Úrskurður nr. 5/2024 um ákvörðun Fiskistofu um sviptingu strandveiðileyfis í eina viku skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.

Stjórnsýslukæra

Matvælaráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru dags. 5. febrúar 2024, sem barst með erindi í tölvupósti til Fiskistofu sama dag. Stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu með tölvupósti Fiskistofu dags. 6. febrúar 2024, þar sem kæran var framsend til ráðuneytisins, sbr. 2. mgr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kærði [A], f.h. [B] ákvörðun Fiskistofu dags. 2. febrúar 2024 um að svipta skip kæranda, fiskiskipið [C], leyfi til strandveiða í eina viku (7 daga) frá og með gildistöku næsta strandveiðileyfis sem bundið er við skipið skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, vegna brottkasts á fjórtán fiskum í strandveiðiferð skipsins þann 17. maí 2023.

Kæruheimild er í 18. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 2. febrúar 2024, um að svipta fiskiskip kæranda, fiskiskipið [C] strandveiðileyfi í eina viku (7 daga), frá og með gildistöku næsta strandveiðileyfis sem bundið er við skipið og að kæranda verði frekar ákvörðuð skrifleg áminning.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 2. febrúar 2024 þar sem kemur fram að þann 17. maí 2023 hafi veiðieftirlitsmaður verið við eftirlit á [D]. Hann hafi veitt því athygli að fiskiskipið [C] var við strandveiðar á svæðinu. Veiðieftirlitsmaður hafi sent ómannað og fjarstýrt loftfar búið myndupptökubúnaði til að fylgjast með veiðum skipsins. Tekin voru þrjú myndbönd í tveimur eftirlitsflugum yfir skipinu og var samanlögð lengd myndbandanna átta mínútur og níu sekúndur. Á meðan á upptökum hafi staðið hafi veiðieftirlitsmaður orðið vitni að því þegar skipstjóri fiskiskipsins [C], sem var einn um borð, kastaði fjórtán fiskum fyrir borð, stjórnborðs megin, þ.e. fimm þroskum og níu ufsum. Með bréfi Fiskistofu dags. 24. nóvember 2023 var kærandi upplýstur um að málið hefði verið tekið til meðferðar og til rannsóknar væri hvort áhöfn fiskiskipsins [C] hafi gerst brotleg við 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, með því að hafa ekki hirt og landað þeim fjórtán fiskum sem komu í veiðarfæri skipsins þann 17. maí 2023. Í bréfinu var leiðbeint um lagaatriði og kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri andmælum og athugasemdum skv. 13. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hafi verið framið og eftir atvikum ákvörðun um viðurlög. Þann 24. nóvember 2023 hafði kærandi samband við Fiskistofu og óskaði eftir að fá myndbandsupptökur málsins afhentar. Afhenti Fiskistofa umbeðin gögn með rafrænum hætti til kæranda þann 7. desember 2023. Engin andmæli eða athugasemdir bárust frá kæranda og tilkynnti Fiskistofa því kæranda um ákvörðun sína með hliðsjón af fyrirliggjandi gögnum og atvikum málsins með framangreindu bréfi dags. 2. febrúar 2024.

Með tölvupósti dags. 6. febrúar 2024 var ákvörðun Fiskistofu frá 2. febrúar 2024 kærð til ráðuneytisins. Óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu með tölvupósti dags. 28. febrúar 2024. Umsögn Fiskistofu barst ráðuneytinu þann 18. mars 2024. Kæranda var í kjölfarið með tölvupósti dags. 22. mars 2024 veittur frestur til andmæla skv. 13. gr. stjórnsýslulaga. Andmæli kæranda bárust með tölvupósti 4. apríl 2024. Í andmælabréfi kæranda var þess krafist að réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar dags. 2. febrúar 2024 yrði frestað skv. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1997. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu um kröfu um frestun réttaráhrifa með tölvupósti 10. apríl 2024 og barst umsögn Fiskistofu samdægurs. Með tölvupósti dags. 11. apríl 2024 var kæranda veittur frestur til andmæla og bárust andmæli kæranda ráðuneytinu með tölvupósti 12. apríl 2024. Með bréfi ráðuneytisins dags. 29. apríl 2024 var kæranda tilkynnt ákvörðun ráðuneytisins um kröfu um frestun réttaráhrifa og var það niðurstaða ráðuneytisins að hafna kröfu um frestun réttaráhrifa, þar sem meginregla laga um umgengni um nytjastofna sjávar og laga um stjórn fiskveiða er að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunar og þá vegi lögmæti hinnar kærðu ákvörðunar og framgangur laga þyngra en hagsmunir kæranda.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Í stjórnsýslukæru er vísað til þess að kærandi hafi ekki sinnt því að koma á framfæri andmælum eða athugasemdum um myndbandsupptökuna, þar sem fiskarnir fjórtán hefðu synt til botns á sömu sekúndu og þeim var sleppt. Þegar myndbandið hafi verið tekið þá hafi báturinn verið við veiðar í skjóli grunnt við [D], þar sem dýpi væri 15-20 metrar og að fisknum hafi ekki verið unnin skaði. Þeir hafi synt á miklum spretti til botns og því hafnar kærandi því að hafa gengið illa um auðlindina. Þá bendir kærandi á að umræddir fjórtán fiskar hafi verið u.þ.b. 200-500 gr. hver. Ufsi af þeirri stærð seljist ekki og þorskur af þeirri stærð sé nánast verðlaus. Í heild hafi verið um 5-7 kg. af fiski í þessari veiðiferð og ljóst að hagnaðarsjónarmið hafi ekki ráðið för. Þá bendir kærandi á að fiskarnir hafi verið óslasaðir og ekki laskaðir eða örmagna eftir að hafa verið hífðir um borð af svo grunnum sjó. Kærunni fylgdi mynd sem sýnir fisk sem að sögn kæranda er dregin úr djúpum sjó 120-140 m. og þeir fiskar fyllast af lofti og fljóta upp, en færi er slakt og fiskarnir fljóta upp langt frá bátnum um leið og færið er híft um borð. Þá bendir kærandi á að smáfiskur sem kemur á króka á djúpu vatni hljóti sömu örlög og því mikilvægt að hann sé blóðgaður og honum landað.

Einnig bendir kærandi á að aðilum sem hafi fengið áþekk bréf og það sem honum barst frá Fiskistofu þann 2. febrúar 2024, hafi í framhaldinu verið gerð skrifleg áminning, sé um fyrsta brot að ræða. Kærandi hafi stundað trilluútgerð frá árinu 1985 og hafi aldrei verið sakaður um slæma umgengni við hafið og láta hagnaðarsjónarmið ráða för. Að mati kæranda hafi Fiskistofa því gengið of hart fram gagnvart sér og ekki gætt meðalhófs. Ekki sé lögmætt og sanngjarnt að viðurlög við meintu broti nemi um 1,5 millj. kr. í beinu aflatapi með því að kæranda sé óheimilt að stunda strandveiðar á besta tíma við [D] vorið 2024.

Fiskistofa byggir ákvörðun sína um að svipta fiskiskipið [C] strandveiðileyfi á að um sé að ræða brot gegn 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar og 6. tölul. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða, sem kveða á um að skylt er að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa, sem og að sjá til þess að aflinn sé veginn og skráður. Fiskistofa bendir á í umsögn sinni dags. 18. mars 2023 að ákvæði 6. tölul. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða sé sérregla og leggi sérstakar skyldur á skipstjóra á strandveiðum til að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar sbr. 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Sá afli sem kærandi varpaði fyrir borð hafi verið tegundir nytjafiska sem sæti takmörkun á leyfilegum heildarafla skv. 2. mgr. 8. gr. sbr. 3. gr. laga um stjórn fiskveiða. Þá eigi undantekning skv. 2. gr. reglugerðar um nýtingu afla og aukaafurðir, nr. 469/2013, ekki við um þorsk og ufsa. Skylt sé að hirða þær tegundir og landa sbr. 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006 og bannað sé að varpa þeim fyrir borð komi þær í veiðarfæri fiskiskipa. Á kæranda lá því skilyrðislaus skylda að hirða og landa öllum afla og sjá til þess að hann væri veginn og skráður.

Þá bendir Fiskistofa á að ástand og stærð afla leysi skipstjóra ekki undan skyldu til að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri skips skv. 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Skipstjóra á standveiðum er heimilt að landa ákveðnu magni af ufsa sem ráðherra ákveður með reglugerð, án þess að sá afli teljist til hámarksafla skv. 5. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða. Kærandi nýtti ekki þá undanþágu og ljóst að honum bar skylda til að koma með allan afla að landi, hvort sem hann var lítill, með lífsmarki, illseljanlegur, hráétinn, kraminn eða skemmdur á annan hátt.

