Stjórnsýslukæra vegna synjunar Matvælastofnunar á styrk til frumbýlings árin 2018-2020

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytinu barst þann 3. júlí 2019 stjórnsýslukæra [A], f.h. [B], dags. 1. júlí 2019, vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um synjun styrks til frumbýlings fyrir árin 2018, 2019 og 2020.

Kröfur

Með stjórnsýslukæru, dags. 1. júlí 2019, kærði [A], f.h. [B], hér eftir nefndur kærandi, ákvörðun Matvælastofnunar um synjun á styrk til frumbýlings.

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar verði ógild og að kærandi fái styrk til bústofnskaupa eða fái leiðbeiningar um með hvaða hætti hann geti sótt þann styrk samkvæmt nýjum lögum og reglum sem um nýliða í sauðfjárbúskap gilda.

Matvælastofnun mótmælir þessum kröfum og telur að stofnunin hafi unnið málið í samræmi við lög og reglugerðir.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst kæran að liðnum kærufresti, sbr. 27. gr. stjórnsýslulaga.

Málsatvik og málsmeðferð

Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum málsins voru málsatvik með eftirfarandi hætti.

Þann 16. febrúar 2016 sótti kærandi um nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt – nýliðaumsókn, fyrir árið 2016 og þann 27. maí 2016 undirrituðu Matvælastofnun og kærandi samning um framlag til frumbýlinga í sauðfjárrækt sem fól í sér að Matvælastofnun greiddi til kæranda kr. 2.626.100 í styrk til bústofnskaupa vegna 303 vetrarfóðraðra kinda. Frumbýlingastyrkur árið 2016 var veittur til kæranda á grundvelli þágildandi reglugerðar nr. 1221/2015 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum 2016 en í 1. gr. í viðauka IV í reglugerðinni kom fram að heimilt væri að skipta framlaginu á allt að fimm ár í röð ef bústofnskaup færu fram á þeim tíma og/eða skilyrði 4. gr. væru uppfyllt. Nýtti kærandi sér þetta ákvæði í reglugerðinni og hugðist stækka bústofn sinn í skrefum á allt að fimm ára tímabili.

Þann 3. febrúar 2017 sótti kærandi, með framhaldsumsókn, um nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt fyrir árið 2017 og þann 31. maí 2017 undirrituðu Matvælastofnun og kærandi samning um framlag til frumbýlinga í sauðfjárrækt sem fól í sér að Matvælastofnun greiddi til kæranda 450.000 í styrk til bústofnskaupa vegna 72 vetrarfóðraðra kinda. Frumbýlingastyrkur árið 2017 var veittur til kæranda á grundvelli bráðabirgðaákvæðis í þágildandi reglugerð um stuðning við sauðfjárrækt nr. 1151/2016.

Þann 4. apríl 2018 sendi kærandi tölvupóst til Matvælastofnunar, þar sem hann kannar stöðu sína varðandi nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt eftir að nýir búvörusamningar tóku gildi. Matvælastofnun svarar fyrirspurninni þann 5. apríl 2018 á þann veg að nýir búvörusamningar hafi tekið gildi þann 1. janúar 2017 og þar með hafi verið settur á nýr styrkjaflokkur; nýliðun í landbúnaði. Ákvæði í búvörusamningnum séu á þá leið að þeir sem hefðu fengið nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt eða mjólkurframleiðslu gætu ekki sótt um, en þó var sett bráðabirgðaákvæði um framhaldsumsókn í nýliðun í sauðfjárrækt árið 2017, eitt ár, þar sem eldri sauðfjársamningur átti að gilda út það ár. Í kjölfarið sendi kærandi annan tölvupóst til Matvælastofnunar þann 5. apríl 2018 þar sem hann spyr hvort það sem hann fékk vorið 2017 hafi verið það síðasta sem hann gat fengið og svarar Matvælastofnun þeim tölvupósti samdægurs á þann veg að það sá skilningur sé réttur samkvæmt reglugerð og nýjum búvörusamningi.

