Ákvörðun Fiskistofu um að afturkalla eldri ákvörðun um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar milli skipa.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá [Y ehf.], [X, löggiltum endurskoðanda] og [V lögfræðingi] f.h. [Z ehf.], hér eftir nefnt kærandi, dags. 17. nóvember 2017, sem barst ráðuneytinu 20. sama mánaðar, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, um að afturkalla staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S].

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, um að afturkalla staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S].

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með umsókn, dags. 25. júlí 2017, óskaði [Þ], f.h. kæranda eftir á sérstöku eyðublaði frá Fiskistofu að stofnunin staðfesti flutning á tilgreindri aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S]. Með beiðninni til Fiskistofu fylgdi m.a. veðbókarvottorð útgefið af sýslumanninum á Vesturlandi, dags. 26. júlí 2017, varðandi bátinn [R]. Samkvæmt umræddu veðbókarvottorði hvíldu engin veðbönd á bátnum en þinglýstir eigendur voru tilgreindir [A, B, C, D, E, F, G og H]. Undir umsóknina ritaði [Þ] f.h. kæranda. Umsókn um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar frá bátnum [R] yfir á bátinn [S] var staðfest af Fiskistofu 26. júlí 2017. Þann 4. september 2017 kom [J] í umboði [A, B og C], þriggja framangreindra aðila sem skráðir voru eigendur bátsins, á Fiskistofu og upplýsti að staðfesting á flutningi umræddrar aflahlutdeildar frá bátnum [R] hafi farið fram án samþykkis allra eigenda bátsins. Sama dag tók Fiskistofa málið aftur til meðferðar og var öllum þinglýstum eigendum bátsins skv. veðbókarvottorði, dags. 26. júlí 2017, ritað bréf, þar sem upplýst var að Fiskistofu væri óheimilt að staðfesta flutning aflahlutdeildar milli báta án þess að eigandi þess báts sem flutt væri frá undirritaði beiðni til Fiskistofu þar að lútandi. Jafnframt var framkvæmd bakfærsla á umræddum flutningi í bókum Fiskistofu. Ákvörðun um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar var afturkölluð til bráðabirgða af Fiskistofu með bréfi, dags. 4. september 2017. [J] fylgdi erindi þessu eftir með tölvubréfi til Fiskistofu, dags. 5. september 2017 og síðar með afhendingu á undirrituðu bréfi [A, B og C] til Fiskistofu, dags. 7. september 2017. Fiskistofu barst nýtt veðbókarvottorð, dags. 5. september 2017, þar sem kom fram að aðrir eigendur bátsins en [A, B og C] hefðu stofnað einkahlutafélag sem síðar hafi verið sameinað kæranda um eignarhald og rekstur bátsins. Með bréfi Fiskistofu, dags. 12. september 2017, sbr. og 13. september 2017, til kæranda var staðfest að ákvörðun Fiskistofu um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar af ofangreindum bát, dags. 26. júlí 2017, hefði verið afturkölluð til bráðabirgða þann 4. september 2017. Þá áskildi stofnunin sér rétt til að endurskoða framangreinda bráðabirgðaákvörðun og eftir atvikum að staðfesta hana eða breyta í fyrra horf. Það yrði þó ekki gert fyrr en andmæli og sjónarmið kæranda hefðu borist. [Y ehf.] f.h. kæranda sendi inn andmæli þann 14. september 2017 en starfsmenn [Y ehf.] f.h. kæranda höfðu daginn áður átt fund með starfsmanni Fiskistofu þar sem farið var yfir málsatvik. Áður eða þann 6. september 2017, höfðu starfsmenn [Y ehf.] f.h. kæranda sent tölvubréf til starfsmanns Fiskistofu vegna málsins. Í framhaldi af andmælum kæranda var þeim [A, B og C] gefinn kostur á að gera athugasemdir. Athugasemdir þeirra bárust með bréfi, dags. 27. september 2017. Með bréfi, dags. 2. október 2017, bárust frekari athugasemdir frá [Y ehf.] f.h. kæranda í tilefni af andsvörum framangreindra aðila. Með tölvubréfi, dags. 16. október 2017, var [A, B og C] gefinn kostur á að svara athugasemdum [Y ehf.] f.h. kæranda. Athugasemdir bárust með tölvubréfi, dags. 19. október 2017. 

