Kærð er ákvörðunar Matvælastofnunar frá 8. nóvember 2017 um að synja um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum til manneldis.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags.  4. febrúar 2018, bar [Y] fram kæru f.h. [Z ehf.] vegna ákvörðunar Matvælastofnunar frá 8. nóvember 2017 um að synja um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum til manneldis.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga og barst innan kærufrests.

Kröfur

Þess er krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi.

Málsatvik

 Kærandi sótti um leyfi til Matvælastofnunar til innflutnings á 337.610 ferskum lífrænt ræktuðum eggjum frá Danmörku með umsókn, dags. 21. desember 2016. Í kjölfarið var kærandi upplýstur um það að framkvæma þyrfti áhættumat vegna umsóknarinnar. Í áhættumati frá febrúar 2017 kom fram að tilgreindir sjúkdómsvaldar geti borist með eggjum til Íslands, þ.m.t. fuglaflensa, Newcastle veiki, smitandi berkjubólga IB o.fl. Með bréfi frá Matvælastofnun, dags. 31. maí 2017, var kæranda tilkynnt að fyrirhugað væri að hafna umsókn um innflutninginn þar sem stofnunin teldi hættu á því að smitefni berist með innfluttum eggjum til landsins. Var kæranda gefinn frestur til 14. júní 2017 til að andmæla fyrirhugaðri ákvörðun. Var frestur til andmæla síðar lengdur til 26. júní 2017. Með bréfi til Matvælastofnunar dags. 24. júní 2017 andmælti kærandi fyrirhugaðri ákvörðun. Með bréfi Matvælastofnunar, dags. 8. nóvember 2017, var kæranda tilkynnt um höfnun umsóknar um heimild til innflutningsins. Í bréfinu var vakin athygli á að samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 væri ákvörðunin kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan þriggja mánaða.

Með bréfi dags. 4. febrúar 2018 var umrædd synjun kærð til ráðuneytisins. Þann 15. febrúar 2018 óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins auk allra þeirra gagna sem ekki höfðu ekki þegar borist ráðuneytinu vegna málsins. Þann 12. mars 2018 barst ráðuneytinu umsögn stofnunarinnar dags. 9. mars 2018 auk þess sem fylgigögn bárust þann 15. mars 2018.  Með bréfi, dags. 10. apríl 2018, var umsögnin send á skráð heimili kæranda og gefinn frestur til andmæla. Þann 8. ágúst 2018 var kæranda sent erindi þess efnis að litið væri svo á að kærandi hafi kosið að nýta ekki andmælarétt þar sem engar athugasemdir höfðu borist. Tilkynnt var að úrskurðað yrði í málinu á grundvelli fyrirliggjandi gagna. Þann 9. ágúst 2018 hafði kærandi samband við ráðuneytið og kvaðst ekki hafa móttekið erindi ráðuneytisins frá 10. apríl 2018. Í ljósi þessa var kæranda veittur frestur að nýju til að koma á framfæri athugasemdum til 31. ágúst 2018. Andmæli kæranda bárust ráðuneytinu þann 2. september 2018.

Um atvik máls vísast að öðru leyti til þess sem segir í hinni kærðu ákvörðun.

Sjónarmið kæranda

Kærandi kveðst hafa sótt um leyfi til innflutnings á ferskum lífrænt ræktuðum eggjum til manneldis, frá tilteknum framleiðenda í Danmörku, með bréfi til Matvælastofnunar (MAST) dags. 21. desember 2016. Matvælastofnun hafi hafnað umsókninni og tilkynnt um þá niðurstöðu með bréfi dags. 8. nóvember 2017. Kærandi segir að í ákvörðun stofnunarinnar dags. 8. nóvember 2017 sé tekið undir gagnrýni kæranda sem kom fram í andmælum kæranda við fyrirhugaðri höfnun dags. 24. júní 2017, en engu að síður hafi MAST hafnað erindinu. Vekur kærandi athygli á því að síðar hafi EFTA dómstóllinn komist að þeirri niðurstöðu að bann íslenskra stjórnvalda á innflutningi á ferskum eggjum til Íslands frá EES-ríkjum brjóti gegn EES samningnum. Meginathugasemd kæranda er sú að höfnunin byggi ekki á mati á áhættu tengdri beiðni hans um innflutning. Áhættumat það sem MAST byggi á varði ekki þann innflutning sem sótt var um, sem sé ákveðinn fjöldi lífrænt ræktaðra eggja til manneldis frá einum framleiðanda í Danmörku. Þegar af þeirri ástæðu geti það ekki verið grundvöllur höfnunar MAST. Auk þess sé áhættumatið sem slíkt háð margvíslegum annmörkum. Telur kærandi einnig að allri umræðu um frjóegg í áhættumati sé ofaukið. Þá hafi kærandi ekki sótt um að flytja inn neysluegg frá framleiðanda sem kaupir inn egg frá öðrum framleiðendum, í Danmörku eða öðrum ríkjum innan EES svæðisins. Allri umræðu um hvers konar egg frá öðrum ríkjum ESB en Danmörku, og frá öðrum framleiðendum, sé því ofaukið í áhættumati.

