Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019 (sjóstangveiðifélag II).
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 22. febrúar 2019, sem barst ráðuneytinu sama dag, frá [Y] f.h. [X] þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [X] um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda fyrir á ný og veita umbeðið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2019.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að þann 23. nóvember 2016 sendi [X] umsókn til Fiskistofu um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019. Með bréfi, dags. 11. desember 2018, óskaði Fiskistofa eftir frekari upplýsingum frá félaginu. Þar kemur fram að [X] hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrðið var fengið fyrir m.a. verið haldið dagana [….] 2018. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Reikningur hafi verið sendur félaginu með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018. Reikningurinn hafi verið greiddur 26. nóvember 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að umsóknum þeirra aðila sem ekki sinni skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Svo virðist sem ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar hafi ekki verið sinnt með fullnægjandi hætti. Fiskistofa hafi því til skoðunar að hafna umsókn [X] um skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti á fiskveiðiárinu 2018/2019. Áður en tekin verði ákvörðun í málinu sé félaginu gefinn kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu.
Með tölvubréfi, dags. 20. desember 2018, sendi [X] athugasemdir við framangreint bréf Fiskistofu, dags. 11. desember 2018. Þar segir m.a að formaður [X] hafi fengið sendan reikning frá Fiskistofu með gjalddaga 21. september 2018 og talið víst að gjaldkeri félagsins myndi greiða hann í gegnum heimabanka eins og alla aðra reikninga félagsins. Þessi reikningur hafi hins vegar ekki komið fram í gegnum heimabanka og hafi því ekki verið greiddur af gjaldkera. Þann 26. nóvember 2018 hafi formaður félagsins fengið ítrekun um að greiðsla væri í vanskilum og hafi því farið í bankann og greitt reikninginn þar sem gjaldkerinn hafi verið staddur erlendis.
Með bréfi, dags. 9. janúar 2019, synjaði Fiskistofa framangreindri umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla. Þar segir m.a. að [X] hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Í báðum bréfunum hafi verið vakin sérstök athygli á skyldum félagsins m.a. um að gera skil á 10%% af söluandvirði afla umfram 500.000 kr. innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018. Samkvæmt afreikningi nr. [….] hafi sjóstangaveiðimótið sem vilyrðið var fengið fyrir verið haldið dagana [….] 2018. Fiskistofa hafi útbúið upphaflega greiðsluseðil 17. ágúst 2018 með gjalddaga 24. ágúst 2018 og eindaga 31. ágúst 2018. Af ástæðum sem Fiskistofu sé ekki kunnugt um hafi ekki stofnast krafa og því hafi verið útbúinn annar greiðsluseðill 14. september 2018 með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018 til að félagið gæti staðið skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr., skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Reikningurinn hafi verið greiddur 26. nóvember 2018. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 sé tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 komi fram að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. reglugerðarinnar skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Með bréfi, dags. 11. desember 2018, hafi Fiskistofa tilkynnt um að til skoðunar væri að hafna umsókn [X], um skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti á fiskveiðiárinu 2018/2019 þar sem félagið hafði ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt vegna fyrri móta á þeirra vegum. Andmæli hafi borist með tölvubréfi, dags. 20. desember 2018. Þar komi fram að formaður [X] kannist við að hafa fengið sendan reikning í bréfpósti frá Fiskistofu með gjalddaga 21. september 2018. Hann hafi gert ráð fyrir að gjaldkeri félagsins greiddi reikninginn í gegnum heimabanka en þar sem krafan hafi ekki komið fram í heimabankanum hafi reikningurinn ekki verið greiddur. Ítrekun um að greiðsla væri í vanskilum hafi borist félaginu 26. nóvember 2018 og hafi greiðsla farið fram þann dag. Gera hafi átt skil á 10% af söluandvirði afla umfram 500.000 kr. sem veiddist á sjóstangaveiðimóti félagsins, sem haldið hafi verið dagana [….] 2018 og vilyrði hafi verið fengið fyrir, innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mótið var haldið. Við mat á því hvort félagið hafi greitt á réttum tíma sé litið til þess að krafan sem Fiskistofa útbjó með greiðsluseðli 17. ágúst 2018 stofnaðist ekki. Því sé miðað við kröfuna sem Fiskistofa útbjó með greiðsluseðli 14. september 2018 með gjalddaga 21. september 2018. Félagið hafi staðið skil á framangreindri greiðslu 26. nóvember 2018 og teljist því ekki hafa sinnt skyldu sinni skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Fiskistofa skuli hafna umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt með fullnægjandi hætti skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 vegna fyrri móta á þeirra vegum, skv. 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Fiskistofa hafi ekki heimild til að veita umrætt vilyrði liggi fyrir að umsóknaraðili hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar með fullnægjandi hætti. Með vísan til 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 synji Fiskistofa umsókn [X], um vilyrði vegna aflaskráningar á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019, dags. 15. nóvember 2018.
Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri þrír mánuðir frá því að kæranda barst framangreind tilkynning, sbr. 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og einnig að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 22. febrúar 2019, sem barst ráðuneytinu sama dag, kærðu [Y] f.h. [X] framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Þar kemur fram að kærandi hafi sótt um og fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018 á grundvelli hennar. Á grundvelli vilyrðisins hafi kærandi haldið sjóstangaveiðimót dagana [….] 2018. Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um skyldu sjóstangaveiðifélaga til að skila tilteknum gögnum og upplýsingum til Fiskistofu og standa skila á 10% af söluandvirði afla sem veiðist á mótinu umfram 500.000 kr. Kærandi hafi skilað öllum gögnum vegna framangreinds móts til Fiskistofu 7. ágúst 2018. Fiskistofa hafi í kjölfarið gefið út greiðsluseðil að fjárhæð kr. 73.598 með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018. Krafa hafi ekki verið stofnuð í heimabanka heldur hafi greiðsluseðill verið sendur í almennum bréfpósti til formanns kæranda sem hafi móttekið greiðsluseðilinn en talið öruggt að krafa vegna hans yrði stofnuð og birt í heimabanka félagsins og gjaldkeri þess greiddi reikninginn, enda hafi formaður ekki heimild til að greiða reikninginn eðli máls samkvæmt. Þar sem krafa hafi ekki birst í heimabanka félagsins hafi farist fyrir að greiða reikninginn á gjalddaga. Þetta hafi ekki uppgötvast fyrr en ítrekun, dags. 19. nóvember 2018, hafi borist frá innheimtumanni ríkissjóðs þann 26. nóvember 2018, án þess að þar væri að finna kröfu um dráttarvexti eða annað sem benti til að komið væri fram yfir gjalddaga. Samdægurs hafi reikningurinn verið greiddur að fullu. Kærandi telji synjun Fiskistofu hvorki vera í samræmi við fyrirmæli laga né meginreglur stjórnsýsluréttar. Einnig sé því hafnað að nokkurt tilefni sé til þess á grundvelli fyrirliggjandi málsatvika eða að heimild sé fyrir því í reglugerð nr. 295/2018 að hafna umsókn félagsins um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum fyrir fiskveiðiárið 2018/2019, á grundvelli þeirra sjónarmiða sem það hafi verið gert.
