Ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun styrks úr sjóðnum fyrir almanaksárið 2019.
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 16. júlí 2019, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, frá [A] f.h. [B ehf.] þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun styrks úr sjóðnum fyrir almanaksárið 2019.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun styrks úr Fiskræktarsjóði fyrir almanaksárið 2019. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir stjórn Fiskræktarsjóðs að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með auglýsingu sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 26. janúar 2019 og einnig í Bændablaðinu 31. janúar 2019, auglýsti stjórn Fiskræktarsjóðs eftir umsóknum um úthlutun styrkja úr sjóðnum, sbr. 8. gr. laga nr. 72/2008, um Fiskræktarsjóð, með síðari breytingum. Umsóknarfrestur var til og með 28. febrúar 2019. Alls bárust 40 umsóknir. Kærandi sótti um styrk úr Fiskræktarsjóði að fjárhæð kr. 4.200.000. Í umsókninni kom fram að kærandi áformaði að nota styrkinn til greiðslu á hluta af kr. 5.500.000 af áætluðum heildarkostnaði við gerð heimildarmyndar um áhrif fiskeldis á umhverfi og samfélag á Vestfjörðum sem áformað var að vinna á tímabilinu frá mars 2019 til febrúar 2020.
Umsóknirnar voru allar teknar fyrir á fundi stjórnar Fiskræktarsjóðs 21. mars 2019. Þar var lagt bráðabirgðamat á umsóknirnar út frá því viðmiði hversu vel verkefnin féllu að markmiðum Fiskræktarsjóðs. Umsókn kæranda var meðal þeirra umsókna sem ekki voru taldar falla að markmiðum sjóðsins samkvæmt lögum nr. 72/2008. Umsóknin var tekin fyrir að nýju á fundi stjórnarinnar 9. apríl 2019 og leiddi sá fundur til sömu niðurstöðu. Á þeim fundi tók stjórnin ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um styrk úr sjóðnum.
Með bréfi, dags. 30. apríl 2019, tilkynnti stjórn Fiskræktarsjóðs kæranda þá ákvörðun stjórnarinnar að hafna umsókn félagsins.
Þá kom fram í ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst framangreind tilkynning, sbr. 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 16. júlí 2019, kærði [A] f.h. [B ehf.] til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun styrks úr Fiskræktarsjóði fyrir almanaksárið 2019 og krafðist þess að ákvörðunin yrði felld úr gildi og að lagt yrði fyrir stjórn Fiskræktarsjóðs að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.
Í stjórnsýslukærunni kemur fram m.a. að þann 24. febrúar 2019 hafi [B ehf.] sótt um styrk til gerðar heimildarmyndar um áhrif fiskeldis á umhverfi og samfélag á Vestfjörðum. Tilgangur með gerð heimildarmyndarinnar hafi verið að stuðla að vitundarvakningu um fiskeldi, sýna hvernig ferlið sé frá upphafi til enda með því að varpa ljósi á vísindalegan hluta þess, aðkomu starfsfólks, áhrif á umhverfi og þann sterka mátt sem atvinnugreinin búi yfir til að byggja upp samfélag fyrir vestan. Einnig hafi ætlunin verið sú að kanna hvaða möguleikar væru fyrir hendi til uppbyggingar fiskeldis og stangveiði sameiginlega til ávinnings atvinnuuppbyggingar á Vestfjörðum. Til gerðar heimildarmyndarinnar hafi verið áformað að fá til verksins óháða sérfræðinga til að hlutlaus sýn myndi fást á verkefnið og markmið þess. Þá er í stjórnsýslukærunni vísað til tveggja annarra styrkveitinga til tiltekins aðila á árunum 2017 og 2019 vegna gerðar heimildarmyndar og vefsíðugerðar og óskað eftir rökstuðningi fyrir ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs um veitingu umræddra styrkja á grundvelli jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.
