Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, um að svipta skip útgerðar leyfi til veiða í atvinnuskyn í eina viku frá og með 19. desember 2019
Atvinnuvega – og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:
Úrskurð
Stjórnsýslukæra
Með bréfi, dags. 19. desember 2019, kærði X, ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, um að svipta skip útgerðarinnar Y leyfi til veiða í atvinnuskyn í eina viku frá og með 19. desember 2019, með vísan til laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996.
Kröfur kæranda
Kærandi gerir þá kröfu að hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, verði felld úr gildi.
Málsatvik og málsmeðferð
Málsatvikum er lýst í skýrslu eftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 4. september 2019. Þar segir að samkvæmt gögnum Fiskistofu hafi Y haldið til netaveiða án aflaheimilda kl. 04.12, dags. 4. september 2019, og landað sama dag. Aflaheimildir fiskiskipsins hafi verið neikvæðar í skarkola um 186 kg, er skipið fór frá bryggju morguninn 4. september 2019. Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996 sé óheimilt að hefja veiðiferð skips sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni nema skipið hafi aflaheimildir sem telja megi líklegt að dugi fyrir afla í ferðinni með hliðsjón af þeim veiðarfærum sem notuð eru. Y hafi því farið til veiða án þess að eiga nægar aflaheimildir í skarkola.
Fiskistofa sendi, dags. 30. október 2019, Maron ehf., útgerð Y tilkynningu um meðferð máls þar sem upplýst var að til greina kæmi að beita viðurlögum yrði niðurstaðan sú að um brot hafi verið að ræða. Fiskistofa veitti útgerðinni tækifæri til að koma að andmælum og/eða athugasemdum til, dags. 14. nóvember 2019. Fiskistofu barst tölvupóstur frá kæranda, dags. 7. nóvember, þar sem sagði: Hér er um að ræða aukategundir þar sem þessi bátur er á netaveiðum og því alls ekki uppistaða veiðiferðar. Þar sem tilfærslur milli tegunda er heimil upp að vissu marki getur það skekkt stöðuna. Við munum passa betur uppá þetta í framtíðinni. Með ákvörðun dags. 21. nóvember 2019, var skipið Y svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með, dags. 19. desember 2019.
Stjórnsýslukæra barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfi, dags. 19. desember 2019. Með tölvupósti, dags. 8. janúar 2020, sendi kærandi leiðrétta kæru. Með bréfi, dags. 2. janúar 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna sem og afriti af öllum gögnum málsins, þ. á. m. staðfest afrit af hinni kærðu umsögn. Umsögn Fiskistofu, sem og afrit af gögnum málsins, bárust ráðuneytinu, dags. 17. mars 2020. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda, dags 17. apríl 2020. Ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.
Málsástæður og lagarök kæranda
Samkvæmt málvaxtalýsingu kæranda fór fiskiskipið Y frá bryggju, dags. 4. september 2019, til að draga net sem höfðu verið lögð í sjó eldsnemma að morgni, dags. 3. september 2019, og hafi skipið verið án veiðarfæra er það lagði af stað. Þegar á miðin hafi komið, hafi netin verið dregin inn og aflinn losaður úr þeim. Netin hafi síðan verið lögð aftur í sjó fyrir næsta dag. Kærandi bendir á að, dags. 4. september 2019, hafi Y komið í land og landað afla en að ekki hafi komið fram í bréfi Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, hvers lags afla var landað.
Kærandi bendir á að Y hafi verið með nægar aflaheimildir, m.a. í þorski. Áður en netin hafi verið lögð, dags. 3. september, hafi ekki legið fyrir að skipið væri í umframaflastöðu. Það hafi komið í ljós við löndun þann dag. Af því leiði að búið var að leggja netin áður en ljóst varð að skipið yrði í umframaflastöðu, dags. 4. september 2019, en netaveiðar hafi þessa sérstöðu umfram önnur veiðarfæri. Í netin hafi komið meðafli sem hafi ekki átt að vera uppistaða veiðiferðarinnar.