Kærandi tekur fram að hann geri ráð fyrir að MAST sé, vegna lögbundis hlutverk síns, kunnugt um að Evrópusambandið hafi viðurkennt  að salmonellueftirlit í Danmörku hafi sérstöðu, líkt og eftirlit í Svíþjóð og Finnlandi, hvað varðar opinbert eftirlit með salmonellu og tíðni salmonellusmits í eggjum (e. additional guarantees), og einnig að Danmörk sé laus við svokallaða Newcastle veiki, þó ekki sjái þess stað í áhættumati. Í áhættumati sé tíunduð ímynduð áhætta af fjölmörgum tilgreindum sjúkdómum sem leitt geti af innflutningi ferskra eggja til manneldis frá aðildarríkjum EES og einn þeirra sé salmonella. Vísar kærandi til þess að í vörn íslenska ríkisins í máli er Eftirlitsstofnun EFTA (ESA) rak fyrir EFTA dómstólnum gegn íslenska ríkinu, mál nr. 2/17, hafi einu málsrök ríkisins fyrir því að hafa við lýði kerfi sem banni innflutning hrárra eggja verið þau að salmonellasmit geti borist til Íslands. Að mati kæranda hefðu íslensk yfirvöld gert grein fyrir þeirri áhættu í málatilbúnaði sínum er stöfuðu af öllum þeim níu sjúkdómum sem sagðir eru geta borist til landsins samkvæmt áhættumatinu ef þau teldu það styðja við innflutningsbann hrárra eggja almennt eða þá höfnun innflutningsleyfis í því tilviki sem um ræðir í þessu máli. Vörnum af hálfu íslenska ríkisins hafi verið skilað til EFTA dómstólsins í apríl 2017, eða eftir að áhættumat MAST lá fyrir. Telur kærandi að þetta hljóti að leiða til þeirrar ályktunar að ekkert smitefni nema salmonella geti mögulega verið forsenda fyrir höfnun á beiðni hans til innflutnings á ferskum eggjum til manneldis, framleiddum í Danmörku, og því beri að líta fram hjá allri umfjöllun áhættumats um aðra sjúkdóma.

Þá telur kærandi brotið gegn málshraðareglu 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 í máli þessu. Vegna eðlis innflutnings séu hagsmunir kæranda ríkir af því að mál hans hljóti tímanlega meðferð. Engin tilkynning um seinkun afgreiðslu erindisins hafi borist á tímabilinu desember 2016 til maí 2017, svo sem skylt sé skv. 3. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga, þó vissulega hafi verið tekið fram í erindi MAST, dags. 10. janúar 2017, að áhættumat færi fram og „afgreiðslan gæti tekið nokkurn tíma.“ Í lok maí 2017 hafi kæranda verið veittur frestur til andmæla en sá viðbótardráttur sem varð á málsmeðferð frá febrúar 2017 (dagsetning áhættumats MAST) og til loka maímánaðar 2017, er kæranda var veittur andmælafrestur sé óútskýrður. Sé þetta í andstöðu við stjórnsýslulög og einnig tilgang breytingar á 1. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sem gerð var með lögum nr. 71/2015, en í greinargerð með frumvarpinu sé fjallað meðal annars um það að með breytingunum sé verið að spara innflytjendum tíma og fjármuni.

Kærandi gerir alvarlegar athugasemdir við það að MAST sé í þessu tilfelli bæði „risk manager“ og „risk assessor“ og telur það skort á hlutleysi hvað áhættumatið varðar þar sem stofnunin hafni umsókn á grundvelli mats sem stofnunin hafi sjálf framkvæmt.  Í Evrópurétti sé lögð rík áhersla á að skilið sé á milli þessara tveggja þátta svo tryggt sé að áhættugreiningin sé óháð leyfisveitingunni sjálfri. Þá telur kærandi að brotið sé gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga og bendir einnig á að málsmeðferðin sé ekki í samræmi við afgreiðslu fjölda innflutningsleyfa fyrir hráu kjöti á undanförnum árum, sem byggi á sömu lagaákvæðum og eigi við í máli þessu, þ.e. 10. gr. laga nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim. Frá og með 1. nóvember 2011 sé meginregla laganna sú að heimilt sé að flytja til landsins vörur sem rekja megi til afurða úr dýraríkinu, uppfylli þær evrópsk skilyrði um heilbrigðisvottun. Þetta komi skýrt fram í athugasemdum er fylgdu 32. gr. frumvarps er varð að lögum nr. 143/2009, sbr. þingskjal 511 á 138. löggjafarþingi, 17. mál, er breytti m.a. 10. gr. laga nr. 25/1993. Undantekningar frá meginreglum beri að skýra þröngt. Ekki sé um það deilt að hinn umsótti innflutningur varði afurðir úr dýraríkinu sem uppfylli evrópsk skilyrði um heilbrigðisvottun. Innflytjandi telji að sú staðreynd að innflutningsbann á hráum eggjum sé undantekning frá meginreglu geri það að verkum að strangar kröfur séu settar til þess að gætt sé meðalhófs við framkvæmd bannsins. Þá hafi til dæmis ekki verið sýnt fram á tengsl ímyndaðrar áhættu af innflutningi umræddra hráeggja frá Danmörku við markmið 10. gr. laga nr. 25/1993. Loks sé alkunna að mikill fjöldi innflutningsleyfa fyrir hrátt kjöt hafi verið gefin út á grundvelli sömu greinar.