Með bréfi, dags. 1. júlí 2019, barst ráðuneytinu kæra vegna ofangreindrar ákvörðunar Matvælastofnunar. 

Með bréfi, dags. 8. júlí 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar um málið og jafnframt öllum þeim gögnum sem stofnunin kynni að hafa um málið en hefðu ekki borist ráðuneytinu. Var Matvælastofnun veittur frestur til 9. ágúst 2019 til að skila inn umbeðnum gögnum. Umsögn og gögn Matvælastofnunar bárust ráðuneytinu með bréfi, dags. 15. ágúst 2019, en óskað hafði verið eftir fresti til að skila inn umsögn vegna málsins.

Kæranda var með bréfi, dags. 20. ágúst 2019, gefinn kostur á að koma að andmælum vegna umsagnarinnar og bárust andmæli kæranda með bréfi, dags. 4. september 2019. Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Þá kannaði ráðuneytið sérstakleg hvenær síðari svarpóstur Matvælastofnunar til kæranda var sendur en sendingartími kom ekki fram í afriti af tölvupósti sem lagður var fram af hálfu kæranda.

Sjónarmið kæranda

Kærandi óskar eftir því að hann fá styrk til bústofnkaupa í samræmi við c. lið 10. gr. reglugerðar um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum 2016 nr. 1221/2015 eða að hann fái leiðbeiningar um það með hvaða hætti hann geti sótt þann styrk samkvæmt nýjum lögum og reglum sem um nýliða í sauðfjárbúskap gilda.

Í c. lið 10. gr. reglugerðar nr. 1221/2015 er vísað til viðauka IV með reglugerðinni sem varðar verklagsreglur um úthlutun bústofnskaupastyrkja til frumbýlinga og í 1. gr. viðauka IV kom fram að heimilt væri að skipta framlaginu á allt að fimm ár í röð ef bústofnskaup færu fram á þeim tíma og/eða skilyrði 4. gr. væru uppfyllt. Nýtti kærandi sér þetta ákvæði í reglugerðinni og hugðist stækka bústofn sinn í skrefum á allt að fimm ára tímabili. Kærandi fékk styrkupphæð kr. 2.636.100 árið 2016 á grundvelli reglugerðar nr. 1221/2015.

Ný reglugerð um stuðning við sauðfjárrækt nr. 1151/2016 var sett í lok árs 2016 og feldi hún á brott fyrri reglugerð. Í nýju reglugerðinni hafi verið sett ákvæði til bráðabirgða sem segir orðrétt:

Þrátt fyrir 27. gr. skulu verklagsreglur í viðauka IV við reglugerð nr. 1221/2015 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum 2016 halda gildi sínu gagnvart þeim aðilum sem fengið hafa bústofnskaupastyrki til frumbýlinga til og með 31. desember 2016. Einnig er þeim aðilum heimilt að leggja fram framhaldsumsóknir á árinu 2017 samkvæmt ákvæðum þeirra reglna.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis fékk kærandi styrk árið 2017 að fjárhæð kr. 450.000. Á árinu 2018 tók gildi ný reglugerð um stuðning við sauðfjárrækt nr. 1183/2017 og framangreint bráðabirgðaákvæðið er ekki framlengt í reglugerðinni. Þegar kærandi ætlaði að sækja um frumbýlisstyrk á árinu 2018 var honum gert ókleift að sækja um slíka styrki og honum meinað að leita frekari styrkja og er í því samhengi vísað í tölvupósta frá Matvælastofnun.

Kærandi telur að ekki hafi verið gætt að reglum stjórnsýsluréttarins þegar þessar breytingar voru gerðar á veitingu styrkja til frumbýlinga með afturvirkum hætti. Kærandi hafi haft réttmætar væntingar til þess að hann fengi framlag í fimm ár sem styrk til að stækka sauðfjárstofn sinni. Þær breytingar sem gerðar voru á veitingu styrkja samrýmist með engu móti tilgangi búvörulaga nr. 99/1993. Ljóst sé að ákvörðun kæranda um að kaup á bújörð og fjárfesting í nýjum bústofni var meðal annars grundvölluð af þeirri ástæðu að hann gæti sótt umrædda styrki þar sem hann hafði vissu um að hann uppfyllti skilyrði styrkveitingar. Þessar breytingar hafi leitt af sér fjárhagslegt tjón fyrir kæranda sem hann hyggist reyna að fá bætt verði ekki orðið við beini hans um styrk.