Með bréfi, dags. 6. nóvember 2017, tók Fiskistofa ákvörðun um að afturkalla staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar milli bátanna. Þar var vísað til sömu málsatvikalýsingar og gerð er grein fyrir hér að framan. Einnig er þar fjallað um andmæli sem bárust frá einstökum aðilum málsins, sbr. framanritað. Af hálfu kæranda var þess krafist að ákvörðunin yrði felld úr gildi og byggt á því að ekki hafi verið lagagrundvöllur fyrir afturkölluninni. Í athugasemdum [K hdl.], f.h. [A, B og C], dags. 27. september 2017, kemur fram að þessir aðilar telji að ákvörðun Fiskistofu um að afturkalla ákvörðun um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar hafi verið rétt þar sem þinglýstir eigendur hafi ekki allir undirritað umsókn um flutninginn. Í niðurstöðu Fiskistofu segir að samkvæmt 3. gr. laga nr. 116/2006 séu veiðar úr nytjastofnum sjávar háðar takmörkunum, þannig að ráðherra ákveði heildarafla sem veiða má úr einstökum nytjastofnum á hverju tímabili sem markast af 12 mánuðum talið frá 1. september til 31. ágúst ár hvert. Samkvæmt 8. gr. laganna sé veiðiheimildum á þeim tegundum sem heildarafli sé takmarkaður af samkvæmt 3. gr. úthlutað til einstakra skipa. Skuli hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og haldist hún óbreytt milli ára. Samkvæmt 6. mgr. 12. gr. sömu laga sé heimilt að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða í heild. Óheimilt sé að framselja aflahlutdeild af skipi nema að fyrir liggi samþykki þeirra aðila sem áttu samningsveð í skipi. Það leiði af eðli máls að einnig sé óheimilt að flytja eða framselja aflahlutdeild af skipi nema eigandi þess samþykki. Í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017, segi að tilkynna skuli Fiskistofu um flutning á aflahlutdeild á sérstöku eyðublaði sem stofnunin gefi út. Einnig segi þar að eigandi þess skips, sem aflahlutdeildin er flutt frá skuli undirrita beiðni um flutning og skuli undirritun hans staðfest af tveimur vottum. Við flutning á aflahlutdeild skuli leggja fram veðbókarvottorð þess skips sem flutt er frá auk skriflegs samþykkis eftirgreindra aðila: a. þeirra er þinglýst samningsveð áttu í skipinu 1. janúar 1991, b. þeirra sem eiga þinglýsta kvöð á skipinu þar sem kveðið er á um að framsal aflahlutdeildar sé óheimilt án samþykkis kvaðarhafa, c. þinglýst samþykki þeirra sem eiga þinglýst samningsveð í skipinu frá og með 1. janúar 1998. Flutningur aflahlutdeildar öðlast ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggi fyrir. Fyrir mistök hafi umsókn kæranda verið árituð um staðfestingu af Fiskistofu 26. júlí 2017. Úrlausnarefni nú sé hvort afturköllun sú sem framkvæmd var og boðuð var með bréfum Fiskistofu, dags, 4. og 12., sbr. og 13. september 2017, skuli standa óbreytt. Fyrir liggi í málinu að rúmlega 1½ ári fyrr eða þann 15. mars 2016 hafi verið framkvæmdur flutningur á aflahlutdeild af [R] á [M] og hafi allir eigendur bátsins ritað undir umsókn um staðfestingu Fiskistofu samkvæmt fyrirliggjandi veðbókarvottorði, dags. 29. febrúar 2016. Að mati Fiskistofu hafi það ekki getað dulist að sami háttur yrði að vera vegna flutnings umræddrar aflahlutdeildar 2017, enda hafði eignarhaldi ekki verið breytt. Samkvæmt 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 geti stjórnvald afturkallað ákvörðun sína sem tilkynnt hafi verið aðila máls þegar það er ekki til tjóns fyrir aðila eða ákvörðun er ógildanleg. [A, B og C] séu eigendur [R] samkvæmt opinberum gögnum. Vegna framangreindra mistaka hafi ekki öllum aðilum, þ.e. eigendum skipsins, verið tilkynnt um staðfestinguna 26. júlí 2017. Ekki verði séð að afturköllunin hafi verið til tjóns, hvorki fyrir kæranda og því síður fyrir aðra aðila málsins. Engar frekari ráðstafanir höfðu verið gerðar af hálfu kæranda vegna aflahlutdeildarinnar og hafi því verið um óbreytt ástand að ræða þegar afturköllunin var tilkynnt. Það sé mat Fiskistofu að ákvörðunin, dags. 26. júlí 2017, hafi verið ógildanleg. Um hafi verið að ræða ráðstöfun á gæðum sem kærandi átti ekki nema að hluta samkvæmt fyrirliggjandi veðbókarvottorði og gat ekki ráðstafað án samþykkis sameigenda þar sem hún hafi verið bundin við sameiginlega eign, þ.e. bátinn. Þá hafi kærandi eða forsvarsmenn félagsins ekki verið í góðri trú, bæði vegna þinglýstra eignarheimilda annarra að bátnum og eins að við flutning ca. 1½ ári áður hafði þess verið gætt að allir eigendur bátsins kæmu að flutningi aflahlutdeildar frá bátnum á þeim tíma. Aflahlutdeild sé bundin við skip. Flutningur aflahlutdeildar skips sem sé í sameign margra sé háð samþykki allra. Aðili geti ekki að gildandi rétti ráðstafað eign eða gæðum sem hann eigi ekki eða sé ekki skráður fyrir en slík skráning sé skilyrði tilfærslu réttinda eða gæða. Afturköllun staðfestingar sem framkvæmd hafi verið vegna mistaka og/eða villandi upplýsinga sé ógildanleg og geti ekki skapað rétt, fellt hann niður eða breytt án sérstakrar lagaheimildar. Í bréfi Fiskistofu, dags. 12. september 2017, sem leiðrétt hafi verið 13. sama mánaðar vegna misritunar, hafi komið fram að afturköllunin væri til bráðabirgða og hafi verið nauðsynleg til að viðhalda óbreyttu ástandi og hafi stuðst við óskráða meginreglu stjórnsýsluréttar til bráðabirgðaákvörðunar. Fram hafi komið að endanleg ákvörðun yrði ekki tekin fyrr en að fengnum andmælum kæranda. Ekki verði séð að tilvísun í álit umboðsmanns Alþingis nr. 436/1991 eigi við því veittur hafi verið andmælaréttur í málinu. Tilvitnun í skýrslu fjármálaráðuneytisins hafi ekki þýðingu í málinu því það sé mat Fiskistofu eins og málinu sé háttað og forsögu þess að kærandi hafi ekki getað haft réttmæta ástæðu til að ætla að umsókn hans væri metin gild. Ennfremur hafi það ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls hvert sé ástand [R] nú. Þá sé það einkaréttarlegt úrlausnarefni hvernig eigendur skipsins [R] ráðstafi sín á milli réttindum tengdum skipinu. Hins vegar verði aflahlutdeild ekki flutt frá skipinu nema eigendur samþykki slíkan flutning. Það að eigendur [R] kunni að hafa gert með sér einkaréttarlegan samning um ráðstöfun arfs eða meðhöndlun hans, leiði ekki til þess að Fiskistofa geti vikið frá skilyrðum vegna staðfestingarinnar sem bundin séu í lögum. Flutningur aflahlutdeildar af skipi sé háður tilteknum formskilyrðum. Þegar umsókn um flutning aflahlutdeildar af [R] var send lá fyrir að skilyrði skorti fyrir því að hann yrði staðfestur með lögmætum hætti. Það hafi þó verið gert vegna mistaka, en sú ákvörðun hafi verið afturkölluð til bráðabirgða. Ekki verði séð að Fiskistofu hafi verið færar aðrar leiðir eða að stofnunin hefði getað tekið einhverjar vægari ákvarðanir eða beitt meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með einhverjum hætti. Þá hafni Fiskistofa því að stofnunin hafi valdið tjóni með afturköllun sinni. Aflahlutdeildin sé enn til staðar og framseljanleg að réttum skilyrðum uppfylltum. Að virtu öllu framangreindu sé staðfest sú ákvörðun Fiskistofu samkvæmt bréfum stofnunarinnar, dags. 4. og 12., sbr. og 13. september 2017, að afturkalla eldri ákvörðun, dags. 26. júlí 2017, um staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá skipinu [R] á skipið [S].

Þá kemur þar fram að ákvörðunina megi kæra skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan þriggja mánaða frá því að kæranda barst tilkynning um hana.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 17. nóvember 2017, sem barst ráðuneytinu 20. sama mánaðar, kærði [Y ehf.], [X, löggiltur endurskoðandi] og [V lögfræðingur] f.h. kæranda til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, um að afturkalla staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S].

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að útgerð á vegum kæranda hafi verið starfrækt í mörg ár á kennitölu [L] sem lést í desember 2014. Hafði hann rekið útgerðina á móti móður sinni sem hafi átt helming á móti honum. Við andlát hans í desember 2014 hafi hlutur hans í útgerðinni komið í hlut móður hans og systkina, en [L] hafi ekki átt maka eða niðja. Hafi hlutnum verið skipt á milli aðila og hafi hvert systkini fengið 3,57% af arfshlutdeild í sinn hlut. Samkvæmt skiptayfirlýsingu, dags. 30. desember 2015, hafi andvirði framangreinds hlutfalls af heildaraflahlutdeild skipsins komið í hlut hvers systkinis. [A, B og C] höfðu aldrei komið að rekstri útgerðarinnar og eftir uppgjör dánarbúsins hafi þau kosið að vera utan rekstrar. Erfingjar hafi gert með sér samkomulag sama dag og skiptayfirlýsing var undirrituð um hvernig áframhaldi rekstrar og meðferð eigna skyldi háttað. Hafi þar komið fram að hver erfingi hafi full og ótakmörkuð umráð og ráðstöfunarrétt yfir arfshluta sínum og sé frjálst að selja á almennum markaði fyrir sinn reikning og á eigin ábyrgð aflahlutdeild sína og samsvarandi aflamark yfirstandandi fiskveiðiárs sem erfðist ásamt hlutdeild sinni í öðrum eignum. Við sölu á fasteignum, bifreið og skipinu [R] skuli aðrir erfingjar sem hyggist halda áfram rekstri kæranda hafa forkaupsrétt að hlut þess sem vildi selja. Erfingjar hafi verið sammála um að tiltekin verð skyldu gilda í viðskiptum aðila. Þá segir þar að komi til þess að erfingi selji hlut sinn samkvæmt þessum tölulið hætti hann jafnframt allri aðkomu sinni að rekstri kæranda og geri engar frekari kröfur þar um. Þá hafi aðilar sammælst um að þeir sem ætluðu að halda rekstri útgerðarfélagsins áfram skyldu setja eign sína í einkahlutafélag. Hafi það verið gert á vormánuðum 2016 þegar einstaklingarnir sem standi að kæranda hafi stofnað einkahlutafélag um reksturinn og lagt eignir sínar fram gegn hlutabréfum í félaginu. [A, B og C] sem selt hafi aflahlutdeild sína í mars 2016 hafi ekki verið hluti af þessu félagi. Þau hafi talið hagsmunum sínum betur varið með sölu aflahlutdeildarinnar og fært sinn hluta frá [R] yfir á [M] þann 15. mars 2016 eins og komi fram á vefsíðu Fiskistofu. [A, B og C] hafi fengið greitt fyrir þessa aflahlutdeild og hafi nýtt í eigin þágu. Á vormánuðum 2017 hafi svo orðið heilmikið tjón á [R] þegar að báturinn hafi brunnið. Í kjölfar brunans hafi báturinn verið úrskurðaður ónýtur. Til að tryggja rétt sinn hafi kærandi ekki séð annarra kosta völ en að fá aflahlutdeildina, sem sannarlega hafi verið hans eign, flutta af hinum ónýta bát yfir á annan bát þannig að hún gæti nýst til veiða. Að öðrum kosti myndi aflahlutdeildin ekki nýtast sem skyldi og valda verulegu atvinnutjóni. Fiskistofa hafi svo réttilega staðfest flutninginn með ákvörðun, dags. 26. júlí 2017.

