Úrskurður nr. 3 - Ákvörðun Fiskistofu um að synja umsókn um veiðileyfi og aflaheimildir.

Stjórnsýslukæra

Matvælaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 11. september 2022, frá [A], lögmanni f.h. [B] þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022, um að hafna umsókn kæranda um veiðileyfi og að úthlutað verði aflaheimildum í þorski, ýsu, ufsa og steinbít á skipið [C]. Eigandi og útgerðaraðili skipsins er [D ehf.] og er úrskurðurinn miðaður við að kæran hafi verið send ráðuneytinu fyrir hönd þess félags.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022, um að hafna umsókn kæranda um veiðileyfi fyrir skipið [C].

Einnig er þess krafist að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022, um að hafna umsókn kæranda um að úthlutað verði aflaheimildum í þorski, ýsu, ufsa og steinbít fyrir fiskveiðiárið 2022/2023 á skipið [C] fyrir fiskveiðiárið 2022/2023.

Þá er þess krafist að ráðuneytið endurskoði framangreindar ákvarðanir stofnunarinnar.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með bréfi, dags. 11. júlí 2022, til Fiskistofu sótti kærandi um að honum yrði fyrir upphaf næsta fiskveiðiárs 2022/2023, veitt almennt veiðileyfi til að stunda fiskveiðar í atvinnuskyni á því fiskveiðiári í fiskveiðilandhelgi Íslands fyrir skipið [C]. Einnig sótti kærandi um með vísan til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006 sérstakt leyfi til veiða á 500 tonnum af þorski, 100 tonnum af ýsu, 100 tonnum af ufsa og 50 tonnum af steinbít í landhelginni á sama tímabili. Með bréfi, dags. 29. ágúst 2022, ítrekaði kærandi framangreinda umsókn.

Með tölvubréfi, dags. 29. ágúst 2022, svaraði Fiskistofa umsókn kæranda. Þar segir að samkvæmt upplýsingum Fiskistofu sé skipið með veiðileyfi. Varðandi umsókn um veiðiheimildir sé tekið fram að þær tegundir sem óskað sé eftir veiðiheimildum í séu hlutdeildarsettar og úthlutun aflamarks í þeim bundin við hlutdeildarhafa. Þannig sé Fiskistofu ekki heimilt að úthluta aflamarki til skipa í þeim tegundum nema á grundvelli skráðrar hlutdeildar á skipið. Fiskistofa fái ekki séð að 2. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006 veiti kæranda rétt til að fá aflaheimildir.

Málsrök með stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 11. september 2022, kærði [A], lögmaður f.h. [B],  til matvælaráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022, um að hafna umsókn hans um veiðileyfi og að úthlutað verði aflaheimildum í þorski, ýsu, ufsa og steinbít fyrir fiskveiðiárið 2022/2023 á skipið [C]. Eigandi og útgerðaraðili skipsins er [D].

Í stjórnsýslukæru segir m.a. að kærandi sé eigandi fiskibátsins [C]og á því sé byggt að hin kærða ákvörðun sé ólögmæt. Kærandi telji ljóst að hlutdeildarsetning fiskistofnanna og tilfærsla á yfirráðum fiskistofnanna til einkaaðila, þar sem allir þeir sem standi fyrir utan séu útilokaðir frá því að geta hlotið úthlutun, sé ólögmæt og fari gegn grundvallarreglum 65. og 75. gr. stjórnarskrá lýðveldisins Íslands nr. 33/1944, sbr. 3. og 13. gr. laga nr. 97/1995. Þá telji kærandi ljóst að ákvörðunin feli einnig í sér brot gegn 26. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi, sbr. einnig álit Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna 24. október 2007 í máli nr. 1306/2004, er varðaði kæru sem kærandi hafi lagt fram gegn Íslandi. Meirihluti nefndarinnar hafi verið sammála um að lög um stjórn fiskveiða brjóti gegn 26. gr. Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Hafi nefndin talið að sá úthlutunarmáti sem gert sé ráð fyrir í lögum um stjórn fiskveiða uppfylli ekki þær kröfur sem gera verði um sanngirni. Mannréttindanefndin hafi talið að þar sem veiðiheimildum væri úthlutað til upphaflegra rétthafa andstætt hagsmunum kærenda málsins væri ekki unnt að telja að kerfið væri byggt á sanngjörnum grundvelli. Hafi Mannréttindanefndin átalið íslenska ríkið fyrir fyrirkomulagið og gert kröfu um úrbætur. Sömu atriði og Mannréttindanefndin hafi átalið íslenska ríkið fyrir séu hins vegar enn til staðar og leiði til þess að enn sé brotið gegn réttindum kæranda, þ.e. að aflaheimildum sé úthlutað varanlega til ákveðinna manna, andstætt hagsmunum kæranda sem hafi aldrei átt möguleika á því að hljóta sömu úthlutun á jafnræðisgrundvelli á við aðra. Af þeim sökum, líkt og í áliti Mannréttindanefndarinnar frá 2007 í máli kæranda, sé brotið gegn jafnréttisákvæði Alþjóðasamnings um borgaraleg og stjórnmálaleg réttindi. Leiði það einnig til þess, að hið samhljóða ákvæði 65. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands nr. 33/1944 sé brotið á sama hátt, enda beri að túlka ákvæðið til samræmis við alþjóðlegar skuldbindingar Íslands samkvæmt alþjóðlegum mannréttindasáttmálum.