Kærandi vísar til þess í stjórnsýslukæru að Fiskistofa hafi ekki gætt að jafnræðis- og meðalhófsreglu þegar stofnunin ákvað að svipta kæranda strandveiðileyfi í stað þess að veita honum skriflega áminningu. Þar af leiðandi hafi Fiskistofa gengið harðar fram gegn sér en öðrum sem hafi orðið uppvísir af sambærilegum brotum. Í umsögn Fiskistofu dags. 18. mars. 2024 er málsástæðu kæranda hafnað og vísað til þess að í þeim málum sem stofnunin hafi veitt skriflega áminningu vegna brota á 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða hafi það verið vegna umfangsminna brottkasts en kærandi var uppvís af í máli þessu. Það séu ákvarðanir Fiskistofu, dags. 14. febrúar 2024, vegna brottkasts á þremur þorskum annars vegar og fjórum þorskum hins vegar og ákvörðun dags. 2. febrúar 2024 fyrir brottkast á fimm fiskum. Magn afla sem kærandi varpaði fyrir borð á stuttum tíma hafi vegið þungt í heildarmati Fiskistofu við ákvörðun viðurlaga vegna brotanna. Taldi Fiskistofa umfang brota ná því umfangi að þau vörðuðu lágmarks sviptingu strandveiðileyfis í eina viku. Sú málsmeðferð sé sambærileg og í ákvörðun Fiskistofu dags. 20. október 2022 þar sem skip var svipt veiðileyfi í tvær vikur vegna brottkasts á 12 fiskum, ákvörðun dags. 31. október 2022 þar sem skip var svipt veiðileyfi í tvær vikur vegna brottkasts á 18 fiskum og ákvörðun dags. 5. janúar 2023 þar sem skip var svipt veiðileyfi í eina viku vegna brottkasts á 9 þorskum. Að mati Fiskistofu hafi ákvörðun um viðurlög í máli kæranda því ekki verið í andstöðu við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar skv. 1. mgr. 11. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.

Við mat Fiskistofu hafi þó ekki aðeins verið litið til fjölda fiska, heldur hafi einnig verið litið til annarra þátta og sjónarmiða sem metin séu í samræmi við réttmætisreglu og meginreglur stjórnsýsluréttar um skyldubundið mat. Við mat á því hvort um minniháttar brot sé að ræða sé m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota, hversu miklum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi í verið framið af ásetningi eða gáleysi skv. 3. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Í mati Fiskistofu hafi verið litið til þess hvort brotin hafi verið til þess fallin að hafa í för með sér ávinning fyrir útgerðaraðila, þar sem verðmeiri eða söluvænlegri afli sé tekinn að landi en þeim verðminni kastað fyrir borð. Að mati Fiskistofu voru brotin til þess fallin að spara útgjöld við að hirða og landa öllum þeim afla sem kom í veiðarfæri, með því að komast hjá hugsanlegum kostnaði. Þó er ekki um mikinn sparnað útgjalda eða ávinning að ræða í máli þessu. Brotin ógni jafnframt hagsmunum sem tengist aflaskráningu, þar sem fiskveiðistjórnunarkerfið byggi á því að aflaskráning gefi rétta mynd af því hve mikið sé veitt úr sameiginlegri auðlind og jafnframt að tryggja að afli tiltekins skips sé innan veiðiheimilda þess. Ríkir almannahagsmunir standi til þess að upplýsingar um veiðar út nytjastofnum sjávar séu réttar svo unnt sé að áætla stofnstærð og hámarks afkastagetu. Rangar eða ónákvæmar upplýsingar um afla leiði óhjákvæmilega til ónákvæmni í útreikningi um ástand fiskistofna og eykur hættu á að gengið sé of nærri þeim.

Fiskistofa vísi enn fremur til þess að háttsemi kæranda í veiðiferð 17. maí 2023 gefi til kynna að brottkast sé viðhaft um borð í skipi kæranda í andstöðu við hátternisreglur laga um umgengni um nytjastofna sjávar og grundvallar markmið laga um sjálfbæra nýtingu fiskistofna og góða umgengni um auðlindir sjávar.