Einnig segir í stjórnsýslukærunni að ákvörðun um afturköllun staðfestingar á flutningi aflahlutdeildarinnar hafi verið tekin án þess að nokkuð liggi fyrir um kvörtun eða að lögð hafi verið fyrir Fiskistofu gögn eða röksemdir um að upphafleg ákvörðun, dags. 26. júlí 2017, hafi verið háð annmörkum. Ákvörðunin virðist vera tekin á grundvelli heimsóknar [J] f.h. [A, B og C] til Fiskistofu þann 4. september 2017. Ekkert virðist vera skráð um samtalið eins og stofnuninni sé skylt að gera, sbr. 27. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012, þegar stjórnvaldið hyggst nota það til ákvörðunartöku. Engin gögn liggi fyrir. Þá komi fram í ákvörðuninni að vísað sé til gagna, þ.e. tölvubréfs, dags. 5. september 2017, frá [J] f.h. [A, B og C] og bréfs, dags. 7. september 2017, frá sömu aðilum. Það hafi borist Fiskistofu 15. september 2017. Það veki sérstaka athygli að í báðum þessum erindum sé einungis um að ræða fyrirspurn til Fiskistofu um að veita upplýsingar um tilurð ákvörðunarinnar án þess að þeirri fyrirspurn hafi verið svarað sérstaklega en ekki eiginlega beiðni um niðurfellingu ákvörðunarinnar. Kæranda hafi ekki verið kunnugt um þessi bréf þegar ákvörðun hafi verið tekin af Fiskistofu. Ákvörðunin hafi verið tekin með tilvísun í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016, sbr. reglugerð nr. 607/2017, og sagt að eigandi skuli undirrita flutninginn. Þá sé vísað í rangt veðbókarvottorð sem tilgreini ranga eigendur. Vinnubrögð Fiskistofu í málinu fari gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þá sé ákvörðunin ekki rökstudd, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með bréfi Fiskistofu til kæranda dags. 12. september 2017, hafi stofnunin ítrekað fyrri ákvörðun, dags. 4. september 2017, og opnað jafnframt fyrir að koma að andmælum. Þannig liggi fyrir að ákvörðun hafi verið tekin af stjórnvaldinu áður en veittur hafi verið andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þann tíma sem leið á milli 4. og 12. september 2017 hafi Fiskistofa ekki haft samband við kæranda og við boðun á andmælum hafi Fiskistofa ekki lagt fram bréf sem hafi verið upptökin að þessari ákvörðun Fiskistofu, sem sannanlega höfðu borist viku fyrr. Innihald þessara bréfa hafi allt að einu verið grunngagn Fiskistofu við töku ákvörðunar í málinu. Þar komi fram m.a. að sá sem ritað hafi undir upphaflega beiðni hafi undirritað fyrir hönd félags sem sé ekki skráður eigandi bátsins, að undirritunaraðili f.h. kæranda hafi ekki haft umboð til undirritunar beiðninnar, að veðbókarvottorð hafi ekki fylgt umsókninni, að eigendur séu 8 í stað 4, eins og raunin sé og ranglega sé staðhæft að veð hafi hvílt á bátnum samkvæmt veðbókarvottorði, en ekki sé vísað til hvaða veðbókarvottorð sé um að ræða. Síðan sé óskað upplýsinga um gögn sem byggt hafi verið á og tilkynnt í niðurlagi um að ekki verði heimilaðar neinar tilfærslur aflaheimilda án samþykkis allra þinglýstra eigenda. Af þessu tilefni skuli upplýst að enginn afsláttur hafi verið veittur af framlögðum gögnum vegna flutnings aflahlutdeildarinnar. Fullt umboð hafi verið til undirritunar þeirra skjala sem undirrituð hafi verið, en [Þ] sé framkvæmdastjóri félagsins og prókúruhafi. Veðbókarvottorð hafi verið afhent ásamt öðrum upplýsingum sem meðal annars hafi verið staðfesting á samrunagögnum sem send höfðu verið til sýslumannsins á Vesturlandi sem hafi sýnt að fimm aðilar hafi sameinast með flutningi eigna sinna fyrst yfir í einkahlutafélag og síðan í kæranda. Varðandi þinglýsta eigendur á veðbókarvottorði, dags. 26. júlí 2017, þá hafi verið upplýst við Fiskistofu að sýslumaðurinn á Vesturlandi hafi ekki skráð eignatilfærsluna en staðfest að það yrði gert. Leiðrétt veðbókarvottorð frá sýslumanni hafi borist 5. september 2017. Ekkert veð hafi verið á bátnum og því hafi ekki þurft samþykki veðhafa. Þegar Fiskistofa hafi tekið ákvörðun sína 4. september 2017, hafi verið fyrirliggjandi veðbókarvottorð um hvernig eignarhaldi hafi verið háttað. Það hafi verið til samræmis við þau gögn sem áður höfðu verið afhent og Fiskistofa hafði verið upplýst um. Fiskistofa hafi tekið ákvörðunina án þess að kynna sér þau gögn eða ganga úr skugga um hvernig skráningu væri háttað. Rangfærslur bréfritara fyrir hönd [A, B og C] séu því teknar upp í ákvörðun Fiskistofu með þeim afleiðingum að Fiskistofa taki mjög íþyngjandi ákvörðun sem enginn fótur sé fyrir og gefi kæranda ekki tækifæri til að koma að leiðréttingum um þær rangfærslur fyrr en löngu síðar og taki í engu tillit til þeirra heildarhagsmuna sem í málinu séu við ákvarðanatöku sína. Kærandi hafi haft allt frumkvæði að því að opna málið og upplýsa aftur um stöðuna, þ.e. um rétt eignarhald samkvæmt veðbókarvottorði, til nýrra starfsmanna Fiskistofu sem hafi komið að málinu. Um sé að ræða aflahlutdeild sem sannarlega sé ekki í eigu [J] eða [A, B og C], auk þess sem ekki liggi fyrir að [J] hafi haft umboð til að koma fram fyrir hönd þessara aðila í málinu og sé hann ekki aðili þessa máls. Fiskistofa hafi lagt til grundvallar þessar fullyrðingar ótengds aðila án þess að leita upplýsinga hjá kæranda og brugðist þannig rannsóknaskyldu sinni. Augljóst sé af niðurstöðu og viðbrögðum Fiskistofu að ekki hafi verið skoðuð sjónarmið kæranda eða þau gögn sem lögð höfðu verið fram á þeim tíma, enda ekki haft samband við kæranda. Vegna ólögmætrar embættisfærslu Fiskistofu hafi stofnunin valdið kæranda miklu fjárhagslegu tjóni. Fyrir liggi að allar upplýsingar hafi verið veittar, bæði með gögnum og munnlegum upplýsingum til Fiskistofu og því hafi fyrri ákvörðunin verið tekin á grundvelli heildarhagsmuna í málinu, en ekki sérhagsmuna aðila sem enga fjárhagslega hagsmuni eigi í málinu eins og síðari ákvörðun Fiskistofu hafi verið byggð á. Þessi vinnubrögð Fiskistofu séu ekki í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti.