Eftirfarandi gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Umsókn um veiðileyfi til matvælaráðuneytisins, dags. 10. júní 2022. 2) Svarbréf matvælaráðuneytisins, dags. 22. júní 2022. 3) Umsókn til Fiskistofu, dags. 11. júlí 2022. 4) Ítrekun á umsókn til Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022. 5) Svarbréf Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022.

Með tölvubréfi, dags. 15. september 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Með tölvubréfi, dags. 28. nóvember 2022, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið en þar segir m.a. að þegar umsókn kæranda hafi borist hafi þegar verið í gildi leyfi til útgerðaraðila þess, bundið við fiskiskip. Umsókn kæranda hafi verið send í hans nafni, sem og kæra til ráðuneytisins, en ekki frá eiganda og útgerðaraðila fiskiskipsins, sem sé [D], en kærandi sé hvorki eigandi né útgerðaraðili umrædds fiskiskips sem umsókn hans vísi til. Af þeim sökum telji Fiskistofa kæranda ekki eiga lögvarða hagsmuni í málinu. [D] hafi eignast skipið þann 17. febrúar 2021. Frá og með 9. mars 2021 hafi fiskiskipið verið með í gildi leyfi til veiða í atvinnuskyni  með krókaaflamarki á grundvelli laga nr. 116/2006, útgefið af Fiskistofu. Hafi útgerðaraðili skipsins, [D], haldið út til grásleppu- og strandveiða árin 2021 og 2022, eftir að félagið eignaðist skipið. Erindi kæranda hafi jafnframt varðað að honum yrði með vísun til 2. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006 veitt sérstakt leyfi til veiða á tilgreindum tegundum nytjastofna, en um sé að ræða veiðiheimildir á tegundum sem heildarafli sé takmarkaður af í skilningi 2. mgr. 8. gr. sömu laga. Vísun kæranda til 2. mgr. 4. laga nr. 116/2006 í þessu samhengi, sé ómarktæk, enda fjalli umrætt ákvæði um stærðartakmarkanir þeirra báta sem öðlist veiðileyfi með krókaaflamarki, en ekki um úthlutun veiðiheimilda. Fiskistofa hafi ekki yfir að ráða neinum hlutdeildum til að ráðstafa á fiskiskip eins og kæran beri með sér. Veiðiheimildir í þeim tegundum sem heildarafli sé takmarkaður af séu bundnar við fiskiskip, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006. Engin lagaheimild sé til staðar í gildandi lögum um stjórn fiskveiða nr. 116/2006 eða öðrum lögum til að Fiskistofa geti orðið við kröfu kæranda. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði ákvarðanir og athafnir stjórnvalda, þ.m.t. Fiskistofu, að eiga sér stoð í lögum og geti Fiskistofa ekki án lagastoðar eða heimildar í stjórnvaldsfyrirmælum vikið frá þeim skilyrðum. Veiðum á hlutdeildasettum tegundum sé stjórnað með úthlutun aflamarks, bundið við fiskiskip og Fiskistofa hafi ekki heimild til að úthluta aflahlutdeildum eða aflamarki eftir umsóknum. Fiskistofa veki athygli á því að umrætt fiskiskip hafi ekki fengið fluttar á sig hlutdeildir frá öðrum fiskiskipum á grundvelli 5. mgr. 12. gr. laga nr. 116/2006 sem gætu hafa orðið grundvöllur úthlutunar aflamarks, þ.e. heimild til að veiða magn tegunda. Sú kæruheimild sem kærandi vísi til, 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, eigi ekki við þar sem sú kæruheimild varði ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda sem komi í hlut einstakra byggðarlaga (byggðakvóta). Ekki verði talið að kærandi hafi óskað eftir úthlutuðum byggðakvóta í erindi sínu, dags. 11. júlí 2022, og ekki verði það ráðið af efni kærunnar. Þá skuli tekið fram að fiskiskipið [C] hafi ekki fengið úthlutaðan byggðakvóta né sótt um úthlutun slíkra aflaheimilda á síðasta fiskveiðiári. Hvað varði fyrri kröfu kæranda sé það mat Fiskistofu að kærandi eigi ekki lögvarða hagsmuni af umræddri kröfu fyrir fiskiskipið [C], þar sem fiskiskipið sé þegar með leyfi til veiða í atvinnuskyni með krókaaflamarki. Jafnframt skorti kæranda aðild að slíkri kröfu, enda verði slík krafa einungis lögð fram af útgerðaraðila fiskiskips, sem sé í þessu tilviki [D] Hvað varði síðari kröfu kæranda, um tilgreindar heimildir til veiða fyrir umrætt fiskiskip, sé ekki hægt að verða við slíkri kröfu, en eins og áður sé rakið eigi úthlutun aflaheimilda eða aflamarks á grundvelli almennra umsókna sér ekki lagastoð. Þá bendi Fiskistofa á að málatilbúnaður kæranda sé í heild sinni óskýr og með vísunum í rangar lagaheimildir. Að mati Fiskistofu beri að vísa kærunni frá. Ef henni verði ekki vísað frá telji Fiskistofa, með hliðsjón af því sem að framan greinir, að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins fylgdu eftirtalin gögn í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022. 1) Ákvörðun Fiskistofu til kæranda, dags. 29. ágúst 2022. 2) Afrit úr skipaskrá (eigendaferill) - [C], dags. 15. nóvember 2022. 3) Afrit úr skipaskrá (eignarheimild) - [D], dags. 15. nóvember 2022. 4) Veiðileyfi - [C] - [D], dags. 09.03.2022. 5) Yfirlit yfir landanir fiskiskipsins [C] á tímabilinu 17.02.2021 - 01.09.2022.

