Stjórnsýslukæra vegna ákvörðunar MAST um vörslusviptingu tveggja hunda.

Stjórnsýslukæra

Þann 18. september 2023 barst ráðuneytinu erindi frá kæranda þar sem fram kemur að kærð sé ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. júlí 2023 um vörslusviptingu tveggja hunda í eigu kæranda, eftir að lögregla tilkynnti um slæman aðbúnað hundanna og vanrækslu til Matvælastofnunar.

Fyrrgreind ákvörðun var kærð á grundvelli 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og barst erindi kæranda innan kærufrests. 

Kröfur

Kærandi krefst þess að ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. júlí 2023 um vörslusviptingu tveggja hunda í hennar eigu, verði felld úr gildi.

Málsatvik

Þann 27. júní 2023, barst lögreglunni á Suðurnesjum tilkynning um að útidyrahurð kæranda hafi verið galopin, og að hún hafi verið það frá því kvöldið áður, það er 26. júní. Húsið reyndist vera mannlaust en þar voru tveir hundar af tegundinni Pomerianian sem skildar voru eftir einar og eftirlitslausar í húsinu. Að mati lögreglu voru hundarnir í slæmu ásigkomulagi þar sem felldur þeirra var skítugur og hundaskít var að finna um öll gólf hússins. Þá voru þeir án vatns en smávegis af þurrmat var í einni skál. Í kjölfarið tilkynnti lögreglan um meinta illa meðferð og vanrækslu á hundunum til MAST.

Seinna sama dag, það er 27. júní 2023, var gerð skoðunarskýrsla á heimili kæranda. Voru þar skráð tvö alvarleg frávik er varða annars vegar almenna meðferð og umhirðu hundanna, og hins vegar aðbúnað og umönnun þeirra. Því til viðbótar var þar skráð eitt frávik er varðar merkingu og skráningu hundanna þar sem annar hundurinn var ekki örkmerktur og sá sem var örmerktur var ekki skráður í gagnagrunn. Þá voru hundarnir tveir fjarlægðir af heimilinu og skoðaðir af dýralækni.

Í skýrslu dýralæknis kemur m.a. fram að feldur hundanna hafi verið flæktur, saur og úrgangur hafi verið fastur í feld, klær orðnar aflaga vegna vanhirðu á klippingu og slæm reykinga/vanhirðu lykt hafi verið af þeim. Því til viðbótar voru hundarnir með tannstein og tannholdsbólgu.

Þann 28. júní 2023, barst kæranda bréf frá Matvælastofnun, vegna fyrirhugaðrar vörslusviptingu hundanna tveggja á grundvelli 38. gr. laga um dýravelferð nr. 55/2013. Þá var kæranda veittur frestur til að koma að andmælum til 4. júlí 2023 en enginn andmæli bárust.

Þann 5. júlí 2023 var kæranda tilkynnt með bréfi um vörslusviptingu tveggja hunda á grundvelli 38. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Þann sama dag, það er 5. júlí 2023, sendi kærandi erindi til Matvælastofnunar, þar sem óskað var eftir svörum um það hvar hundarnir tveir væru staðsettir, hver staðan á málinu væri og hvað kæranda væri gert að sök. Matvælastofnun svaraði því erindi kæranda með bréfi dags. 6. júlí 2023. Í svari stofnunarinnar kom fram að ekki verði upplýst um staðsetningu hundanna þar sem málinu hafi verið lokið af hálfu stofnunarinnar með beitingu þvingunarúrræða skv. lögum nr. 55/2013 en unnt sé að bera málið undir æðra stjórnvald, það er matvælaráðuneytið.

Þann 18. september 2023 var ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. júlí 2023, um vörslusviptingu tveggja hundanna kærð til ráðuneytisins. Óskaði þá ráðuneytið eftir umsögn Matvælastofnunar vegna málsins og barst sú umsögn þann 6. nóvember 2023. Kæranda var í framhaldinu gefinn frestur til andmæla vegan umsagnar Matvælastofnunar og bárust sú andmæli þann 13. nóvember 2023.

Málið er tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Stjórnarmið kæranda

Kærandi byggir á því að stofnunin hafi með málsmeðferð við töku hinnar kærðu ákvörðunarinnar brotið gegn bæði form- og efnisreglum stjórnsýslulaga sem og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar. Telur kærandi að um sé að ræða alvarlegt brot á öryggisreglum 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem leiði til ógildingar ákvörðunarinnar án þess að taka þurfi afstöðu til þess hvort brotið hafi áhrif á efnislegt inntak umræddrar ákvörðunar.

Kærandi byggir á því að Matvælastofnun hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en stofnunin tók ákvörðun um vörslusviptingu tveggja hunda í eigu kæranda. Þá bendir kærandi á að almennt eru gerðar strangari kröfur til stjórnvalds að ganga úr skugga um að upplýsingar sem búa að baki ákvörðun séu sannar og réttar, þegar stjórnvaldsákvörðun er íþyngjandi. Þá telur kærandi að af ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 5. júlí 2023, verði ráðið að upplýsingar sem lágu fyrir í kjölfar heimsóknar dýralæknis þann 27. júní 2023 sé það eina sem stofnunin styður ákvörðun sína við. Þar kemur m.a. fram að „við skoðun hjá dýralækni eru hundarnir vanhirtir, í miklum feld með stórum flókum inná milli, við afturenda dýranna er saur og annar úrgangur er fastur í feld sem hefur augljóslega ekki verið hirtur nýlega. Hundarnir eru með tannstein og tannholdsbólgu og klær orðnar aflaga vegna vanhirðu á klippingu“. Því til viðbótar hafi komið fram í bréfi Matvælastofnunar, dags. 28. júní 2023, að ekkert vatn hafi verið hjá hundunum þegar lögregla kom á vettvang og smávegis af mat.

Bendir kærandi á að stofnunin hafi ekki aflað fleiri gagna eða upplýsinga sem sýndu fram á að meint vanræksla og ill meðferð hefðu staðið yfir til lengri tíma. Heldur kærandi því fram að um tilfallandi ástand hafi verið að ræða. Hafi hundarnir fengið niðurgang eftir að hafa komist í roast beef samloku sem dóttir kæranda hafði verið að borða og því hafi þær verið með mikinn niðurgang og af þeirri ástæðu hafi myndast skítakleprar í feldi þeirra. Hafi kærandi átt eftir að þrífa hundanna þegar lögreglu bar að garði. Þá hafi kærandi ekki komist í að láta klippa neglurnar á hundunum en það hafi staðið til. Þá hafi það verið tilfallandi að ekkert vatn var hjá hundunum þegar umrædd skoðun fór fram. Að því sögðu telur kærandi að með því að láta höfuð leggja að afla frekari gagna og byggja svo íþyngjandi ákvörðun á upplýsingum sem komu fram við skoðun á tilfallandi aðstæðum á ástandi hundanna hafi málið ekki verið nægjanlega upplýst sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga áður en ákvörðun um vörslusviptinguna var tekin. Þá telur kærandi að Matvælastofnun hafi ekki sýnt fram á illa meðferð hundanna eða langvarandi vanrækslu þeirra sbr. 38. gr. laga um dýravelferð.

Kærandi byggir einnig á því að Matvælastofnun hafi ekki gætt meðalhófs við töku ákvörðunar um vörslusviptingu hundanna sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga. Hafi Matvælastofnun tekið fljótfærnislega og íþyngjandi ákvörðun án þess að kanna til hlítar hvort tilkynning um illa meðferð hundanna væri á rökum reist. Telur kærandi að Matvælastofnun hafi ekki sýnt fram á skilyrði 1. mgr. 38. gr. hafi verið uppfyllt í máli kæranda, það er m.a. að úrbætur þoldu enga bið og að hundarnir hafi hlotið varanlegan skaða af meintri illri meðferð, sé tekið mið af þeim rýrum upplýsingum sem fram komu í ákvörðuninni. Þá hafi verið um einstakt tilfelli að ræða, það er að hundarnir hafi m.a. verið með illa hirtan feld og óklipptar neglur þegar skoðun fór fram á heimili hennar. Að mati kærandi hafi Matvælastofnun því ekki gætt fyllsta meðalhófs við töku svo fljótfærnislegrar og íþyngjandi ákvörðunar sem tekin hafi verið innan við sólarhring án þess að skilyrði 1. mgr. 38. gr hafi verið uppfyllt sem stofnunin byggir vörslusviptinguna sína á. Telur kærandi að ákvæði 1. mgr. 37. gr. laganna hafi frekar átt við í málinu og hefði stofnunin því borið að veita kæranda tilgreindan frest til að fara að fyrirmælum stofnunarinnar og bæta úr þeim annmörkum sem ákvörðunin byggði á.

Að lokum byggir kærandi á því að hafa ekki fengið viðhlítandi frest til að koma fram andmælum þar sem ákvörðunin hafi verið tekin sex dögum eftir að kæranda barst bréf vegna fyrirhugaðrar vörslusviptingar hundanna. Með vísan til þess að kærandi telur að 1. mgr. 37. gr. laganna hafi átt við í málinu en ekki 1. mgr. 38. gr. laganna þá telur kærandi að hún hafi átt rétt á að koma fram andmælum áður en ákvörðunin var tekin. Þá hefði sá frestur átt að vera lengri en þeir sex dagar sem kæranda voru veittir. Hafi þessi stutti frestur ekki verið nægur og kæranda var í raun gert ómögulegt að nýta andmælarétt sinn sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga.

Með vísan til alls framangreinds telur kærandi að fella eigi úr gildi ákvörðun Matvælastofnunar frá 5. júlí 2023, um vörslusviptingu tveggja hunda í eigu kæranda.

Sjónarmið Matvælastofnunar

Matvælastofnun byggir ákvörðun sína um vörslusviptingu tveggja hunda í eigu kæranda á grundvelli 1. mgr. 38. gr. laga um velferð dýra nr. 55/2013. Vísar Matvælastofnun til þess að ákvörðunin um að taka hundana tvo úr vörslum kæranda og ráðstafa þeim annað byggðist á óviðunandi meðferð og aðbúnaði hundanna, á skoðun dýralæknis á hundunum, á upplýsingum frá lögreglu um getu og hæfni umráðamanns og að ekki komu athugasemdir frá kæranda á þeim tíma sem gefinn var til andmæla.

Hvað varðar athugasemdir kæranda um að Matvælastofnun hafi ekki gætt að rannsóknarskyldu sinni skv. 10. gr. stjórnsýslulaga vísar stofnunin til þess að reynt var að afla upplýsinga um hundana en aðeins annar hundurinn var örmerktur þrátt fyrir 11. gr reglugerðar nr. 80/2016 sem kveður á um skyldu umráðamanns um að auðkenna alla hunda innan 12 vikna aldurs með einstaklingsörmerki skv. alþjóðlegum ISO-staði. Þá hafði stofnunin samband við dýralæknirinn sem örmerkti hundinn en ekki tókst að finna neinar skráningar yfir dýrinu. Þá getur stofnunin ekki fallist á það með kærandi að skoðun hjá dýralækni og þær athugasemdir um að ekkert vatn hafi verið hjá hundunum þegar lögregla kom á vettvang hafi verið einu upplýsingarnar sem stofnunin byggði ákvörðun sína um vörslusviptingu við. Bendir stofnunin á að skoðun hjá dýralækni sé vissulega mikilvægt gagn varðandi það sem kemur fram um ástand hundana. Þá bendir stofnunin á að saur og óhreinindi í feldi hundanna hafi bent til þess að um langvarandi óhreinindi og vanrækslu hafi verið að ræða en ekki um tilfallandi ástand eins og kærandi heldur fram í kærubréfi sínu. Því til viðbótar voru hundarnir einir í opnu húsi þar sem hundaskítur var um öll gólf í öllum rýmum en slíkt bendir til þess að ástandið hafi varað lengur en í 1-2 sólarhring. Að þessu sögðu telur Matvælastofnun að sú fullyrðing um að ákvörðun um vörslusviptingu hundanna hafi ekki verið í samræmi við rannsóknarskyldu stjórnsýslulaga ekki standast.