Kærandi telur það sé sérstaða netveiða að fara út á sjó án veiðifæra í þeim tilgangi að draga upp net sem lögð hafi verið daginn áður, og geti það því ekki fallið undir brotalýsingu 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996. Eigi skilgreiningin að hefja veiðiferð, dags. 4. september 2019, ekki við um netveiðar sem lögð séu í sjó daginn áður. Að hefja veiðar sé að leggja net í sjó sem hafi verið gert, dags. 3. september 2019. Ekki sé hægt að refsa útgerð fyrir að fiskiskip þess fari úr höfn til þess að draga uppnet sem lögð hafi verið daginn áður, þ.e. að brotið sé ekki framið þegar siglt sé frá bryggju.
Kærandi bendir á að Fiskistofa styðjist einungis við 1. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 57/1996 en ekki einnig 2. ml. ákvæðisins, sem kveði á um að bendi upplýsingar Fiskistofu til að skip hafi veitt umfram aflaheimildir sínar í einhverri tegund skuli Fiskistofa tilkynna það útgerð og skipstjóra viðkomandi skips með símskeyti og jafnframt að skipið sé svipt leyfi til veiða í atvinnusyni frá og með fjórða virka degi hafi fullnægjandi aflaheimildir ekki verið fluttar til skipsins innan þess tíma. Telur kærandi ljóst að hvorki útgerð né skipstjóri Y hafi fengið símskeyti varðandi umframaflastöðu og hafi því ekki verið tilefni til sviptingar.
Einnig vísar kærandi til ákvörðunar Fiskistofu, dags. 4. og 12. mars 2019, þar sem kæranda var veitt áminning vegna veiða án veiðileyfis, bendir kærandi á að áminning hafði verið fyrir gleymsku útgerðarinnar að greiða fyrir veiðileyfi og geti slík áminning ekki haft ítrekunaráhrif í máli þessu.
Málsástæður og lagarök Fiskistofu
Fiskistofa fellst ekki á þau rök kæranda að sérstaða netveiða sé slík að þær falli ekki undir 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996. Teljist veiðiferð hafin þegar haldið var út, dags. 4. september 2019 kl. 04:12 og hafi þá umrætt skip, Y verið með neikvæða aflastöðu í skarkola um 186 kg.
Fiskistofa bendir á að rétt sé það sem fram komi í málavöxtum kæranda að láðst hafi að nefna í andmælabréfi til útgerðar hvers lags afla hafi verið landað, en samkvæmt vigtarnótu hafði Y landað 83 kg af slægðum skarkola og 2591 kg af slægðum þorski.
Fiskistofa áréttar að ákvæði 2. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 57/1996 sé notað þegar þannig hátti til að löndunartölur gefi til kynna að skip, sem fór til veiða og átti aflamark sem ætla mátti að nægðu fyrir afla í ferðinni, veiddi meira en við var búist þannig að afli sem það landaði fór umfram aflamark þess. Í slíkum tilvikum mæli 14. gr. fyrir um að útgerð skuli gefin þriggja daga frestur til að færa aflamark til skips og að óheimilt sé að halda því til veiða uns það hafi verið gert. Fiskistofa telur að þessi málsmeðferð eigi ekki við í máli þessu enda hafði Y ekki aflaheimildir þegar veiðiferðin sem um ræðir hófst og með því hafi verið brotið gegn 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996.
Fiskistofa bendir á að í 1. mgr. 4. gr. laga nr. 116/2006 segi að engin megi stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Komi fram í 4. gr. gjaldskrár Fiskistofu, auglýsing nr. 5/2020, að gjöld skuli greidd áður en leyfi til veiða í atvinnuskyni séu gefin út. Hafi kærandi ekki greitt fyrir veiðileyfi Yog var því ekki með gilt veiðileyfi í umræddri veiðiferð. Fyrir það brot hlaut útgerðin áminningu með ákvörðun Fiskistofu, dags. 4 og 12. mars 2019, sem hefur ítrekunaráhrif til tveggja ára samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996.