Þá taldi kærandi að sú kynning sem fram hafi farið um að frumbýlisstyrkir yrðu aflagðir hafi einungis verið á þá leið að breytingarnar hefðu bara þýðingu fyrir þá sem kæmu nýir inn í greinina. Taldi kærandi hins vegar ekki að breytingin ætti að virka afturvirkt og hafa nokkur áhrif á þá styrki sem kærandi var að nýta sér og ætlaði að gera áfram þegar hann stækkaði sauðfjárstofn sinn. Þá var það skoðun kæranda að þeir sem hefðu ekki fullnýtt frumbýlisstyrki sína gætu haldið því óbreytt áfram. Leiðbeiningar um annað hafi ekki komið fram og því er ljóst að upplýsingagjöf var ekki nægjanleg.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Í umsögn Matvælastofnunar er bent á að með nýjum samningi um starfsskilyrði í sauðfjárrækt milli ríkis og bænda, sem tók gildi 1. janúar 2017, voru aflagðir frumbýlisstyrkir í sauðfjárrækt og nautgriparækt. Samningsaðilar ákváðu hins vegar að taka upp almenna nýliðunarstyrki til að styðja við nýliða í landbúnaði, óháð búgrein, og var það hluti af svokölluðum rammasamningi milli ríkis og bænda. Samningurinn var samþykktur í almennri atkvæðagreiðslu meðal bænda eftir ítarlega kynningu og því hefðu framleiðendur átt að vera vel upplýstir um þessar breytingar.

Kærandi fékk greitt framlag til frumbýlinga í sauðfjárrækt á árinu 2016 í samræmi við þágildandi samning um starfsskilyrði í sauðfjárrækt milli ríkis og bænda, dags. 25. janúar 2007, með síðari breytingum við gildistöku þess samnings, en sá samningur var fellur úr gildi með nýjum samningi milli samningsaðila um starfsskilyrði í sauðfjárrækt sem tók gildi 1. janúar 2017.

Þá vísar Matvælastofnun til ákvæðis 17.6. í nýjum samningi um gildistíma og framkvæmd þar sem segir:

„Samningsaðilar eru sammála um að fella úr gildi samning um starfsskilyrði sauðfjárræktar dags 25. janúar 2007, með síðari breytingum við gildistöku þessa samnings, þó skal ákvæði um búskaparlok samkvæmt bráðabirgðaákvæði í búvörulögum nr. 99/1993 halda gildi sínu til 31. desember 2017. Þeim aðilum sem fengið hafa bústofnskaupastyrki til frumbýlinga til og með 31. desember 2016 samkvæmt verklagsreglum í viðauka IV í reglugerð nr. 1221/2015 um greiðslumark sauðfjár á lögbýlum 2016 skal heimilt að leggja fram framhaldsumsóknir á árinu 2017 samkvæmt ákvæðum þeirra reglna.“

Ákvæðið hafi verið útfært með sértöku bráðabirgðaákvæði af ráherra í reglugerð nr. 1151/2016 með stoð í endurskoðuðum búvörulögum en með þeirri reglugerð hafi fyrri reglugerð verið felld úr gildi. Kærandi hafi fengið greitt framlag til frumbýlinga í sauðfjárrækt öðru sinni á árinu 2017 í samræmi við bráðabirgðaákvæðið.

Forsendur og niðurstaða

I.Kærufrestur

Stjórnsýslukæra máls þessa er byggð á tölvupóstum Matvælastofnunar sem eru frá 5. apríl 2018 en stjórnsýslukæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 3. júlí 2019. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir, skv. 1. mgr. 27. gr. þeirra laga.

Samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal kæra borin fram innan þriggja mánaða frá því að aðila máls var tilkynnt um stjórnvaldsákvörðun nema lög mæli á annan veg. Samkvæmt 28. gr. stjórnsýslulaga skal vísa kæru frá ef hún berst að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr eða veigamiklar ástæður mæli með því að hún verði tekin til meðferðar. Við mat á því hvort veigamiklar ástæður séu fyrir hendi ber að líta til hagsmuna aðila máls, til að mynda hvort um grundvallar mál sé að ræða, sem haft geti þýðingarmikið fordæmisgildi. Meginreglan í 28. gr. stjórnsýslulaga er skýr og segir að vísa skuli kæru frá berist hún að kærufresti liðnum. Þá segir í 2. mgr. 28. gr. laganna að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Kæra í máli þessu barst 15 mánuðum eftir tölvupósta Matvælastofnunar og fellur kæran því undir 2. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga þ.e. að kæru skuli ekki sinnt ef meira en ár er liðið frá því að ákvörðun var tilkynnt aðila. Kærufrestur í máli þessu er því liðinn og verður kæran því ekki tekin til efnislegrar meðferðar.

Þótt kærufrestur sé liðinn telur ráðuneytið rétt að vekja athygli á því að með hliðsjón af gögnum málsins, þá er það mat ráðuneytisins að í máli þessu sé ekki um að ræða stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Fyrir liggur að þann 4. apríl 2018 sendi kærandi tölvupóst til Matvælastofnunar, þar sem hann kannar stöðu sína varðandi nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt eftir að nýir búvörusamningar tóku gildi. Matvælastofnun svarar fyrirspurninni þann 5. apríl 2018 og er svarið á þennan veg:

„Nýir búvörusamningar tóku gildi 1. janúar 2017 og þar með var settur á nýr styrkjaflokkur; nýliðun í landbúnaði. Ákvæði í honum voru að þeir sem hefðu fengið nýliðunarstyrk í sauðfjárrækt eða mjólkurframleiðslu gætu ekki sótt um, en þó var sett bráðabirgðaákvæði um framhaldsumsókn í nýliðun í sauðfjárrækt árið 2017, eitt ár, þar sem eldri sauðfjársamningur átti að gilda út það ár.“

Í kjölfarið sendir kærandi annan tölvupóst til Matvælastofnunar þann 5. apríl 2018 þar sem hann spyr „það sem ég fékk í fyrravor var s.s. það síðasta sem ég gat fengið“ og svarar Matvælastofnun þeim tölvupósti samdægurs á þann veg að það sé rétt og sé samkvæmt reglugerð og nýjum búvörusamningi. Ráðuneytið getur ekki fallist á að umrædd svör Matvælastofnunar feli í sér stjórnvaldsákvörðun heldur sé um að ræða leiðbeiningar stofnunarinnar, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar segir að stjórnvald skuli veita þeim sem til þess leita nauðsynlega aðstoð og leiðbeiningar varðandi þau mál sem snerta starfssvið þess. Framangreindir tölvupóstar geta ekki talist formleg afgreiðsla Matvælastofnunar enda hafði kærandi ekki lagt inn neinar formlegar umsóknir hjá Matvælastofnun varðandi nýliðun fyrir árin 2018-2020. Auk þess eru umræddir tölvupóstar óformlegir og bera þeir ekki með sér að vera stjórnvaldsákvörðun í skilningi stjórnsýslulaga. Í tölvupóstunum er t.d. ekki kveðið á um kæruheimild eða heimild til að fá ákvörðun rökstudda eins og eðlilegt verður að teljast hjá við töku stjórnvaldsákvarðana sem eru kæranlegar til æðra stjórnvalds.

Með hliðsjón af ofangreindu er stjórnsýslukæru, dags. 1. júlí 2019, vísað frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, sbr. 1. mgr. 27. og 28. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þeim sökum verður ekki vikið frekar að öðrum málsástæðum kæranda.

Úrskurðarorð

Stjórnsýslukæru [A] f.h. [B], dags. 1. júlí 2019, vegna ákvörðunar Matvælastofnunar um synjun styrks til frumbýlings fyrir árin 2018, 2019 og 2020, er hér með vísað frá atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu.