25. október 2023Úrskurðir um sjávarútveg og fiskeldi

Úrskurður nr. 8 um ákvörðun Fiskistofu um sviptingu veiðileyfis.

Stjórnsýslukæra

Með bréfi, dags. 30. maí 2023, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærir [A ehf.] f.h. [B ehf.] þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. maí 2023, að svipta skipið [C], leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 19. júní 2023 til og með 25. júní 2023.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. maí 2023, um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 19. júní 2023 til og með 25. júní 2023.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags. 26. mars 2022. Þar segir að þann 25. mars 2022, um kl. 11:50, hafi tveir veiðieftirlitsmenn verið við eftirlit við Skálar á Langanesi. Þeir hafi veitt því athygli að fiskiskipið [C] var við veiðar á svæðinu og ákveðið að senda ómannað, fjarstýrt loftfar búið myndupptökubúnaði, til að fylgjast með veiðum skipsins. Tekið hafi verið á loft frá landi við Húsavíkurhöfða (66°18,29 N-14°43,57 V) og flogið um 3,7 km að skipinu sem var á grásleppuveiðum. Fljótlega eftir að eftirlitið hófst hafi eftirlitsmenn séð þorsk sem flaut í sjónum við skipið og var þá myndupptökubúnaður flugfarsins virkjaður. Tekin hafi verið upp fimm myndbönd og sé samanlögð lengd þeirra um 23 mínútur. Á myndböndunum sjáist þegar skipverjar varpi afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins aftur í sjóinn, samtals 15, þ.e. 14 þorskum og 1 skarkola. Meint brottkast hafi farið fram á tímabilinu 12:03-13:10 og hafi öllum aflanum verið hent stjórnborðsmegin í sjóinn. Einnig er málsatvikum þannig lýst í skýrslu veiðieftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 30. mars 2022, að þann 28. mars 2022, um kl. 09:20, hafi tveir veiðieftirlitsmenn verið við eftirlit við Skálar á Langanesi. Þeir hafi veitt því athygli að fiskiskipið [C] var við veiðar á svæðinu og ákváðu þeir að senda ómannað, fjarstýrt loftfar búið myndupptökubúnaði, til að fylgjast með veiðum skipsins (66°19,43 N - 14°45,46 V). Tekið hafi verið á loft frá landi og flogið um 4,5 km að skipinu sem var á grásleppuveiðum. Fljótlega hafi eftirlitsmenn orðið vitni að því þegar skipverji kastaði fiski fyrir borð og var þá myndupptökubúnaður flugfarsins virkjaður. Tekin hafi verið upp fjögur myndbönd og sé samanlögð lengd þeirra um 32 mínútur. Á myndböndunum sjáist þegar skipverjar varpa afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins aftur í sjóinn, samtals 21 fiskum; þ.e. 11 þorskum og 10 steinbítum. Meint brottkast hafi farið fram á tímabilinu 09:25-11:04 og var öllum aflanum hent stjórnborðsmegin í sjóinn. Á þeim 6 myndbandsupptökum sem liggja fyrir í málinu sést þegar skipverjar um borð varpa samtals 44 fiskum fyrir borð, þ.e. 40 þorskum og 4 skarkolum. Af þeim sökum sé áhöfn fiskiskipsins [C] grunuð um að hafa brotið gegn ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 með því að hafa ekki hirt og landað þeim 44 fiskum sem komið höfðu í veiðarfæri skipsins dagana 25. og 28. mars 2022.

Með bréfi, dags. 31. janúar 2023, var kæranda veittur andmælaréttur vegna áforma Fiskistofu um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni. Þar var kæranda tilkynnt um að málið hafi verið tekið til meðferðar og málsatvikum lýst, leiðbeint um lagaatriði og aðila málsins gefinn kostur á að koma andmælum og athugasemdum á framfæri í samræmi við 13. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hafi verið framin og eftir atvikum ákvörðun um viðurlög.