Andmæli kæranda við umsögn Fiskistofu
Kærandi bendir á að samkvæmt aflayfirlitum Y frá 1-. 10. september 2019, beindist veiði bátsins að þorskafla, sem báturinn hafi haft aflamark til, en ekki skarkola, enda sé skarkoli að öllu jöfnu meðafli. Telur kærandi að ekkert hafi verið því til fyrirstöðu að halda skipinu til veiða, dags. 4. september 2019. Hvorki skipstjóri né útgerð geti gert að því þótt skarkoli komi upp með netum skipsins ásamt þorski.
Telur kærandi að Fiskistofu sé skylt að fylgjast með nýtingu fiskiskipa á aflaheimildum þeirra. Hafi Fiskistofu verið skylt við þessar aðstæður, skv. 2. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 57/1996, að senda útgerðinni og skipstjóra skeyti með tilkynningu um að skipið væri í umframaflastöðu í skarkola og gefa þeim tækifæri á að lagfæra umframaflastöðu skipsins innan þriggja daga. Bendir kærandi á að nægar aflaheimildir hafi verið í skarkola á Z en, dags. 9. september 2019, hafi verið millifært 600 kg af skarkola af Z inná Y.
Ítrekar kærandi að veiðiferðin hófst 3. september 2019 þegar netin hafi verið lögð í sjó en ekki, dags. 4. september 2019, þegar þeirra var vitjað og afli dreginn um borð í bátinn. Að mati kæranda hefjast veiðar þegar net eru lögð í sjó. Að fara á sjó, dags. 4 september, án veiðifæra til að draga netin sem höfðu verið lögð í sjó daginn áður geti ekki sætt viðurlögum eða verið refsivert. Eigi því verknaðarlýsing í ákvæði 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996 ekki við í máli þessu.
Bendir kærandi á að ekki hafi verið um ásetning að ræða að veiða umfram aflaheimildir skipsins þar sem nægar aflaheimildir í skarkola hafi verið á öðru skipi útgerðarinnar heldur hafi mistökin legið í tegundatilfærslu, skv. 11. gr. laga nr. 116/2006.
Forsendur og niðurstaða
I. Kærufrestur
Ákvörðun Fiskistofu sem kærð er í máli þessu er dags. 21. nóvember 2019. Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996 og er kærufrestur einn mánuður. Stjórnsýslukæra barst þann 19. desember 2019 eða innan tilskilins frests og málið er því tekið til efnismeðferðar.
II. Umframaflamark
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, byggir á því að kærandi hafi brotið gegn brotið gegn 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996 með því að hafa haldið til veiða þann 4. september 2019, með neikvæða aflastöðu í skarkola.
Í 2. mgr. 3. gr. segir að óheimilt sé að hefja veiðiferð skips sem leyfi hefur til veiða í atvinnuskyni nema skipið hafi aflaheimildir sem telja má líklegt að dugi fyrir afla í ferðinni með hliðsjón af þeim veiðiferðum sem notuð eru. Ákvæðið mælir fyrir um þá meginreglu að skip hafi við upphaf veiðiferðar heimildir fyrir þeim afla sem ætla má að veiðist í ferðinni. Reglan er þó ekki fortakslaus og í 1. mgr. 14. gr. er að finna ákvæði er mælir fyrir um ákveðið svigrúm fyrir útgerðir til að leiðrétta aflastöðu þegar aflastaða skipa verður neikvæð og koma 1. og 2. ml. einkum til skoðunar í máli þessu. Þar segir að útgerð og skipstjóra fiskiskips sé skylt að fylgjast með stöðu aflaheimilda skipa sinna með hliðsjón af úthlutuðum aflaheimildum, flutningi aflaheimilda og lönduðum afla. Fiskistofa skuli fylgjast með nýtingu fiskiskipa á aflaheimildum. Bendi upplýsingar Fiskistofu til að skip hafi veitt umfram aflaheimildir sínar í einhverri tegund skuli Fiskistofa tilkynna það útgerð og skipstjóra viðkomandi skips með símskeyti og jafnframt að skipið sé svipt leyfi til veiða í atvinnuskyni frá og með fjórða virka degi hafi fullnægjandi aflaheimildir ekki verið fluttar til skipsins innan þess tíma.