Við mat Fiskistofu á því hvort um meðvitað gáleysisbrot eða ásetningsbrot hafi verið að ræða, sé litið til háttsemi kæranda og ábyrgð hans á að framkvæmd veiða brjóti ekki í bága við ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Kærandi sé útgerð sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni og því sé á hans ábyrgð að verklag við veiðar sé í samræmi við lög. Með vísan til málsatvika og eðlis brota, vitnisburðar eftirlitsmanna og þeirrar myndbandsupptöku sem liggi fyrir í málinu, var það niðurstaða Fiskistofu að kærandi hafi gerst sekur um fullframið brot af ásetningi gegn 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006.

Í athugasemdum kæranda um umsögn Fiskistofu dags. 4. apríl 2024 vísar kærandi til þess að hann efist um heimildir Fiskistofu til myndatöku við eftirlit og vísar til þess að hafa aldrei verið gert viðvart um að rafræn vöktun myndi fara fram hvort sem er með merki eða á áberandi hátt. Hafi Fiskistofa því ekki gætt að ákvæði 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um friðhelgi einkalífs né uppfyllt ákvæði stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, nr. 90/2018 er fjallar um rafræna vöktun. Því til stuðnings vísar kærandi til úrskurðar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins frá 11. júní 2019 sem og úrskurðar Persónuverndar frá 28. mars 2023 í máli nr. 2021030579, þar sem komist var að þeirri niðurstöðu að leynilegt eftirlit Fiskistofu með dróna hafi brotið gegn ákvæðum laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga.

Rökstuðningur og niðurstaða

I.

Stjórnsýslukæra í máli þessu barst matvælaráðuneytinu 6. febrúar 2024, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 2. febrúar 2024. Kærufrestur vegna þeirrar ákvörðunar Fiskistofu eru einn mánuður skv. 18. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 og var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu. Kæran er því tekin til efnismeðferðar.

II.

Um strandveiðar gildir ákvæði 6. gr. a laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, með síðari breytingum, en þar segir að ráðherra sé heimilt að hverju fiskveiðiári að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. laga um stjórn fiskveiða, sem nýtt skal til veiða með handfærum á tímabilinu frá 1. maí til 31. ágúst samkvæmt sérstökum leyfum Fiskistofu. Afli sem fæst við strandveiðar reiknast ekki til aflamarks eða krókaaflamarks þeirra skipa er þær veiðar stunda. Þeim heimildum sem ráðstafað er til strandveiða skal skipt á fjögur landsvæði. Ráðherra skal með reglugerð kveða nánar á um skiptingu landsvæða. Þá skal Fiskistofa með auglýsingu í Stjórnartíðindum stöðva strandveiðar þegar sýnt er að leyfilegum heildarafla, að ufsa undanskildum, verði náð samkvæmt reglugerð sem ráðherra setur um strandveiðar fyrir hvert ár. Strandveiðar eru háðar sérstöku leyfi Fiskistofu og aðeins er heimilt að veita fiskiskipi leyfi til strandveiða að fullnægt sé ákvæðum 5. gr. laga um stjórn fiskveiða og einungis er heimilt að veita hverri útgerð, eiganda, einstaklingi eða lögaðila, leyfi til strandveiða fyrir eitt fiskiskip. Eigandi fiskiskips skal vera lögskráður á skipið. Strandveiðileyfi eru bundin við tiltekið landsvæði og veitt á því svæði þar sem heimilsfesti útgerðar viðkomandi fiskiskips er skráð skv. þjóðskrá eða fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Þá skal öllum afla fiskiskips landað í löndunarhöfn innan þess landsvæðis. Sama fiskiskipi verður aðeins veitt leyfi frá einu landsvæði á hverju veiðitímabili.

Strandveiðileyfi eru bundin tilteknum skilyrðum skv. 5. gr. og 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða. Í 5. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða kemur fram að á hverju fiskiskipi er aðeins heimilt að draga 650 kg, í þorskígildum talið, af kvótabundnum tegundum í hverri veiðiferð. Þó er á fiskiskipi heimilt að draga allt að 750 kg, í þorskígildum talið, af kvótabundnum tegundum í hverri veiðiferð, ef skipið er skráð sem rafknúið skip á skipaskrá, sbr. 5. gr. laganna. Þá kemur einnig fram í 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða, að skylt sé að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Um vigtun, skráningu og meðferð afla fer að öðru leyti samkvæmt ákvæðum laga um umgengni um nytjastofna sjávar, og ákvæðum gildandi reglugerðar þar um. Þá skal beita ákvæðum laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla, nr. 37/1992, fari afli fiskiskips umfram hámark sem ákveðið er í lögum um stjórn fiskveiða eða stjórnvaldsreglum settum samkvæmt þeim.