Ennfremur segir í stjórnsýslukærunni að kærandi telji að Fiskistofa hafi ekki haft þær heimildir sem stofnunin telji sig hafa til töku svo íþyngjandi ákvörðunar. Kærandi hafi lagt fram þessa málsástæðu í andmælum, dags. 14. september 2017, en Fiskistofa hafi ekki svarað henni. Þrátt fyrir margítrekaðar óskir þar um, hafi Fiskistofa ekki getað bent á heimildina sem stofnunin styðjist við vegna þessarar túlkunar sinnar. Við vinnslu andmæla til Fiskistofu hafi verið óskað eftir upplýsingum um hvaða lagaheimild Fiskistofa hafi grundvallað ákvörðun sína á með fyrirspurn til Fiskistofu í tölvubréfi, dags. 14. nóvember 2017. Fiskistofa hafi svarað þessu sama dag og vitnað í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016. Ekki hafi verið svarað hvaða heimild ráðuneytið hafi byggt á við setningu framangreindrar reglugerðar. Hafi löggjafinn ætlað að heimila svo íþyngjandi ákvæði, líkt og um hlutlæga reglu væri að ræða, hefði þurft að setja það í lög. Í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016 komi fram að eigendur skuli undirrita umsókn um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar. Þetta kunni að vera meginreglan þegar aflahlutdeild sé flutt á milli skipa, t.d. við sölu aflahlutdeildar. Það sé hins vegar hvergi vísað til þess þegar bátur sá sem hafi aflahlutdeildina sé ónýtur og hluti þeirra sem séu skráðir sem minnihlutaeigendur og ekki eigendur aflahlutdeildarinnar sem um ræðir í málinu, neiti að undirrita skjöl. Undir slíkum kringumstæðum verði framangreindri reglu ekki beitt, enda verði ekki séð að um hlutlæga reglu sé að ræða sem sett sé með lagasetningarvaldi. Hér hefði verið eðlilegast að stjórnvaldið beitti meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að valda ekki frekara tjóni hjá kæranda. Þeir þrír eigendur að ónýta bátnum sem flytja eigi aflahlutdeildina frá, eigi ekki rétt til neins af þeirri aflahlutdeild sem flutt skuli á milli báta. Telji þeir sig eiga einhvern rétt sé eðlilegra að þeir beini þeim kröfum til kæranda en standi ekki í vegi fyrir því að kærandi geti rekið útgerðina í samræmi við þær aflaheimildir sem félagið sannanlega eigi. Það sé ljóst af lestri ákvæða laga nr. 116/2006 að löggjafinn hafi ekki gert ráð fyrir svo ströngum skilyrðum sem komi fram í reglugerðarákvæðinu. Þá sé ljóst að ráðherra hafi ekki, við útgáfu reglugerðarákvæðisins, gert sér grein fyrir því að upp gæti komið sú staða sem sé í þessu máli. Ekki verði einungis litið til þess reglugerðarákvæðis sem leggi skyldur á eigendur að undirrita, hver fyrir sig, flutning á aflahlutdeild milli báta. Þegar fyrir liggi að báturinn sé ónýtur fari betur á að líta til þess að útgerð haldi aflahlutdeild. Þá verði stjórnvaldið að líta til fleiri atvika en þeirra sem komi fram í lögum nr. 116/2006 og reglugerðum sem settar séu á grundvelli þeirra laga sem varði flutning aflahlutdeildar. Sá ómöguleiki sem sé til staðar í málinu og sé alfarið á ábyrgð Fiskistofu, vegna staðfestingar á afturköllun á fyrri ákvörðun, leiði til fjárhagslegs tjóns, bæði félagsins sem og hluthafanna sem að kæranda standi. Það sé rangt mat [A, B og C] sem Fiskistofa taki upp, um að rekstri félagsins sé ekki stefnt í hættu. Fyrir þessu hafi aðilar engar forsendur að meta stöðu félagsins, auk þess sem þau eigi ekki fjárhagslegan rétt í málinu. Kærandi hafi fram til þessa ekki getað nýtt eigin aflahlutdeild til reksturs útgerðarinnar. Ef ráðuneytið staðfesti ákvörðun Fiskistofu sé ljóst að ekki verði veitt úr þessari aflahlutdeild fram að næsta fiskveiðiári. Við það falli niður aflaheimildir [R], sbr. 5. málsl. 1. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006. Kærandi hafni túlkun Fiskistofu á 6. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 en þar leggi Fiskistofa að jöfnu að óheimilt sé að framselja aflahlutdeild báts nema fyrir liggi samþykki þeirra aðila sem samningsveð eigi í skipinu og skráðra eigenda. Fiskistofa segi það eðli máls og af því leiði að eigendur verði að undirrita framsal. Kærandi telji að hér sé um rangtúlkun að ræða og auk þess sé tilvísun til eðlis máls svo fjarlæg niðurstaða að hún standist ekki skoðun. Um sé að ræða lægst settu réttarheimildina og verði ekki á henni byggt með þeim hætti sem hér sé gert til töku íþyngjandi ákvörðunar. Eðli máls sem réttarheimild verði að vera vel útskýrð og leggja verði fram forsendur til að hún sé gild. Ekki sé reynt að komast að neinni skynsamlegri niðurstöðu hjá Fiskistofu með tilvísun í þessa réttarheimild. Fiskistofa virðist hér frekar beita eðli máls eins og um lögjöfnun væri að ræða, þar sem vísað sé til þeirra sem eigi samningsveð í skipinu, sem verði að staðfesta flutning og sé það einnig yfirfært á eigendur. Fyrir þessari túlkun Fiskistofu, hvort heldur sé eðli máls eða lögjöfnun sé engin stoð í raunveruleikanum. Reynt hafi verið að fá umrædda eigendur að 10,7% hluta í bátnum til að undirrita framsal vegna flutnings aflahlutdeildarinnar sem sé í eigu kæranda. Það sé rangt sem komi fram í umsögn [A, B og C] að ekki hafi verið óskað eftir að þeir undirriti yfirlýsingu. Það hafi verið gert fyrri hluta sumars þegar umboðsmenn kæranda og [A, B og C] hafi verið í samskiptum. Ávallt hafi komið neitun frá fyrirsvarsmanni [A, B og C]. Þrátt fyrir framangreint og í kjölfar ákvörðunar Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, hafi verið látið á það reyna og send hafi verið beiðni til lögmanns þeirra um undirritun á yfirlýsingu um flutning aflahlutdeildar. Engin svör hafi borist. Það liggi því fyrir hver afstaða þeirra sé. Það hafi ekkert breyst frá fyrri samskiptum. Þannig verði ákvæði laga og reglugerða ekki túlkuð svo þröngt að tjón hljótist af. Það geti aldrei hafa verið tilgangurinn með setningu þessara reglna.

