Ákvörðun Fiskistofu um afturköllun endurvigtunarleyfis

Efni: Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 29. maí 2020, frá lögmannsstofunni [A ehf.], [B, lögmanni], f.h. [C ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. apríl 2020, um afturköllun endurvigtunarleyfis. Er sú ákvörðun tekin á grundvelli 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, og 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 745/2016 um vigtun og skráningu sjávarafla. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996.

Kröfur kæranda

Kærandi gerir þá kröfu að ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. apríl 2020, verði felld úr gildi. Til vara gerir kærandi kröfu um að ekki komi til sviptingar endurvigtunarleyfis. Til þrautavara gerir kærandi kröfu um að meint fyrra brot kæranda sem Fiskistofa tók ákvörðun um, dags. 23. september 2019, verði ekki talið hafa ítrekunaráhrif í máli þessu.

Ekki kom til frestunar réttaráhrifa í málinu.

Málsatvik

Í stjórnsýslukæru er málsatvikum lýst á þann hátt að með bréfi, dags. 5. mars 2020, hafi Fiskistofa bent á að stofnunin hefði til meðferðar mál er varðaði endurvigtun og skráningu sjávarafla hjá kæranda.

Nánar tiltekið hafi Fiskistofa tekið fram að endurvigtunarnóta frá félaginu vegna endurvigtaðs afla þann 17. janúar 2020 hafi borið með sér að 7 kör höfðu verið valin í úrtak, þau vigtuð og útkoma þeirrar vigtunar notuð til uppreiknings á íshlutfalli. Samkvæmt skýrslu veiðieftirlitsmanna sé þetta úrtak of lítið þar sem taka ber 9 kör í úrtak þegar landað er afla í 15 körum.

Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri sjónarmiðum og rökum áður en Fiskistofa tæki afstöðu til meintra brota. Var því bréfi svarað af hálfu kæranda með bréfi, dags. 15. apríl 2020.

Með ákvörðun, dags. 28. apríl 2020, afturkallaði Fiskistofa leyfi kæranda til að endurvigta sjávarafla með vísan til 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 og 2. mgr. 56. gr. reglugerðar nr. 745/2016, frá og með 1. júlí 2020.

Stjórnsýslukæra barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, dags. 29. maí 2020, á grundvelli 18. gr. laga nr. 57/1996. Með tölvupósti, dags. 17. júlí 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun og öðrum gögnum er stofnunin teldi varða málið. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi ásamt fylgiskjölum, dags. 26. ágúst 2020 og var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Frekari athugasemdir bárust ekki.

Er málið því tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

Málsástæður og sjónarmið í stjórnsýslukæru

Kærandi vísar til málsástæðna sem fram komu í bréfi kæranda til Fiskistofu, dags. 15. apríl 2020. Var allur afli vigtaður á hafnarvog þegar við löndun hans á Höfn í Hornafirði, í samræmi við lög nr. 57/1996. Hafi úrtaksafli síðan verið endurvigtaður hjá kæranda eins fljótt og við var komið, sbr. 16. gr. reglugerðar nr. 745/2016, þann 17. janúar 2020. Höfðu við endurvigtunina verið valin níu kör af 15 af handahófi og tekin frá til endurvigtunar, hin sex körin höfðu farið strax í fiskvinnsluna. Við endurvigtunina hafi síðan komið í ljós að tvö af þeim níu körum sem tekin höfðu verið frá til endurvigtunar höfðu reynst vera svokölluð slattakör og því ekki tæk til vigtunar. Bendir kærandi á að ekki hafi tekist að sækja önnur tvö kör í stað þeirra sem reyndust slattakör þar sem þau kör sem ekki voru tekin frá til endurvigtunar höfðu þá verið komin í vinnslu. Hafði því útkoma þeirra sjö kara verið notuð til uppreiknings á íshlutfalli í öllum körunum. Taldi kærandi ljóst að vigtunarmaður hafði leitast við að fara í öllu eftir þeim reglum sem um endurvigtun gilda, enda hafi hann látið réttilega taka frá níu kör til endurvigtunar. Hafi kærandi hins vegar ekki áttað sig á því að tvö þeirra níu kara sem tekin höfðu verið til endurvigtunar höfðu verið slattakör. Kærandi benti á að litlar sem engar líkur séu á að niðurstaða vigtunar hefði breyst ef tvö önnur kör hefðu verið vigtuð. Kærandi benti á að verklagi sínu hafi nú verið breytt til að fyrirbyggja mistök sem þessi í framtíðinni. Sé einnig einungis um lítilvæg mannleg mistök að ræða og í því sambandi verði að líta til þess að telja verði afar ólíklegt að hlutfallið hefði breyst svo einhverju nemi ef unnt hefði verið að vigta tvö kör til viðbótar.