Um strandveiðar gildir einnig reglugerð, þágildandi reglugerð um strandveiðar fyrir fiskveiðiárið 2022/2022 var nr. 401/2023, en þar er að finna ítarleg ákvæði um framkvæmd strandveiða. Í 5. gr. reglugerðarinnar er kveðið á um skilyrði strandveiða og í 4. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar kemur fram að á hverju fiskiskipi er aðeins heimilt að draga 650 kg, í þorskígildum talið, af kvótabundnum tegundum, að ufsa undanskildum, í hverri veiðiferð. Heimilt er hverju strandveiðiskipi að landa ufsa án þess að sá afli telji til hámarksafla skv. 5. tölul. 5. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða. Um ufsaafla sem ekki reiknast til heimilaðs afla í hverri veiðiferð strandveiðiskips gilda þau skilyrði að aflanum sé haldið aðskildum frá öðrum afla skipsins og hann veginn sérstaklega og skráður og að aflinn sé seldur á viðurkenndum uppboðsmarkaði fyrir sjávarafurðir og andvirði hans renni til sjóðs, sbr. 3. mgr. 1. gr. laga um sérstakt gjald vegna ólögmæts sjávarafla. Sé þessi heimild nýtt skulu forráðamenn uppboðsmarkaðarins þar sem aflinn er seldur standa skil á andvirði hins selda afla að frádregnum hafnargjöldum og kostnaði við uppboðið. Þá skal útgerð skipsins fá 80% af andvirði selds afla sem skiptist milli útgerðar og áhafnar samkvæmt samningum þar um. Í 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar kemur einnig fram að skylt er að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi. Þá kemur fram í 6. gr. reglugerðarinnar að brot gegn reglugerðinni varði viðurlögum skv. ákvæðum laga um stjórn fiskveiða.

III.

Um veiðar og vigtun sjávarafla gilda lög um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa. Reglan er áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laganna, en þar segir að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta til eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram sú meginregla að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar um vigtun og skráningu sjávarafla nr. 745/2016, segir að skipstjóri skips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar segir að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn við löndun og skuli vigtun vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Skuli við vigtunina nota löggilta vog í eigu viðkomandi hafnar og vigtun sé framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu.

Í 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða er sérstaklega áréttuð sú skylda á skipstjóra á strandveiðum að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar skv. 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar.

IV.

Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu, dags. 2. febrúar 2024, um að svipta fiskiskipið [C] strandveiðileyfi vegna brota á reglum um meðferð afla í veiðiferð skipsins 17. maí 2023, með því að hafa varpað fyrir borð fjórtán fiskum byggir á því að framangreind háttsemi hafi brotið gegn 2. mgr. 2. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða sbr. 5. tölul. 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um strandveiðar fiskveiðiárið 2022/2023, um að skylt er að landa öllum afla í lok hverrar veiðiferðar og skal hann veginn og skráður endanlega hér á landi.

Af hálfu kæranda hefur því ekki verið mótmælt að hann hafi varpað fiskum fyrir borð þann 17. maí 2023, en hann hefur borið því við að fiskarnir hefðu synt til botns um leið og þeim var sleppt. Þá kom fram í stjórnsýslukæru að fiskurinn sem um ræddi hefði verið ufsi af þeirri stærð sem seljist ekki og þorskur af þeirri stærð sé nánast verðlaus, en þó hafi hagnaðarsjónarmið ekki ráðið för. Fiskarnir hafi verið óslasaðir og ekki laskaðir eða örmagna eftir að hafa verið hífðir um borð af svo grunnum sjó. Að teknu tilliti til þeirrar ríku skyldu sem hvílir á skipstjórum á strandveiðum um að hirða og landa öllum þeim afla sem koma í veiðarfæri, verður ekki séð að ástand og stærð afla leysi kæranda undan þeirri mikilvægu skyldu að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri við strandveiðar. Með vísan til framangreinds var því kæranda skylt að hirða og landa öllum þeim afla sem kom í veiðarfæri skipsins þann 17. maí 2023.

V.