Markmið stjórnsýslureglna, þ.m.t. meðalhófsreglan sem lögfest hafi verið í 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sé að tryggja réttaröryggi þeirra sem eigi í skiptum við stjórnvöld. Því séu gerðar ríkari kröfur til málsmeðferðar stjórnvalda og skýringar þeirra og túlkun á efni gildandi reglna en ella, þegar íþyngjandi ákvarðanir komi til álita. Þegar stjórnvald hafi val um að beita fleiri en einu þvingunarúrræði beri því að velja það úrræði sem sé vægast og geti komið að gagni. Sé það mat kæranda að svo hafi ekki verið gert í því máli sem hér um ræðir. Almennt beri stjórnvöldum að áminna málsaðila fyrst og veita honum hæfilegan frest til að koma málum í rétt og lögmætt horf, áður en gripið sé til harkalegri úrræða, nema vitaskuld um bráða hættu sé að ræða sem bregðast verði við tafarlaust. Hið síðastnefnda eigi augljóslega ekki við í þessu tilviki. Einnig verði ákvörðun stjórnvalds um að beita þvingunarúrræðum að byggja á skýrri lagaheimild. Þá sé enn fremur til þess að líta að þegar stjórnvöld noti harkalegri úrræði en efni standi til, eða hafi gengið mun lengra í beitingu þess úrræðis sem valið sé en tilefni hafi verið til, kunni að vera um að ræða slíka efnisannmarka á ákvörðun stjórnvalds að ræða sem geti eftir atvikum leitt til bótaskyldu hins opinbera. Það sé mikilvægt að þessi undirstöðusjónarmið séu höfð í huga þegar málsmeðferð, túlkun Fiskistofu á einstökum ákvæðum reglugerðar nr. 295/2018 og ákvörðun stofnunarinnar um synjun leyfis, sé tekin til endurskoðunar af æðra stjórnvaldi. Fiskistofu hafi ekki verið nauðsynlegt að grípa til svo róttækra aðgerða líkt og raun beri vitni, vegna þess eins að greiðsla hafi borist eftir eindaga. Um sé að ræða óverulega fjárhæð og greiðsla hafi borist að fullu, um leið og ítrekun hafi borist frá Fiskistofu, en fyrst þá hafi kæranda verið ljós þau mistök sem höfðu orðið. Þá hafi greiðslan borist til Fiskistofu áður en umsóknarfrestur vegna næsta fiskveiðiárs hafi verið liðinn.
Af efni reglugerðar nr. 295/2018 verði ráðið að eitt þeirra markmiða sem að sé stefnt með setningu hennar og kveðið sé um í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé að félög sem haldi sjóstangaveiðimót og fái á grundvelli reglugerðarinnar vilyrði vegna aflaskráningar vegna þeirra móta, annars vegar skili inn til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn sé seldur á innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið og hins vegar standi skil á 10% af söluandvirði aflans, umfram 500.000 kr. Ekki sé kveðið á um það í reglugerðinni hvenær greiðsla skuli berast Fiskistofu vegna umrædds móts. Ekkert sé kveðið á um gjalddaga eða eindaga þeirrar greiðslu, en það ráðist eðli máls samkvæmt alfarið af því hve langan tíma það taki Fiskistofu að vinna úr þeim upplýsingum sem hún fái og stofna kröfu á hendur félaginu. Í þessu tilviki virðist það því hafa verið einhliða ákvörðun Fiskistofu að ákvarða gjalddagann eins og gert hafi verið. Kærandi hafi skilað öllum nauðsynlegum upplýsingum, sem honum beri að skila til Fiskistofu innan þess tímaramma sem kveðið sé á um í reglugerðinni en gögnum hafi verið skilað þann 7. ágúst 2018. Þá liggi einnig fyrir að kærandi hafi staðið skil á þeim fjármunum sem honum hafi borið að skila, þ.e. 10% af söluandvirði afla sem veiddur hafi verið á umræddu sjóstangaveiðimóti í júlí 2018. Ekki sé kveðið á um það í reglugerðinni hvenær greiðsla skuli berast Fiskistofu vegna umrædds móts. Ekkert sé kveðið á um gjalddaga eða eindaga þeirrar greiðslu, en það ráðist eðli máls samkvæmt alfarið af því hve langan tíma