Kærandi telur jafnframt að rannsóknarregla 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé brotin og rökstuðningi í skilningi 22. gr. sömu laga sé verulega áfátt. Í áhættumati sé þess getið að notast hafi verið við ákvörðunatré frá Nýja Sjálandi en telur kærandi beitingu þess ekki málefnanlega og óútskýrt sé hvað sé átt við með hugtaka notkun sem beitt sé í trénu. Kærandi gerir alvarlegar athugasemdir við áhættumatið sem slíkt og minnir á skuldbindingar Íslands gagnvart WTO og þá sérstaklega SPS samningnum. Í alþjóðaviðskiptum með matvæli sé gerð lágmarkskrafa um áhættugreiningu og til séu nokkrar viðurkenndar aðferðir. Aðferð OIE sé ein þeirra og gefið hafi verið út leiðbeiningarrit um áhættugreiningu. Ljóst sé að Íslandi beri að fylgja aðferðarfræði alþjóðastofnana svo sem OIE við áhættugreiningu vegna innflutnings dýra og matvæla. Við samanburð á því mati sem lagt sé til grundvallar ákvörðunar MAST og leiðbeiningum OIE sé ljóst að það mat sem MAST hafi unnið uppfylli ekki þau lágmarksskilyrði sem gerð séu til faglegs áhættumats. OIE bendi sérstaklega á að áhættugreining þurfi að byggja á líkum en ekki bara möguleika á að smit geti borist. Kærandi hafnar því að mat MAST uppfylli þessi skilyrði. Þá sé í mati MAST grunnþáttum áhættumats samkvæmt aðferðarfræði OIE ekki gerð nægileg skil.

Kærandi bendir á að framleiðandi umræddra eggja upplýsi á heimasíðu sinni að hann pakki eingöngu eggjum frá eigin búi en MAST telji engu að síður að líkur séu á að í innflutningnum geti leynst egg frá öðrum framleiðendum og öðrum löndum. Það sé ekki byggt á rökum og sé alfarið hafnað sem órökstuddri fullyrðingu. Telur kærandi að þessi skortur á rannsókn stöðunnar í Danmörku og hjá viðkomandi framleiðanda sé brot á rannsóknarskyldu MAST. Við áhættumat sé nauðsynlegt að skilgreina vel hverju matið eigi að svara og hvert skuli vera gildissvið áhættumatsins. Mótmælir kærandi því að gildissvið matsins sem notast sé við taki til innflutnings frá öllum löndum ESB, sem og löndum utan ESB og bendir á rekjanleika eggja innan ESB sem sé mun nákvæmari en á Íslandi þar sem hvert egg sé stimplað með rekjanleikanúmeri.

Kærandi telur einnig að matið fjalli ekki um hættur samfara þeim innflutningi sem um ræðir og telur að áhættumatið verði að taka til andlagsins, þ.e. þeirra tilteknu dýraafurða sem flytja eigi inn og að minnsta kosti þess ríkis sem flytja eigi inn frá. Bendir kærandi á að fyrsta skrefið í að ákveða gildissvið matsins sé að skilgreina hver umrædd vara sé. Þar hafi MAST strax brugðist þar sem lagt hafi verið að jöfnu innflutningur á frjóeggjum og neyslueggjum. Víða í matinu sé fjallað um lóðrétt smit en ljóst sé að slíkt smit geti aldrei orðið með neyslueggjum. MAST telur að hætta sé á að smit valdi sjúkdómi hér á landi og virðist það gilda um öll þau níu smitefni sem tiltekin eru í áhættumatinu, vegna þess að smit í eggjum berist í hænur vegna fóðrunar hænsna í þéttbýli á eggjaskurn. Engar rannsóknir eða kannanir virðast þó hafa farið fram varðandi hvort og þá hversu mikið þetta eigi við rök að styðjast og virðist þar af leiðandi byggt á sögusögnum. Bendir kærandi á að eggjaskurn sé skilgreind í flokki 3 í reglugerð (EC) nr. 1069/2009. Þar af leiðandi sé bannað að fóðra hænsni með eggjaskurn sbr. reglugerð (EC) nr. 999/2001. Þessum rökstuðningi MAST sé því alfarið hafnað. Þá telur kærandi að ekki hafi verið gerð tilraun til að rannsaka hvort viðkomandi sjúkdómar séu til staðar í Danmörku og ekkert tillit tekið til kerfa dönsku eftirlitsstofnunarinnar. Þetta sé ekki í neinu samræmi við þær lágmarkskröfur sem séu gerðar til áhættugreiningar hjá alþjóðastofnunum. Með vísan til framangreinds uppfylli áhættumat MAST á engan hátt þær lágmarkskröfur sem gerðar séu til áhættugreininga og því ákvörðun stofnunarinnar um höfnun á innflutningnum hafnað sem ómálefnanlegri og í ósamræmi við rannsóknarreglu og kröfur stjórnsýslulaga um rökstuðning ákvarðana. Nefnir kærandi tvö dæmi um ófullnægjandi rannsókn vegna þeirra tilteknu sjúkdóma sem getið sé í áhættumati MAST og sagðir skapa hættu, þ.e. Newcastle veiki og salmonellu.

