki lagagrundvelli málsins. Í öðru lagi hafi löggjafinn veitt Matvælastofnun svigrúm til að ákveða sjálfkröfur um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit við heimaeinangrun. Stofnunin hafi það því í hendi sér að mæla fyrir um skilyrði heimaeinangrunar sem tryggja sambærilegar smitsjúkdómavarnir og eftirlit og við eigi um einangrun í einangrunarstöð. Í þriðja lagi hafi stofnunin engan grundvöll lagt til þeirra forsendu að kærendum þessa máls sé ekki unnt að uppfylla jafnstrangar eða strangari kröfu um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit og þær sem gildi við einangrun í einangrunarstöðvum. Stofnunin hafi hvorki lagt til neinar slíkar kröfur né brugðist við boði kærenda um að fylgja strangari kröfum en þeim sem mælt sé fyrir um í 27. gr. reglugerðar nr. 201/2020. Ekkert liggi því fyrir um það í málinu að kærendur geti ekki tryggt smitsjúkdómavarnir og eftirlit með sambærilegum hætti og í einangrunarstöð enda hafi Matvælastofnun ekki lagt neitt mat á það hvaða skilyrði um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit kærendur geti uppfyllt. Vandséð sé að Matvælastofnun geti fullyrt, án þess að fram hafi farið athugun og atviksbundið mat á því, að kærendur séu ekki í stakk búnir til þess að uppfylla kröfur um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit sem tryggi smitsjúkdómavarnir með sambærilegum hætti og gert sé með einangrun í einangrunarstöð.

Í stjórnsýslukæru er byggt á því að einangrun í einangrunarstöð sé meira íþyngjandi úrræði en heimaeinangrun í þeim tilvikum þar sem vilji eiganda dýrs standi til þess að annast sjálfur einangrun þess. Þótt fyrirhöfn eiganda og/eða kostnaður geti eftir atvikum verið meiri við heimaeinangrun en einangrun í einangrunarstöð ráði það ekki úrslitum heldur viljaafstaða eiganda sem sé einn til þess bær að ráðstafa eign sinni innan þeirra marka sem samrýmast stjórnarskrá. Kærendur hafa óskað eftir heimild Matvælastofnunar til að annast sjálfir einangrun hunda sinna. Ástæða þess sé sú að kærendur telji velferð dýranna, sem þeir leggi mjög ríka áherslu á, séu betur borgið með þeim hætti. Það styðjist bæði við fyrri reynslu kærenda af slíkri einangrun og við þá staðreynd að hvað sem líði aðbúnaði í einangrunarstöð sé slík einangrun, með tilheyrandi aðskilnaði frá eigendum við framandi aðstæður, óhjákvæmilega íþyngjandi fyrir dýrin. Ekki verði heldur framhjá því litið að einangrun í einangrunarstöð ásamt öðrum dýrum fylgi sú áhætta að dýrin geti smitast af öðrum dýrum, sambærileg áhætta sé ekki fyrir hendi við heimaeinangrun.

Kærendur vísa til þess að í hinni kærðu ákvörðun sé lagt til grundvallar að forsendur kærenda fyrir umsókn um leyfi til heimaeinangrunar séu ekki nægjanlegar til að réttlæta frávik frá meginreglunni um einangrun í einangrunarstöð. Kærendur vísa til þess að heimild 4. málsliðar 7. gr. laga nr. 54/1990 sé ekki háð því að sérstakar ástæður séu fyrir hendi heldur miðist hún við það hvort unnt sé að uppfylla kröfur um smitvarnir, aðbúnað og eftirlit með heimaeinangrun í stað einangrunar í einangrunarstöð. Kærendur árétta að umsókn þeirra og fyrirliggjandi kæra til ráðuneytisins byggist ekki á því að opinberir hagsmunir um smitvarnir skuli víkja fyrir hagsmunum kærenda heldur byggi kærendur á því að þessir hagsmunir geti farið saman og að ekki sé nauðsynlegt að skerða kærenda til þess að tryggja þá opinberu hagsmuni um smitvarnir sem lögum nr. 54/1009 sé ætlað að vernda.

Kærendur byggja á því að Matvælastofnun sé heimilt samkvæmt lögum nr. 54/1990 að heimila kærendum að annast sjálfir einangrun hunda sinna við fyrirhugaðan innflutning þeirra 11. mars. 2024 og skylt samkvæmt 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að veita kærendum slíka heimild.