Með bréfi, dags. 16. maí 2023, tók Fiskistofa ákvörðun um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku frá og með 19. júní 2023 til og með 25. júní 2023 og var ákvörðunin byggð á þeim málsatvikum og forsendum sem komu fram í bréfi stofnunarinnar til kæranda dags. 31. janúar 2023. Þar kemur fram að kærandi hafi véfengt þá talningu sem vísað hafi verið til í málsatvikum í veiðiferðum skipsins sem mál þetta varði (15 og 29 fiskar). Við meðferð málsins hafi þær myndbandsupptökur sem byggt var á í málinu verið yfirfarnar með athugasemdir kæranda í huga þar sem talning fiska sé véfengd. Á þeim sjáist þegar skipverjar varpi umræddum afla útbyrðis eftir að hafa greitt þá úr veiðarfærum á netaborði. Sökum sjónarhorns dróna á köflum sé að mati Fiskistofu fyrir hendi vafi um hvort skipverji hafi sannanlega kastað fiski útbyrðis í þrjú skipti, þ.e. tveimur fiskum (skarkoli og þorskur) í veiðiferð skipsins 25. mars og einum fiski (skarkoli) í veiðiferð 28. mars 2022. Verði sá vafi metinn kæranda í hag og taki ákvörðun Fiskistofu mið af því. Af þeim sökum sé áhöfn fiskiskipsins [C] grunuð um að hafa brotið gegn ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 með því að hafa kastað 41 fiski (í stað 44) sem komu í veiðarfæri í umræddum veiðiferðum, aftur í sjóinn. Kærandi segi í athugasemdum sínum að þær reglur sem gildi um starfsheimildir Fiskistofu, s.s. í lögum um Fiskistofu, lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og lögum um stjórn fiskveiðar séu ekki skýrar. Samkvæmt framangreindum lögum sé skýrt hvert eftirlitshlutverk Fiskistofu sé og það standist ekki skoðun að Fiskistofu hafi verið heimilt að fela veiðieftirlitsmönnum sínum víðtækari eftirlitsstörf, þ.e. með notkun fjarstýrðra loftfara áður en lög nr. 85/2022 tóku gildi í júlí 2022. Framangreind löggjöf geri ekki ráð fyrir starfsemi eftirlitsmanna við beitingu forvirkra rannsóknarheimilda í landi eða á hafi úti. Hafi engin lagaheimild verið til staðar til að framkvæma stjórnsýslueftirlit með þeim hætti að veiðieftirlitsmenn hafi verið staðsettir í landi og sent þaðan fjarstýrð loftför á haf út til þess að taka upp starfsemi á skipum og nýta gögn sem þannig væri aflað til málsmeðferðar í stjórnsýslumáli. Eftirlit Fiskistofu á grundvelli laga nr. 57/1996 sé bundið við þær starfsheimildir sem gildi um stofnunina og almennar meginreglur sem gildi um stjórnvöld og starfsemi á sviði löggæslu. Þá vísi kærandi til þess að Landhelgisgæsla Íslands sinni löggæslu á hafi úti og að Fiskistofa hafi ekki almennar heimildir til fiskveiðieftirlits á hafi úti, heldur sé það beinlíns falið Landhelgisgæslunni, enda sé eftirlit með framkvæmd löggjafar á hafi úti löggæsluverkefni. Eftirlit Fiskistofu með fjarstýrðum loftförum á hafi úti fyrir gildistöku laga nr. 85/2022, hafi því fallið utan hlutverks og valdsviðs Fiskistofu. Hafi slíkt eftirlit Fiskistofu því skort skýran lagagrundvöll fyrir júlí 2022. Upphaf stjórnsýslumálsins, rannsókn þess og málsmeðferð Fiskistofu hafi ekki samræmst þeim lagaheimildum sem giltu um starfsemi Fiskistofu fyrir setningu laga nr. 85/2022. Beri því að fella málið niður, enda leiði af meginreglum stjórnsýsluréttar að ólögmætar rannsóknaraðgerðir stjórnvalds verði ekki taldar grundvöllur ákvarðanatöku í stjórnsýslumáli.

Fiskistofa sé stjórnsýslu- og eftirlitsstofnun og sinni starfsmenn stofnunarinnar hvorki löggæslustörfum né eru handhafar löggæsluvalds í skilningi 9. gr. laga nr. 90/1996. Löggjafinn hafi veitt Fiskistofu rúmar heimildir til eftirlits eins og nánar sé kveðið á um í lögum um Fiskistofu, lögum um umgengni um nytjastofna sjávar, lögum um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og lögum um stjórn fiskveiða. Eðli málsins samkvæmt fari eftirlit Fiskistofu með fiskveiðum og vigtun sjávarafla, fram jafnt á hafi sem og í landi. Málatilbúnaður Fiskistofu byggi á skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu þar sem þeir lýsi því sem þeir upplifi af eigin raun við skyldustörf. Veiðieftirlitsmenn séu sérfróðir opinberir starfsmenn sem hafi bæði reynslu og þekkingu af sjómennsku og hafi enga hagsmuni af úrlausn mála. Eftirlitsaðferðin í umrædd skipti hafi falist í því að veiðieftirlitsmenn höfðu eftirlit með aðstoð dróna þar sem myndefnið hafi verið var sýnilegt þeim í rauntíma en einnig hafi myndefnið að hluta til verið tekið upp. Um hafi verið að ræða