Með tölvubréfi, dags. 28. nóvember 2022, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana. Frestur var veittur til og með 16. desember 2022.

Engar athugasemdir bárust frá lögmanni kæranda við umsögn Fiskistofu.

Rökstuðningur

I.  Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en kærufrestur er þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga. Ákvörðun Fiskistofu er dags. 29. ágúst 2022 en kæran barst ráðuneytinu 11. september 2022, innan kærufrests. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II.  Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Í 3. gr. laganna kemur fram að ráðherra skuli, að fengnum tillögum Hafrannsóknastofnunar ákveða með reglugerð þann heildarafla sem veiða má á ákveðnu tímabili eða vertíð úr þeim einstöku nytjastofnum við Ísland sem nauðsynlegt er að takmarka veiðar á. Heimildir til veiða samkvæmt lögunum skulu miðast við það magn með tilteknum undantekningum sem koma fram í lögunum. Leyfður heildarafli botnfisktegunda skal miðaður við veiðar á 12 mánaða tímabili, frá 1. september ár hvert til 31. ágúst á næsta ári, og nefnist það tímabil fiskveiðiár. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. sömu laga má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Þá hafa lögin að geyma ákveðnar reglur um hvernig skipta eigi leyfilegum heildarafla og er sú skipting ekki á valdi ráðherra, sbr. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 en þar segir m.a.: „Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.“

III. Skipið [C] hafði leyfi til veiða í atvinnuskyni með krókaaflamarki þegar erindið barst en samkvæmt því hefur kærandi ekki lögvarða hagsmuni af að gera kröfu um að ráðuneytið endurskoði þann hluta ákvörðunar Fiskistofu og er kröfu um það efni þegar af þeirri ástæðu vísað frá.

Í bréfi kæranda til Fiskistofu, dags. 11. júlí 2022, var þess einnig krafist að honum yrðu veittar veiðiheimildir í tilteknum tegundum, þ.e. þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

Um er að ræða tegundir sem heildarafli er takmarkaður af og eru bundnar við fiskiskip, sbr. 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006.