Kærendur óska eftir hraðri málsmeðferð, sbr. 9. gr. stjórnsýslulaga í ljósi þess að innflutningur muni fara fram 11. mars nk.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun vísar til þess að ráðherra hafi á grundvelli lagaheimilda í lögum nr. 54/1990, um innflutning dýra, gefið út reglugerðir nr. 200/2020 þar sem fjallað sé um innflutning hunda og katta og nr. 201/2020, um einangrunarstöðvar fyrir hunda og ketti. Í reglugerðunum sé m.a. fjallað um innflutning á hjálparhundum og heimildum innflytjenda til að halda slíka hunda í heimaeinangrun. Að mati Matvælastofnunar uppfylli kærendur ekki þau skilyrði sem þar komi fram. Matvælastofnun hafi við stjórnsýsluframkvæmd sína stuðst við fyrrnefndar reglugerðir þegar komi að beiðnum um heimaeinangrun og hafi matvælaráðuneytið staðfest slíka framkvæmd í úrskurði frá 2. janúar 2024.

Matvælastofnun vísar til þess að þrátt fyrir að kærendur uppfylli ekki skilyrði fyrir innflutning hjálparhunda með heimaeinangrun hafi stofnunin tekið afstöðu til þess hvort tilefni hafi verið til að veita kærendum heimild til að halda hunda í heimaeinangrun og hafi niðurstaða ákvörðunar frá 20. febrúar sl. um að hafna beiðni verið byggð á eftirfarandi sjónarmiðum.

Samkvæmt 2. gr. laga nr. 54/1990 sé óheimilt að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Tilgangur með banninu sé að vernda góða sjúkdómastöðu dýra hérlendis sem sé fyrst og fremst til komin af landfræðilegri einangrun íslenskra dýra sem og ströngum innflutningsskilyrðum. Matvælastofnun vísar til þess að meginreglan sé þannig mjög skýr og allar undanþágur frá þessari meginreglu beri skv. almennum lögskýringarsjónarmiðum að túlka þröngt.

Matvælastofnun vísar til þess að með lögunum séu stjórnvöldum veittar heimildir að uppfylltum ákveðnum skilyrðum að víkja frá meginreglunni og heimila innflutning dýra og erfðaefnis þeirra. Í þeim tilvikum þar sem innflutningur sé leyfður með sérstöku leyfi stjórnvalda sé regluverkið sett þannig fram að sem minnst áhætta fylgi innflutningnum. Í þessum tilgangi sé sú meginregla sett fram að innflutt dýr skuli dvelja á sóttvarnar- og einangrunarstöðvum svo lengi sem þörf sé á til að tryggja að þau séu ekki haldin smitsjúkdómi. Tilgangurinn sé að tryggja eins og kostur er að fyrirbyggja að smitsjúkdómar berist til landsins. Þessar stöðvar þurfi sérstakt leyfi, um þær gilda sértækar og ítarlegar reglur varðandi aðbúnað og öryggi og stöðvarnar lúti eftirliti Matvælastofnunar. Ástæða þess að innflutt dýr dvelja á sóttvarnar- og einangrunarstöðvum sé að slík einangrun fari fram við stýrðar aðstæður og fyrirkomulagið auðveldi og bæti eftirlit.

Matvælastofnun vísar til þess að undantekning frá þessari meginreglu um að dýr þurfi að dvelja á sóttvarnar- og einangrunarstöðvum fyrir innflutning sé að finna í 4. ml. 7. gr. laganna, en skv. undantekningunni geti Matvælastofnun heimilað innflytjendum að annast einangrun einstakra dýra í þeirra eigu, að uppfylltum skilyrðum um smitvarnir og aðbúnað sem sett séu og undir eftirliti Matvælastofnunar. Ljóst sé að gerður sé greinarmunur á þessum tveimur úrræðum og ekki sé hægt að tryggja öryggi einangrunarinnar og eftirliti með sama hætti við heimaeinangrun. Ástæða þess að innflytjenda sé við sérstök tilefni, s.s. vegna hjálparhundi, heimilt að víkja frá meginreglunni um einangrun á starfsleyfisskyldum einangrunarstöðum sé með því verið að koma til móts við sérstakar aðstæður fólks. Þessa undantekningu frá meginreglunni beri út frá almennum lögskýringarsjónarmiðum sömuleiðis að túlka þröngt. Þá beri jafnframt að horfa til tilgangs regluverks um innflutning dýra og þeirra lögskýringargagna sem liggja fyrir.