það taki Fiskistofu að vinna úr þeim upplýsingum sem hún fái og stofna kröfu á hendur félaginu. Í þessu tilviki virðist það því hafa verið einhliða ákvörðun Fiskistofu að ákvarða gjalddagann eins og gert hafi verið. Kærandi hafi skilað öllum nauðsynlegum upplýsingum, sem honum beri að skila til Fiskistofu innan þess tímaramma sem kveðið sé á um í reglugerðinni en gögnum hafi verið skilað þann 7. ágúst 2018. Þá liggi einnig fyrir að kærandi hafi staðið skil á þeim fjármunum sem honum hafi borið að skila, þ.e. 10% af söluandvirði umfram 500.000 kr. Túlkun Fiskistofu á framangreindu ákvæði, um að bæði upplýsingar/gögn og greiðsla skuli berast innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót hafi verið haldið, gangi að mati kæranda einfaldlega ekki upp og standist hvorki hefðbundna túlkun á lagaákvæðum né gangi hún rökfræðilega upp. Ekki sé hægt að hafa sama tímafrest á því hvenær skila skuli inn gögnum til Fiskistofu og hvenær greiðsla eigi að berast í síðasta lagi. Það hafi ekki verið ætlun kæranda að komast undan því að greiða umrædda kröfu. Þrátt fyrir að krafan hafi verið greidd áður en umsóknarfrestur vegna fiskveiðiársins 2018/2019 hafi verið liðinn, hafi Fiskistofa tekið þá íþyngjandi ákvörðun að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla fyrir fiskveiðiárið 2018/2019. Kærandi telji að sú ákvörðun standist ekki gildandi lög og að með þeirri ákvörðun hafi framangreind meginregla hins íslenska stjórnsýsluréttar um meðalhóf verið brotin. Fiskistofa hefði auðveldlega getað gripið til vægari aðgerða en gert hafi verið en hvorki á greiðsluseðli né í ítrekunarerindi sé að finna nokkra aðvörun um að greiðsla utan eindaga geti leitt til þess að umsókn vegna næsta fiskveiðiárs verði hafnað. Eðlilegast hefði verið eftir að ljóst var að greiðsla barst ekki á eindaga að kæranda hefði verið gefin aðvörun, þar sem fram kæmi að ef ekki yrði greitt innan tiltekins tíma þá mætti hann eiga á hættu að umsókn vegna næsta fiskveiðiárs yrði hafnað, og honum veitt tækifæri til að koma hlutunum í lögmætt horf. Einnig hefði stofnunin getað sett fram kröfu um dráttarvexti frá gjalddaga til greiðsludags en það hafi ekki verið gert. Engin aðvörun hafi verið send kæranda. Aðeins hafi verið send ein stöðluð ítrekun af innheimtumanni ríkissjóðs, þó ekki fyrr en tveimur mánuðum eftir gjalddaga, þar sem ekki hafi verið krafist dráttarvaxta og engin aðvörun sett fram um viðurlög eða að hætta væri á að umsókn vegna næsta fiskveiðiárs yrði hafnað. Af ítrekunarbréfinu hafi því í reynd mátt ráða að engar afleiðingar fylgdu því að fyrri greiðsluseðillinn hefði ekki verið greiddur. Krafan hafi verið greidd að fullu af hálfu kæranda sama dag og ítrekun hafi borist honum. Kærandi telji að þessi túlkun og þessir stjórnsýsluhættir Fiskistofu fái ekki staðist meginreglur stjórnsýsluréttarins, hefðbundna skýringu á ákvæðum laga og reglna sem lúti að refsikenndum viðurlögum eða almenna skynsemi. Telji kærandi að hann hafi með því að greiða umrædda kröfu að fullu eftir að ítrekunarbréf barst uppfyllt þá greiðsluskyldu sem kveðið sé á um í 2. mgr. 4. gr.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Greiðsluseðill. 2) Greiðslukvittun. 3) Tölubréf til Fiskistofu, dags. 29. júní 2018, með afreikningi. 4) Tölvupóstsamskipti, dags. 18. júlí 2018. 5) Umsókn til Fiskistofu, dags. 29. nóvember 2014. 6) Erindi Fiskistofu, dags. 11. desember 2018. 7) Andmælabréf [X], dags. 20. desember 2018. 8) Hin kærða ákvörðun Fiskistofu um synjun umsóknar, dags. 9. janúar 2019. 9) Erindi Fiskistofu til [X], dags. 11. janúar 2019.