Kærandi telur ákvörðun MAST um að veita ekki leyfi til innflutnings órökstudda og brjóta gegn alþjóðaskuldbindingum Íslands um verslun með landbúnaðarafurðir. Höfnunin byggi á upptalningu á sjúkdómum/smitefnum sem fræðilega geti hugsanlega borist með eggjum, og þá sérstaklega frjóeggjum. Ekkert faglegt mat sé hins vegar lagt á raunverulega áhættu eða líkur á að innflutningurinn sé hættulegur dýraheilbrigði á Íslandi. MAST hafi brugðist rannsóknarskyldu sinni þar sem hvorki sé gerð tilraun til að rannsaka hver staðan sé í Danmörku né heldur hjá þeim framleiðanda sem óskað sé innflutnings frá. Fyrir vikið byggi matið á ófullnægjandi upplýsingum og dragi upp ónákvæma og órökstudda mynd af ímyndaðri hættu. Túlkun MAST á lögum nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, virðist byggð á grundvallarmisskilningi á tilgangi og takmörkunum áhættumats/áhættugreiningar. Áhættumatinu og ákvörðun MAST sé mótmælt í heild sinni og ógildingar krafist á ákvörðuninni.

Um sjónarmið kæranda vísast að öðru leyti til þess sem segir í stjórnsýslukæru.

Sjónarmið Matvælastofnunar (MAST)

MAST kveður kæranda hafa sótt um leyfi til innflutnings á 337.610 ferskum lífrænt ræktuðum eggjum til manneldis. Slíkur innflutningur hafi aldrei verið heimilaður þar sem honum geti fylgt smitefni sem geti valdið sjúkdómum bæði í dýrum og mönnum. Því hafi stofnunin synjað um leyfið, enda slíkur innflutningur að meginstefnu bannaður samkvæmt íslenskri löggjöf.

Samkvæmt 6. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, annist MAST opinbert eftirlit með innflutningi búfjárafurða. Til að stuðla að góðu heilsufari dýra í landinu og til að koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins hafi lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, verið sett. Í 10. gr. laganna segi að til að hindra að dýrasjúkdómar berist til Íslands sé óheimilt að flytja til landsins ýmsar búfjárafurðir, þ.m.t. hrá egg og sé það meginreglan. MAST geti hins vegar leyft innflutning, enda þyki sannað að ekki berist til landsins smitefni við innflutninginn er valdi dýrasjúkdómum. Mat MAST verði þannig að vera reist á sönnunarreglu, þ.e. að sannað þyki að ekki berist slík smitefni við innflutninginn. Ekki sé nóg að leiða líkum að því að svo sé. Þá sé ráðherra heimilt skv. ákvæðinu að ákveða með reglugerð að víkja frá banni við innflutningi einstakra vörutegunda sem nefndar séu í 1. mgr. 10. gr. laganna ef liggur fyrir að varan sótthreinsist við tilbúning eða að sérstök sótthreinsun sem framkvæmd sé fyrir innflutning og vörunni fylgi fullnægjandi vottorð um uppruna, vinnslu og sótthreinsun sé varan frá framleiðanda utan EES. Ráðherra hafi þó ekki gefið út slíkar reglur varðandi innflutning á eggjum. Ráðherra hafi hins vegar gefið út reglugerð nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins. Tilgangur reglugerðarinnar sé m.a. sá að hindra að sjúkdómar berist til landsins með sláturafurðum, eggjum, mjólkurafurðum og öðrum vörum sem reglugerðin tekur til. Í 3. gr. reglugerðarinnar segi að tilteknar afurðir dýra og vörur sem geti borið með sér smitefni sem valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum sé óheimilt að flytja til landsins. Í e.-lið 3. gr. komi fram að óheimilt sé að flytja til landsins ómeðhöndluð egg, eggjaskurn og eggjaafurðir sem ekki hafi hlotið hitameðferð, þannig að varan hafi verið hituð í 65°C í 5 mínútur eða aðra sambærilega aðferð að mati MAST. Í 4. gr. reglugerðarinnar segi að ráðherra sé heimilt, að fengnum meðmælum frá MAST, að leyfa innflutning á vörum sem taldar séu upp í 3. gr., sbr. 10. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, enda þyki sannað að ekki berist með þeim smitefni er valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum og þau skilyrði sem sett hafi verið fyrir innflutningnum væru uppfyllt. Reglugerðarákvæði þetta sé ekki í samræmi við 10. gr. laga nr. 25/1993, enda hafi lagaákvæðinu verið breytt með lögum nr. 71/2015 á þann veg að það sé nú MAST sem heimili innflutning á vörum þeim sem taldar séu upp í a.-e. lið 10. gr. en ekki ráðherra. Túlka verði reglugerðina með hliðsjón af gildandi lögum. Í 9. gr. reglugerðarinnar komi fram að mat MAST varðandi sjúkdómavarnir skuli byggjast á áhættumati sem meðal annars taki mið af listum Alþjóðaheilbrigðisstofnunar dýra (OIE) varðandi A og B sjúkdóma og annarra alþjóðlegra staðla og leiðbeininga.