Í 8. gr. laga nr. 116/2006 er kveðið á um hvernig veiðiheimildum í þeim tegundum sem heildarafli er takmarkaður af skuli úthlutað til einstakra fiskiskipa. Þar kemur fram að veiðar á þeim tegundum sjávardýra, sem ekki sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 3. gr., eru frjálsar öllum þeim skipum, sem leyfi fá til veiða í atvinnuskyni skv. 4. gr., með þeim takmörkunum sem leiðir af almennum reglum um veiðisvæði, veiðarfæri og veiðitíma. Veiðiheimildum á þeim tegundum, sem heildarafli er takmarkaður af, skal úthlutað til einstakra skipa. Skal hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Nefnist það aflahlutdeild skips og helst hún óbreytt milli ára. Sú hlutdeild helst óbreytt milli ára og er í meginatriðum framseljanleg. Einnig segir í 2. mgr. 8. gr. laganna að veiðiheimildum skuli úthlutað til einstakra skipa og skuli hverju skipi úthlutað tiltekinni hlutdeild af leyfðum heildarafla tegundarinnar. Ráðherra er heimilt að kveða nánar á um framkvæmd greinarinnar í reglugerð. Er það gert á hverju ári með reglugerð um veiðar í atvinnuskyni, sbr. nú reglugerð nr. 972/2022, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2022/2023. Í 2. gr. reglugerðar nr. 972/2022, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2022/2023, eru tilgreindar þær botnfisktegundir sem leyfilegur heildarafli hefur verið ákveðinn í og hefur aflahlutdeild í þeim botnfisktegundum þegar verið úthlutað til einstakra skipa samkvæmt framangreindum lögum. Samkvæmt 1. mgr. 9. gr. laganna skal aflahlutdeild úthlutað á grundvelli aflareynslu síðustu þriggja veiðitímabila.

Í 2. gr. reglugerðar nr. 972/2022, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2022/2023, eru tilgreindar þær botnfisktegundir sem leyfilegur heildarafli hefur verið ákveðinn í og hefur aflahlutdeild í þeim botnfisktegundum þegar verið úthlutað til einstakra skipa samkvæmt framangreindum lögum. Þær fisktegundir sem kærandi óskar eftir að fá aflaheimildir í, þ.e. þorskur, ýsa, ufsi og steinbítur hafa allar sætt takmörkunum á heildarafla í allmörg ár. Eins og fram kemur í 2. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, helst úthlutunin óbreytt milli ára og eru engar heimildir í gildandi lögum eða öðrum réttarreglum til að breyta úthlutun einstakra skipa.

Skipið [C] hefur engar aflahlutdeildir á fiskveiðiárinu 2022/2023 og hefur heldur ekki haft neinar aflahlutdeildir á fiskveiðiárunum þar á undan. Skipið hefur hvorki aflahlutdeildir í þeim tegundum sem krafist hefur verið að úthlutað verði til skipsins í þessu máli né aflahlutdeildir í öðrum tegundum sem talin hefur verið ástæða til að takmarka veiðar á eftir þann tíma, sbr. áðurnefnd ákvæði 1. mgr. 9. gr. laganna. Þar sem skipið hefur samkvæmt framanrituðu ekki aflahlutdeild í einstökum tegundum sem sæta takmörkun á leyfilegum heildarafla verður aflamarki heldur ekki úthlutað til skipsins fyrir einstök fiskveiðiár.

Þegar litið er til framanritaðs fellst ráðuneytið á það með Fiskistofu að skipið [C] uppfylli ekki skilyrði samkvæmt ofangreindum lagaákvæðum til að fá úthlutað veiðiheimildum í tegundum sem heildarafli hefur verið takmarkaður af, þ.m.t. ekki í þeim tegundum sem krafist er í þessu máli, þ.e. þorski, ýsu, ufsa og steinbít.

Vegna tilvísunar kæranda til álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna frá 24. október 2007 í málinu nr. 1306/2004 skal tekið fram að ekki hafa verið gerðar breytingar á lögum eða öðrum réttarreglum um úthlutun veiðiheimilda hér á landi vegna umrædds álits Mannréttindanefndar Sameinuðu þjóðanna. Svar íslenskra stjórnvalda við ofangreindu áliti var sent Mannréttindanefnd Sameinuðu þjóðanna 10. júní 2008 og þar var komist að þeirri niðurstöðu að álitið gengi gegn niðurstöðum íslensks landsréttar. Svarið í heild sinni er að finna á vefsíðu Stjórnarráðsins: www.stjornarradid.is

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu forsendur til að verða við kröfum kæranda í máli þessu en samkvæmt því ber að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Kröfu kæranda um veiðileyfi til skipsins [C] er vísað frá.

Einnig staðfestir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 29. ágúst 2022, um að hafna umsókn kæranda um að úthlutað verði aflaheimildum í þorski, ýsu, ufsa og steinbít til skipsins [C].