atviksbundið eftirlit með veiðum skipsins umrædda daga sem hafi hvorki verið viðvarandi né endurtekið reglulega og teljist því ekki til rafrænnar vöktunar í skilningi laga nr. 90/2018. Þrátt fyrir að meint atvik hefðu ekki verið tekin upp standi sönnunargildi frásagnar veiðieftirlitsmanna sem mál þetta byggi á. Það sé hins vegar í þágu réttaröryggis kæranda að umrædd atvik hafi verið upp. Umrædd myndbönd sýni með skýrum hætti þá háttsemi sem viðhöfð hafi verið um borð í skipinu 23. nóvember 2021 og 30. maí 2022. Um sé að ræða hlutlæg sönnunargögn sem að mati Fiskistofu hafa mikið vægi til stuðnings skýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu. Fiskistofa sinni eftirliti með aðstoð þeirrar tækni og þeim tækjakosti sem í boði sé á hverjum tíma sem stuðli að skilvirkara eftirliti í samræmi við lögbundin verkefni stofnunarinnar og sjónarmið um ábyrga ráðstöfun opinbers fjár. Hafi veiðieftirlitsmenn í mörg ár viðhaft eftirlit með fiskveiðum frá landi, s.s. með sjónaukum og myndavélum, og hafi slíkt eftirlit verið talist rúmast innan starfsheimilda þeirra og ekki verið fundið að slíkum eftirlitsaðferðum í drónaframkvæmd hér á landi. Að mati Fiskistofu hafi eftirlit með veiðiferðum skipsins [C] verið innan eftirlitsheimilda stofnunarinnar fyrir gildistöku laga nr. 85/2022 og megi líkja við eftirlit með sjónauka frá landi, enda byggi í báðum tilvikum mál stofnunarinnar á vitnisburði eftirlitsmanna sem þeir upplifðu af eigin raun. Eftirlit með fiskveiðum falli ekki einvörðungu undir löggæsluverkefni, þó svo eftirlit með fiskveiðum sé meðal þeirra verkefna Landhelgisgæslunnar. Af þeim sökum sé ekki fallist á rök kæranda um að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu hafi farið út fyrir starfsheimildir sínar með umræddri eftirlitsaðferð eða að það sé einungis Landhelgisgæslan sem sinni fiskveiðieftirliti á hafi úti. Svo þröng túlkun á eftirlitsheimildum Fiskistofu sé að mati stofnunarinnar óeðlileg með hliðsjón af eðli fiskveiða og eftirlitshlutverki Fiskistofu. Fiskistofa hafni því að rannsóknaraðgerðir stofnunarinnar hafi verið ólögmætar og af þeim sökum verði þær ekki taldar grundvöllur ákvarðanatöku í stjórnsýslumáli þessu. Jafnvel þó svo til staðar væru hugsanlegir annmarkar á rannsóknaraðgerðum stjórnvalds, leiði það ekki til þess að um verulegan annmarka á málsmeðferð sé að ræða sem valdi hugsanlegri ógildingu stjórnvaldsákvörðunar. Í þessu samhengi hafi réttarvörslusjónarmið og sjónarmið um almenn varnaðaráhrif mikið vægi. Hafi öryggisregla (s.s. rannsóknarregla) verið brotin valdi það ógildingu ákvörðunar stjórnvalds nema sannanlegt sé að annmarkinn hafi í raun ekki haft áhrif á efni hennar. Á stjórnvaldi hvíli ríkar sönnunarkröfur í þessu samhengi um að meta hvort fyrir liggi orsakasamband milli brots á málsmeðferðarreglu og efnis ákvörðunar, þ.e. hvort að ákvörðunin hefði orðið efnislega hin sama hefði umrædd málsmeðferðarregla ekki verið brotin. Fari matið eftir ströngum ógildingarmælikvarða enda íþyngjandi ákvörðun í húfi sem beinist gegn kæranda. Málatilbúnaður Fiskistofu byggi í grunninn á vitnisburði tveggja veiðieftirlitsmanna sem urðu vitni að brotum áhafnar í beinu streymi og geti Fiskistofa ekki litið framhjá því og aðhafst ekkert í andstöðu við lögbundnar skyldur sínar. Þó svo meint brot hefðu ekki verið tekin upp standi eftir vitnisburður eftirlitsmanna og skýrslur þeirra. Af þeim sökum telji Fiskistofa að hugsanlegur annmarki á þeim rannsóknaraðferðum sem viðhafðar hafi verið í máli þessu myndi ekki breyta niðurstöðum málsins efnislega. Sú meginregla gildi í íslensku sakamálaréttarfari að aðilum máls, þ.á m. ákæruvaldinu, sé heimilt að leggja fram við meðferð máls fyrir dómi þau sönnunargögn, sem þýðingu kunna að hafa við úrlausn málsins, sbr. 1. mgr. 110. gr. laga nr. 88/2008, um meðferð sakamála. Í íslenskum rétti sé hvergi að finna reglu sem leggi bann við því að sönnunargögn, sem aflað hafi verið með ólögmætum hætti, séu lögð fram í sakamáli, né sé þar að finna reglu sem bindi hendur dómara við mat á gildi slíkra gagna, sbr. m.a. Hrd. 2006, bls. 1051 (97/2006). Þó svo annmarkar kunni að vera á öflun gagna leiði það ekki sjálfkrafa til þess að litið sé framhjá þeim sönnunargögnum, sem aflað hafi verið undir slíkum aðstæðum, sbr. m.a. Hrd. 2004, bls. 2147 (325/2003) og Hrd. 2005, bls. 5165 (323/2005). Hafi sama viðhorf verið ríkjandi