Hvað vinnslu málsins varðar telur MAST að hafa beri í huga að innflutningur sem þessi hafi aldrei verið heimilaður og því hafi verið nauðsynlegt að vanda vel til verka. Strax í janúar 2017 hafi kærandi verið upplýstur um að áhættumat myndi fara fram og að afgreiðslan gæti tekið nokkurn tíma. Kæranda hafi verið tilkynnt um fyrirhugaða ákvörðun MAST í maí 2017 og gefinn frestur til andmæla til 14. júní 2017 áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Sé það í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Málið hafi verið umfangsmikið, krafist mikillar sérfræðivinnu og þar að auki hafi stofnunin upplýst kæranda strax í byrjun að málið myndi taka nokkurn tíma.

Vísar MAST til þess að í kærubréfi sé því haldið fram að meginregla laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sé sú að heimilt sé að flytja til landsins vörur sem rekja megi til afurða úr dýraríkinu uppfylli þær evrópsk skilyrði um heilbrigðisvottun. Sé þetta byggt á lögskýringargögnum með lögum nr. 143/2009 sem breyttu m.a. 10. gr. laga nr. 25/1993. Undantekningar frá meginreglum beri að skýra þröngt og því beri stjórnvöldum að taka mið af lögskýringargögnum við túlkun á 10. gr. laganna. Innflutningsbann 10. gr. sé undantekning frá meginreglu.

MAST geti ekki fallist á ofangreinda lagatúlkun. Í I. kafla laganna sé tilgreindur tilgangur laganna sem sé: a) að stuðla að góðu heilsufari dýra í landinu og koma í veg fyrir að nýir smitsjúkdómar berist til landsins, b) að fylgjast með og hindra útbreiðslu dýrasjúkdóma og vinna að útrýmingu þeirra og c) að tryggja að búfjárafurðir, framleiddar í landinu, verði sem heilnæmastar. Í V. kafla laganna sé síðan fjallað um fyrirbyggjandi aðgerðir og þar sem sú meginregla sett fram í 1. mgr. 10. gr. að óheimilt sé að flytja til landsins ákveðnar vörutegundir, þar á meðal hrá egg. Síðan sé þá undantekningu frá meginreglunni að finna í 2. mgr. 10. gr. að MAST sé heimilt að leyfa innflutning á umræddum vörutegundum „enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valda dýrasjúkdómum.“ Slíka undantekningu frá meginreglu beri að skýra þröngt.

MAST vísar til þess að í erindi kæranda sé því haldið fram að sú meginbreyting hafi tekið gildi 1. nóvember 2011 að heimilt sé að flytja til landsins vörur sem megi rekja til afurða úr dýraríkinu (uppfylli þær skilyrði um heilbrigðisvottun). Hið rétta sé að þá hafi tekið gildi núgildandi ákvæði 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, sem banni innflutning á tilteknum vörutegundum úr dýraríkinu, þar á meðal hráum eggjum.

Þá haldi kærandi því fram að MAST hafi ekki gætt meðalhófs við afgreiðslu umsóknarinnar sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem beitt hafi verið svo ströngum mælikvarða á innflutninginn að útilokað sé að nokkrar dýraafurðir kæmust í gegnum það áhættumat sem MAST beitti við undirbúning ákvörðunar sinnar. Hið rétta sé að hinn stranga mælikvarða sé að finna í lagaákvæðinu sjálfu. Í 2. mgr. 10. gr. laganna segi ekki að það dugi að leiða líkum að því að lítið hætta sé á að smitefni berist með innfluttum eggjum til þess að slíkur innflutningur verði leyfður. Það komi skýrlega fram að MAST verði að þykja sannað að ekki berist smitefni með innfluttum hráum eggjum til þess að slíkur innflutningur verði heimilaður. Að dómi stofnunarinnar hafi því meðalhófsregla stjórnsýslulaga ekki verið brotin við afgreiðslu erindisins. Skylda hvíli á MAST til þess að fylgja ströngum lagafyrirmælum og á þeim hafi synjunin byggst. Þá telur MAST tilvísun til þess að jafnræðisregla hafi verið brotin þar sem innflutningur á hráu kjöti hefur áður verið heimilaður ekki eiga við rök að styðjast. Hér sé ólíku saman að jafna þar sem að í 5. gr. reglugerðar nr. 448/2012 sé búið að tilgreina nákvæmlega hvaða skilyrði hrátt kjöt þarf að uppfylla til þess að innflutningur verði heimilaður. Engin slík skilyrði varðandi hrá egg sé að finna í reglugerðinni.

