Úrskurður nr. 7 um ákvörðun Fiskistofu um að synja aðila máls um aðgang að gögnum.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 12. júlí 2023, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, frá [A], f.h. [B] þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2023, um að hafna beiðni kæranda um afrit af gögnum sem stuðst var við þegar bréf til kæranda, dags. 3. júlí 2023, var sent þar sem kæranda var veittur andmælaréttur vegna áforma Fiskistofu um að beita kæranda viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar og reglugerð nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla.

Kæruheimild er í 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að ákvörðun stjórnvaldsins um að synja málsaðila um aðgang að gögnum máls eða takmarka hann skuli tilkynnt málsaðila og rökstudd. Einnig kemur fram í 2. mgr. sömu greinar að kæra megi synjun eða takmörkun til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verður kærð til. Kæra skal borin fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðunina. Þá kemur þar fram að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að honum verði afhent afrit af þeim gögnum sem stuðst hafi verið við þegar honum var sent bréf, dags. 3. júlí 2023, þar sem kæranda var veittur andmælaréttur vegna áforma Fiskistofu um að beita kæranda viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 3. júlí 2023, var kæranda tilkynnt að Fiskistofa hefði til skoðunar að beita hann viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016. Þar kemur fram að málið hafi hafist með skýrslu veiðieftirlitsmanna frá 22. júní 2022. Í kjölfar eftirlits veiðieftirlitsmanna Fiskistofu með löndunum strandveiðibáta á Hofsóshöfn 8. júní 2022 hafi vaknað grunur um að þar væri afla landað án aðkomu löggilts vigtarmanns. Á hafnarbakkanum í umrætt sinn hafi verið frágenginn afli úr [C] sem tilbúinn var til flutnings. Aðspurður hafi skipstjóri skipsins sagt að aflinn hefði verið veginn af tilteknum löggiltum vigtarmanni en hann hefði þurft frá að hverfa en væri væntanlegur aftur fyrir næstu löndun. Stuttu eftir að eftirlitsmenn komu á höfnina hafi annar strandveiðibátur komið til löndunar og þá hafi [D] komið og séð um vigtun aflans. Að löndun lokinni hafi eftirlitsmenn borið saman handskrift í stílabók með löndunartölum við skrift [D]. Að mati eftirlitsmanna hafi verið talsvert frávik frá skrift löndunartala við löndun[C] og hins skipsins sem [D] sannarlega annaðist í viðurvist eftirlitsmanna. Af þeim sökum ákváðu eftirlitsmenn að fylgjast með löndun næsta dag, 9. júní 2022, og ákveðið að senda ómannað, fjarstýrt loftfar búið myndupptökubúnaði, til að fylgjast með löndun. Tekið hafi verið á loft frá landi við bæinn [E] um kl. 14:05 og flogið um 1,7 km að löndunarbryggju á Hofsósi. Klukkan 14:07 hafi strandveiðibátur komið til hafnar og lagst að bryggju. Stuttu síðar hafi tveir aðrir strandveiðibátar til viðbótar komið að bryggju en annar þeirra var [F]. Við komu bátanna til hafnar hafi myndupptökubúnaður flugfarsins verið virkjaður. Tekin hafi verið upp níu myndbönd og sé samanlögð lengd þeirra um 43 mínútur. Á þeim sjáist þegar skipstjóri fiskiskipsins [C] klæddur í jakka með hermannamynstri, keyri afla á lyftara úr framangreindum þremur strandveiðibátum, þ.m.t. úr [F], á hafnarvog og skrái löndunartölur í áðurnefnda stílabók sem staðsett sé í vigtarskúr á höfninni. Umræddur skipstjóri sé ekki löggiltur vigtarmaður og ekki starfsmaður Skagafjarðarhafnar. Enginn hafnarvörður hafi verið á vettvangi á umræddum tíma. Af þeim sökum sé skipstjóri fiskiskipsins [F], grunaður um að hafa brotið gegn ákvæðum 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016 þann 9. júní 2022. Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 segi að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Skuli við vigtunina nota löggilta vog og skuli vigtun framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hefur til þess löggildingu. Einnig sé kveðið á um sömu reglu í 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, sem sett sé með stoð í framangreindum lögum, að vigtun afla skuli framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 sé lögð sú skylda á skipstjóra fiskiskips að láta vigta hverja tegund sérstaklega og tryggja að réttar upplýsingar um aflann berist til vigtarmanns. Samkvæmt 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé leyfi til strandveiða háð því skilyrði að um vigtun, skráningu og meðferð afla sé farið samkvæmt ákvæðum laga nr. 57/1996. Brot á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016 geti varðað stjórnsýsluviðurlögum, þ.e. sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 eða skriflegum áminningum samkvæmt 3. mgr. 15. gr. sömu laga, og eftir atvikum sviptingu leyfis til strandveiða samkvæmt 24. gr. laga nr. 116/2006. Þá geti brot gegn lögum nr. 57/1996 og reglum settum samkvæmt þeim jafnframt varðað refsingum, sektum eða fangelsi allt að 6 árum, samkvæmt 23. gr., sbr. 24. gr. sömu laga. Brot gegn lögum nr. 57/1996 teljist fullframið hvort sem það sé framið með refsinæmri athöfn eða athafnaleysi og hvort sem það er framið af ásetningi eða gáleysi. Þá sé í 24. gr. laganna lögfest hlutlæg refsiábyrgð einstaklinga og lögaðila gegn ákvæðum laganna, að nánari skilyrðum uppfylltum. Komi til sviptingar strandveiðileyfis skuli hún gilda við útgáfu næsta veiðileyfis, sé veiðitímabili lokið áður en ákvörðun um sviptingu strandveiðileyfis taki gildi, samkvæmt 24. gr. laga nr. 116/2006. Í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 var kæranda tilkynnt Fiskistofa hafi tekið mál þetta til meðferðar og að félaginu [B ehf.], þáverandi útgerð skipsins [E], gefist kostur á að gera athugasemdir við framkomnar upplýsingar um meint brot eða koma að frekari upplýsingum um málsatvik á framfæri við Fiskistofu áður en afstaða verði tekin til þess hvort brot hafi verið framin og eftir atvikum hvort stjórnsýsluviðurlögum verði beitt. Vakin sé athygli á því að erindi þetta sé einnig gert aðgengilegt í stafrænt pósthólf málsaðila á island.is. Berist athugasemdir í tölvupósti vegna málsins líti Fiskistofa svo á að málsaðili fallist á að málsmeðferð verði rafræn í samræmi við 35. og 39. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og ákvæði laga nr. 105/2021, um stafrænt pósthólf í miðlægri þjónustugátt stjórnvalda. Ákvörðun málsins verði þá einungis gerð aðgengileg í stafrænt pósthólf nema sérstaklega sé óskað eftir að fá hana jafnframt senda í bréfpósti. Þá hafi Fiskistofa til skoðunar að kæra meint brot til lögreglu og óska eftir að málið verði tekið þar til rannsóknar í samræmi við lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Afrit var sent á nýjan eiganda og útgerð fiskiskipsins [F], áður [E].