Kærandi bendir einnig á að í hinni kærðu ákvörðun hafi Fiskistofa fallist á það að brotið hafi verið framið af gáleysi eða fyrir mistök starfsmanns félagsins. Segir einnig að fallist sé á að um minniháttar brot hafi verið að ræða og sé rétt að beita vægustu viðurlögum sem lög mæli fyrir um, en þrátt fyrir það hafi endurvigtunarleyfið verið afturkallað frá 1. júlí 2020.

Bendir kærandi á að hér beri að hafa meginreglur stjórnsýsluréttarins við málsmeðferðina að leiðarljósi. Sé í því sambandi bent á að opinberum eftirlitsaðila líkt og Fiskistofu beri að gæta meðalhófs og ekki beita íþyngjandi refsingum við minniháttar gáleysisbrot. Ítrekar kærandi í því sambandi að beita beri vægasta úrræði sem hægt sé í þessu tilviki. 

Kærandi hafnar að eldra mál sem sé til meðferðar hjá ráðuneytinu hafi bein ítrekunaráhrif með tilheyrandi áhrifum á niðurstöðu í þessu máli. Ljóst sé að niðurstaða í því máli hafi áhrif á niðurstöðu þessa máls skv. ákvörðun Fiskistofu.

Sjónarmið Fiskistofu

Fiskistofa bendir á að ekki virðist ágreiningur um að brotið hafi verið gegn lögum nr. 57/1996, sbr. II. kafla reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þá sé heldur ekki ágreiningur um að um gáleysi löggilts vigtarmanns hafi verið að ræða og að brotið hafi verið minniháttar.

Verði málatilbúnaður kæranda að mati Fiskistofu skilinn þannig að hann telji að með því að afturkalla vigtunarleyfi hans á grundvelli 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 hafi verið brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Telur Fiskistofa að ekki sé unnt að fallast á það en í 12. gr. stjórnsýslulaga segi að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði sem að er stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Skuli þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn beri til. Í 1. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996 segir að Fiskistofa skuli afturkalla leyfi aðila til vigtunar sjávarafla skv. 2. mgr. 6. gr. ef hann, fyrirsvarsmenn hans, starfsmenn eða aðrir þeir sem í þágu hans starfa hafi brotið gegn ákvæðum III. kafla laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í 2. mgr. 17. gr. segir að hafi vigtunarleyfi verið afturkallað skv. 1. mgr. skuli ekki veita aðilum slíkt leyfi að nýju fyrr en átta vikur séu liðnar frá afturköllun. Hafi ítrekað komið til afturköllunar skuli ekki veita honum slíkt leyfi fyrr en sextán vikur séu liðnar frá afturköllun. Segir í 3. mgr. 17. gr. að við fyrsta minniháttar brot skuli Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi skriflega áminningu. Í 19. gr. laganna sé mælt fyrir um að ákvarðanir um áminningar eða afturkallanir vigtunarleyfa hafi ítrekunaráhrif í tvö ár. Bendir Fiskistofa á að svo hátti til í tilviki kæranda að Fiskistofa hafi tekið ákvörðun, dags. 24. júní 2019, um að veita honum skriflega áminningu skv. 3. mgr. 17. gr laga nr. 57/1996, vegna þess að kærandi hafði í liðlega þrjá mánuði notað ólöggilta vog við endurvigtun sjávarafla. Kærandi undi þeirri ákvörðun og hafði hún réttaráhrif frá því að ákvörðunin barst til hans, þar með talin ítrekunaráhrif hennar skv. 19. gr. laganna. Fiskistofa tók ákvörðun, dags. 23. september 2019, um að afturkalla endurvigtunarleyfi kæranda á grundvelli 1 og 2. mgr. laganna vegna brota gegn ákvæðum III. kafla laga nr. 57/1996, sbr. reglugerð nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla. Hafði kærandi nánar tiltekið látið undir höfuð leggjast að vigta allan afla sem hann hafði tekið við til endurvigtunar 11. og 13. júní 2019, og hafði notað bilaða vog, sem auk þess hafi verið ólöggilt vegna rofins innsiglis, við endurvigtun þann 13. júní 2019, og aftur þann 19. júní 2019. Hefði sú ákvörðun ítrekunaráhrif í máli þessu og telur Fiskistofa að sú ákvörðun fari ekki gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Bendir Fiskistofa einnig á að markmið viðurlaga skv. 17. gr. laga nr. 57/1996 séu m.a. að leitast við að koma því til leiðar að vigtunarleyfishafar fari að reglum og leiðrétti framkvæmd sína ef annmarkar hafi verið á henni. Árið 2019 hafi komið upp allmargir annmarkar á framkvæmd endurvigtunar hjá kæranda og hafi það leitt til þess að Fiskistofa afturkallaði leyfi hans til endurvigtunar. Að loknum átta vikum frá því að afturköllunin hafi tekið gildi hafði kærandi sótt um nýtt leyfi og fengið það. Það brot sem síðan leiddi til hinnar kærðu ákvörðunar hafði verið framið nokkrum dögum eftir að hið nýja leyfi hafi verið veitt. Telur Fiskistofa að þetta bendi til þess að fyrri viðurlög hefðu ekki náð því lögmæta markmiði sem að var stefnt. Að mati Fiskistofu sé því ekki hægt að fallast á að ný viðurlagaákvörðun hafi verið brot gegn 12. gr. stjórnsýslulaga.