Með bréfi, dags. 17. júlí 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Fiskræktarsjóðs kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 20. ágúst 2019, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi 21. sama mánaðar, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs um stjórnsýslukæruna. Þar kemur fram m.a. að í 1. gr. laga nr. 72/2008 og I. gr. verklagsreglna Fiskræktarsjóðs, dags. 5. júlí 2018, sem giltu um úthlutun styrkja úr sjóðnum árið 2019, komi fram m.a. að meginhlutverk sjóðsins sé að veita lán og styrki til verkefna sem þjóna þeim markmiðum að viðhalda og efla lífríki í ám og vötnum ásamt því að auka verðmæti veiði úr þeim. Í 2. mgr. IV. gr. verklagsreglnanna komi fram að við mat á umsóknum sé lögð áhersla á nýnæmi rannsókna og framkvæmda til að ná sem best markmiðum sjóðsins. Horft sé til hæfni umsækjenda til að leysa verkefnið, þekkingar, reynslu, aðstöðu og raunhæfni áætlana (verk-, kostnaðar- og fjármögnunaráætlunar). Einnig sé litið til samstarfs við fagaðila þegar ákvörðun sé tekin um styrkveitingu og horft til þess hvort verkefnin séu í þágu heildarhagsmuna. Af umsókn kæranda varð ráðið að félagið áformaði að gera heimildarmynd um fiskeldi í sjó og áhrif þess m.a. á atvinnulíf og byggðaþróun á Vestfjörðum. Af lýsingu umsækjanda á markmiði verkefnisins varð ekki ráðið að því væri ætlað að þjóna þeim markmiðum að efla fiskrækt, bæta veiðiaðstöðu, styðja við rannsóknir í ám og vötnum og auka verðmæti veiði úr þeim. Verkefnið hafi því ekki verið meðal þeirra verkefna sem lög heimili Fiskræktarsjóði að styrkja og hafi umsókninni því verið synjað. Fiskræktarsjóði séu með lögum settar skorður um hvaða verkefni geti fengið lán eða styrki úr sjóðnum. Lög nr. 72/2008 afmarki hlutverk sjóðsins við styrki og lán vegna fiskræktar, bættrar veiðiaðstöðu, rannsókna í ám og vönum og aukningu veiði úr þeim en verkefni sem varði fiskeldi og áhrif þess á byggðarlög og samfélög falli utan laganna. Af þeirri ástæðu hafi ekki verið lagagrundvöllur fyrir ákvörðun um að samþykkja umsókn kæranda. Um þetta vísist einnig til verklagsreglna Fiskræktarsjóðs frá 5. júlí 2018, sbr. 8. gr. laga nr. 72/2008. Málatilbúnaður kæranda verði skilinn á þann veg að félagið líti svo á að með hinni kærðu ákvörðun hafi verið brotið gegn jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem annar umsækjandi hafi fengið úthlutað styrk úr Fiskræktarsjóði árið 2017 til að gera heimildarmynd um stöðu og verndun laxastofna á Íslandi og aftur styrk árið 2019 til vefsíðugerðar. Áréttað skuli að jafnræðisregla 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 feli í sér að gætt skuli jafnræðis í lagalegu tilliti í sambærilegum málum. Stjórnvald skuli gæta þess að leyst sé úr sambærilegum málum á sambærilegan hátt og að við meðferð á matskenndum atriðum skuli mat framkvæmt á grundvelli sömu sjónarmiða. Stjórnin hafni því að jafnræðisregla hafi verið brotin við töku hinnar kærðu ákvörðunar og að umsókn kæranda hafi ekki verið afgreidd á grundvelli sambærilegra sjónarmiða og umsókn um þá styrki sem fjallað sé um í stjórnsýslukærunni. Um hafi verið að ræða annars vegar styrk vegna gerðar heimildarmyndar um stöðu og verndun laxastofna á Íslandi. Umsóknin hafi því fallið undir lögbundin verkefni Fiskræktarsjóðs og hlotið styrk í samræmi við úthlutunarreglur sjóðsins. Umsókn kæranda hafi hins vegar beinst að verkefni sem hafi haft það að markmiði að gera heimildarmynd um laxeldi og áhrif þess á byggð og atvinnulíf á Vestfjörðum. Verkefnið hafi fallið utan lögbundinna verkefna Fiskræktarsjóðs og hafi því borið að synja umsókn kæranda. Umsóknirnar hafi beinst að ósambærilegum verkefnum í lagalegu tilliti á þann hátt að samkvæmt lögum hafi borið að afgreiða þær á mismunandi hátt. Einnig sé áréttað að ekki sé sjálfgefið að styrkur til tiltekins verkefnis eitt ár veiti öðrum lögmætt tilkall til styrks vegna sambærilegs verkefnis síðar. Það stafi af því