hjá Mannréttindadómstól Evrópu, að þó svo sönnunargagna hafi verið aflað með ólögmætum hætti komi það ekki í veg fyrir að stuðst sé við þau þegar skorið sé úr um sekt eða sýknu ákærða í sakamáli. Fiskistofa telji, með vísan til framangreinds að sömu sjónarmið eigi við um rannsókn stjórnsýslumála og öflun sönnunargagna í þeim og mat stofnunarinnar á þeim, með þeim fyrirvara að niðurstaða hefði efnislega orðið hin sama hefði umrædd málsmeðferðarregla ekki verið brotin. Í þessu samhengi sé eitt af þeim atriðum sem Fiskistofa horfi til við mat á gildi einstakra sönnunargagna, hvernig staðið vart að öflun þeirra og það metið með hliðsjón af fyrirmælum 1. mgr. 70. gr. stjórnarskrárinnar um réttláta málsmeðferð. Í tilviki kæranda sé ljóst að hann hafi verið meðvitaður um að Fiskistofa hafði tekið í notkun dróna við eftirlit áður en hann hélt til veiða í fyrra skiptið, 23. nóvember 2021. Kærandi hafi í athugasemdum sínum vísað til þess að Fiskistofa hafi farið út fyrir starfsheimildir sínar og umrætt eftirlit hafi falið í sér brot gegn lögum nr. 90/2018 og lögum um vinnslu persónuupplýsinga í löggæslutilgangi nr. 75/2019 og væri það staðfesting á að Fiskistofa hafi ekki heimild til myndbandsupptaka nema á grundvelli sérstakra lagaheimilda, sem ekki hafi verið til staðar fyrir gildistöku laga nr. 85/2022. Að mati kæranda, og með hliðsjón af samskiptum Fiskistofu við Persónuvernd frá 2. júlí 2020, hafi hvorki skilyrði 3. eða 5. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 90/2018 verið uppfyllt við vinnslu persónuupplýsinga við umrætt eftirlit. Í þeim samskiptum komi fram að vinnsla Fiskistofu verði að vera nauðsynleg. Að mati kæranda hafi það skilyrði ekki verið uppfyllt, enda hafði löggjafinn ekki gert ráð fyrir því að Fiskistofa sinnti eftirlitshlutverki sínu með notkun dróna á umræddum tíma. Fiskistofa hafi hins vegar haft aðrar heimildir, sem afmarki hvaða úrræði hafi verið nauðsynleg og ásættanleg út frá meðalhófssjónarmiðum, s.s. að setja veiðieftirlitsmann um borð ef tilefni þótti til. Ljóst sé að Persónuvernd hafði ekki tekið efnislega afstöðu til þeirrar vinnslu sem Fiskistofa hóf. Í ljósi eftirlitsaðferðar Fiskistofu í umræddum veiðiferðum, þ.e. drónaeftirlit með starfandi sjómanni á hafi úti honum að óvörum, og án lagaheimildar til þeirrar vinnslu persónuupplýsinga, hafi kærandi mótmælt frekari málsmeðferð Fiskistofu. Viðeigandi undirbúningur og fræðsla hafi átt sér stað til að tryggja samgjarna og gagnsæja vinnslu. Þann 7. janúar og 15. febrúar 2021 hafi verið tilkynnt á vefsíðu Fiskistofu um þá nýjung að notast við dróna í eftirliti með fiskveiðum. Þar hafi komið fram að eftirlit með notkun dróna myndi nú verða hluti af hefðbundnu eftirliti Fiskistofu. Upplýst hafi verið um að Fiskistofa hafi unnið mat á áhrifum vinnslunnar á persónuvernd (MÁP), sbr. 29. gr. laga nr. 90/2018 og að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu sem sinni eftirliti með notkun dróna hafi fengið sérstaka fræðslu um persónuvernd. Þá hafi erindi Fiskistofu og Persónuverndar verið birt 19. febrúar 2021 á vefsíðu Fiskistofu í kjölfar umfjöllunar í fjölmiðlum um notkun dróna í eftirliti Fiskistofu. Með bréfi, dags. 14. október 2021, hafi Fiskistofa upplýst kæranda um að slíkt eftirlit hafi verið viðhaft með skipinu þann 30. september 2021 og hafi sést til skipverja varpa fyrir borð 18 fiskum í umræddri veiðiferð. Hafi kæranda verið leiðbeint um skyldu áhafnar til að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri og þeim tilmælum beint til útgerðarinnar að tryggja framvegis að framkvæmd veiða bryti ekki í bága við ákvæði 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Fiskistofa hafi komið því opinberlega á framfæri að drónar yrðu nýttir við eftirlit með fiskveiðum og einnig sérstaklega gagnvart eiganda og útgerðaraðila skipsins þann 14. október 2021. Að þessu leyti hafi umrædd vinnsla persónuupplýsinga Fiskistofu samrýmst 1. tölul. 1. mgr. 8. gr. og 1.-2. mgr. 17. gr. laga nr. 90/2018 um gagnsæi og fræðsluskyldu. Lög nr. 75/2019 gildi um vinnslu persónuupplýsinga hjá lögbærum yfirvöldum sem fram fari í löggæslutilgangi. Lögbundin verkefni Fiskistofu séu ekki í löggæslutilgangi. Af þeim sökum taki framangreind lög ekki til verkefna Fiskistofu. Að eftirlitshlutverk og heimildir Fiskistofu sé metið í samhengi við eftirlitshlutverk og heimildir lögreglu eigi ekki við.