Með bréfi, dags. 2. apríl 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 15. apríl 2019, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar kemur fram m.a. að Fiskistofa telji ástæðu til að leiðrétta lýsingu kæranda á málsatvikum og ástæðu synjunar vilyrðis sem fjallað sé um í I. og II. kafla stjórnsýslukærunnar. Í kærunni sé málsatvikum lýst á þann veg að Fiskistofa hafi gefið út greiðsluseðil með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018. Krafan hafi ekki verið stofnuð í heimabanka, heldur hafi greiðsluseðill verið sendur í almennum bréfpósti til formanns kæranda. Framangreind sjónarmið kæranda hafi komið fram í bréfi hans til Fiskistofu, dags. 20. desember 2018. Fiskistofa hafi kannað í kjölfarið, og áður en tekin hafi verið ákvörðun, hvort framangreint ætti við rök að styðjast. Í ljós hafi komið að Fiskistofa hafi upphaflega útbúið greiðsluseðil 17. ágúst 2018 með gjalddaga 24. ágúst 2018 og eindaga 31. ágúst 2018. Af ástæðum sem Fiskistofu sé ekki kunnugt um hafi ekki stofnast krafa. Þegar ljóst hafi verið að krafan hafði ekki stofnast hafi verið útbúinn annar greiðsluseðill 14. september 2018 með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018 til að kærandi gæti staðið skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Sú krafa hafi stofnast í heimabanka samkvæmt yfirliti úr TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins. Reikningurinn hafi verið greiddur 26. nóvember 2018. Greint sé frá framangreindu í ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019. Í kærunni sé því haldið fram að ástæða synjunar vilyrðis hafi verið sú að kærandi hafi ekki greitt innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið. Í niðurstöðukafla í ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 20190, sé tilgreint að við mat á því hvort kærandi hafi greitt á réttum tíma sé litið til þess að krafan sem Fiskistofa hafi útbúið upphaflega með greiðsluseðli 17. ágúst 2018 hafi ekki stofnast og því væri miðað við kröfuna sem Fiskistofa hafi útbúið með greiðsluseðli 14. september 2018 með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018. Það sé því rangt að Fiskistofa hafi synjað um vilyrði vegna þess að greiðsla hafi ekki borist innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið. Hið rétta sé að sérstakt tillit hafi verið tekið til atvika í umræddu máli og við mat á því hvort kærandi hafi greitt á réttum tíma hafi verið miðað við kröfuna sem hafi verið stofnuð 14. september 2018 með gjalddaga 21. september 2018, eins og komi fram í niðurstöðukafla ákvörðunarinnar. Fiskistofa telji að ákvörðunin hafi verið í samræmi við gildandi reglur og meginreglur stjórnsýsluréttarins, auk þess sem Fiskistofa hafi farið í einu og öllu að málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins. Ráðherra hafi með reglugerð nr. 295/2018 ákveðið hvaða umsækjendur vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangaveiðimóti komi til greina, hvernig umsókn um vilyrði skuli úr garði gerð og hvaða gögn verði að fylgja umsókn. Einnig hafi ráðherra ákveðið hvaða skyldu þeir sem áður hafi notið vilyrðis verði að uppfylla ef þeir eiga að eiga þess kost að fá vilyrði að nýju. Ráðherra hafi falið Fiskistofu að veita vilyrðin. Um sé að ræða úthlutun að takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti. Fiskistofa kanni hvort skilyrðin sem sett séu í reglugerðinni séu uppfyllt. Jafnframt mæli ráðherra fyrir um að umsóknum þeirra aðila sem ekki hafi sinnt skyldu, samkvæmt 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fiskistofa líti svo á að stofnunin hafi ekki svigrúm til þess að veita vilyrði í þeim tilvikum þar sem ráðherra hafi mælt fyrir um að umsóknum skuli hafnað. Synjun Fiskistofu á umsókn um vilyrði fyrir aflaskráningu á opinberu sjóstangaveiðimóti teljist hvorki vera stjórnsýsluviðurlög né þvingunarúrræði. Synjun Fiskistofu byggi á því að kærandi hafi ekki uppfyllt ófrávíkjanleg skilyrði fyrir veitingu vilyrðis en ekki vegna brots sem beitt sé stjórnsýsluviðurlögum við. Ekki verði séð hvaða önnur úrræði hafi staðið Fiskistofu til boða að beita við þessar aðstæður. Kærandi hafi getað kynnt sér efni reglugerðarinnar og getað séð