Með tölvubréfi, dags. 11. júlí 2023, til Fiskistofu óskaði [A], fyrirsvarsmaður kæranda, eftir að fá send afrit af öllum gögnum málsins, þ.m.t. þeim matsgögnum sem stuðst hafi verið við þegar kæranda var sent bréf Fiskistofu, dags. 3. júlí 2023,  þar sem kæranda var veittur andmælaréttur vegna áforma Fiskistofu um að beita kæranda viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016.

Með tölvubréfi, dags. 12. júlí 2023, svaraði Fiskistofa beiðni fyrirsvarsmanns kæranda og sendi gögn máls er vörðuðu málsaðilann. Kröfu um að málið yrði fellt niður var hafnað með vísan til þess að málið hafi verið tekið til efnislegrar meðferðar með erindi Fiskistofu þann 3. júlí 2023 og verði því lokið með ákvörðun. Hvað varði kröfu um gögn málsins og framlengdan frest til að leggja fram athugasemdir, verði orðið við hvoru tveggja. Kæranda verði í kjölfar þessa svars sendur tölvupóstur á netfang fyrirsvarsmanns kæranda[A], með vefslóð þar sem myndbandsupptökum verði deilt. Verði að niðurhala þeim þar sem slóðin sé einungis opin í 48 klst. Afhent verði þrjú myndbönd og megi gera ráð fyrir að fyrirsvarsmanni kæranda berist póstur fyrir lok dags 4. júlí 2023 með vefslóð. Önnur myndbönd málsins sýni hvorki fyrirsvarsmann kæranda né skip útgerðarinnar og því ekki talin þörf á að veittur verði aðgangur að þeim. Að sama skapi sé að mati Fiskistofu óþarft að afhenda kæranda gögn er varði lögskráningu á öðrum skipum málsins sem og vigtarnótur annarra skipa en skips kæranda. Takmörkun á aðgangi að gögnum byggi á 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hagsmunir kæranda til að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga víkja fyrir mun ríkari einkahagsmunum annarra aðila málsins þar sem myndefnið sem um ræði í málinu teljist vera persónugreinanlegt í skilningi 2. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018. Jafnframt geti ákvæði 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komið í veg fyrir afhendingu gagna til kæranda sem sýni aðra aðila málsins sem grunaðir séu um brot. Gögn málsins séu afhent á grundvelli 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar sem afgreiðsla Fiskistofu feli í sér synjun um afhendingu á gögnum málsins að hluta, sé leiðbeint um kæruheimild skv. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kæra megi takmörkun Fiskistofu á afhendingu gagna til þess stjórnvalds sem ákvörðun í málinu verði kærð til sem sé matvælaráðuneytið. Frestur til að gera athugasemdir við framkomnar upplýsingar um meint brot eða koma frekari upplýsingum um málsatvik á framfæri við Fiskistofu sé hér með framlengdur til mánudagsins 31. júlí 2023. Þá kom þar fram að kærufrestur væri 14 dagar frá dagsetningu bréfsins samkvæmt 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með tölvubréfi, dags. 12. júlí 2023, kærði fyrrsvarsmaður kæranda ákvörðunina til matvælaráðuneytisins og gerði kröfu um að málið yrði fellt niður og að hann fengi afrit af öllum gögnum málsins, einnig þeim sem Fiskistofa hafði synjað honum um aðgang að.