sem komi fram í 2. mgr. IV. gr. verklagsreglna Fiskræktarsjóðs að við mat á umsóknum sé lögð áhersla á nýnæmi rannsókna og framkvæmda til að ná sem best markmiðum sjóðsins. Gerð heimildarmyndar kunni að vera talin nýmæli ef slíkt verkefni hafi ekki áður fengið styrk en ef slíkar myndir hafi áður verið gerðar, með eða án styrks úr sjóðnum, geti það augljóslega verið til þess fallið að draga úr því að slík framkvæmd verði aftur talin sambærilegt nýmæli. Stjórnin árétti þó að verkefni það sem kærandi hafi sótt um styrk til að vinna hafi ekki verið sambærilegt því sem sjóðurinn veitti öðrum aðila styrk til að vinna árið 2017. Fiskræktarsjóður hafi ekki tiltekna fyrirfram ákveðna fjárhæð til ráðstöfunar á ári til úthlutunar í styrki. Af því leiði m.a. að veiting styrks til eins umsækjanda rýri ekki, né hafi áhrif á möguleika annars umsækjanda til að fá styrk. Af því leiði einnig að einn umsækjandi eigi ekki hagsmuna að gæta af úrlausn um umsókn annars aðila. Það sé álit stjórnarinnar að kærandi hafi ekki lögvarða hagsmuni af ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs um að veita öðrum aðila styrk til vefsíðugerðar árið 2019 og geti ekki með stjórnsýslukæru samkvæmt VII. kafla laga nr. 37/1993 krafið stjórnvald um rökstuðning fyrir ákvörðun í máli sem hann sé ekki aðili að og hafi ekki haft þýðingu við úrlausn þess máls sem hann kæri. Styrkir sem sjóðurinn veitti árið 2019 hafi engin áhrif haft á niðurstöðu í máli kæranda heldur fyrst og fremst sú staðreynd að verkefni kæranda hafi ekki fallið að lögbundnu hlutverki Fiskræktarsjóðs. Önnur atriði sem krafist sé skýringa á eða rökstuðnings fyrir hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn máls kæranda að mati stjórnarinnar og verði ekki borin undir æðra stjórnvald á grundvelli VII. kafla stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs í ljósritum: 1) Auglýsing stjórnar Fiskræktarsjóðs eftir umsóknum um styrki úr sjóðnum árið 2019. 2) Verklagsreglur Fiskræktarsjóðs árið 2018. 3) Yfirlit yfir umsóknir um styrki úr Fiskræktarsjóði árið 2019. 4) Umsókn [B ehf.] um styrk úr Fiskræktarsjóði árið 2019. 5) Yfirlit yfir mat stjórnar Fiskræktarsjóðs á umsóknum á fundi 21. mars 2019. 6) Yfirlit yfir mat stjórnar Fiskræktarsjóðs á umsóknum á fundi 9. apríl 2019. 7) Yfirlit yfir styrkveitingar úr Fiskræktarsjóði árið 2019. 8) Tilkynning til kæranda um að umsókn félagsins um styrk úr Fiskræktarsjóði hafi verið synjað. 9) Umsókn annars aðila um styrk úr Fiskræktarsjóði árið 2017.
Með bréfi, dags. 22. ágúst 2019, veitti ráðuneytið kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 20. ágúst 2019. Frestur til þess var veittur til og með 6. september 2019.
Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá [B ehf.] við umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 20. ágúst 2019.
Rökstuðningur
I. Um Fiskræktarsjóð gilda ákvæði laga nr. 72/2008, um Fiskræktarsjóð, með síðari breytingum. Þar segir m.a. í 1. gr. að Fiskræktarsjóður sé sjálfstæður sjóður í eigu ríkisins og á forræði ráðherra sem hefur það hlutverk að veita lán eða styrki til verkefna sem þjóna þeim markmiðum að efla fiskrækt, bæta veiðiaðstöðu, styðja við rannsóknir í ám og vötnum og auka verðmæti veiði úr þeim. Í 2. gr. kemur fram að Fiskræktarsjóður lúti fimm manna stjórn sem ráðherra skipar til fjögurra ára í senn. Í 3. gr. kemur fram að stjórn Fiskræktarsjóðs hafi yfirumsjón með starfsemi sjóðsins og að verkefni stjórnar séu m.a. að taka ákvarðanir um úthlutanir og útgjöld. Í 8. gr. er fjallað um úthlutanir úr Fiskræktarsjóði, m.a. kemur þar fram að stjórn Fiskræktarsjóðs skuli gefa út og láta birta lána- og úthlutunarreglur sem skulu gilda fyrir sjóðinn næsta almanaksár. Um mat á umsóknum eru ákvæði í verklagsreglum Fiskræktarsjóðs 2018. Um málsmeðferð við veitingu lána og styrkja úr sjóðnum gilda einnig ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og aðrar meginreglur stjórnsýsluréttarins.