Telur MAST að þegar litið sé til laga nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, og reglugerðar nr. 448/2012 í samhengi hljóti niðurstaðan að vera sú að þegar umsókn berst um innflutning á vöru sem bannaður er innflutningur á að meginstefnu til, skuli MAST vinna áhættumat. MAST sé einungis heimilt að leyfa innflutninginn ef niðurstaða áhættumatsins er sú að sannað þyki að ekki berist smitefni með hinni innfluttu vöru er valdi dýrasjúkdómum.

Í erindi kæranda sé því haldið fram að MAST hafi þverbrotið rannsóknarreglu stjórnsýslulaga og enn fremur hafi rökstuðningi fyrir ákvörðuninni um synjun verið áfátt. Kærandi hafi auk þess gert alvarlegar athugasemdir við áhættumat MAST þar sem hann haldið því fram að stofnunin hefði þurft að rannsaka stöðu þessara mála í Danmörku og stöðuna hjá viðkomandi frameiðanda til þess að uppfylla rannsóknarskyldu sína. Í synjunarbréfi MAST sé tekið fram að áhættumat stofnunarinnar feli ekki í sér heildstæða áhættugreiningu samkvæmt verklagsreglum OIE. Þótt talað sé um áhættumat, fjalli skýrslan aðallega um það stig áhættugreiningarferilsins sem hafi það markmið að finna alla mögulega hættuþætti sem tengjast þeirri vöru sem um ræðir, svonefnda hættugreiningu (e. Hazard Identification). Áhættuþættir í þessu tilviki séu smitefni sem geti valdið sjúkdómum í dýrum og mönnum. Í skýrslunni sé jafnframt gerð grein fyrir eðli viðkomandi smitefna, afleiðingum sem þau geta haft o.fl. Líkur á því að smitefni berist til landsins með viðkomandi innflutningi og í fugla hér á landi eru ekki metnar. Skýringin á því er sú að ekki var talið nauðsynlegt að leggjast í þá vinnu þar sem niðurstaða áhættugreiningarinnar sýndi að smitefni sem valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum geti borist með viðkomandi vöru, þannig að engin sönnun liggur fyrir um hið gagnstæða. Sama skýring gildi um þá athugasemd kæranda að ekki hafi sérstaklega verið metin áhætta við innflutning á vörunni frá því búi sem umsóknin á við, heldur miðað við að um sé að ræða framleiðanda innan EES sem lýtur sömu reglum og önnur sambærileg bú á svæðinu. Kærandi bendi jafnframt á að umfjöllun um frjóegg eigi ekki við um þennan innflutning sem sé vissulega rétt en hafi ekki áhrif á endanlega niðurstöðu.

Að mati MAST hafi hvorki verið brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga við vinnslu umsóknarinnar né heldur hafi rökstuðningi verið áfátt þar sem bæði í andmælabréfi og synjunarbréfi stofnunarinnar sé að finna ítarlegan rökstuðning fyrir niðurstöðu stofnunarinnar.

Um sjónarmið Matvælastofnunar vísast að öðru leyti til þess sem segir í umsögn stofnunarinnar.

Forsendur og niðurstaða

Í máli þessu er deilt um synjun MAST á leyfi kæranda til innflutnings á hráum neyslueggjum. Um deiluefnið gilda einna helst lög nr. 25/1993, um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, lög nr. 93/1995, um matvæli, reglugerð nr. 448/2012 um varnir gegn því að dýrasjúkdómar og sýktar afurðir berist til landsins auk Marrakess-samningsins um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar, sem Ísland er aðili að, og tilteknir viðaukar við hann.

Samkvæmt b. lið 1. mgr. 6. gr. laga nr. 93/1995 annast Matvælastofnun opinbert eftirlit með innflutningi og útflutningi búfjárafurða. Samkvæmt a. lið 1. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 er meðal annars óheimilt að flytja til landsins hrá egg. Í 2. mgr. sömu greinar kemur fram að þrátt fyrir ákvæði 1. mgr. sé Matvælastofnun heimilt að leyfa innflutning á tilgreindum vörum, þar á meðal hráum eggjum, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valda dýrasjúkdómum. Í greinargerð með lögum nr. 143/2009 um breytingar á ýmsum lögum vegna endurskoðunar á undanþágum frá I. kafla I. viðauka við EES-samninginn o.fl., er breyttu m.a. lögum nr. 25/1993 um dýrasjúkdóma og varnir gegn þeim, kemur fram að meginreglan verði sú að heimilt verði að flytja nokkrar vörur landsins uppfylli þær evrópsk skilyrði um heilbrigðisvottun. Þó er skýrt tekið fram að þrátt fyrir framangreint haldist innflutningsbann á meðal annars hráu kjöti og hráum eggjum. Fram kemur að innflutningsbanni sé viðhaldið með það að markmiði að tryggja stöðu sjúkdómavarna vegna dýra og manna. Með vísan til framangreinds er ljóst að meginreglan er sú að óheimilt er að flytja inn tilteknar vörur, þar á meðal hrá egg.