Þá er í stjórnsýslukærunni vísað til 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem komi fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði, sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar það sé ekki til tjóns fyrir aðila. Hér skuli sérstaklega bent á að þetta sé heimildarákvæði en ekki skylda stjórnvaldsins og beri því stjórnvaldinu að fara varlega þegar slík íþyngjandi ákvörðun sé tekin. Þá komi jafnframt fram í lagaákvæðinu, að tilkynna verði um fyrirhugaða ákvörðun, sem ekki hafi verið gert í málinu. Einnig verði stjórnvaldið að gæta þess að valda ekki óþarfa tjóni, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 436/1991. Fiskistofa vísi um afturköllun ákvörðunar sinnar til 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um afturköllun þegar ákvörðun sé ógildanleg. Þar verði stofnunin að gæta t.d. meðalhófsreglu og réttaröryggissjónarmiða um réttmætar væntingar. Kærandi hafni því að fyrri ákvörðun sé ógildanleg. Ekki sé um hlutlæga reglu að ræða sem studd sé af lögum, sbr. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulög, skýringarrit, Forsætisráðuneytið, útg. 1994, bls. 248 þar sem komi fram að þótt staðreynt hafi verið að ákvörðun sé haldin verulegum annmarka sé ekki sjálfgefið að hún verði talin ógildanleg. Við mat á því beri m.a. að líta til réttmætra væntinga málsaðila, góðrar trúar hans og réttaröryggis. Einnig vísar kærandi til álits umboðsmanns Alþingis nr. 2151/1997 og skýrslu fjármálaráðuneytisins frá desember 2013. Kærandi hafi upplýst í tölvubréfi til starfsmanns Fiskistofu, dags. 6. september 2017, og ítrekað við stofnunina í tölvubréfi, dags. 8. september 2017 og aftur 11. september 2017, að báturinn sem aflahlutdeildin sé flutt af, sé ónýtur og verði ekki gerður út. Sá bátur hafi í dag ekki haffærisskírteini og sé ekki tryggður. Enn ríkari kröfur um málefnaleg rök verði að gera þegar afturköllun beinist að atvinnuréttindum, eins og í þessu tilviki. Hér sé um mjög íþyngjandi afturköllun að ræða, sem hafi áhrif á rekstrarmöguleika félagsins, sbr. álit umboðsmanns Alþingis nr. 436/1991 þar sem segi að þegar afturkölluð séu leyfi, sem séu forsenda atvinnurekstrar, verði almennt að gera strangar kröfur til þess, að réttarheimild sú, sem afturköllun sé byggð á, sé skýr. Þetta sjónarmið um stranga og skýra málsmeðferð sé eitt af meginatriðum við framkvæmd stjórnsýsluréttarins. Því meira íþyngjandi sem ákvörðun sé því meiri kröfur séu gerðar. Þá vísar kærandi til Hrd. 1997:2828 þar sem segi m.a. um þetta atriði að því þungbærari sem sú skerðing sé, sem leiði af ákvörðun stjórnvalds, því strangari kröfur verði gerðar um sönnun á nauðsyn hennar. Kærandi hafi keypt nýjan bát, [S] eftir að fyrri bátur hafi brunnið í byrjun sumars 2017, og hugðist hefja veiðar í byrjun septembermánaðar. Vegna ákvörðunar Fiskistofu hafi ekkert orðið af þeim veiðum með eigin aflahlutdeild, heldur hafi félagið leigt aflaheimildir til að takmarka tjón sitt. Kærandi hafi því haft réttmætar væntingar til þess að þegar ákvörðun, dags. 26. júlí 2017, lá fyrir væri hægt að gera áætlun um rekstur kæranda út rekstrarárið. Kærandi hafni því sem komi fram í ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, að afturköllun staðfestingar sem framkvæmd hafi verið vegna mistaka og/eða villandi upplýsinga sé ógildanleg og geti ekki skapað rétt, fellt hann niður eða breytt án sérstakrar lagaheimildar. Ekkert annað liggi fyrir en að yfirveguð ákvörðun hafi verið tekin, þar sem sjónarmið hafi verið skoðuð og metin. Jafnvel þótt svo væri, sé það ekki næg ástæða til afturköllunar ákvörðunarinnar, sbr. Páll Hreinsson: Stjórnsýslulögin, skýringarrit, Forsætisráðuneytið, útg. 1994, bls. 248 þar sem segi að það mæli almennt á móti ógildingu stjórnvaldsákvörðunar ef eingöngu sé um að kenna mistökum stjórnvaldsins eða langt sé um liðið síðan ívilnandi ákvörðun var tekin. Einnig hafni kærandi því að villandi upplýsingar hafi verið lagðar fram þar sem Fiskistofa hafi haft öll nauðsynleg gögn og upplýsingar til töku ákvörðunarinnar. Þá hafni kærandi því að þar sem allir þáverandi eigendur hafi í ársbyrjun 2016 undirritað beiðni um flutning þeirrar aflahlutdeildar sem óskað hafi verið eftir þá að flytja af bátnum, eigi það sama við nú. Í upphafi árs 2016 hafi vilji [A, B og C] staðið til að selja sína aflahlutdeild og hafi hún verið seld. Það hafi enginn ágreiningur verið um það efni, hvorki af hendi [A, B og C] né eigenda kæranda. Á þeim tíma hafi ekki verið lokið flutningi eigna úr einkarekstri í einkahlutafélag og síðan samruna allra félaganna undir nafni og kennitölu kæranda. [A, B og C] hafi síðan neitað að undirrita beiðni um flutning annarrar aflahlutdeildar bátsins og fyrir liggi að báturinn sem aflahlutdeildin hafi verið skráð á sé ónýtur og verði ekki siglt aftur. Athugasemdum um að tilvísun í umboðsmann Alþingis og sjónarmið um réttaröryggi eigi ekki við í málinu vísi kærandi á bug. Fiskistofa segist vera að viðhalda óbreyttu ástandi en það sé rangt. Óbreytt ástand hefði verið að báturinn sem aflahlutdeildin sé skráð á, hefði ekki verið ónýtur og að hægt hefði verið að gera bátinn út. Hér séu allt aðrar aðstæður sem leiði til verulegs fjárhagslegs tjóns fyrir kæranda. Fiskistofa haldi fram að aðili geti ekki að gildandi rétti ráðstafað eign eða gæðum sem hann eigi ekki eða sé ekki skráður fyrir, en slík skráning sé skilyrði tilfærslna réttinda eða gæða. Það liggi fyrir og hafi ekki verið andmælt af [A, B og C] að aflahlutdeild sem óskað hafi verið eftir að flytja á milli báta, hafi verið og sé eign kæranda en ekki [A, B og C] og að einungis sé verið að flytja það sem kærandi eigi og ekkert annað.

Að endingu ítreki kærandi sjónarmið um meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem vísi til þess að stjórnvald skuli ekki taka íþyngjandi ákvarðanir nema að markmiðum verði ekki náð með öðrum hætti. Hér verði málefnaleg sjónarmið að liggja til grundvallar ákvörðuninni. Það mat sem síðan fari fram skuli bundið af meðalhófsreglunni. Samkvæmt því sé beinlínis óheimilt að beita úrræðinu á harkalegri hátt en nauðsyn beri til. Þannig sé inntak meðalhófsreglunnar að stjórnvaldi sé ekki aðeins skylt að líta til þess markmiðs sem starf þess stefni að, heldur beri því einnig að taka tillit til hagsmuna og réttinda þeirra aðila sem athafnir stjórnvaldsins og valdbeiting beinist að. Beri stjórnvaldi að fara ákveðinn meðalveg á milli þessara andstæðu sjónarmiða.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017. 2) Andmæli kæranda, dags. 14. september 2017. 3) Bréf Fiskistofu til [A, B og C], dags. 15. september 2017. 4) Umsögn lögmanns [A, B og C], dags. 27. september 2017. 5) Athugasemdir kæranda við umsögn [A, B og C], dags. 2. október 2017. 6) Yfirlýsing erfingja, dags. 30. desember 2015. 7) Útprentun af vefsíðu Fiskistofu um sölu [A, B og C] á aflahlutdeild 15. mars 2016. 8) Umsókn um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar, staðfest af Fiskistofu, dags. 26. júlí 2017. 9) Bréf Fiskistofu, dags. 12. september 2017. 10) Bréf Fiskistofu, dags. 4. september 2017. 11) Tölvupóstur frá [J] f.h. [A, B og C] til Fiskistofu, dags. 5. september 2017. 12) Bréf [A, B og C] til Fiskistofu, dags. 7. september 2017. 13) Veðbókarvottorð, dags. 5. september 2017. 14) Tölvupóstur frá [Y ehf.] f.h. kæranda til Fiskistofu, dags. 14. september 2017. 15) Yfirlýsing [A, B og C] um flutning aflahlutdeildar, óundirrituð, send með tölvubréfi, dags. 6. nóvember 2017. 16) Tölvupóstur og fylgiskjöl til Fiskistofu, dags. 6., 8. og 11. september 2017. 17) Hrd. 1997:2828, bls. 2833.