II. Fiskræktarsjóður hefur tiltekið ráðstöfunarfé til úthlutunar samkvæmt lögum nr. 72/2008 og ljóst er að ekki er unnt að veita styrki vegna allra umsókna sem berast stjórn sjóðsins. Það er samkvæmt því mat ráðuneytisins að stjórn sjóðsins hafi ákveðið svigrúm til að velja þau verkefni sem ákveðið er að úthluta styrkjum til.
Í verklagsreglum Fiskræktarsjóðs 2018 í 2. mgr. IV. gr. Mat á umsóknum er fjallað um hvaða atriði eða sjónarmið skuli lögð til grundvallar við mat á umsóknum um styrki úr sjóðnum en þar segir m.a.: "Við mat á umsóknum er lögð áhersla á mikilvægi og nýnæmi til að ná sem best markmiðum sjóðsins. Horft er til hæfni umsækjenda til að leysa verkefnið, þekkingar, reynslu, aðstöðu og raunhæfni áætlana (verk-, kostnaðar- og fjármögnunaráætlunar). Einnig er litið til samstarfs við fagaðila þegar ákvörðun er tekin um styrkveitingu og horft til þess hvort verkefnin séu í þágu heildarhagsmuna."
Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina, þ.m.t. hvort ákvörðunin sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.
III. Í umsögn stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 20. ágúst 2019, er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem stjórn Fiskræktarsjóðs hafði til hliðsjónar við mat á umsókn kæranda. Þar segir m.a. að af umsókn kæranda varð ráðið að félagið áformaði að gera heimildarmynd um fiskeldi í sjó og áhrif þess á atvinnulíf og byggðaþróun á Vestfjörðum. Af lýsingu umsækjanda á markmiði verkefnisins varð ekki ráðið að því væri ætlað að þjóna þeim markmiðum að efla fiskrækt, bæta veiðiaðstöðu, styðja við rannsóknir í ám og vötnum og auka verðmæti veiði úr þeim. Verkefnið hafi því ekki verið meðal þeirra verkefna sem lög heimili Fiskræktarsjóði að styrkja og hafi umsókninni því verið synjað. Fiskræktarsjóði séu með lögum settar skorður um hvaða verkefni geti fengið lán eða styrki úr sjóðnum. Lög nr. 72/2008 afmarki hlutverk sjóðsins við styrki og lán vegna fiskræktar, bættrar veiðiaðstöðu, rannsókna í ám og vötnum og aukningu veiði úr þeim, en verkefni sem varði fiskeldi og áhrif þess á byggðarlög og samfélög falli utan þess. Af þeirri ástæðu hafi ekki verið lagagrundvöllur fyrir ákvörðun um að samþykkja umsókn kæranda. Um þetta vísist einnig til verklagsreglna Fiskræktarsjóðs frá 5. júlí 2018 og 8. gr. laga nr. 72/2008.
Þegar litið er til markmiða Fiskræktarsjóðs samkvæmt lögum nr. 72/2008 og skýringa stjórnar sjóðsins í bréfi, dags. 20. ágúst 2019, verður ekki annað séð en að mat stjórnar sjóðsins á umsókn kæranda í hinni kærðu ákvörðun, dags. 30. apríl 2019, hafi verið byggt á 1. gr. laga nr. 72/2008 og almennum og hlutlægum viðmiðum á þeim reglum sem koma fram í 2. mgr. IV. gr. í verklagsreglum Fiskræktarsjóðs 2018.
Þá verður ekki annað séð af gögnum málsins en að stjórn Fiskræktarsjóðs hafi við meðferð málsins gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, í máli þessu um að hafna umsókn kæranda, [B ehf.] um úthlutun styrks úr Fiskræktarsjóði fyrir almanaksárið 2019.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ráðuneytið staðfestir ákvörðun stjórnar Fiskræktarsjóðs, dags. 30. apríl 2019, um að hafna umsókn kæranda, [B ehf.], um úthlutun styrks úr Fiskræktarsjóði fyrir almanaksárið 2019.