Fiskistofa hafi tilkynnt eftirlitsskyldum aðilum um breytta eftirlitsaðferð með nýrri tækni í samráði við Persónuvernd. Á þeim tíma sem umrædd eftirlitsaðferð í máli þessu var viðhöfð hafi Fiskistofa talið hana rúmast innan heimilda stofnunarinnar og að vinnsla á upplýsingum um refsiverðan verknað í þágu eftirlits með fiskveiðum, hafi fallið undir lögbundið hlutverk stofnunarinnar í skilningi 3. og 5. tölul. 1. mgr. 9. gr. laga nr. 90/2018. Fiskistofa hafni staðhæfingum kæranda um að umrætt eftirlit hafi komið þeim sjómönnum sem fyrir hann starfi að óvörum Þeir sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni undirgangist opinbert eftirlit. Um sé að ræða leyfisskylda atvinnustarfsemi og þeir sem hana stundi séu meðvitaðir um að veiðar þeirra lúti eftirliti Fiskistofu. Af þeim sökum verði þeir sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni að þola röskun á friðhelgi sinni eftir þeim sérstöku lagaheimildum sem Fiskistofa vinni eftir við lögbundin eftirlitshlutverk sín. Takmörkun á friðhelgi einkalífs í þessu ljósi byggi á málefnalegum forsendum um verndun auðlinda hafsins og almannahagsmunum og sé fólgin í því eftirliti sem Fiskistofa viðhafi. Eftirlitið beinist að takmörkuðum hópi eftirlitsskyldra aðila og hafi kærandi haft vitneskju um eftirlitið og hafi eftirlitið ekki gengið lengra en nauðsyn bar til í tilviki kæranda. Af þeim sökum hafni Fiskistofa því að umrædd eftirlitsaðferð hafi ekki rúmast innan heimilda stofnunarinnar, þ.e. innan þess ramma sem lögmætisregla stjórnsýsluréttar og 71. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um friðhelgi einkalífs setji. Slík lögskýringaraðferð Fiskistofu skapi réttaróöryggi og breyti þjóðfélaginu. Þá vísi kærandi til þess að Fiskistofa heyri undir ráðherra sem hafi yfirumsjón með skýringu löggjafar um starfsemi stofnunarinnar. Vísi kærandi í því samhengi til 3. og 5. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu sem kveði á um að ráðherra sé m.a. ætlað að setja reglugerð um skipulag og starfsemi Fiskistofu og reglugerð um gjaldskrá fyrir þjónustu og eftirlit sem Fiskistofu sé falið að sinna samkvæmt lögum. Að mati kæranda hafi Fiskistofa því ekki getað tekið upp nýjar eftirlitsaðferðir án þess að afstaða ráðherra væri fyrirliggjandi. Jafnframt hafi ákvörðun Fiskistofu um að taka í notkun dróna við eftirlit verið í ósamræmi við meginsjónarmið um breytingu stjórnsýsluframkvæmdar. Fiskistofa byggi eftirlitsheimildir sínar á gildandi lögum og reglum settum samkvæmt þeim á hverjum tíma. Þegar fjarstýrð loftför hafi verið tekin í notkun, m.a. við lögbundið eftirlit Fiskistofu með fiskveiðum, hafi sú framkvæmd ekki verið háð sérstöku leyfi en hafi verið tilkynnt til ráðherra/ráðuneytis áður en eldri framkvæmd hafi verið breytt. Að svo miklu leyti sem löggjafinn hafi ekki nýtt vald sitt til að mæla fyrir um það í lögum eða ráðherra með almennum- eða sérstökum stjórnunarúrræðum sínum, með hvaða hætti Fiskistofa sinni verkefnum sínum, falli það í hlut forstöðumanns stofnunar, s.s. að ákveða með hvaða hætti lögbundnu eftirliti sé háttað og með hvaða tækjum og búnaði. Breytt eftirlitsaðferð Fiskistofu hafi verið kynnt með áberandi hætti með tilkynningum á heimasíðu stofnunarinnar og hafi jafnframt birst fjölmargar fréttir um málefnið í fjölmiðlum. Þegar stjórnvöld breyti þekktri stjórnsýsluframkvæmd án þess að reglum sé breytt sé það óskráð meginregla í stjórnsýslurétti að stjórnvöldum beri að kynna breytinguna fyrirfram þannig að þeir aðilar sem málið varði geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna. Þegar slíkar breytingar séu íþyngjandi gagnvart borgurunum sé í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti gerð sú krafa til stjórnvalda að breytingarnar séu kynntar með skýrum og glöggum hætti og með nægjanlegum fyrirvara svo að þeir sem breytingarnar varði hafi raunhæft tækifæri til að gera viðeigandi ráðstafanir og bregðast við breyttri framkvæmd. Sú breytta framkvæmd að taka í notkun dróna við eftirlit hafi verið kynnt með almennum tilkynningum á heimasíðu Fiskistofu í samræmi við framangreindar kröfur í upphafi árs 2021. Þar að auki hafi kærandi fengið sérstaka tilkynningu í samræmi við 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með leiðbeiningabréfi, dags. 14. október 2021. Að mati Fiskistofu hafi kærandi