Í 3. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 kemur fram að um framkvæmd greinarinnar fari einnig eftir ákvæðum samningsins um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna í 1. viðauka A við samninginn um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO). Ísland er meðal stofnaðila að Marrakess-samningnum frá 1994 um stofnun Alþjóðaviðskiptastofnunarinnar (WTO), sbr. auglýsingu nr. 62/1995 sem birtist í C-deild Stjórnartíðinda 29. desember 1995. Fyrir liggur að Danmörk er einnig aðili að WTO og Marrakess-samningnum. Samningur um beitingu ráðstafana um hollustuhætti og heilbrigði dýra og plantna (SPS-samningurinn) kemur fram í I. viðauka A. Marrakess-samningsins og er þar skipað meðal sérstakra undirsamninga GATT-samningsins frá 1994.

Í 2. mgr. 2. gr. SPS-samningsins er tekið fram að aðilar skuli sjá til þess að ráðstöfunum um hollustuhætti eða heilbrigði dýra plantna sé einungis beitt að því marki sem nauðsynlegt sé til að vernda líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að þær byggist á vísindalegum meginreglum og sé ekki viðhaldið án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna. Fyrrgreind krafa um að vísindaleg rök liggi að baki slíkum ráðstöfunum leiðir til þess að innflutningsbann 10. gr. laga nr. 25/1993 er ekki ófrávíkjanlegt enda gæti slíkt verið túlkað sem magntakmörkun og andstætt XI. gr. GATT 1994. Í 7. mgr. 5. gr. SPS-samningsins er kveðið á um að þegar viðkomandi vísindaleg sönnunargögn eru ófullnægjandi geti aðili samþykkt bráðabirgðaráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna á grundvelli tiltækra upplýsinga þar að lútandi, þar með talið upplýsinga frá hlutaðeigandi alþjóðastofnunum og upplýsinga á grundvelli slíkra ráðstafana sem aðrir aðilar beita. Við slíkar aðstæður skuli aðilar leita eftir nauðsynlegum viðbótarupplýsingum fyrir hlutlægara áhættumat og endurskoða ráðstafanir um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna í samræmi við það innan hæfilegs tíma.

Líkt og fyrr greinir er í 2. mgr. 10. gr. laga nr. 25/1993 er kveðið á um að Matvælastofnun sé heimilt að leyfa innflutning á tilgreindum vörum, þar á meðal hráum eggjum, enda þyki sannað að ekki berist smitefni með þeim er valda dýrasjúkdómum. Túlka verður ákvæði 2. mgr. 10. gr. í samhengi við ákvæðið í heild sinni með vísan til 3. mgr. sömu greinar þar sem sérstaklega er vísað til þess að um framkvæmd ákvæðisins fari eftir ákvæðum SPS-samningsins. Í fyrrgreindri 2. mgr. 2. gr. SPS-samningsins er skýrt kveðið á um að ráðstafanir samkvæmt SPS-samningnum verða að vera reistar á vísindalegum meginreglum og þeim má ekki viðhalda án fullnægjandi vísindalegra sönnunargagna. Í því felst að við framkvæmd þeirra innflutningstakmarkana sem grundvallast á samningnum verði að beita meðalhófi.

Í reglugerð nr. 448/2012 er nánar kveðið á um framkvæmd við veitingu innflutningsleyfa sbr. 10. gr. ofangreindra laga. Í 9. gr. reglugerðarinnar kemur fram að meðmæli MAST varðandi sjúkdómavarnir skuli byggjast á áhættumati, sem m.a. tekur mið af listum OIE varðandi A og B sjúkdóma og annarra alþjóðlegra staðla og leiðbeininga. Þá er kveðið á um að um framkvæmd greinarinnar fari eftir ákvæðum SPS-samningsins. Í 5. gr. samningsins er mælt fyrir um sérstakt áhættumat sem aðildarríkin skulu framkvæma ef þau grípa til ráðstafana sem ekki eru í samræmi við alþjóðlega staðla, viðmiðunarreglur eða tilmæli. Samkvæmt 1. mgr. 5. gr. skulu aðilar samningsins sjá til þess að ráðstafanir þeirra um hollustuhætti eða heilbrigði dýra og plantna byggist á mati, eftir því sem við á miðað við aðstæður, á áhættu fyrir líf eða heilbrigði manna, dýra eða plantna, að teknu tilliti til þeirrar tækni sem er beitt við áhættumat og hlutaðeigandi alþjóðastofnanir hafa þróað. Við mat á áhættu skulu aðilar taka tillit til tiltækra vísindalegra sönnunargagna, viðeigandi vinnslu- og framleiðsluaðferða, viðeigandi skoðunar-, sýnatöku- og prófunaraðferða, tíðni tiltekinna sjúkdóma eða plága, svæða sem eru laus við plágur eða sjúkdóma, viðeigandi vistfræði- og umhverfisskilyrða og sóttvarna og annarrar meðhöndlunar.