Fiskistofa bendir einnig á að ítrekunaráhrif fyrri ákvörðunar stofnunarinnar hófust þegar kæranda barst ákvörðun, dags. 23. september 2019. Segi í 2. málsl. 18. gr. laga nr. 57/1996 að kæra til æðra stjórnvalds fresti ekki réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar. Standi þá eftir almenn heimild æðra stjórnvalds til að fresta að ósk kæranda réttaráhrifum kærðrar ákvörðunar en kærandi hafði ekki óskað eftir þeim fresti.

Forsendur og niðurstöður

I.  Kærufrestur.

Ákvörðun Fiskistofu um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda, dags. 28. apríl 2020, var móttekin þann 29. apríl 2020. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun. Stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu, dags. 29. maí 2020. Kæran barst því innan tilskilins frests og er málið tekið til efnismeðferðar.

II. Ítrekunaráhrif og meðalhóf

Fyrir liggur í máli þessu brot á lögum nr. 57/1996, sbr. II. kafla reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Þá er einnig ekki ágreiningur um að um gáleysi löggilts vigtunarmanns kæranda hafi verið að ræða og að brotið hafi verið minniháttar. Ágreiningur í máli þessu snýr að hvort að ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. september 2019, geti haft ítrekunaráhrif í máli þessu sem leiðir til afturköllunar endurvigtunarleyfis í stað skriflegrar áminningar.

Ráðuneytið tekur ekki undir þá málsástæðu kæranda að um brot á meðalhófsreglu skv. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi verið að ræða. Fyrir liggur að Fiskistofa féllst á að um minniháttar brot hafi verið að ræða í máli þessu og þar með gætti Fiskistofa meðalhófs hvað það varðar. Þó afturkallaði Fiskistofa endurvigtunarleyfi kæranda þar sem að fyrir liggja tvær aðrar ákvarðanir Fiskistofu um endurvigtunarleyfi kæranda. Í fyrsta lagi ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. september 2019, og í öðru lagi ákvörðun Fiskistofu, dags. 24. júní 2019, þar sem Fiskistofa hafði veitt skriflega áminningu.

Með úrskurði ráðuneytisins, dags. 15. febrúar 2021, var staðfest ákvörðun Fiskistofu, dags. 23. september 2019, um að afturkalla endurvigtunarleyfi kæranda í fyrra máli.

Með vísan til alls framangreinds staðfestir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu um afturköllun á endurvigtunarleyfi kæranda, til endurvigtunar sjávarafla, frá og með 1. júlí 2020, með vísan til 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurðarorð

Staðfest er ákvörðun Fiskistofu, dags. 28. apríl 2020, um að afturkalla endurvigtunarleyfi [C ehf.] skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með vísan til 1. og 2. mgr. 17. gr. laga nr. 57/1996. Afturköllunin gildir frá og með 1. júlí 2020.