Matvælastofnun vísar til þess að ljóst sé að heimild stofnunarinnar til að heimila heimaeinangrun fyrir hunda kærenda taki mið af framangreindu og undanþágu fyrir heimaeinangrun beri eins og fram komi í lögskýringargögnum að veita í einstaka tilfellum. Matvælastofnun vísar til texta í greinargerð sem síðar varð að 2. gr. laga nr. 53/2020:

Þá sé ljóst að mati Matvælastofnunar að nefndaráliti frá atvinnuveganefnd að tekin hafi verið afstaða til sjónarmiða sem komu fram við meðferð frumvarpsins sem varð að lögum nr. 53/2020 um að rýmka ætti heimild til heimaeinangrunra enn frekar þannig að hún tæki til fjölskyldu- og heimilishunda, m.a. með vísan til þess að tækninýjungar á við GPS-staðsetningartæki auðveldi eftirlit. Vísar þá Matvælastofnunar til orða nefndarálits um þetta:

„Nefndin vill í þessu samhengi minna á að í mars sl. voru settar tvær nýjar reglugerðir um innflutning og einangrun hunda og katta: reglugerð nr. 200/2020, um innflutning hunda og katta, og reglugerð nr. 201/2020, um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Með þeim reglugerðum var ýmsum skilyrðum fyrir innflutningi gæludýra breytt að undangengnu áhættumati. Meðal annars var tími einangrunar fyrir hunda og ketti styttur úr fjórum vikum í 14 daga við innflutning og gefinn kostur á að sækja um heimaeinangrun vottaðra hjálparhunda til Matvælastofnunar. Nefndin telur sér ekki fært með vísan til framangreinds áhættumats og sóttvarnasjónarmiða að leggja til frekari breytingar til rýmkunar heimildar til heimaeinangrunar.“

Matvælastofnun vísar til þess að ekkert hafi komið fram í málflutningi eða beiðni kærenda sem réttlæti að víkja frá ströngum kröfum regluverksins um innflutning dýra um að hundar þeirra skuli dvelja í einangrunarstöð við innflutning þeirra til landsins og því hafi Matvælastofnun talið rétt með hliðsjón af almennum lögskýringarsjónarmiðum, lögskýringargögnum og tilgangi löggjafans að hafna beiðni kærenda um heimaeinangrun fyrir fjóra hunda sem þeir hyggjast flytja inn til landsins.

Sjónarmið kærenda við umsögn Matvælastofnunar

Kærendur vísa til þess að stofnunin byggi sem fyrr á því sjónarmiði að heimild 4. málsl. 7. gr. laga nr. 54/1990 sé undanþága sem ætlað sé að koma til móts við sérstakar aðstæður fólks. Byggir stofnunin synjun sína á því að aðstæður kærenda séu ekki sérstakar í þessum skilningi. Kærendur ítreka af þessu tilefni að lagaákvæðið sem umsóknin þeirra um leyfi til heimaeinangrunar sé reist á er ekki bundið við „sérstakar aðstæður“. Ákvæðið sé orðað sem almenn heimild til atviksbundins mats. Ekkert í texta þess eða öðrum ákvæðum laga nr. 54/1990 styðji þá ályktun Matvælastofnunar að því sé eingöngu ætlað að ná til „sérstakra aðstæðna“. Ummæli í lögskýringargögnum þar sem hjálparhundar séu nefndir í dæmaskyni breyti því ekki.

Kærendur vísa til þess að bent hafi verið áður á að ef gengið sé út frá því að Matvælastofnun sé heimilt að verða við umsókn þeirri leiði af meðalhófsreglunni að stofnuninni sé skylt að gera það ef að það leiðir ekki til fráviks frá þeim opinberu markmiðum um smitvarnir sem að sé stefnt með lögunum. Kærendur telja að til þessa kjarna málsins sé ekki tekin afstaða í umsögn Matvælastofnunar. Þá hafi stofnunin ekki skýrt þá afstöðu sína að markmiðum um sóttvarnir sé í þessu tilviki ekki unnt að ná með heimaeinangrun. Að mati kærenda liggi ekkert fyrir sem styðji þá niðurstöðu að heimaeinangrun muni í þessu tilviki fylgja aukin smithætta. Ekki sé hægt að ganga út frá því að svo sé alltaf án tillits til aðstæðna hverju sinni. Í því sambandi benda kærendur á að ekkert bendi til þess að löggjafinn hafi með 4. málsl. 7. gr. laga nr. 54/1990 ætlað að veita undanþágu frá kröfum laganna um smitvarnir. Að mati kærenda hafi löggjafinn sjálfur hafa lagt til grundvallar að heimaeinangrun geti í einstökum tilvikum uppfyllt þessar kröfur.

