Ákvörðun Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá [A f.h. B slf.], dags. 26. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [C].

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [C] og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 16. mars 2021, sem birt var á vefsíðu Fiskistofu: www.fiskistofa.is, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Sauðárkróki í Sveitarfélaginu Skagafirði en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Umsóknarfrestur var til og með 30. mars 2021. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 155 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Sveitarfélagsins Skagafjarðar sem skiptust á byggðarlögin Sauðárkrók, 140 þorskígildistonn og Hofsós, 15 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Sveitarfélaginu Skagafirði með bréfi, dags. 30. nóvember 2020.

Kærandi sótti um byggðakvóta á Sauðárkróki fyrir bátinn [C] með umsókn til Fiskistofu, dags. 16. mars 2021.

Hinn 13. apríl 2021 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Sauðárkróki í Sveitarfélaginu Skagafirði ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Með ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, var úthlutað til báts kæranda, [C] 1.537 þorskígildiskílóum af byggðakvóta og var úthlutunin byggð á tilteknum útreikningum.

Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um ákvörðunina, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 26. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði [A f.h. B slf.], til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [C].

Í stjórnsýslukærunni kemur fram m.a. að ástæður kærunnar megi rekja til þess að vegna áhrifa Covid hafi [C] misst af allri strandveiðivertíðinni 2020 og þar með af mestum þeim viðmiðunarafla sem lagður hafi verið til grundvallar útreikningi byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021. Eins og komi fram í skýrslu Rannsóknarnefndar samgönguslysa, dags. 26. ágúst 2020, hafi[C] orðið fyrir stórfelldu tjóni þegar báturinn hafi rekist á rekald eða hval á Skagafirði þann 21. apríl 2020, þar sem vél, drif og rafkerfi bátsins hafi eyðilagst. Vegna áhrifa Covid hafi enga vél eða drif verið að hafa hér á landi eða í Svíþjóð fyrr en seint í júlí. Hafi báturinn því ekki orðið sjófær fyrr en um 20. ágúst 2020 og hafi því öll strandveiðivertíðin farið forgörðum. Leiða megi líkur að því að miðað við afla bátsins 2018 og 2019 hafi af þessum ástæðum a.m.k. 20 tonna afli tapast. Hafi afli bátsins á strandveiðivertíðinni 2018 verið um 24,8 tonn að verðmæti 5,6 m.kr. en 2019 hafi aflinn verið 20,1 tonn að verðmæti um 6,2 m.kr. Eins og ráðuneytinu sé kunnugt um hafi úthlutaður byggðakvóti fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til [C] verið skertur um tæp 4 þorskígildistonn þar sem ekki hafi tekist að veiða nema lítinn hluta þess mótframlags við byggðakvóta sem annars hefði verið gert á strandveiðitímabilinu 2020. Ráðuneytið hafi síðastliðið haust hafnað tilmælum sveitarstjórnar Skagafjarðar um að fella niður veiðiskyldu mótframlagsins á [C] eða fresta henni yfir á yfirstandandi fiskveiðiár. Verði að telja það einkennilega afgreiðslu hjá ráðuneytinu í ljósi þess að stjórnvöld hafi almennt verið að koma með ýmsum hætti til móts við aðila sem hafi orðið fyrir verulega tjóni af völdum Covid. Sveitarstjórn Skagafjarðar hafi verið upplýst um efni þessarar kæru og styðji þá beiðni að tekið verði tillit til aðstæðna útgerðarinnar síðastliðið ár við úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2020/2021. Ljóst sé að hefði [C] náð að veiða um 20 tonn á strandveiðivertíðinni 2020 hefði úthlutaður byggðakvóti nú verið um 10 þorskígildistonn í stað 1,5 þorskígildistonna. Sé þeim eindregnu tilmælum beint til ráðuneytisins að endurskoða þessar úthlutanir á byggðakvótanum en telja verði að heildartjón útgerðarinnar sé nóg þótt þessu sé ekki bætt við.

Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.