Með bréfi, dags. 1. desember 2017, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna. Einnig var óskað eftir staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 20. desember 2017, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar segir m.a. að með samanburði á tveimur veðbókarvottorðum sem tengist málinu, sé ljóst að þinglýstir eigendur bátsins sem aflahlutdeild hafi verið flutt frá 26. júlí 2017, hafi ekki allir undirritað tilkynningu til Fiskistofu þar að lútandi. Báturinn hafi verið þinglýst eign þeirra aðila sem á veðbókarvottorðinu séu tilgreindir. Að mati Fiskistofu hafi verið og sé um að ræða fullkominn eignarrétt sem heimili eiganda/eigendum, og aðeins þeim, öll umráð yfir þessari eign sinni og öll not hennar ótiltekið, svo og ráðstöfun þessarar eignar með löggerningi. Þar sem fleiri en einn sé þinglýstur eigandi, þá sé um það að ræða sem kallað sé sérstök sameign, þannig að allir aðilar séu virkir eigendur og fari saman með eignarheimildir. Það að eigendur kunni að hafa gert með sér innbyrðis samkomulag um eitthvað annað, uppfylli ekki almenn skilyrði varðandi skráningu þinglýstra réttinda eða víki til hliðar skráðum réttindum sem aðrir, þar með talið stjórnvöld, verði að byggja á svo sem veðbókarvottorðum, við úrlausn mála. Þegar ljóst hafi verið að flutningur aflahlutdeildar hafði átt sér stað 26. júlí 2017 án þess að gætt væri að því að allir eigendur undirrituðu tilkynningu þar að lútandi til Fiskistofu hafi stofnuninni borið að leiðrétta þessa færslu, sem með röngu hafði átt sér stað. Það hafi orðið að gera samstundis og til bráðabirgða til að varðveita óbreytt ástand. Fiskistofa hafi gætt andmælaréttar og kæranda verið gefinn kostur á að gera athugasemdir áður en endanleg ákvörðun yrði tekin. Að framkomnum andmælum kæranda og gagnaðila, þ.e. hluta þeirra sem þinglýstir eigendur hafi verið að bátnum, hafi endanleg ákvörðun verið tekin um að afturkalla flutning á aflahlutdeildinni. Því sé hafnað að Fiskistofa hafi ekki gert sér grein fyrir stöðu málsins, því þá þegar hafi verið gripið til aðgerða þegar ljóst hafi verið að tilkynning um framsal aflahlutdeildar hafði ekki uppfyllt skilyrði þar að lútandi. Þá sé því hafnað að kærandi hafi öðlast einhverjar væntingar til annarrar niðurstöðu en raun hafi orðið á. Sé um þetta fjallað í ákvörðuninni sjálfri. Það leiði af orðalagi 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun að eigin frumkvæði. Það sé ekki skilyrði að kvörtun eða ábending um málið hafi borist áður. Þá sé það ekki rétt að andmælaréttur hafi ekki verið veittur. Vegna eðlis ákvörðunarinnar, þ.e. að heimilaður hafi verið flutningur aflahlutdeildar að því er virtist án þess að öll skilyrði væru fyrir hendi, hafi þegar í stað orðið að taka ákvörðun um afturköllun til bráðabirgða, þannig að réttarástand breyttist ekki, þar til endanleg niðurstaða lá fyrir. Að þessari bráðabirgðaákvörðun tekinni og áður en endanleg niðurstaða lá fyrir hafi verið veittur andmælaréttur. Þar sem engar frekari breytingar höfðu orðið á aflaheimildum hafi þessi bráðabirgðaákvörðun ekki orðið til tjóns fyrir neinn. Í málinu liggi fyrir tvö veðbókarvottorð, annað dags. 26. júlí 2017 sem hafi fylgt með tilkynningu um flutninginn og hitt dags. 29. september sama ár. Því sé hafnað að vísað hafi verið til rangs veðbókarvottorðs. Efnislega skipti það ekki máli því í báðum vottorðunum séu tilgreindir aðilar sem þinglýstir eigendur sem ekki hafi undirritað tilkynningu um flutning aflahlutdeildar. Því sé hafnað að Fiskistofa hafi átt að sinna rannsóknaskyldu með því að skoða veðbókarvottorðin frekar en efni þeirra hafi gefið til kynna. Fiskistofa hafi engar heimildir haft eða forsendur til annars en að leggja þessi opinberu gögn óbreytt til grundvallar ákvörðun sinni. Samkvæmt veðbókarvottorði sem hafi fylgt umsókn um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar sé kæranda ekki getið sem eiganda bátsins. Umboð [Þ] sem vísað sé til í kæru hafi því enga þýðingu fyrir mál þetta. Fiskistofa hafi kynnt sér þau gögn sem lögð höfðu verið fram við ákvörðunina. Grundvallargögnin sem séu veðbókarvottorðin sýni það hverjir séu þinglýstir eigendur. Fiskistofa geti ekki tekið afstöðu til einkaréttarlegra atriða eða skuldbindinga óháð skráðum eignarréttindum. Ummæli sem feli í sér gagnrýni á störf og vinnubrögð Fiskistofu í málinu séu röng og ekki studd neinum rökum. Ekki verði betur séð en að spurningum kæranda hafi verið svarað skilmerkilega. Hins vegar sé það ekki skylda stjórnvalda að veita umfangsmikla sérfræðilega ráðgjöf. Eðli eignarréttar sé að eigandinn hvort sem hann sé einn eða fleiri og enginn annar hafi ráðstöfunarrétt yfir eign sinni. Nokkur misskilningur komi fram í kærunni um að Fiskistofa sé að vísa til réttarheimildarinnar eðlis máls þegar fram komi í niðurstöðu ákvörðunar Fiskistofu að það leiði af eðli máls að einnig sé óheimilt að framselja aflahlutdeild af skipi nema eigandi þess samþykki. Hér sé augljóslega verið að vísa til eignarréttarhugtaksins. Það hafi verið talið óþarfi og ónauðsynlegt að skilgreina eignarréttarhugtakið frá lögfræðilegu sjónarmiði eða hverjar þær heimildir séu sem eigandi hlutar eða réttinda hafi, svo sem varsla, ráðstöfun o.s.frv. Varðandi athugasemdir um meðalhófsreglu og réttaröryggissjónarmið um réttmætar væntingar hafni Fiskistofa því að hægt hafi verið að beita einhverri annarri reglu en að afturkalla ákvörðun sem hafi verið ógildanleg þar sem allir eigendur bátsins hafi ekki fallist á flutninginn. Það sé grundvallarregla íslensks réttar að enginn geti ráðstafað eign sem hann eigi ekki. Ef viðkomandi eigi eign með öðrum einstaklingum fari þeir sameiginlega með ráðstöfunarrétt yfir eigninni. Réttaröryggissjónarmið grundvölluð á réttmætum væntingum komi hér ekki til skoðunar því þegar nokkrum misserum áður höfðu aflahlutdeildir verið færðar af bátnum og hafi þá allir eigendur undirritað þann gjörning. Réttmætar væntingar til þess að röng tilfærsla aflahlutdeildar gæti staðist hafi því aldrei verið fyrir hendi. Tilvísun kæranda til rits Páls Hreinssonar: Stjórnsýslulögin, skýringarrit, Forsætisráðuneytið, útg. 1994 eigi ekki við þegar af þeirri ástæðu að afturköllunin á flutningi aflahlutdeildar hafi átt sér stað mjög skömmu eftir að hin ógildanlega ákvörðun hafi verið tekin. Varðandi staðhæfingu kæranda um að kærandi eigi aflahlutdeild þá sem mál þetta snúist um sé grundvallaratriði að aflaheimildum sé úthlutað árlega á skip af opinberum aðilum. Kærandi hafi verið og sé samkvæmt opinberum gögnum aðeins einn af mörgum eigendum bátsins. Nauðsynlegt hafi því verið að allir eigendur bátsins undirrituðu beiðni um flutning aflahlutdeildarinnar.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017. 2) Veðbókarvottorð vegna [R], dags. 26. júlí 2017. 3) Kaupsamningur og afsal milli [B ehf.] og kæranda um kaup á bátnum [O] sem varð [S], dags. 10. júlí 2017. 4) Tilkynning [Þ], dags. 24. júlí 2017, til Samgöngustofu um breytingu á skráningu á [O]. 5) Tilkynning [D], dags. 24. júlí 2017, til Samgöngustofu um breytingu á skráningu á [S] sem varð [R]. 6) Bréf Fiskistofu, dags. 4. september 2017, til kæranda og annarra þinglýstra eigenda [R] og leiðrétting á því, dags. 13. september 2017, um að skilyrði staðfestingar hafi ekki verið fyrir hendi. 7) Tölvubréf [J] f.h. [A, B og C], dags. 5. september 2017. 8) Tölvubréf [Y ehf.] f.h. kæranda til Fiskistofu, dags. 6. september 2017. 9) Tölvubréf [A, B og C] til Fiskistofu, dags. 7. september 2017. 10) Bréf Fiskistofu, dags. 12. og 13. september 2017, til kæranda um afturköllun ákvörðunar og andmælaréttur veittur. 11) Andmæli kæranda, dags. 14. september 2017. 12) Bréf Fiskistofu, dags. 15. september 2017, til [A, B og C]. 13) Athugasemdir lögmanns [A, B og C], dags. 27. september 2017. 14) Athugasemdir [Y ehf.] f.h. kæranda, dags. 2. október 2017. 15) Athugasemdir lögmanns [A, B og C], dags. 19. október 2017. 16) Veðbókarvottorð, dags. 21. september 2017.