Kærendur telja að Matvælastofnun hafi ekki lagt atviksbundið mat á það hvort heimaeinangrun hunda kærenda geti í þessu tilviki komið að sama gagni og einangrun í einangrunarstöð. Þess í stað hafi stofnunin afmarkað mat sitt við önnur sjónarmið en smitvarnarsjónarmiðum og byggt niðurstöðu sína alfarið á slíkum sjónarmiðum án þess að þau eigi skýra stoð í lagagrundvelli málsins. Í samræmi við það beri að mati kærenda að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og leggja fyrir Matvælastofnun að taka til þess rökstudda afstöðu hvort heimaeinangrun geti í þessu tilviki komið að sama gagni með tilliti til smitvarna og einangrun í einangrunarstöð.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar þess efnis að synja umsókn kærenda um undanþágu til heimaeinangrunar fjögurra hunda.

Ágreiningur málsins lítur að því hvort að Matvælastofnun sé heimilt að víkja frá ákvæði 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020, um innflutning hunda og katta, þar sem heimild til heimaeinangrunar nær eingöngu til hjálparhunda skv. skilgreiningu reglugerðarinnar, og veita kærendum heimild til heimaeinangrunar umræddra hunda.

Samkvæmt 1. mgr. 2. gr. laga nr. 54/1990, um innflutning dýra, er meginreglan sú að óheimilt er að flytja til landsins hvers konar dýr, tamin eða villt, svo og erfðaefni þeirra. Samkvæmt 1. mgr. 4. gr. a. sömu laga er heimilt að víkja frá banninu og getur yfirdýralæknir heimilað innflutning á gæludýrum eða erfðaefni þeirra sem ekki teljast til nýrra dýrategunda eða erlendra stofna tegunda sem hér eru fyrir, sbr. 5. gr. laganna. Í 7. gr. laganna er kveðið á um einangrun dýranna er þar er kveðið á um að heimilt er að starfrækja sóttvarna- og einangrunarstöðvar. Stöðvarnar skulu hafa leyfi til rekstur og lúta eftirliti Matvælastofnunar. Ráðherra ákveður með reglugerð, að fengnum tillögum Matvælastofnunar, hvaða kröfur skuli gerðar til sóttvarna- og einangrunarstöðva. Matvælastofnun getur heimilað innflytjendum að annast einangrun einstakra dýra í þeirra eigu, að uppfylltum skilyrðum um smitvarnir og aðbúnað sem sett eru og undir eftirliti Matvælastofnunar.

Nánar er fjallað um innflutning hunda og katta í reglugerð nr. 200/2020 en samkvæmt 3. gr. reglugerðarinnar er innflutningur hunda óheimill nema að fengnu leyfi og að uppfylltum skilyrðum reglugerðarinnar. Í 11. gr. reglugerðarinnar er fjallað um einangrun hunda og katta sem heimilað hefur verið að flytja til landsins. Í 1. mgr. ákvæðisins er kveðið á um að þau dýr sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar skuli við komuna til landsins flytja rakleiðis úr móttökustöð hunda og katta í einangrunarstöð þar sem dýrin skulu dvelja að lágmarki 14 sólahringa. Innflytjandi sjálfur skal útvega rými fyrir dýrið í einangrunarstöð. Í 2. mgr. ákvæðisins er að finna undanþágu frá þeirri hefðbundnu einangrun um að innflytjendur vottaðra hjálparhunda geti sótt um leyfi til þess að einangrun þeirra fari fram í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda undir eftirliti Matvælastofnunar og skv. skilyrðum þar að lútandi, sbr. reglugerð um einangrun og einangrunarstöðvar fyrir gæludýr. Samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar geta eingöngu hjálparhundar sem uppfylla öll skilyrði innflutnings fengið slíka heimild. Umsókn um einangrun í heimaeinangrun fyrir hjálparhunda skal berast Matvælastofnun að minnsta kosti einum mánuði fyrir innflutning. Í f. lið 2. gr. reglugerðarinnar er hugtakið hjálparhundur skilgreint sem leiðsöguhundur fyrir blinda, merkjahundur fyrir heyrnarskerta eða hjálparhundur fyrir hreyfihamlaða, flogaveika og sykursjúka, sem aðstoðar einstaklinga með ofangreindar greiningar við að takast á við umhverfi sitt og hefur vottaða þjálfun sem samþykkt er af Matvælastofnun.