Með tölvubréfi, dags. 28. apríl 2021, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 12. maí 2021, segir m.a. að ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, byggi á því að kærandi hafi uppfyllt skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta samkvæmt reglugerð nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021 og auglýsingu nr. 271/2021, um (1.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Kæran beinist að því að Fiskistofa hafi ekki orðið við ósk kæranda um að miða úthlutun þess byggðakvóta sem kom í hlut kæranda við afla [C] á fiskveiðiárinu 2018/2019. Þess í stað hafi Fiskistofa miðað úthlutunina við afla skipsins á fiskveiðiárinu 2019/2020, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 728/2020. Fiskistofa hafi auglýst eftir umsóknum um byggðakvóta til fiskiskipa fyrir Sauðárkrók samkvæmt reglugerð nr. 728/2020 þann 16. mars 2021 á vefsíðu Fiskistofu: www.fiskistofa.is samkvæmt 5. gr. reglugerðarinnar. Umsóknarfrestur hafi verið til og með 30. mars 2021. Kærandi hafi sótt um byggðakvóta 16. mars 2021. Í málinu liggi fyrir erindi kæranda, dags. 20. febrúar 2021. Í erindinu sé óskað eftir að Fiskistofa miði við afla [C] á fiskveiðiárinu 2018/2019 við úthlutun byggðakvóta þessa árs. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði ákvarðanir og athafnir Fiskistofu að eiga sér stoð í lögum. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins feli það m.a. í sér að stjórnvald verði að gæta hófs í meðferð valds síns en það vald verði að eiga sér stoð í lögum. Hvorki í reglugerð nr. 728/2020 né í auglýsingu nr. 271/2021 sé að finna heimild til handa Fiskistofu til þess að verða við beiðni kæranda um að viðmiðunarár við úthlutun byggðakvóta þessa árs verði afli af öðru ári en mælt sé fyrir um í stjórnvaldsfyrirmælunum sem um úthlutunina gildi. Fiskistofa geti ekki án lagastoðar eða heimildar í stjórnvaldsfyrirmælum orðið við beiðninni og því komi meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins ekki til álita. Þar sem umrædd stoð sé ekki fyrir hendi standi Fiskistofa ekki frammi fyrir mati á því hvort taka eigi mið af afla skipsins á öðru fiskveiðiári en tilgreint sé í stjórnvaldsfyrirmælunum og geti ekki tekið mið af hagsmunum kæranda og þeim aðstæðum sem skip hans hafi verið í á fiskveiðiárinu 2019/2020. Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021. 2) Auglýsing á vefsíðu Fiskistofu, dags. 16. mars 2021. 3) Erindi [A f.h. B slf.], dags. 20. febrúar 2021.

Með tölvubréfi, dags. 14. maí 2021, sendi ráðuneytið kæranda ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 12. maí 2021 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Svarbréf kæranda, dags. 18. maí 2021, barst ráðuneytinu með tölvubréfi, dags. sama dag. Þar segir m.a. að kærandi telji að stjórnsýsla ráðuneytisins sem felist í að vísa þessu máli til umsagnar Fiskistofu sé óeðlileg. Fiskistofa sé gerandi í úthlutuninni og megi því telja einsýnt að hún geti ekki annað en stutt og staðfest eigin ákvarðanir. Aðkomu að málum sem þessum ættu auk ráðuneytisins mun frekar að hafa Byggðastofnun og sveitarstjórn Skagafjarðar. Væri umsögn þeirra eðlileg í málinu enda sé í lögum gert ráð fyrir aðkomu beggja aðila þegar um byggðakvótamál sé að ræða. Bent sé á að stjórnsýslukæran sé til komin vegna fordæmalausra aðstæðna bæði hér á landi og raunar í öllum heiminum. Ekkert sé minnst á það atriði í umsögn Fiskistofu. Öruggt sé hins vegar að lögmætisregla og meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins muni aldrei hafa tekið mið af heimsfaraldri sem valdið hafi stórfelldri röskun og oft miklu tjóni á samfélaginu öllu frá því snemma árs 2020. Hafi stjórnvöld í ríkum mæli tekið mið af þessu ástandi með miklum beinum fjárframlögum sem og frávikum frá lögum, reglugerðum og reglum af ýmsum toga. Ekki verði séð að neitt í lögum og reglum hindri að ráðherra geti vikið frá þeim viðmiðunum sem almennt séu notuð við úthlutun byggðakvóta við slíkar aðstæður. Þá verði ekki séð að neitt í reglugerð nr. 728/2020 né í auglýsingu nr. 271/2021 banni Fiskistofu að verða við beiðni kæranda með vísan til þeirra aðstæðna sem hafi komið upp síðastliðið sumar.