Með bréfi, dags. 28. desember 2017, sendi ráðuneytið [Y ehf.] f.h. kæranda ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 20. desember 2017, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 3.  janúar 2018, barst ráðuneytinu svarbréf frá [Y ehf.] f.h. kæranda. Þar segir m.a. um tilvísun Fiskistofu í veðbókarvottorð, dags. 26. júlí 2017, að starfsmaður Fiskistofu hafi vitað af því að sýslumaðurinn á Vesturlandi hafði ekki klárað yfirfærslu á eignarheimild á bátnum vegna félagaréttarlegs samruna þeirra aðila sem mynduðu saman kæranda, sbr. veðbókarvottorð, dags. 5. september 2017. Það sé því rangt af Fiskistofu að halda því fram að stofnunin hafi ekki vitað af þessari meðferð. Þá sé seinna veðbókarvottorðið sem Fiskistofa vísi til, dags. 5. september 2017 en ekki 29. september 2017, eins og haldið sé fram. Þetta skipti máli þar sem Fiskistofa hafi verið með þetta veðbókarvottorð þegar athugasemdir komu upp. Fiskistofa hafi ekki heimildir til að taka jafn íþyngjandi ákvörðun og stofnunin hafi gert að afturkalla fyrri ákvörðun um flutning aflaheimildanna. Það sé staðfest í umsögn Fiskistofu, dags. 20. desember 2017, þar sem að ekki komi fram á hvaða lagaheimild ákvörðunin sé byggð. Þar sé einungis fjallað almennt um eignarrétt og umráð yfir eignum, án þess að taka tillit til þess að minnihluta eigendur að bátnum séu ekki eigendur þeirra aflaheimilda sem verið sé að ráðstafa. Þannig sé það eignarhald á ónýtum bát sem stöðvi það að kærandi geti byggt rekstur sinn á þeirri aflahlutdeild sem úthlutað hafi verið og sé alfarið í eigu félagsins. Líta verði heildstætt á málið og fordæmalausa stöðu sem sé uppi, en ekki einungis á þrönga túlkun á ákvæðum sem ekki finnist í lögum. Þannig sé það óskiljanlegt á hvaða lagaheimild ákvörðunin byggi en Fiskistofa hafi ekki getað bent á lögmæti ákvörðunarinnar og sé ákvörðunin ólögmæt. Um mat stofnunarinnar sé að ræða sem fari gegn þeim fjárhagslegu hagsmunum sem séu í málinu hjá kæranda. Það sé rangt sem Fiskistofa haldi fram að stofnunin hafi að sjálfsdáðum tekið ákvörðun um afturköllun. Fiskistofa hafi viðurkennt að tilefni afturköllunarinnar hafi verið heimsókn [J] f.h. [A, B og C] á Fiskistofu þann 4. september 2017, sem hafi gert athugasemd við flutninginn frá 26. júlí 2017. Fiskistofa hafi ekki framvísað vottorði eða umboði um heimild [J] til að gera þessar athugasemdir, en hafi strax tekið afstöðu með minnihluta hópnum, þvert á gögn og skýringar sem gefnar hafi verið og þar með brotið á rétti meirihluta eigenda, án lagaheimildar. Það skuli ítrekað að kærandi hafi eitt fullt umboð og eignarrétt til þeirrar aflahlutdeildar sem flytja skuli á milli báta. Þannig eigi [A, B og C], sem eigi 10,7% í ónýtum bát, ekkert tilkall, hvorki að formi eða efni, til þeirrar aflahlutdeildar sem málið varði. Verulegir hagsmunir séu í húfi fyrir kærendur en engir fjárhagslegir hagsmunir séu í húfi fyrir [A, B og C]. Þessir aðilar hafi fengið greitt út úr tryggingum bætur vegna bátsins og hafi selt sína aflahlutdeild og fengið greitt fyrir bátinn úr tjóninu.

Engin gögn fylgdu framangreindu bréfi frá [Y ehf.] f.h. kæranda.

Rökstuðningur

I.  Um stjórn fiskveiða gilda lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 3. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn með tilteknum undantekningum sem koma fram í lögunum. Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár.

Í 8. gr. laganna kemur fram að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr., með þeim takmörkunum sem leiðir af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, skal úthlutað til einstakra skipa. Skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um framkvæmd greinarinnar í reglugerð.

Í 3.-4. mgr. 12. gr. laganna kemur fram að heimilt sé að framselja aflahlutdeild skips að hluta eða öllu leyti, enda leiði flutningur aflahlutdeildar ekki til þess að veiðiheimildir þess skips, sem flutt er til, verði bersýnilega umfram veiðigetu þess. Tafarlaust skal leita staðfestingar Fiskistofu á að flutningur aflahlutdeildar sé innan heimilaðra marka. Öðlast slíkur flutningur ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir.

Í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2016/2017, segir að tilkynna skuli Fiskistofu um flutning á aflahlutdeild á sérstöku eyðublaði sem stofnunin gefur út. Einnig segir þar að eigandi þess skips, sem aflahlutdeildin er flutt frá skuli undirrita beiðni um flutning og skal undirritun hans staðfest af tveimur vottum. Við flutning á aflahlutdeild skal leggja fram veðbókarvottorð þess skips sem flutt er frá auk skriflegs samþykkis eftirgreindra aðila: a. þeirra er þinglýst samningsveð áttu í skipinu 1. janúar 1991, b. þeirra sem eiga þinglýsta kvöð á skipinu þar sem kveðið er á um að framsal aflahlutdeildar sé óheimilt án samþykkis kvaðarhafa, c. þinglýst samþykki þeirra sem eiga þinglýst samningsveð í skipinu frá og með 1. janúar 1998. Flutningur aflahlutdeildar öðlast ekki gildi fyrr en staðfesting Fiskistofu liggur fyrir.