því fengið sanngjarnt tækifæri til að aðlaga sig að breyttri framkvæmd og breyttum eftirlitsaðferðum Fiskistofu og sé hafnað staðhæfingum kæranda um að hin nýja eftirlitsaðferð Fiskistofu hafi verið í ósamræmi við meginsjónarmið um breytingu stjórnsýsluframkvæmdar. Samkvæmt upplýsingum kæranda hafi Fiskistofa sent út fjölda bréfa um meint brottkast á fiski, þar sem byggt sé á upptökum úr drónaeftirliti fyrir gildistöku laga nr. 85/2022. Að mati kæranda sé ósamræmi í málsmeðferðum Fiskistofu um hvort mál sé látið niður falla eða ekki. Þegar Fiskistofa hafi hafið notkun dróna við eftirlit með brottkasti í upphafi árs 2021 hafi í kjölfarið öllum hlutaðeigandi útgerðum verið leiðbeint ef grunur vaknaði um brot. Hafi sams konar brottkastmál verið afgreidd á sama hátt í samræmi við jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar. Ákveðið hafi verið að fara hægt í sakirnar og gefa þeim sem stundi fiskveiðar í atvinnuskyni forsvaranlegan tíma og svigrúm til að aðlagast breyttum eftirlitsaðferðum stofnunarinnar í samræmi við þá leiðbeiningarskyldu sem leiði af 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af þessum sökum hafi fjölmörg af þeim málum sem upp hafi komist um, eftir að drónaeftirlit hófst, verið afgreidd með leiðbeiningum. Hafi það átt við ef um fyrsta brot var að ræða frá því að umrædd eftirlitsaðferð var tekin í notkun, og það átt við um kæranda. Í tilviki kæranda hafi honum borist slík leiðbeining 14. október 2021. Um hafi verið að ræða meint brottkast á 18 fiskum í veiðiferð skipsins þann 30. september 2021. Þrátt fyrir það hafi áhöfn kæranda aftur orðið uppvís að meintu brottkasti í tvígang og sem mál þetta hverfist um. Af þeim sökum fallist Fiskistofa ekki á rök kæranda um að í afgreiðslu þess máls felist brot á jafnræðisreglu 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 segi að skylt sé að hirða og koma með að landi allan afla sem komi í veiðarfæri fiskiskipa. Ráðherra hafi þó heimild til að heimila með reglugerð að fiski af verðlausum tegundum sé ekki landað heldur varpað í sjóinn, sbr. reglugerð nr. 468/2013, um nýtingu afla og aukaafurða. Slík reglugerðarákvæði skuli túlkuð þröngt. Brot gegn 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996 geti varðað stjórnsýsluviðurlögum, þ.e. sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. lag nr. 57/1996 eða skriflegum áminningum samkvæmt 3. mgr. 15. gr. sömu laga. Brot gegn 2. mgr. 2. gr. telst fullframið hvort sem það sé framið með refsinæmri athöfn eða athafnaleysi og hvort sem það sé framið af ásetningi eða gáleysi. Þá sé í 24. gr. laganna lögfest hlutlæg refsiábyrgð fyrir brot gegn ákvæðum laganna. Áhöfn skipsins [C] hafi orðið uppvís að brottkasti í tvígang úti fyrir Skálum á Langanesi, annars vegar 25. mars og hins vegar 28. mars 2022. Á umræddum myndbandsupptökum sjáist þegar 41 fiskar, sem skylt sé að hirða og landa, falli útbyrðis og taki ákvörðun Fiskistofu mið af því. Við meðferð málsins hafi m.a. skýrslur veiðieftirlitsmanna, lögmæti eftirlits og starfsheimildir Fiskistofu verið dregnar í efa. Markmið málsmeðferðar stofnunarinnar séu að leiða hið sanna og rétta í ljós með hliðsjón af þeim sönnunarkröfum sem gildi í stjórnsýslumálum en um þau gildi almennar sönnunarreglur. Umrædd myndbönd styðji glöggt við vitnisburð og skýrslur eftirlitsmanna og sýni svo ekki verði um villst að tilgreindur afli hafi fallið fyrir borð í umræddu fiskiskipi umrædda daga fyrir tilstilli skipverja um borð. Um sé að ræða hlutlæg sönnunargögn sem að mati Fiskistofu hafi töluverða þýðingu við úrlausn málsins. Sönnunargildi og áreiðanleiki þeirra vegi þungt í því heildarmati sem Fiskistofa leggi á málið við ákvörðun sína. Að mati Fiskistofu teljist mál þetta vera nægilega upplýst og atvik og staðreyndir málsins, sem þýðingu hafi að lögum, vera sönnuð, með vísan til rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Með vísan til málsatvika og eðlis brota, vitnisburðar veiðieftirlitsmanna, gagna málsins og þess sem að framan greinir sé það niðurstaða Fiskistofu, að áhöfn fiskiskipsins [C], hafi brotið gegn 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar með því að hafa ekki hirt og landað þeim tilgreinda afla sem að framan sé fjallað um og komið hafði í veiðarfæri, í tveimur veiðiferðum skipsins, 25. mars 2022 og 28. mars 2022.