Með athugasemdunum fylgdi stutt greinargerð um áhrif Covid á útgerð og rekstur [C] árið 2020.

Rökstuðningur

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni. Ákvæðið verður að skýra með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem einnig gilda um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum.

Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 gilda lögin þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um sanningu reglugerða né annarra stjórnvaldsfyrirmæla.

Ekki er því heimilt að kæra með stjórnsýslukæru ákvæði reglugerða en samkvæmt því verður ekki fjallað um þær málsástæður kæranda sem beinast að því að efni stjórnvaldsreglna sem gilda um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2020/2021 eigi að vera með öðrum hætti.

II. Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 728/2020, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2020/2021 sem eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2020 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2020. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 728/2020.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Sveitarfélaginu Skagafirði, m.a. á Sauðárkróki fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu nr. 271/2021, um (1.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2020/2021, sem ekki hafa áhrif á úrlausn þessa máls.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Sauðárkróki í Sveitarfélaginu Skagafirði fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla almenn skilyrði reglugerðarinnar og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2019 til 31. ágúst 2020. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður úthlutun til þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.

Þá koma fram í reglugerðinni ákvæði um skyldu fiskiskipa til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi, sbr. 6. gr. o.fl.

III. Kæruefnið er byggt á því að kærandi telur að bátur félagsins, [C], hafi átt að fá hærri úthlutun byggðakvóta samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021 og byggir það á þeirri forsendu að vegna áhrifa Covid hafi [C] misst af allri strandveiðivertíðinni 2020 og þar með af mestum þeim viðmiðunarafla sem lagður hafi verið til grundvallar útreikningi byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021. Einnig er kæran byggð á því að [C] hafi orðið fyrir tjóni þegar báturinn hafi rekist á rekald eða hval á Skagafirði þann 21. apríl 2020, þar sem vél, drif og rafkerfi bátsins hafi eyðilagst. Vegna áhrifa Covid hafi enga vél eða drif verið að hafa hér á landi eða í Svíþjóð fyrr en seint í júlí. Hafi báturinn því ekki orðið sjófær fyrr en um 20. ágúst 2020 og hafi því öll strandveiðivertíðin farið forgörðum. Leiða megi líkur að því að miðað við afla bátsins 2018 og 2019 hafi af þessum ástæðum a.m.k. 20 tonna afli tapast.

Ekki er heimild í lögum eða stjórnvaldsreglum til að verða við kröfum kæranda um að taka tillit til landaðs afla á öðru tímabili en kemur fram í 4. gr. reglugerðar nr. 728/2020 en í auglýsingu nr. 271/2021 er ekki gert ráð fyrir undanþágu frá því ákvæði. M.a. er ekki heimild í lögum eða stjórnvaldsreglum til að taka tillit til þess að strandveiðiaflinn 2020 og þar með viðmið við úthlutun byggðakvóta varð minni vegna Covid eða þess að báturinn var bilaður í tiltekinn tíma og að ekki var hægt að fá varahluti í hann. 

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður í stjórnsýslukæru geti ekki haft áhrif á niðurstöðu þessa máls.      

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að úthlutun byggðakvóta til bátsins [C] samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 728/2020 og auglýsingu nr. 271/2021 hafi verið í samræmi við gildandi lög og stjórnvaldsreglur en samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um úthlutun byggðakvóta til bátsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. apríl 2021, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2020/2021 til bátsins [C].