fyrir að væri skyldunni ekki sinnt á fullnægjandi hátt gæti komið til synjunar á næstu umsókn. Kærandi hafi verið minntur á þessa skyldu sína skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar þegar kærandi hafi fengið vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018 með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl 2018 og 11. júní 2018. Nærtækast sé að túlka ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar í samræmi við orðanna hljóðan og skýra ákvæðið á þann veg að innan þeirra tímamarka sem tilgreint sé í ákvæðinu eigi að skila tilteknum gögnum sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Fiskistofa fallist ekki á að í túlkun stofnunarinnar hafi falist rýmkandi lögskýring eða að heimilt sé að skila gögnum fyrir tiltekinn dag og hins vegar hluta af söluandvirði án þess að tiltekið sé hvenær því beri að skila. Þá sé heldur ekki fallist á að túlka beri ákvæðin á þann veg að það nægi að skila söluandvirðinu áður en umsóknarfrestur vegna næsta fiskveiðitímabils líði eða áður en nýtt vilyrði sé veitt. Að mati Fiskistofu sé því eina tímamarkið sem komi til greina það sem tilgreint sé í fyrrnefndu ákvæði.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins: 1) Greiðsluseðill með gjalddaga 24. ágúst 2018 og eindaga 31. ágúst 2018. 2) Yfirlit úr TBR - tekju- og bókhaldskerfi ríkisins. 3) Bréf Fiskistofu til [X] um vilyrði vegna skráningar afla á sjóstangaveiðimótum, dags. 6. apríl 2018. 4) Bréf Fiskistofu til [X] um vilyrði vegna skráningar afla á sjóstangaveiðimótum - endurúthlutun, dags. 11. júlí 2018. 5) Bréf Fiskistofu til [X], dags. 11. desember 2018. 6) Afreikningur [X] nr. [….]. 7) Lög og reglur [X] sem barst sem viðhengi með tölvubréfi, dags. 30. nóvember 2018, ásamt umsókn um vilyrði. 8) Staðfest afrit af ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019.
Með bréfi, dags. 26. apríl 2019, veitti ráðuneytið [Y] f.h. kæranda kost á að gera athugasemdir við framangreinda umsögn Fiskistofu, dags. 15. apríl 2019.
Með bréfi, dags. 9. maí 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [Y], f.h. [X] við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að kærandi ítreki að krafa hafi ekki stofnast í heimabanka og bendi á að fylgiskjöl með kæru sýni fram á að krafan hafi verið greidd í útibúi Sparisjóðs Austurlands þann 26. nóvember 2018 kl. 14:12. Það sé misskilningur hjá Fiskistofu að um sé að ræða úthlutun takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti en veiting vilyrða á grundvelli reglugerðar nr. 295/2018 en samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 116/2006 sé úthlutun vilyrða á grundvelli reglugerðarinnar sé ætluð engum öðrum en sjóstangaveiðifélögum.
Rökstuðningur
I. Um sjóstangaveiðimót gildir ákvæði 6. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn Fiskveiða, en þar segir m.a.:
„6. gr. […] Ráðherra er heimilt að ákveða árlega að á tilteknum fjölda opinberra sjóstangaveiðimóta teljist afli ekki til aflamarks eða krókaaflamarks, enda sé aflinn einungis fénýttur til að standa straum af kostnaði við mótshaldið. […] Einungis er heimilt að veita leyfi til frístundaveiða aðilum sem fengið hafa leyfi sem Ferðamálastofa gefur út með stoð í 8. gr. laga nr. 73/2005, um skipan ferðamála. Einungis er heimilt að stunda veiðar með sjóstöng og handfærum án sjálfvirknibúnaðar á þeim bátum sem leyfi fá samkvæmt þessari grein.[…]
Á hverju fiskveiðiári skal ráðherra hafa til ráðstöfunar aflaheimildir skv. 5. mgr. 8. gr. í óslægðum botnfiski, sem gegn greiðslu gjalds er heimilt að ráðstafa til skipa sem hafa leyfi til frístundaveiða skv. 2. tölul. 4. mgr. vegna afla sem er fenginn við frístundaveiðar. Ráðherra kveður nánar á um úthlutun aflaheimilda þessara í reglugerð. Ráðherra setur í reglugerð frekari skilyrði og reglur um frístundaveiðar, þ.m.t. um skil á skýrslum vegna veiða frístundaveiðibáta og á sjóstangaveiðimótum. [...]"(http://www.althingi.is/lagas/146a/2006116.html)