Í inngangi áhættumats MAST vegna málsins kemur fram að í desemeber 2016 hafi stofnuninni borist umsókn frá kæranda um undanþágu frá banni við innflutning á ferskum lífrænt vottuðum eggjum frá Niels og Grete‘s okologiske æg frá Hadsten í Danmörku. Slíkur innflutningur hafi aldrei verið heimilaður og því hafi yfirdýralæknir óskað eftir áhættumati þar sem fram skyldi koma áhrif innflutnings neyslueggja á dýraheilbrigði hérlendis. Þá kemur fram að samkvæmt upplýsingum á heimasíðu viðkomandi framleiðanda sé einungis eggjum frá fyrirtækinu sjálfu pakkað, en ekki frá öðrum framleiðendum. Þrátt fyrir það sé gengið út frá því að fyrirtækinu sé heimilt að dreifa eggjum frá öðrum framleiðendum, hvort sem þeir séu í Danmörku eða öðrum löndum ESB og EFTA. Þá sé einnig gengið út frá því að hænurnar geti verið fengnar frá öðrum löndum ESB og EFTA hvort sem það sé reglan hjá fyrirtækinu eða ekki. Með hliðsjón af þessu sé áhættumatið unnið með þeim forsendum að um innflutning á neyslueggjum frá öllum ríkjum ESB og EFTA sé að ræða. Þá kemur einnig fram að áhættumatið sé byggt á áhættumati um innflutning á neyslueggjum sem var unnið árin 2013/2014 og drögum að áhættumati um innflutning frjóeggja frá 2015.

            Ráðuneytið bendir á að í október 2011 var innlendu fyrirtæki veitt heimild til að flytja inn 10 kg. af hráum eggjum til landsins frá Svíþjóð. Í því tilfelli var umsókn um innflutning metin með hliðsjón af aðstæðum hvað þann innflutning varðaði. Í bréfi þar sem skilyrði innflutningsins eru tiltekin kemur fram að yfirdýralæknir hafi fjallað um málið og lagt til að um innflutninginn sé farið með svipuðum hætti og um innflutning frjóeggja og þá voru tilgreind ákveðin skilyrði sem uppfylla þurfti fyrir innflutningnum. Í umsögn MAST vegna málsins kemur fram að ekki hafi verið talið nauðsynlegt að leggjast í þá vinnu að meta líkur á því að smitefni berist til landsins með viðkomandi innflutningi og í fugla hér á landi þar sem niðurstaða hættugreiningar stofnunarinnar hafi sýnt að smitefni sem valdi sjúkdómum í dýrum og mönnum geti borist með viðkomandi vöru og engin sönnun liggi fyrir um annað. .

Þegar litið er til þess hversu ítarlega beri að rannsaka mál á grundvelli rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga þá hefur verið talið að mál sé nægilega upplýst þegar þeirra upplýsinga hefur verið aflað sem eru nauðsynlegar til að hægt sé að taka efnislega rétta ákvörðun í máli hverju sinni. Þá er ekki ástæða til að rannsaka mál frekar ef ófrávíkjanleg lagaskilyrði eru ekki uppfyllt. Í þessu máli er vart hægt að líta svo á að hér sé um slíkt tilfelli að ræða þar sem bæði áður hefur verið leyfður sambærilegur innflutningur og heimilt er að veita undanþágur frá innflutningsbanni að ákveðnum skilyrðum uppfylltum og að fengnum meðmælum MAST sem skal byggja á sérstöku áhættumati. Þá er það mat ráðuneytisins að það áhættumat sem ákvörðun MAST grundvallast á sé ekki nægilega afmarkað þar sem ekki var fjallað um innflutning frá viðkomandi framleiðanda. Sótt var um innflutning frá einum tilteknum framleiðanda í Danmörku en í áhættumati því sem byggt er á er miðað við innflutning neyslueggja, og að hluta frjóeggja, frá öllum ríkjum ESB og EFTA.

Það liggur fyrir að innflutningur á hráum neyslueggjum hefur áður verið leyfður. Þá þegar af þeirri ástæðu og með vísan til þeirra sjónarmiða sem hér hafa verið rakin, og þá sérstaklega rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, er það mat ráðuneytisins að synjun MAST á umræddum innflutningi hefði þurft að byggja á afmarkaðari og ítarlegri áhættumati þar sem metin hefði verið áhættan af innflutningi frá viðkomandi framleiðanda. Með vísan til þessa er málinu vísað til MAST til þóknanlegrar meðferðar að nýju.

Að fenginni ofangreindri niðurstöðu ráðuneytisins þykir ekki ástæða til að fjalla um aðrar málsástæður sem hafðar hafa verið uppi vegna málsins.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 8. nóvember 2017, um að synja [Z ehf.] um leyfi til innflutnings á ferskum eggjum til manneldis er hér með felld úr gildi. Málinu er vísað til Matvælastofnunar til þóknanlegrar meðferðar að nýju.