Í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu var fiskiskipið [C] svipt leyfi til strandveiða í eina viku (7 daga) vegna brota á 2. mgr. 2. gr. laga um um gengni um nytjastofna sjávar og 6. tölul. 6. mgr. 6. gr. a. laga um stjórn fiskveiða, með því að hafa ekki hirt og landað þeim fjórtán fiskum sem komu í veiðarfæri skipsins þann 17. maí 2023 sem og sjá ekki til þess að aflinn sé veginn og skráður.

Ákvörðun Fiskistofu í máli þessu er byggð á 15 gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar og 24. gr. laga um stjórn fiskveiða. Í 1. mgr. 15. gr. laganna kemur fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegnum ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Þá segir í 2. mgr. 15. gr. laganna að við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár. Þá kemur fram í 3. mgr. 15. gr. laganna að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa þrátt fyrir 1. og 2. mgr. 15. gr. laganna veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Við mat á því hvort um minni háttar brot sé að ræða skv. 3. mgr. 15. gr. laganna er litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnaði og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá er þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.

Í 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, kemur fram að Fiskistofa skuli veita áminningar og svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni, eða eftir atvikum leyfi til strandveiða, fyrir brot á lögunum eða reglum settum samkvæmt þeim eftir því sem nánar er mælt fyrir um í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Þá segir enn fremur að ef veiðitímabili er lokið áður en ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis tekur gildi, eða gildistíma sviptingar lýkur, skal leyfissvipting samkvæmt ákvörðuninni gilda við útgáfu næsta veiðileyfis.

VI.

Kærandi vísar til þess í stjórnsýslukæru að Fiskistofa hafi ekki gætt að jafnræðis- og meðalhófsreglu, sbr. 11. og 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993, þegar stofnunin tók ákvörðun um viðurlög vegna framangreindra brota um að svipta fiskiskipið [C] strandveiðileyfi í viku (7 daga) í stað þess að veita kæranda skriflega áminningu.

Fiskistofu er falið tiltekið svigrúm í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar þegar kemur að því að meta umfang og eðli brota og hvaða viðurlögum skuli beita hverju sinni. Þegar stjórnvöld hafa val um að beita fleiri en einni tegund viðurlaga, þá ber að velja það úrræði sem vægast er og að gagni getur komið. Með vísan til gagna málsins og sérstaklega umsagnar Fiskistofu dags. 18. mars 2024 er ljóst að stofnunin leit til fjölmargra þátta við mat á því hvaða viðurlögum skyldi beita, áður en ákvörðun um viðurlög, vegna framangreindra brota á lögum og reglum, var ákveðin.

Einnig ber að líta til þess að skv. 1. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar skal Fiskistofa svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna og reglum settum skv. þeim. Þá skuli leyfissvipting við fyrsta brot ekki standa skemur en eina viku sbr. 2. mgr. 15. gr. laganna. Af gögnum málsins er ljóst að um minniháttar brot er að ræða og fyrsta brot kæranda gegn ákvæðum laga og reglugerða er gilda um strandveiðar. Þegar lagt er mat á það hvort skilyrði í 3. mgr. 15. gr. laganna um að við fyrsta minni háttar brot skuli veita skriflega áminningu er skylt að leggja mat á þrjá þætti, þ.e. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota, hversu miklum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi í verið framið af ásetningi eða gáleysi. Af gögnum málsins er ljóst að framangreint mat fór fram af hálfu Fiskistofu áður en ákvörðun um beitingu viðurlaga var tekin. Þá var við matið einnig litið til sambærilegra mála sem til umfjöllunar hafa verið hjá stofnuninni og ekki verður séð að með ákvörðun viðurlaga í máli þessu hafi verið gengið lengra en í sambærilegum málum og svipting strandveiðileyfis ákveðin í eins stuttan tíma og ákvæði laga heimila sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar. Að teknu tilliti til framangreinds er því ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að ekki hafi verið gætt jafnræðis- og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga við meðferð málsins hjá Fiskistofu.

VII.

Í athugasemdum kæranda um umsögn Fiskistofu dags. 4. apríl 2024 er vísað til þess að kærandi efist um heimildir Fiskistofu til myndatöku við eftirlit og vísi til þess að hafa aldrei verið gert viðvart um að rafræn vöktun myndi fara fram hvort sem sé með merki eða á áberandi hátt. Hafi Fiskistofa því ekki gætt að ákvæði 71. gr. stjórnarskrár lýðveldisins Íslands, nr. 33/1944, um friðhelgi einkalífs né uppfyllt ákvæði stjórnsýslulaga og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, er fjallar um rafræna vöktun.