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 12. júlí 2023, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði [A] f.h. [B ehf.], til matvælaráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. júlí 2023, um að hafna beiðni kæranda um afhendingu þeirra gagna sem Fiskistofa taldi sér ekki heimilt að afhenda, þ.e. gagna sem byggt var á þegar bréf, dags. 3. júlí 2023, var sent til kæranda þar sem kæranda var veittur andmælaréttur vegna áforma Fiskistofu um að beita viðurlögum samkvæmt lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að gerð sé krafa um að Fiskistofa dragi tilbaka bréf sitt, dags. 3. júlí 2023 til félagsins [B ehf.], að félaginu verði afhent afrit af öllum gögnum sem stuðst hafi verið við þegar umrætt bréf var sent til kæranda og félaginu veittur andmælaréttur vegna áforma um að beita kæranda viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016. Kæran sé lögð fram vegna þess að Fiskistofa vilji halda leynd yfir hluta af gögnum, sem notuð séu til að bera á fyrirsvarsmann kæranda sökum í máli sem vandséð sé að hann eigi nokkra aðild að. Gerð sé krafa um að fá afhent öll myndbönd og gögn sem tengist máli sem snúi að starfsréttindum einstaklings sem hafi unnið verk á vegum Skagafjarðarhafna í júní 2022 til að fyrirsvarsmaður kæranda geti lagt sjálfstætt mat á öll gögn málsins. Jafnframt séu kærðar þær tálmanir sem Fiskistofa vilji reisa um óheftan aðgang að öllu myndefni málsins þannig að aðgangurinn takmarkist ekki við 48 klst en hann eigi a.m.k. vera opinn þar til neðangreindur andmælafrestur sé liðinn og lengur ef þess sé óskað. Í meðfylgjandi tölvupósti til fiskistofustjóra, dags. 12. júlí 2023, þar sem óskað sé endurskoðunar málsins, sé fjallað stuttlega um furðulega stjórnsýslu í málinu sem kærandi telji að byggi á einelti og pólitískum ofsóknum. Þá sé þess óskað að afgreiðslu málsins verði frestað hjá Fiskistofu og veittur nýr andmælafrestur, þegar niðurstaða þessa kærumáls liggi fyrir. Þess sé krafist að málið verði fellt niður og ef ekki að fyrirsvarsmanni kæranda verði nú þegar send öll gögn málsins á heimilisfang sitt. Fyrirsvarsmaður kæranda sé að undirbúa annars vegar að nýta andmælarétt vegna ásökunar Fiskistofu í umræddu bréfi, um meint lögbrot sem eigi að hafa verið framið þann 9. júní árið 2022 í höfninni á Hofsósi og hins vegar að beina kvörtun vegna vinnubragða Fiskistofu til umboðsmanns Alþingis og Persónuverndar, vegna sama máls. Í ljósi ofangreinds sé óskað eftir öllum gögnum málsins þ.e. myndbandsupptöku af meintu lögbroti, nöfnum eftirlitsmanna og þeim skýrslum sem liggi til grundvallar málinu, m.a. ástæðu þess að  umræddir eftirlitsmenn hafi ekki stöðvað ekki meint lögbrot og leiðbeint meintum gerendum, í stað þess að verja tíma í að fylgjast með því sem að mati þeirra mátti betur fara. Jafnframt sé óskað eftir því að frestur til andmæla verði lengdur þannig að hann verði a.m.k. 12 dagar frá því að umrædd gögn berist fyrirsvarsmanni kæranda. Allt þetta mál sé í besta falli skýrt dæmi um skýr brot Fiskistofu á eftirfarandi ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993,  þ.e. 7. gr. um leiðbeiningarskyldu,  9. gr. um málshraða, 12. gr. um meðalhóf  og 14. gr. um tilkynningu um meðferð máls, en í versta falli sé málið dæmi um einelti og pólitískar ofsóknir. Það sé ljóst að málið undirstriki athugasemdir fyrirsvarsmanns kæranda á opinberum vettvangi við störf Fiskistofu.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2023. 2) Tölvubréf kæranda til Fiskistofu, dags. 11. júlí 2023, þar sem þess er krafist að framangreint bréf, dags. 3. júlí 2023, verði afturkallað. 3) Fiskistofu til kæranda, dags. 3. júlí 2023, þar sem veittur er andmælaréttur vegna áforma um að beita viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016. 4) Tölvubréf kæranda til Fiskistofu, dags. 13. júlí 2023, þar sem óskað er eftir gögnum varðandi aðra aðila.