Að mati Matvælastofnunar var meðalhófs sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga gætt þegar ákvörðun um vörslusviptingu hundanna var tekin á grundvelli 1. mgr. 38. gr. laga um dýravelferð. Bendir stofnunin á að samkvæmt framangreindu ákvæði er stofnuninni ekki skylt að veita andmælarétt skv. 13. gr. stjórnsýslulögum þegar úrbætur þola ekki bið eins og í fyrirliggjandi máli. Þrátt fyrir það var kæranda þó veittur sex daga frestur til að koma að andmælum en engin andmæli bárust innan frestsins. Að því sögðu telur Matvælastofnun að rannsóknarskyldu, meðalhófsreglu og andmælarétti samkvæmt stjórnsýslulögum hafi verið gætt við ákvörðun um vörslusviptingu kæranda á tveimur hundum.

Með vísan til alls framangreinds telur Matvælastofnun að stofnuninni hafi verið heimilt að vörslusvipta kæranda tveggja hunda á grundvelli 1. mgr. 38. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Forsendur og niðurstaða

Málið lýtur að ákvörðun Matvælastofnunar, dags 5. júlí 2023, um að vörslusvipta kæranda tvo hunda í eigu hennar á grundvelli 1. mgr. 38. gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra.

Kærandi byggir á því að stofnunin hafi með málsmeðferð við töku ákvörðunarinnar brotið gegn bæði form- og efnisreglum stjórnsýslulaga sem og ólögfestum reglum stjórnsýsluréttar. Um sé að ræða brot á öryggisreglum 10., 12. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem leiði til ógildingar ákvörðunarinnar án þess að taka þurfi afstöðu til þess hvort brotið hafi áhrif á efnislegt inntak umræddrar ákvörðunar.

Markmið laga um velferð dýra nr. 55/2013 er að stuðla að velferð dýra, þ.e. að þau séu laus við vanlíðan, hungur og þorsta, ótta og þjáningu, sársauka, meiðsli og sjúkdóma, í ljósi þess að dýr eru skyni gæddar verur sbr. 1. gr. þeirra. Í 6. gr. laganna segir að skylt er að fara vel með dýr og að umráðamaður beri ábyrgð á að annast um þau í samræmi við lögin og að ill meðferð dýra sé óheimil. Þá segir í 14. gr. laganna m.a. að umráðamönnum dýra beri að tryggja dýrum góða umönnun, þ.m.t. að sjá til þess að þörfum dýranna sé sinnt að jafnaði einu sinni á dag og að tryggja gæði magn og fóðurs og vatns.

Þá er í gildi reglugerð nr. 80/2016 um velferð gæludýra. Í 6. gr. reglugerðarinnar segir að gæludýrum skuli ætíð sýnd fyllsta nærgætni. Umráðamanni ber skylda að halda því hreinu. Feldi, fjaðrahami, klóm, goggi og tönnum skal jafnframt halda í heilbrigðu og eðlilegu ástandi. Þá segir í 7. gr. reglugerðarinnar að sérhverju gæludýri skuli tryggja daglegan og greiðan aðgang að næringarríku, heilnæmu og óskemmdu fóðri og hreinu ómenguðu drykkjarvatni. Viðhafa skal hreinlæti við fóðrun og í fóðuraðstöðu gæludýrs. Í 11. gr. segir að umráðamanni hunda sé skylt að auðkenna öll dýr innan 12 vikna aldurs með einstaklingsörmerki skv. alþjóðlegum ISO-staðli. Þá segir m.a. í 18. gr. um aðbúnað og umönnun hunda að hund skuli ekki skilja eftir einan og eftirlitslausan að jafnaði lengur en átta klst. í senn nema í undantekningartilvikum.