Kröfur vegna innflutnings dýra eru strangar og er meginreglan sú að innflutningur dýra er bannaður og skulu undantekningar frá slíku banni túlkaðar þröngt. Fyrir liggur að umræddir hundar uppfylla ekki skilyrði undanþágu sem kveðið er á um í 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 um hjálparhunda, ekki er ágreiningur um það. Kærendur byggja hins vegar á því að veita eigi þeim heimild til heimaeinangrunar á grundvelli 2. málsliðs 7. gr. laga nr. 54/1990 um innflutning dýra. Grundvöllur þess er að kærendur telja að velferð dýranna sé betur gætt í heimaeinangrun í stað einangrunar í einangrunarstöð. Ráðuneytið vísar til þess að reglugerð nr. 200/2020 er m.a. sett með stoð í lögum um velferð dýra, nr. 55/2013 en markmið skv. 1. gr. laganna er að gæta að velferð dýra og er því skilyrði fyrir því að einangrunarstöð fái starfsleyfi Matvælastofnunar m.a. sú að gæta að velferð þeirra dýra sem þar dvelja. Ráðuneytið getur því ekki tekið undir það sjónarmið kæranda að víkja skuli frá meginreglu um að dýr sem flutt eru hingað inn til landsins skuli sæta einangrunar á einangrunarstöð einungis á þeirri forsendu. Væri ráðuneytið með því að staðfesta að velferð hunda sé betur gætt með heimaeinangrun í stað einangrunar á hefðbundinni einangrunarstöð.

Ráðuneytið vísar til þess að með 7. gr. laga nr. 54/1990 hafi löggjafinn veitt Matvælastofnun heimild til þess að leggja mat á hvort að heimilt sé að leyfa það að einstök dýr fái að dvelja í heimaeinangrun. Ráðherra er heimilt skv. 19. gr. laga nr. 54/1990 að setja reglugerð um nánari framkvæmd laganna að fengnum tillögum Matvælastofnunar og Bændasamtaka Íslands. Ráðuneytið bendir jafnframt á að reglugerð nr. 200/2020 er afraksturs áhættumats um innflutning hunda og katta og ítarlegrar skýrslu Matvælastofnunar. Ráðuneytið telur ljóst að umræddri undanþágu um heimaeinangrun hafi ekki verið ætlað að ná til fjölskyldu- og heimilishunda enda tilgangurinn eingöngu að rýmka þannig fyrir í sérstökum tilvikum, vísast hér í fyrrgreind orð atvinnuvegnefndar. Ljóst er af fyrirliggjandi gögnum að meginreglan sé sú að innflutningur á dýrum til landsins sé bannaður. Allur innflutningur dýra er því undantekning frá þeirri meginreglu sem ber að skýra þröngt. Telur því ráðuneytið að heimilt hafi verið að takmarka undanþágu til heimaeinangrunar við hjálparhunda, með 11. gr. reglugerðar nr. 200/2020 og að það sé í samræmi við ákvæði laganna og vilja löggjafans.

Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið kærenda að Matvælastofnun hafi ekki fært nægileg rök fyrir ákvörðun sinni um að synja umsókn kærenda um heimaeinangrun fjögurra hunda. Jafnframt getur ráðuneytið ekki tekið undir það sjónarmið kærenda að Matvælastofnun sé skylt að leggja atviksbundið mat á það hvort að húsnæði kærenda uppfylli skilyrði um sóttvarnir þar sem að sú undantekning eigi einungis að taka til sérstakra aðstæðna, líkt og hjálparhunda.

Ráðuneytið bendir jafnframt á að sú undantekning að heimila heimaeinangrun hafi einungis verið veitt þrisvar sinnum en með heimaeinangrun er verið að koma á móts við sérstakar aðstæður fólks sem þarf m.a. að aðstoð hjálparhunda að ræða í daglegu lífi. Ráðuneytið vísar til þess að ef fallist yrði á leyfi til heimaeinangrunar á grundvelli þeirra forsendna sem gefnar hafa verið upp í máli þessu, væru litlar sem engar takmarkanir á heimild innflytjenda til að notast við heimaeinangrun og lítill tilgangur með því stranga regluverki sem sett hefur verið upp til að hindra að til landsins berist dýrasjúkdómar með tilheyrandi skaða.

Með vísan til alls framangreinds telur ráðuneytið ljóst að skilyrði fyrir því að veita undanþágu fyrir heimaeinangrun í stað hefðbundinnar einangrunar á einangrunarstöð séu ekki uppfyllt í máli þessu og því sé ekki heimilt að veita undanþágu til heimaeinangrunar í stað hefðbundinnar einangrunar í einangrunarstöð. Því er ekki þörf á að fjalla nánar um aðrar málsástæður sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki áhrif á niðurstöðu málsins.

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 20. febrúar 2024, um að synja umsókn kærenda um leyfi til heimaeinangrun fjögurra hunda.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 20. febrúar 2024, um að synja umsókn kærenda um leyfi til heimaeinangrun fjögurra hunda, er hér með staðfest.