Með tölvubréfi, dags. 14. júlí 2023, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 19. júlí 2023, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að umrætt mál varði málefni þriggja útgerða og skipstjórnarmanna þeirra við löndun strandveiðiafla á Hofsóshöfn þann 9. júní 2022, þ.á m. kæranda. Í málinu liggi fyrir myndbandsupptökur sem teknar hafi verið með ómönnuðu, fjarstýrðu loftfari. búið myndupptökubúnaði, samtals átta upptökur. Á þeim sjáist þegar skipstjóri eins þeirra þriggja skipa, vigti afla á hafnarvog úr sínu skipi og hinum tveimur, og skrái aflatölur í stílabók í vigtarskúr við löndunarhöfnina. Þá liggi fyrir í málinu að enginn hafnarvörður (löggiltur vigtarmaður) hafi verið viðstaddur vigtunina eða átt aðkomu að henni með neinum hætti. Umræddur skipstjóri (ekki fyrirsvarsmaður kæranda), er hafi vigtað aflann úr öllum þremur skipum, sé hvorki löggiltur vigtarmaður né starfsmaður löndunarhafnarinnar. Af þeim sökum séu framangreindir þrír skipstjórnarmenn, þ.á m. forsvarsmaður kæranda, grunaðir um að hafa brotið gegn ákvæðum 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016, sbr. 1. mgr. 6. gr. og 1. mgr. 9. gr. laga nr. 57/1996 með því að hafa landað afla í umrætt sinn án aðkomu löggilts vigtarmanns. Kærandi hafi lagt fram kröfu í tölvubréfi, dags. 11. júlí 2023, um að málið yrði fellt niður á hendur sér, og ef Fiskistofa yrði ekki við því hafi hann krafist þess að fá afhent öll gögn málsins. Kröfu hans um að málið yrði fellt niður hafi verið hafnað með tölvubréfi, dags. 12. júlí 2023. Þá hafi skrifleg gögn málsins er snúi að kæranda verið afhent samhliða svari Fiskistofu og frestur framlengdur fyrir kæranda til að leggja fram athugasemdir til og með 31. júlí 2023. Þá hafi komið fram í ákvörðun Fiskistofu, með vísan til 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að honum yrðu afhent þrjú myndbönd af þeim átta sem liggi fyrir í málinu. Jafnframt hafi aðgangur hans að gögnum málsins verið takmarkaður við upplýsingar um lögskráningu og vigtarnótur er lutu að hans eigin skipi, [E] og því hafi ekki verið afhentar upplýsingar um lögskráningu og vigtarnótur hinna tveggja skipa málsins. Kærandi hafa í kjölfarið verið sent tölvubréf, dags. 13. júlí 2023, með vefslóð sem hafi veitt honum aðgang að þeim þremur myndbandsupptökum sem vísað sé til samkvæmt framanrituðu. Á þeim myndbandsupptökum sem liggi fyrir í málinu sjáist fiskiskip kæranda og fyrirsvarsmaður þess einungis á þremur myndböndum, sem honum hafi verið afhent 13. júlí 2023. Á öðrum myndböndum sjáist hvorki skip kæranda sé fyrirsvarsmaður þess í mynd. Að mati Fiskistofu séu því ríkar forsendur til að takmarka aðgang málsaðila að öðrum gögnum en þeim er lúta beint að honum, þar sem hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim víki fyrir mun ríkari einkahagsmunum annarra aðila stjórnsýslumálsins. Takmörkun á aðgangi að gögnum málsins komi með engu móti niður á andmælarétti kæranda samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 enda sé ekkert í þeim gögnum, sem honum hafi verið neitað um afhendingu á, sem varði hans mál efnislega eða geti með einhverju móti komið niður á vörn hans í málinu verði þau ekki afhent. Þá innihaldi þau gögn sem kæranda hafi verið synjað um afhendingu á hvorki upplýsingar sem séu honum í óhag né hafi verulega þýðingu við úrlausn þess hluta málsins er lúti að kæranda, umfram það sem þegar komi fram í þeim gögnum sem honum hafi verið afhent 12. og 13. júlí 2023 og komi því að mati Fiskistofu ekki niður á málatilbúnaði hans við meðferð málsins. Þau gögn sem kæranda hafi ekki verið afhent séu persónugreinanleg gögn í skilningi 2. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga. Fiskistofa sé ábyrgðaraðili á að vinnsla þeirra persónuupplýsinga er liggi fyrir í málinu samrýmist lögum nr. 90/2018. þær persónuupplýsingar varði ekki kæranda, heldur aðra málsaðila og hafi því ekki verið afhentar kæranda án samþykkis þeirra er í hlut eiga, enda standi lög nr. 90/2018 því í vegi. Verklag Fiskistofu við deilingu myndbandsupptaka sé að þau séu afhent með rafrænum hætti. Tölvupóstur sé sendur á netfang beiðanda, eða annað tilgreint netfang, með vefslóð þar sem myndbandsupptökum sé deilt. Verði að niðurhala þeim þar sem slóðin sé einungis opin í 48 klst. Að mati Fiskistofu sé það svigrúm sem málsaðila sé gefið til að niðurhala þeim gögnum sem afhent séu með framangreindum hætti nægjanlegt. Að niðurhali loknu séu göng endanlega í fórum viðkomandi því óþarft að halda opinni vefslóð sem starfsmaður Fiskistofu geri handvirkt á sínum notendaaðgangi. Að mati Fiskistofu gæti þessi krafa kæranda verið byggð á einhverjum misskilningi um að honum sé ekki kleift að niðurhala gögnum sem afhent séu með þessum hætti. Aðgangur kæranda að gögnunum sé ekki háður því að vefslóðinni sé haldið opinni um ótilgreindan tíma. Fiskistofa hafi framlengt aðganginn svo kærandi hafi frekara svigrúm til að niðurhala gögnunum og hann verið upplýstur um það.Fiskistofa fallist á ósk kæranda um frestun á afgreiðslu málsins, á meðan úrskurður í kærumáli þessu liggi ekki fyrir, eðli málsins samkvæmt. Kæranda sé veittur 14 daga frestur til að leggja fram athugasemdir frá og með dagsetningu úrskurðar eða frá og með dagsetningu afhendingar frekari gagna til kæranda, eftir því hver niðurstaða verði í kærumáli þessu. Að mati Fiskistofu beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun sem sé að mati Fiskistofu nægilega rökstudd til kæranda í ákvörðun stofnunarinnar, dags. 12. júlí 2023, byggi á skýrum lagagrundvelli og hafi verið rökstudd með ítarlegri hætti í umsögn þessari með vísan til alls framangreinds.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Brotaskýrsla. 2) Myndaskýrsla. 3) Ljósmynd af stílabók í vigtarskúr frá Hafnarstjóra, dags. 21. júní 2023. 4) Ljósmynd af stílabók í vigtarskúr frá veiðieftirlitsmönnum, dags. 8. júní 2022. Veðurupplýsingar úr dróna. 6) Ferill dróna og báta. 7) Upplýsingar um vigtarmann/hafnarvörð á Hofsóshöfn. 8) Upplýsingar um fiskiskipið [E], dags. 9. júní 2022. 9) Upplýsingar um fiskiskipið [G]. 10) Upplýsingar um fiskiskipið [C]. Vigtarnóta – [E], dags. 9. júní 2022. 12) Vigtarnóta – [C], dags. 9. júní 2022. 14) Lögskráning – [E]. 15) Lögskráning – [G]. 16) Lögskráning – [C]. 17-24) Myndbönd 1-8 25) Tilkynning um mál til kæranda (andmælabréf), dags. 3. júlí 2023. 26) Gögn frá Skagafjarðarhöfn afhent þann 27. júní 2023 að beiðni Fiskistofu: a) Tölvubréf frá löggiltum vigtarmanni til hafnarstjóra v/löndun 8. júní 2022. b) Tölvubréf frá löggiltum vigtarmanni til hafnarstjóra v/löndun 9. júní 2022. c) Undirritaðar vigtarnótur fyrir öll skip málsins v/landana 9. júní 2022.