Einnig gilda um sjóstangaveiðimót ákvæði reglugerðar nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, sem sett er samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði. Þar segir m.a. í 2. gr. að Fiskistofa skuli auglýsa eigi síðar en 15. nóvember ár hvert, eftir umsóknum um vilyrði vegna aflaskráningar skv. 2. mgr. 6. gr. laga um stjórn fiskveiða, vegna opinberra sjóstangaveiðimóta sem áætlað er að verði haldin á yfirstandandi fiskveiðiári. Umsóknarfrestur er til 1. desember ár hvert, ef annað er ekki ákveðið. Í umsókn skal tilgreina fjölda þeirra móta sem sóst er eftir að halda, hvenær þau verði haldin, hvar þau fari fram og hvert sé áætlað aflamagn á mótunum. Umsækjandi skal vera félag sem ekki er rekið í ábataskyni. Með umsókn skulu fylgja samþykktir félagsins auk upplýsinga um reglur um félagsaðild. Í 3. gr. segir að Fiskistofa skuli eigi síðar en 15. janúar ár hvert taka ákvörðun um hvort veita skuli vilyrði vegna aflaskráningar á opinberu sjóstangamóti. Í 1. mgr. 4. gr. segir að allur afli sem veiðist á sjóstangaveiðimóti sem nýtur vilyrðis skv. reglugerðinni skuli veginn og skráður í samræmi við reglur um vigtun og skráningu sjávarafla. Skal aflinn seldur á opinberum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir.
Í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar er svohljóðandi ákvæði:
"Innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skal það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á sem og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr."
Þá er í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar svohljóðandi ákvæði:
"Umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skal hafnað."
II. 1. Eins og gerð hefur verið grein fyrir í I hér að framan kemur fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 295/2018 að innan 30 daga frá næstu mánaðamótum eftir að mót var haldið, skuli það félag sem stóð fyrir því móti sem naut vilyrðis skv. 1. gr. skila til Fiskistofu vigtarnótum yfir afla og afreikningum frá opinberum uppboðsmarkaði sem aflinn var seldur á og gera skil á 10% af söluandvirði aflans umfram 500.000 kr. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er tilgreint að umsóknum þeirra aðila sem hafi ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Ákvörðun og innheimta gjaldsins byggði á nýrri reglugerð nr. 295/2018 þar sem komu fram breyttar reglur frá eldri reglugerð og framkvæmd.
Ákvörðun sem um ræðir í málinu varðar synjun á útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2019 vegna þess að kærandi uppfyllti ekki skilyrði um greiðslur reiknings fyrir 10% af söluverði afla umfram 500.000 kr. á eindaga. Reikningurinn sem um ræðir var með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018 og greiddi kærandi reikninginn þann 26. nóvember 2018.
2. Ákvörðun um að synja umsókn um útgáfu vilyrðis fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum er stjórnvaldsákvörðun. Með stjórnvaldsákvörðun er átt við ákvarðanir stjórnvalda um rétt eða skyldu manna, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðunin þarf sem slík bæði að formi og efni að uppfylla ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem og grundvallarreglur stjórnsýsluréttar, bæði skráðar reglur og óskráðar. Í tilviki því sem hér um ræðir kemur einkum til skoðunar meðalhófsregla stjórnsýsluréttar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í meðalhófsreglunni felst að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Skal þess þá gætt að ekki sé farið strangar í sakirnar en nauðsyn ber til.
3. Kærandi fékk vilyrði fyrir skráningu afla á opinberu sjóstangaveiðimóti fyrir fiskveiðiárið 2017/2018, skv. reglugerð nr. 295/2018, um skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum, með bréfum Fiskistofu, dags. 6. apríl og 11. júní 2018. Á grundvelli vilyrðisins hélt kærandi sjóstangaveiðimót dagana [….] 2018. Kærandi skilaði öllum gögnum vegna framangreinds móts til Fiskistofu 29. júní 2018. Fiskistofa gaf í kjölfarið út greiðsluseðil að fjárhæð kr. 73.598. Reikningur var gefinn út og sendur félaginu sem var með gjalddaga 21. september 2018 og eindaga 28. september 2018. Reikningurinn var greiddur 26. nóvember 2018. Fiskistofa tók við greiðslu umræddrar fjárhæðar, gerði engar athugasemdir, lagði ekki á dráttarvexti eða annan vanskilakostnað og upplýsti kæranda ekki um að tafir á greiðslunni gætu haft áhrif á afgreiðslu umsóknar félagsins á næsta ári.
4. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 kemur fram að umsóknum þeirra aðila sem hafa ekki sinnt skyldu skv. 2. mgr. 4. gr., á fullnægjandi hátt, vegna fyrri móta á þeirra vegum, skuli hafnað. Fortakslaus beiting 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 295/2018 er íþyngjandi ákvörðun og getur sem slík haft umtalsverðar afleiðingar í för með sér. Af grundvallarreglum stjórnsýsluréttar má ráða að slíkt ákvæði sé ekki einungis hægt að skýra og túlka samkvæmt orðanna hljóðan heldur verður að fara fram mat á aðstæðum í hverju tilviki. Við slíkt mat verður m.a. að hafa hliðsjón af því hvort um sé að ræða verulegar eða óverulegar vanefndir, vanefndatíma eða þann tíma sem leið frá eindaga til greiðslu, venju um framkvæmd við innheimtu vanskilakrafna hjá hliðstæðum aðilum, hvort önnur úrræði séu tæk, t.d. greiðsla dráttarvaxta og vanskilakostnaðar, hvort um sé að ræða venjubundna framkvæmd, hvort kæranda hafi verið send aðvörun í innheimtuferli um að vanefndir fram yfir tiltekinn tíma geti haft þessar afleiðingar, hvort gerður sé fyrirvari við móttöku greiðslu um að þessar afleiðingar kunni að verða o.fl. Ágreiningur er um hvort krafan var sett í heimabanka en það hefur ekki grundvallarþýðingu í tengslum við úrlausn málsins.
5. Við meðferð máls þessa verður að leggja til grundvallar að hvorki á reikningi né annars staðar í innheimtuferlinu var kærandi upplýstur um að það að greiðsludráttur fram yfir eindaga gæti leitt til þess að beiðni félagsins um vilyrði fyrir skráningu afla á næsta ári yrði hafnað. Í meðförum máls hefur Fiskistofa á engu stigi máls upplýst kæranda um að slíkum viðurlögum kynni að verða beitt án aðvörunar.
Með þessu er þó ekki lagt mat á hvort slík aðvörun, hefði hún farið fram, hefði getað haft í för með sér slíka niðurstöðu m.a. með hliðsjón af grundvallarreglum sem gilda um töku stjórnvaldsákvarðana. Í því sambandi verður að líta til samhengis vanskila og þeirra viðurlaga sem beita á. Þessu til viðbótar má benda á að í eldri reglugerð nr. 916/2016 voru sambærilegar en samkvæmt því má ætla að skylda Fiskistofu til að aðvara kæranda hafi verið enn ríkari þar sem um var að ræða að breytta framkvæmd frá því áður tíðkaðist.
Við framangreint mat verður að leggja til grundvallar m.a. að með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar hefði Fiskistofu verið rétt að aðvara kæranda að fari vanskil fram yfir tiltekinn dag kunni slíkt að leiða til beitingar 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar.
Eins og atvikum þessa máls er háttað eru þetta ekki nægilegar vanefndir til að byggja á ákvörðun um að hafna umsókn kæranda um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum á árinu 2018/2019. Verður að telja að beiting ákvæðis 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um að hafna umsókn kæranda á næsta fiskveiðiári hafi ekki verið samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar. Á grundvelli þessa er það afstaða ráðuneytisins að ákvörðun Fiskistofu um synjun útgáfu leyfis hafi farið gegn grundvallarreglum stjórnsýsluréttar, einkum meðalhófsreglunni sem kemur fram í 12. gr. laga nr. 37/1993 enda verður að telja vanskil kæranda óveruleg m.a. í ljósi atvika máls.
Með vísan til þessa er hin kærða ákvörðun Fiskistofu felld úr gildi og lagt fyrir stofnunina að taka málið aftur til löglegrar meðferðar.
Úrskurður
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 9. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [X], um vilyrði fyrir skráningu afla á opinberum sjóstangaveiðimótum árið 2019, er felld úr gildi.
Jafnframt er lagt fyrir Fiskistofu að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.