Vörslusvipting dýra er íþyngjandi ákvörðun og hluti af þvingunúrræðum sem Matvælastofnun getur gripið til, til að framfylgja lögum um velferð dýra og því ekki beitt nema nauðsyn sé til. Stjórnvöldum ber í hvívetna að gæta að almennum málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Meðalhófsregla 12. gr. stjórnsýslulaga kveður á um að stjórnvald skuli aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Ljóst er að þegar ákvarðanir stjórnvalda varða svo mikilvæga hagsmuni og eru íþyngjandi fyrir hinn almenna borgara, líkt og sú ákvörðun sem þetta mál snýr að, þarf m.a. að gæta að framangreindum sjónarmiðum. Enn fremur þurfa þær ákvarðanir að byggja á viðhlítandi réttarheimildum.

Matvælastofnun byggir vörslusviptingu í máli þessu á grundvelli 1. mgr. 38. gr. laga um dýravelferð. Samkvæmt ákvæðinu er MAST heimilt að taka dýr úr vörslum umráðamanns þegar að úrbætur þola enga bið eða aflífað dýr sem hafa orðið fyrir varanlegum skaða sökum vanfóðrunar, harðýðgi, slysa eða slæms aðbúnaðar. Slíkt skal vera gert í samráði við eða samkvæmt fyrirmælum lögreglu. Þá er Matvælastofnun ekki skylt að veita andmælarétt samkvæmt stjórnsýslulögum þegar úrbætur þola enga bið, sbr. 3. málsl. 1. mgr. 38. gr. laganna.

Í gögnum málsins sbr. skýrslu dýralæknis kemur m.a. fram að feldur hundanna hafi verið mjög flæktur og saur og annar úrgangur hafi verið fastur í feldi, mikil vanhirðulykt hafi verið af hundunum, tannsteinn og tannholdsbólga hafi verið til staðar og klær hafi verið orðnar aflaga vegna vanhirðu á klippingu. Þá hafi aðeins annar hundurinn verið örmerkur en hann var ekki skráður í gagnagrunn sbr. skoðunarskýrslu Matvælastofnunar í málinu. Með hliðsjón af framangreindu var það samdóma álit lögreglu og starfsmanna Matvælastofnunar að aðbúnaður og ástand hundanna hafi verið óboðlegur með vísan til laga um velferð dýra og framangreindra reglugerðarákvæða og því þyrfti að fjarlægja þá úr vörslum kæranda.

Með vísan til þess sem rakið hefur verið er það mat ráðuneytisins að 1. mgr. 38. gr. laga um velferð dýra hafi verið uppfyllt í fyrirliggjandi máli. Ljóst er að sú ákvörðun Matvælastofnunar um að taka hundana úr vörslum kæranda og ráðstafa þeim annað hafi byggst á upplýsingum um óviðunandi meðferð og aðbúnaði hundanna, skoðun dýralæknis á hundunum og slíkt hafi verið gert í samráði við lögreglu. Þá er það mat ráðuneytisins að sú ákvörðun hafi verið tekið í samræmi við meðalhófsreglu í 12. gr. stjórnsýslulaga þar sem öll gögn málsins vísa til þess að um úrbætur þoldu enga bið. Jafnframt benda gögn málsins til þess að málið hafi verið rannsakað í samræmi við 10. gr. stjórnsýslulaga og ekkert hafi komið þar fram sem bendi til þess að jafnræðis hafi ekki verið gætt.

Þá ber að nefna að þar sem skilyrði fyrir beitingu 1. mgr. 38. gr. hafi verið uppfyllt í fyrirliggjandi máli að mati ráðuneytisins hafi Matvælastofnun ekki verið skylt að veita kæranda andmælarétt skv. 13. gr. stjórnsýslulaga þar sem úrbætur þoldu enga bið sbr. 3. málsl. 1. mgr. 38. gr greinarinnar.

Ráðuneytið telur að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindra hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra hefur ekki á áhrif á niðurstöðu málsins.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Matvælastofnunar, dags. 5. júlí 2023, um vörslusviptingu á tveimur hundum í eigu kæranda á grundvelli 1.mgr. 38.gr. laga nr. 55/2013 um velferð dýra er hér með staðfest.