Með tölvubréfi, dags. 20. júlí 2023, sendi ráðuneytið [A] f.h. [B ehf.] ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 19. júlí 2023 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og senda ráðuneytinu frekari gögn.

Með bréfi, dags. 21. ágúst 2023, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [A] f.h. [B ehf.] Þar segir m.a. að mál Fiskistofu gegn [B ehf.] vegna meintra brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016 afhjúpi alvarlega bresti í yfirstjórn Fiskistofu hvað varði: a. forgangsröðun verkefna, b. stjórnsýslu stofnunarinnar, en við vinnslu málsins hafi stofnunin ekki gætt að málsmeðferðarreglum stjórnsýslunnar, sbr. 7. gr. um leiðbeiningarskyldu, 9. gr. um málshraða, 10. gr. um rannsókn máls, 12. gr. um meðalhóf og 14. gr. um tilkynningu um meðferð máls. c. meðferð persónugreinanlegra upplýsinga og rafræns eftirlits. Ekki verði fjallað um b- og c-liði nema að litlu leyti, þar sem ólöglegt rafrænt eftirlit hafi verið kært til Persónuverndar og ef framhald verði á málinu muni verðar gerða frekari grein fyrir því hvernig Fiskistofa hafi þverbrotið stjórnsýslulög nr. 37/1993. Málið sem Fiskistofa hafi hafið þann 9. júní 2022 og tilkynnt kæranda um rúmu ári síðar eða þann 3. júlí 2023 að væri til meðferðar, snúist ekki um grun um framhjálöndun eða eitthvert svindl af neinu tagi, heldur hvort fyrirsvarsmaður kæranda hafi gengið úr skugga um að starfsmaður sem vann verk á vegum Skagafjarðarhafna, hafi haft starfsréttindi, þ.e. hafi haft fullgilda löggildingu sem vigtarmaður. Í gögnum málsins sé ekki að finna nein gögn um að Fiskistofa hafi leitað eftir skýringum Skagafjarðarhafna eða tekið skýrslu af hafnarstjóra vegna málsins. Í lögum nr. 57/1996 séu lagðar margvíslegar skyldur á skipstjóra fiskiskipa sem snúi að vigtun, m.a. um aðgreiningu afla og upplýsingagjöf til vigtarmanns en í þeim sé ekki að finna neinar kröfur til skipstjóra um að ganga á eftir upplýsingum um starfsréttindi starfsmanna hafna. Málið snúist um fráleita og langsótta túlkun Fiskistofu á reglugerð nr. 745/2016 og sé henni hafnað enda eigi hún ekki lagastoð. Það sé ljóst að málið undirstriki athugasemdir fyrirsvarsmanns kæranda á opinberum vettvangi og á Alþingi sem varaþingmaður [I] við störf Fiskistofu, þ.e. furðulega og ómálefnalega forgangsröðun stofnunarinnar. Stofnunin beiti sér ekki gegn skýrum lögbrotum stærri aðila í sjávarútvegi, m.a. hvað varði að virða ákvæði um kvótaþakið og margfaldi vigtarreglur þar sem augljóslega sé verið að hygla þeim stærri, á sama tíma og þunga eftirlitsins sé beint að smærri útgerðaraðilum. Miðað við hve ásakanir Fiskistofu séu smásmugulegar og einkennist af vafasömum vinnubrögðum, í sömu andrá og stofnunin boði þung viðurlög veki málið upp spurningar um hvort rekja megi upphaf þess til ómálefnalegra sjónarmiða stofnunarinnar. Einnig segir þar að fyrirsvarsmaður kæranda hafi gert þá eðlilegu og sanngjörnu kröfu að hafa greiðan aðgang að öllum gögnum málsins m.a. myndbandsupptökum a.m.k. á meðan frestur sé til andmæla og jafnvel lengur ef þess sé óskað þ.e. á meðan stjórnsýslumál og mögulegur málarekstur fyrir dómstólum sé í gangi. Þessari ósk hafi Fiskistofa hafnað og vilji annars vegar gefa naumt skammtaðan tíma til að nálgast takmarkaðan hluta málsgagna. Fiskistofa hafi tilkynnt fyrirsvarsmanni kæranda að hann hefði 48 klst. glugga til þess að hlaða niður takmörkuðum hluta af myndskeiðum sem stofnunin hafi yfir að ráða vegna málsins og á aðeins eina tölvu. Umræddur 48 klst. gluggi sem Fiskistofa vilji skammta fyrirsvarsmanni kæranda styðjist ekki við neinar auglýstar samþykktir Fiskistofu. Tálmunin sé beinlínis í andstöðu við anda stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og á skjön við 15. gr. laganna. Í bréfaskiptum við stofnunina hafi komið fram að opnað hefði verið fyrir aðgang að þeim myndskeiðum sem stofnunin hafi skammtað fyrirsvarsmanni kæranda þann 13. júlí 2023, en sú tilkynning hafi ekki ratað í réttar hendur og sé eftir því sem best sé vitað ekki að finna í pósthólfi fyrirsvarsmanns kæranda. Tengillinn sem hafi fengist á afmarkaðan hluta gagna hafi ekki borist í hendur fyrr en 20. júlí 2023. Vandséð sé að umrædd tálmun Fiskistofu þjóni einhverju lögmætu markmiði stofnunarinnar á meðan hún geri fyrirsvarsmanni kæranda óþarflega erfitt fyrir að miðla gögnum til lögmanns síns og sömuleiðis til hagsmunasamtaka sinna, Landssambands smábátaeigenda. Fyrirsvarsmaður kæranda telji rafræna vöktun og meðferð persónugreinanlegra upplýsinga vegna málsins ólöglega og hafi sá þáttur málsins þegar verið kærður til Persónuverndar. Þá séu gerðar athugasemdir við að Fiskistofa vilji halda ákveðnum gögnum sem aflað sé með ólögmætum hætti leyndum í málinu með vísan til einkahagsmuna annarra aðila. Í gögnum málsins komi fram með skýrum hætti hverjir málsaðilar séu í málinu, þ.e. skipstjórar tveggja skipa auk kæranda og sé þar m.a. mynstri á fatnaði annars skipstjórans lýst nákvæmlega í gögnum málsins. Þá sé ekki hægt aðskilja þetta stjórnsýslumál sem Fiskistofa sé með á hendur [B ehf.] nema fyrirsvarsmanni kæranda sé ætluð hlutdeild í meintri ólögmætri starfsemi í umboði Skagafjarðarhafna eða að hafa ekki gætt að meintu eftirlitshlutverki sínu sem skipstjóri. Mikilvægt sé að fá skýra mynd af eftirliti Fiskistofu þann 9. júní 2022 í höfninni á Hofsósi, við framhald málsins m.a. til þess að leggja mat á hvers vegna stofnunin hafi algjörlega brugðist leiðbeiningaskyldu sinni og hvers vegna ekki hafi verið gripið inn í atburðaráðsins ef eftirlitsmenn hafi talið að farið væri á svig við lög nr. 57/1996. Líkur séu á að myndefnið í heild sinni varpi skýrari mynd á málið, þ.e. að fyrirsvarsmaður kæranda hafi verið í góðri trú og að afli hafi verið veginn með réttum hætti.