Í 2. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu, nr. 36/1992 er stofnuninni heimilt að nota fjarstýrð loftför í eftirlitsstörfum sínum, sem eru búin myndavélum til upptöku eða annan fjarstýrðan búnað sem getur safnað upplýsingum. Fiskistofu er heimilt að vinna upplýsingar sem þannig er aflað í eftirlitstilgangi eða til söfnunar, úrvinnslu og útgáfu upplýsinga á sviði sjávarútvegsmála í samræmi við hlutverk stofnunarinnar. Skal Fiskistofa gæta þess að einungis sé rafræn vöktun á þeim stöðum sem nauðsynlegt er talið vegna almannahagsmuna og til þess að eftirlitsmenn Fiskistofu geti uppfyllt eftirlitsskyldu sína. Þá er mælt fyrir um að Fiskistofa skuli tilkynna með opinberum hætti um fyrirhugað eftirlit með fjarstýrðum loftförum.

Í gögnum þessa máls kemur fram að kærandi hafi stundað veiðar í atvinnuskyni frá árinu 1985 og má því ætla að hann hafi verið meðvitaður um að störf hans sættu eftirliti Fiskistofu. Á heimasíðu Fiskistofu þann 7. og 15. febrúar 2021 var tilkynnt um breytta eftirlitsaðferð með notkun dróna við eftirlit. Þá tilkynnir Fiskistofa á heimasíðu stofnunarinnar sbr. 2. mgr. 2. gr. laga um Fiskistofu, að eftirlitsmenn muni fljúga drónum til eftirlits og þar er einnig minnt á að allar upptökur séu skoðaðar vel og allur fiskur sem fari fyrir borð sé tegundagreindur. Í tilkynningum Fiskistofu eru einnig áréttaðar þær reglur sem í gildi eru og heimila að sleppa megi lífvænlegum fiski í tilteknum tegundum. Þegar umrætt brot í máli þessu var framið þann 17. maí 2023 hafði Fiskistofa tilkynnt um eftirlit með drónum með tilkynningum á heimasíðu stofnunarinnar bæði þann 3. apríl 2023 og einnig þann 11. maí 2023. Allir þeir sem stunda fiskveiðar hvort sem er á grundvelli veiðileyfis í atvinnuskyni eða strandveiðileyfis sæta opinberu eftirliti Fiskistofu og gera verður þá kröfu að þessir aðilar séu meðvitaðir um að veiðar þeirra lúti eftirliti Fiskistofu. Þessir aðilar þurfa því að þola röskun á friðhelgi í samræmi við þær lagaheimildir sem Fiskistofa starfar eftir við lögbundið eftirlit. Takmörkun á friðhelgi í þessu ljósi byggir á málefnalegum forsendum sem varða verndun auðlinda hafsins og að gengið sé vel um auðlindina, sem og að teknu tilliti til þeirra mikilvægu almannahagsmuna sem fólgnir eru í eftirliti Fiskistofu með umgengni um nytjastofna sjávar. Eftirlitið beinist að takmörkuðum hópi eftirlitsskyldra aðila og hafi kærandi því átt að vera meðvitaður um eftirlitið. Þá liggur ekkert fyrir í gögnum málsins sem sýnir að gengið hafið verið lengra í eftirliti Fiskistofu en nauðsyn bar til. Með vísan til framangreinds verður því ekki fallist á þá málsástæðu kæranda að Fiskistofa hafi ekki gætt að ákvæði 71. gr. stjórnarskrár, ákvæðum stjórnsýslulaga og laga um persónuvernd og vinnslu persónuupplýsinga, þegar umrætt eftirlit Fiskistofu var framkvæmt þann 17. maí 2023.

Úrskurðarorð

Ákvörðun Fiskistofu, dags. 2. febrúar 2024, um sviptingu leyfis til strandveiða fyrir fiskiskipið [C], í eina viku (7 daga) frá og með gildistöku næsta strandveiðileyfis sem bundið er við skipið skv. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga um umgengni um nytjastofna sjávar, nr. 57/1996 sbr. 24. gr. laga um stjórn fiskveiða, nr. 116/2006, vegna brottkasts á fjórtán fiskum í veiðiferð skipsins þann 17. maí 2023, er staðfest.