Fyrir liggur í málinu að þegar Y var haldið til veiða dags. 4. september 2019, hafði skipið nægar þorskheimildir en var í umframaflastöðu í skarkola. Veiðar skipsins beindust að þorski en skarkoli kom sem meðafli. Þá liggur einnig fyrir að þann 9. september 2019 voru fluttar aflaheimildir í skarkola á skipið Y Ráðuneytið getur ekki tekið undir það sjónarmið Fiskistofu að 2. ml. 1. mgr. 14. gr. eigi ekki við í máli þessu og bendir á að í athugasemdum við ákvæðið segir að ákvæðinu sé ætlað að veita útgerðum svigrúm til að leiðrétta aflastöðu sína þegar um umframafla er að ræða án þess að nauðsynlegu aðhaldi sé sleppt. Ekki sé gert ráð fyrir að til sviptingar leyfis til veiða komi strax eins og núgildandi ákvæði geri ráð fyrir án tillits til þess hversu mikill umframaflinn er eða hvort hann er í tegundum sem telja verði að sé aukaafli í viðkomandi veiðum. Þá yrði eftir þessa breytingu ekki skilyrðislaust gripið til sérstakra aðgerða ef skip héldi til veiða með neikvæðri aflaheimildastöðu eins og gildandi ákvæði kveða á um en framkvæmd þess ákvæðis hafi reynst mjög erfið og leitt til misræmis.
Ráðuneytið telur að í ljósi framangreinds skuli túlka ákvæði 2. mgr. 3. gr. til samræmis við 14. gr. með þeim hætti að útgerðum sé einnig veitt svigrúm til að leiðrétta neikvæða aflastöðu í þeim tilfellum þegar skip heldur til veiða með neikvæða aflastöðu. Kemur þá til álita hvort aflastaða skipa hafi verið leiðrétt innan þeirra tímamarka sem kveðið var á um í ákvæðinu þegar málsatvik áttu sér stað sem eru þrír virkir dagar frá því að símskeyti var sent. Aflastaða Yvar leiðrétt, dags. 9. september 2019 sem er innan aðlögunar tíma sem kveðið er á um í 2. ml. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 57/1996, þar sem 7. og 8. september 2019 voru ekki virkir dagar. Fram hefur komið að Fiskistofa tilkynnti útgerðinni ekki um neikvæða aflastöðu með símskeyti eða öðrum hætti þar sem símskeytaþjónusta er ekki lengur veitt.
Ráðuneytið fær því ekki sé að tilefni hafi verið til þess að beita viðurlögum í máli þessu þar sem neikvæð aflastaða í skarkola var leiðrétt innan þess tímamarks sem fram kemur í 14. gr. laga um stjórn fiskveiða.
Í málinu er einnig ágreiningur um það hvenær veiðiferð telst hafin í skilningi 2. mgr. 3. gr. laga nr. 57/1996. Kærandi telur að það sé sérstaða í netveiðum að veiði hefst þegar lagt er net í sjó, sem gert hafði verið daginn áður. Fiskistofa tekur ekki undir þetta sjónarmið kæranda og telur að veiðiferðin hefst þann dag sem skip fer út til draga net og landar aflanum sama dag. Ráðuneytið telur að úrlausn þessa ágreiningsefni muni ekki hafa áhrif á framangreinda niðurstöðu málsins, er því ekki ástæða til þess að ráða úr því frekar.
Með vísan til framangreinds fellir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu um að svipta skip kæranda Yveiðileyfi í eina viku, með vísan til laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Úrskurðarorð
Með vísan til framangreinds fellir ráðuneytið ákvörðun Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2019, um að svipta skip kæranda Y leyfi til veiða í eina viku, með vísan til laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, frá og með 19. desember 2019.