Rökstuðningur

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu barst matvælaráðuneytinu 13. júlí 2023. Kærufrestur vegna ákvörðunar Fiskistofu, dags. 12. júlí 2023, er 14 dagar frá því að aðila var tilkynnt um ákvörðun, sbr. 19. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærufrestur var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Um veiðar og vigtun sjávarafla gilda lög nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 5. gr. laganna segir að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa. Reglan er áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1996 en þar segir að öllum afla sem íslensk skip veiði úr stofnum sem að hluta til eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í íslenskri höfn.  Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram sú meginregla að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, segir að skipstjóri skips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar segir að afli skuli skráður til aflamarks á veiðiskip. Í 1. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar segir að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skuli vigtun vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Skuli við vigtunina nota löggilta vog í eigu viðkomandi hafnar. Vigtun skuli framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Sé hafnarvog ekki í viðkomandi verstöð eða ef sérstakar ástæður eru fyrir hendi geti Fiskistofa leyft vigtun með öðrum hætti, séu skilyrði sem sett séu í III. eða VI. kafla reglugerðarinnar uppfyllt.  Í 8. gr. laganna segir að eftirlitsmönnum Fiskistofu og starfsmönnum hafnaryfirvalda sé heimill aðgangur að fiskiskipum, flutningstækjum, fiskverkunum og birgðageymslum sem nauðsynlegur sé til að vigta sjávarafla eða hafa eftirlit með vigtun hans. Hafnaryfirvöld skulu senda Fiskistofu jafnharðan upplýsingar um landaðan afla í því formi sem ráðherra ákveður með reglugerð. Eftirlitsmönnum Fiskistofu sé heimill aðgangur að rafrænum vöktunarkerfum í löndunarhöfnum í þeim tilgangi að hafa eftirlit með löndun afla.

Þá segir í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu, að Fiskistofa skuli annast framkvæmd laga um stjórn fiskveiða og eftirlit með fiskveiðum.

III. Í máli þessu er til úrlausnar beiðni kæranda um aðgang að gögnum sem telja verður að hafi almennt efnislega þýðingu og tengsl við úrlausnarefni málsins. Um aðgang aðila máls að gögnum stjórnsýslumáls er fjallað í 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem er svohljóðandi:

„Upplýsingaréttur. Aðili máls á rétt á aðgangi að skjölum og öðrum gögnum er mál varða. [...].“

Einnig er í 1. mgr. 16. gr. laganna svohljóðandi ákvæði:

„Gögn undanþegin upplýsingarétti. Réttur aðila máls til aðgangs að gögnum tekur ekki til [...]: 3. Vinnuskjala sem stjórnvald hefur ritað til eigin afnota. Þó á aðili aðgang að vinnuskjölum ef þau hafa að geyma endanlega ákvörðun um afgreiðslu máls eða upplýsingar sem ekki verður aflað annars staðar frá.“

Ennfremur segir í 2. mgr. sömu greinar:

„Ef það sem greinir í 1. mgr. á aðeins við um hluta skjals skal veita aðila aðgang að öðru efni skjalsins.“

Þá er í 17. gr. laganna svohljóðandi ákvæði:

„Takmörkun á upplýsingarétti. Þegar sérstaklega stendur á er stjórnvaldi heimilt að takmarka aðgang aðila máls að gögnum ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum […]“

Í athugasemdum við 16. gr. segir m.a.: „Þótt gert sé ráð fyrir því sem meginreglu að aðili hafi aðgang að gögnum máls eru hér settar fram nokkrar mikilvægar undantekningar frá þeirri reglu. Í þessari grein er að finna tæmandi upptalningu á þeim gögnum sem undanskilin eru. Að auki geta stjórnvöld, undir vissum kringumstæðum, takmarkað aðgang aðila að gögnum máls, sbr. 17. gr. [...]“

Í athugasemdum við 17. gr. segir m.a.: „Í þessari grein er fjallað um heimild stjórnvalds til þess að takmarka aðgang málsaðila að gögnum máls vegna ríkra almannahagsmuna, einkahagsmuna eða með tilliti til aðila sjálfs, þar á meðal ef lög um skráningu og meðferð persónuupplýsinga standa í vegi fyrir aðgangi að gögnunum. Á það ber að leggja ríka áherslu að líta ber á þetta heimildarákvæði sem þrönga undantekningarreglu, sbr. orðalagið„“þegar sérstaklega stendur á“, því að meginreglan er sú að málsaðili hefur rétt á því að kynna sér málsgögn. Við mat á því hvort heimildinni skuli beitt þarf að vega það og meta hvort hagsmunir málsaðila af því að fá aðgang að gögnunum séu ríkari en þeir almanna- og einkahagsmunir sem kalla á að takmarka þann aðgang. Hér koma t.d. til skoðunar öryggis- og viðskiptahagmunir ríkisins, svo og samskipti þess við erlend ríki og alþjóða- og fjölþjóðastofnanir, einnig tillit til einstaklinga eða lögaðila sem hafa verulega hagsmuni af því að upplýsingar, er þá varða, fari leynt. Í greininni kemur einnig fram að reglan um aðgang að gögnum máls raskar ekki rétti manna samkvæmt lögum um skráningu og meðferð persónuupplýsinga nr. 121/1989“Sjá nú lög nr. 90/2018, um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Eins og gerð er grein fyrir í framangreindum athugasemdum er regla 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þröng undantekningarregla frá meginreglu 1. mgr. 15. gr. laganna, sbr. orðalag fyrrnefnda ákvæðisins „Þegar sérstaklega stendur á [...]“og athugasemdir við það. Samkvæmt 17. gr. á aðili ekki rétt á gögnum „ef hagsmunir hans af því að notfæra sér vitneskju úr þeim þykja eiga að víkja fyrir mun ríkari almanna- eða einkahagsmunum.“Eigi takmörkun á upplýsingarétti samkvæmt 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 aðeins við um hluta gagns verður að taka til skoðunar hvort aðili eigi rétt á því að fá aðgang að öðrum hlutum skjalsins, sbr. til hliðsjónar 2. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og 3. mgr. 5. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012. Í þessu sambandi má einnig hafa hliðsjón af athugasemdum við 9. gr. upplýsingalaga nr. 140/2012 þó minna þurfi til svo upplýsingaréttur sé takmarkaður samkvæmt því ákvæði en 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

IV. Ákvörðun Fiskistofu um afhendingu tiltekinna gagna var byggð á 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Synjun beiðni um afhendingu tiltekinna gagna var byggð á 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem hagsmunir kæranda til að notfæra sér vitneskju úr þeim þyki eiga víkja fyrir mun ríkari einkahagsmunum annarra þar sem myndefnið sem um ræðir í málinu teljist vera persónugreinanlegt í skilningi 2. tölul. 3. gr. laga nr. 90/2018. Jafnframt geti ákvæði 6. mgr. 15. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 komið í veg fyrir afhendingu gagna til kæranda sem sýni aðra aðila málsins sem grunaðir séu um brot.

Umrædd gögn hafa að geyma upplýsingar sem Fiskistofa byggði á endanlega ákvörðun sína í málinu og verður ekki aflað annars staðar frá, sbr. 2. málsl. 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þegar litið er til þess er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki sé um að ræða vinnuskjal í skilningi 3. tl. 1. mgr. 16. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem heimilt sé að synja um afhendingu á. Einnig er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi lögvarða hagsmuni af því að fá upplýsingar úr umræddum gögnum til að geta svarað bréfi Fiskistofu, dags. 3. júlí 2023 þar sem kemur fram að áformað sé að beita viðurlögum vegna brota á lögum nr. 57/1996 og reglugerð nr. 745/2016. Umbeðin gögn hafa ekki að geyma upplýsingar um mikilvæga almanna- eða einkahagsmuni, þ.m.t. ekki mikilvæga fjárhags- og viðskiptahagsmuni þeirra fyrirtækja og annarra lögaðila sem þar er fjallað um. Þá hefur Fiskistofa lýst því yfir að stofnunin hafi til skoðunar að kæra meint brot til lögreglu og óska eftir að málið verði tekið þar til rannsóknar í samræmi við lög nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Þegar litið er til þessa er það mat ráðuneytisins að hagsmunir kæranda til aðgangs að þeim gögnum séu ríkari en hagsmunir annarra af því að umræddar upplýsingar fari leynt, sbr. 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Að teknu tilliti til framangreindra sjónarmiða er það mat ráðuneytisins að ekki séu fyrir hendi þau skilyrði sem koma fram í 17. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 til að undanþiggja umrædd gögn aðgangi málsaðila að öðru leyti en því að rétt þykir að afmá úr myndböndum myndir af öðrum en kæranda og þeim sem tengjast máli kæranda.

V. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2023, um að hafna beiðni kæranda um að fá afhent það afrit af þeim gögnum sem synjað var um aðgang að og lagt fyrir Fiskistofu að afhenda kæranda öll gögn málsins en afmá skal úr myndböndum myndir af öðrum en kæranda og þeim sem tengjast máli kæranda.

Úrskurður

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. júlí 2023, um að hafna beiðni [A] f.h.[B ehf.] um afhendingu gagna sem stuðst var við í bréfi til kæranda, dags. 3. júlí 2023, er felld úr gildi.

Lagt er fyrir Fiskistofu að afhenda kæranda, [A] f.h.[B ehf.], öll gögn málsins. Afmá skal úr myndböndum myndir af öðrum en kæranda og þeim sem tengjast máli kæranda.