II. Eins og gerð hefur verið grein fyrir í I hér að framan eru sett sérstök skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi aflahlutdeildar milli skipa. M.a. kemur fram í 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016 að eigandi þess skips sem aflahlutdeild er flutt frá skuli undirrita umsókn um flutning og skal undirritun hans staðfest af tveimur vottum.

Aflahlutdeild er úthlutað á skip og er bundin við skip. Báturinn [R] er í sameign fleiri en eins aðila samkvæmt fyrirliggjandi veðbókarvottorðum. Ekki eru almenn lagaákvæði í íslenskri löggjöf um óskipta sameign og gilda því um meðferð og ráðstöfun bátsins og aflaheimildanna óskráðar reglur eignarréttar um sérstaka sameign að svo miklu leyti sem ekki eru ákvæði um það efni í sérlögum. Samkvæmt þeim reglum getur meirihluti sameigenda samþykkt ákvarðanir sem varða minni háttar hagsmuni. Ef hins vegar er um að ræða ákvarðanir sem varða meiri háttar hagsmuni verða allir sameigendur að samþykkja þær. Að teknu tilliti til verðmætis aflahlutdeildarinnar, þess að um er að ræða mestan hluta verðmætis bátsins og að umrædd aflahlutdeild er forsenda þess að þeir bátar sem hún er skráð á geti stundað veiðar í aflamarkskerfi verður að telja að um sé að ræða ráðstöfun sem varðar meiri háttar hagsmuni. Þegar litið er til þessa verður að telja að samþykki allra eigenda bátsins [R] hafi verið nauðsynlegt til þess að hægt væri að staðfesta flutning aflahlutdeildarinnar milli bátanna.

Samkvæmt veðbókarvottorði, dags. 26. júlí 2017, sem fylgdi umsókn um staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar voru eigendur bátsins [A, B, C, D, E, F, G og H]. Samkvæmt veðbókarvottorði, dags. 5. september 2017, voru [A, B og C] áfram þinglýstir eigendur en aðrir framangreindir eigendur höfðu flutt eignarhluta sinn í kæranda sem var einnig skráður eigandi á umræddu veðbókarvottorði.

Umsókn um flutning aflahlutdeildarinnar, dags. 25. júlí 2017, var hins vegar einungis undirrituð af [Þ], framkvæmdastjóra og prókúruhafa kæranda en ekki öðrum eigendum bátsins og uppfyllti því ekki framangreind skilyrði um undirritun á umsókn um flutning aflahlutdeildar milli báta.

Það að eigendur [R] kunni að hafa gert með sér einkaréttarlegan samning um ráðstöfun arfs eða meðhöndlun hans, leiðir ekki til þess að vikið verði frá skilyrðum vegna staðfestingarinnar sem bundin eru í lögum. Jafnvel þótt lögð hafi verið fram gögn um að 10,7% aflahlutdeildarinnar hafi áður verið ráðstafað af bátnum með samþykki allra eigenda leiðir það ekki til þess að Fiskistofu sé heimilt að víkja frá ákvæði 12. gr. reglugerðar nr. 630/2016 og óskráðum reglum um sérstaka sameign um að allir eigendur verði að undirrita umsókn um flutning aflahlutdeildarinnar af bátnum yfir á annan bát. Breytir þar engu um þó svo sameigendur kunni að hafa samið svo sín í milli að eftirstöðvar aflahlutdeildarinnar skyldu síðar fluttar af bátnum.

Það hefur ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls hvert sé núverandi ástand bátsins [R].

Einnig verður ekki séð eins og málinu er háttað og forsögu þess að kærandi geti hafa haft væntingar um að flutningur aflahlutdeildarinnar væri gildur þar sem ekki voru uppfyllt skilyrði fyrir staðfestingu á flutningnum.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda sem koma fram í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Þar sem skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar voru í þessu ljósi ekki uppfyllt og þegar af þeirri ástæðu, hafði Fiskistofa ekki heimild til að staðfesta flutning á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S] en samkvæmt því verður að telja að Fiskistofu hafi verið rétt að hafna umsókn kæranda um staðfestingu á flutningi umræddrar aflahlutdeildar.

III. Ákvörðun Fiskistofu í máli þessu, dags. 6. nóvember 2017, er byggð á 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að stjórnvald geti afturkallað ákvörðun sína að eigin frumkvæði sem tilkynnt hefur verið aðila máls, þegar: 1) það er ekki til tjóns fyrir aðila, eða 2) ákvörðun er ógildanleg.

Í málinu liggur fyrir að þrátt fyrir að ekki hafi verið uppfyllt skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S] og að Fiskistofu hafi verið rétt að hafna umsókn kæranda um staðfestingu flutnings umræddrar aflahlutdeildar, tók Fiskistofa ákvörðun um að staðfesta flutning umræddrar aflahlutdeildar milli bátanna með staðfestingu á umsókn þann 26. júlí 2017.

Í máli þessu reynir því á hvort Fiskistofu hafi verið rétt að afturkalla fyrri ákvörðun sína um það efni, sbr. áðurnefnt ákvæði 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. júlí 2017, um að staðfesta flutning á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S] var byggð á þeirri forsendu að uppfyllt væru skilyrði laga og stjórnvaldsreglna fyrir flutningnum, m.a. um samþykki allra eigenda bátsins [R] fyrir flutningi aflahlutdeildarinnar.

Hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, er hins vegar byggð á því að eftir að stofnunin staðfesti flutning aflahlutdeildar milli bátanna hafi komið í ljós að ekki allir eigendur bátsins [R] höfðu undirritað umsókn um flutning aflahlutdeildarinnar. Því hafi ekki verið heimilt að staðfesta flutninginn og er þar m.a. vísað til laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr. 630/2016. Þar sem skilyrði fyrir staðfestingu á flutningi aflahlutdeildarinnar hafi ekki verið uppfyllt hafi Fiskistofa ekki haft heimild til að staðfesta flutning umræddrar aflahlutdeildar milli bátanna.

Þegar litið er til atvika þessa máls og þeirra forsendna sem gerð er grein fyrir í II hér að framan er það mat ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. júlí 2017, um að staðfesta flutning á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S] hafi verið haldin verulegum annmörkum í skilningi stjórnsýsluréttar og að hún hafi verið ógildanleg samkvæmt 2. tl. 25. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Að virtum fyrirliggjandi gögnum og upplýsingum málsins er ekki fallist á að málsmeðferð Fiskistofu og ákvörðun, dags. 6. nóvember 2017, um afturköllun eldri ákvörðunar stofnunarinnar, dags. 26. júlí 2017, hafi verið haldin annmörkum sem leiði til þess að fella beri hana úr gildi. Þykir sýnt að við meðferð málsins hafi verið gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttarins, m.a. rannsóknarreglu 10. gr., meðalhófsreglu 12. gr. og veittur andmælaréttur samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Einnig er ákvörðunin rökstudd og er það mat ráðuneytisins að rökstuðningurinn uppfylli skilyrði 22. gr. sömu laga.

Þá er það mat ráðuneytisins að þrátt fyrir að Fiskistofa hafi tekið umrædda ákvörðun um að staðfesta flutning umræddrar aflahlutdeildar milli bátanna hafi skilyrði fyrir afturköllun verið fyrir hendi og að afturköllun hafi farið fram með lögmætum hætti eins og atvik þessa máls liggja fyrir.

IV. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, um að afturkalla staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S].

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. nóvember 2017, um að afturkalla staðfestingu á flutningi á aflahlutdeild frá bátnum [R] yfir á bátinn [S].