Í 1.-2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segi að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfi hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta brot, sem varði sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skuli svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár. Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segi að þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. sama ákvæðis skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu vegna fyrsta minniháttar brots. Við mat á því hvort um minniháttar brot sé að ræða sé m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota og hversu miklum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Að sama skapi teljist brot meiriháttar ef verknaður sé framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auki mjög á saknæmi brots. Líta verði til markmiða laga nr. 57/1996 við mat á þeim hagsmunum sem brotin ógni. Lögunum sé ætlað að tryggja tvö meginatriði. Í fyrsta lagi að öllum afla sem komi í veiðarfæri skips sé landað í viðurkenndri höfn og í öðru lagi að allur afli sé veginn og skráður. Í máli þessu sé litið til þess að brotin hafi verið til þess fallin að hafa í för með sér ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerðaraðila og/eða tengda aðila, þar sem verðmeiri eða söluvænlegri afli hafi verið tekinn að landi og aflaheimildum, eftir atvikum, ekki ráðstafað í þann afla sem kastað hafi verið. Brotin ógni jafnframt hagsmunum sem tengist aflaskráningu. Fiskveiðistjórnunarkerfið byggi á því að aflaskráning gefi rétta mynd af því hve mikið sé veitt úr sameiginlegri auðlind þjóðarinnar og jafnframt hvort afli tiltekins skips sé innan veiðiheimilda þess. Mikilvægir almannahagsmunir séu jafnframt fólgnir í því að upplýsingar um veiðar úr nytjastofnum sjávar séu réttar svo hægt sé að áætla stofnstærð og hámarks afkastagetu. Góð umgengni um nytjastofna sjávar sé þýðingarmikil í því skyni að stuðla að því að þeir verði nýttir með sjálfbærum hætti er tryggi til langs tíma hámarksafrakstur fyrir íslensku þjóðina. Við mat á alvarleika brota líti Fiskistofa til fjölda fiska sem varpað hafi verið fyrir borð í umræddri veiðiferð, þ.e. 13 fiskar á 23 mínútum þann 25. mars 2022 og 28 fiskar á 32 mínútum þann 28. mars 2022. Jafnframt líti Fiskistofa til þess að um tvær aðskildar veiðiferðir hafi verið að ræða þar sem brotin hafi verið framin á stuttum tíma í hvort sinn og þrátt fyrir fyrri leiðbeiningu Fiskistofu. Myndbönd þau sem liggi fyrir í málinu sýni með skýrum hætti framgöngu skipverja um borð í umræddum veiðiferðum, þegar þeir hafi varpað tilgreindum afla sem komið hafði í veiðarfæri skipsins aftur sjó, við dráttarlúgu skipsins stjórnborðsmegin. Af málsatvikum og gögnum málsins megi ætla að skipverjar hafi flokkað afla, sem kom í veiðarfæri, eftir tegundum, stærð og verðgildi og látið hjá líða að hirða verðminni afla en hirt vænni afla. Jafnframt megi ætla að afla af öðrum tegundum en sóknartegundum (s.s. þorskur og ýsa), hafi frekar verið kastað útbyrðis en ella. Vinnubrögð skipverja og framganga gefi til kynna að um viðhöfð vinnubrögð sé að ræða en af myndbandsupptökum að dæma hafi aflanum verið kastað aftur í sjó að yfirlögðu ráði og án nokkurrar umhugsunar, af ásetningi í andstöðu við settar hátternisreglur í lögunum. Fiskistofa horfi í þessu samhengi til þess hvernig verknaðinum sjálfum hafi verið háttað, þeirra hagsmuna sem verknaðurinn beindist að og verknaðaraðferðar í umrætt sinn. Hafi þar mátt sjá skipverja kasta fiskum ítrekað útbyrðis eftir að hafa greitt þá úr veiðarfærum á netaborði. Eftir að skipverjar höfðu lokið við að draga inn veiðarfæri og siglt af stað í veiðiferð skipsins 28. mars 2022, sjáist til skipverja tína upp 12 fiska af dekki skipsins. Sérstaka athygli veki að skipverjar hafi litið margsinnis upp til himins og horft í kringum sig áður en þeir vörpuðu fiskum fyrir borð. Að mati Fiskistofu hafi brot skipverja verið alvarleg og gefi háttsemi þeirra í umræddum veiðiferðum sterklega til kynna að brottkast sé viðhaft um borð í umræddu skipi kæranda í andstöðu við hátternisreglur laga nr. 57/1996 og grundvallar markmið þeirra um sjálfbæra nýtingu fiskistofna og góða umgengni um auðlindir sjávar. Kærandi stundi fiskveiðar í atvinnuskyni og í hans þágu starfi menn sem hafi sjómennsku að atvinnu. Gera verði þá kröfu til áhafnar að háttsemi hennar og framgangsmáti endurspegli gegnan og skynsaman atvinnusjómann, með hliðsjón af þeim reglum sem gildi um fiskveiðar hverju sinni. Þá beri málsaðili ábyrgð á því að veiðar fiskiskipa í hans útgerð séu í samræmi við gildandi lög og reglur og þá sérstaklega að framkvæmd veiða brjóti ekki í bága við 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Það sé því á ábyrgð útgerðaraðila, að verklag við veiðar sé í samræmi við lög, um borð í þeim fiskiskipum sem hann geri út og að allur aðbúnaður og tækjakostur sé í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Það sé niðurstaða Fiskistofu að um alvarleg brot sé að ræða, framin á skömmum tíma og til hagsbóta fyrir kæranda, og hafi brotin verið meiriháttar með hliðsjón af magni afla sem varpað hafi verið frá borði og fjölda veiðiferða. Af þeim sökum komi hvorki áminning né lágmarks leyfissvipting til greina og að mati Fiskistofu sé svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni hæfilega ákvörðuð þrjár vikur með hliðsjón af fyrri ákvörðunum Fiskistofu í sams konar málum. Nokkrar tafir hafi orðið á meðferð málsins hjá Fiskistofu sem kæranda verði ekki um kennt. Brotin hafi átt sér stað í mars 2022 og niðurstaða málsins liggi fyrir nú um 14 mánuðum síðar. Þá séu engin fyrri brot sem hafi ítrekunaráhrif í þessu máli, en fyrri leiðbeining komi til skoðunar við saknæmis- og alvarleikamat. Að því virtu og á grundvelli alls þess sem að framan hafi verið rakið, telji Fiskistofa, með hliðsjón af meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar, að umrædd brot varði sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni, samkvæmt 1., sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, í eina viku, enda ekki um að ræða minniháttar brot að ræða í skilningi 2. mgr. 2. gr. sömu laga. Ákvörðunin hafi ítrekunaráhrif í tvö ár frá og með dagsetningu ákvörðunar samkvæmt 19. gr. laga nr. 57/1996.

Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til matvælaráðuneytisins innan eins mánaðar frá því að hún berist til kæranda, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996. Vakin var athygli á því að ákvörðunin verði birt opinberlega á heimasíðu Fiskistofu í samræmi við 9. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 30. maí 2023, kærði [A ehf.] f.h. [B ehf.] framangreinda ákvörðun til matvælaráðuneytisins.

Í stjórnsýslukærunni segir að ágreiningur um málsatvik sé m.a. fólginn í því að kærandi véfengi greiningu Fiskistofu á myndbandsupptökum sem liggi málsmeðferð Fiskistofu til grundvallar. Þýðingarmest sé þó að umræddar myndbandsupptökur hafi verið gerðar áður en sérsök lagaheimild til slíkrar starfsemi Fiskistofu tók gildi. Áréttað sé að Persónuvernd hafi fjallað um starfsemi Fiskistofu í sambærilegum máli, sbr. úrskurð dags. 28. mars 2023. Efni þess úrskurðar varði einungis brot á persónuverndarlöggjöf, en forsendur þeirra brota séu að Fiskistofa hafi ekki haft heimild til myndbandsupptakanna miðað við þágildandi löggjöf um starfsemi Fiskistofu. Grundvallarsjónarmið kæranda sé að myndbandsupptökur Fiskistofu í málinu hafi ekki samræmst lögmætisreglunni. Fiskistofa geti ekki byggt málsmeðferð og íþyngjandi ákvarðanatöku á upptökum sem stofnuninni hafi ekki verið heimilt að afla samkvæmt þágildandi lögum um starfsemi Fiskistofu. Úrskurðurinn staðfesti brot Fiskistofu á persónuverndarlöggjöf. Stofnunin hafi farið út fyrir starfsheimildir sínar samkvæmt þágildandi löggjöf. Fiskistofa sé stjórnvald og séu að lögum falin tiltekin verkefni. Um starfsheimildir Fiskistofu gildi lög nr. 36/1992. Vegna umrædds máls hafi efni umræddra laga fyrir gildistöku laga nr. 85/2022 þýðingu, en með þeim hafi stofnuninni verið veittar víðtækari heimildir til starfsemi m.a. til notkunar fjarstýrðra loftfara í eftirlitsstörfum, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu. Um starfsheimildir stjórnvalda gildi að starfsemi þeirra verði að byggja á lögum og samræmast þeim lagaheimildum sem um stjórnvaldið gildi. Einnig gildi um starfsei Fiskistofu lög nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, lög nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands og lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Á árinu 2022 hafi verið lögfest ákvæði um inntak eftirlitsheimilda Fiskistofu í 1. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1992, sbr. lög nr. 85/2022. Þar komi fram að Fiskistofa skuli annast framkvæmd laga um stjórn fiskveiða og eftirlit með fiskveiðum, svo sem nánar sé kveðið á um í lögum um það efni. Þannig verði að líta til ákvæða viðkomandi löggjafar um það hvað hafi falist í stjórnsýslueftirliti Fiskistofu. Lögin hafi endurspeglað að öðru leyti starfsheimildir stofnunarinnar, t.d. hafi þar verið gert ráð fyrir gjaldtöku vegna veru eftirlitsmanna í skipum. Lög nr. 57/1996 séu hluti af þeim lögum sem Fiskistofa gegni hlutverki að hafa stjórnsýslueftirlit með, sbr. einkum IV. kafla laganna sem fjalli um framkvæmd og viðurlög. Í 13. gr. laga nr. 57/1996 komi fram að Fiskistofa og eftirlitsmenn í hennar þjónustu annist eftirlit með framkvæmd laganna. Geti Fiskistofa enn fremur leitað aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslunnar í því skyni. Í athugasemdum í frumvarpi til laganna komi þessi skýring fram við ákvæðið: „Í samræmi við lög nr. 36/1992 er kveðið á um að Fiskistofa skuli hafa eftirlit með framkvæmd laganna, svo og eftirlitsmenn í þjónustu hennar.“Tekið sé fram að þessir aðilar hafi sömu heimildir til þess að rækja þetta eftirlitshlutverk og fram komi í lögum um stjórn fiskveiða, sbr. nú lög nr. 38/1990, einkum 3. mgr. 17. gr. laganna. Þá sé kveðið á um að Fiskistofa geti leitað aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslu í þessu skyni. Í 13. gr. laga nr. 57/1996 sé nú í 2. mgr. vísað til þess að Fiskistofa geti ákveðið að setja eftirlitsmenn um borð í skip og samkvæmt 4. mgr. og skuli þeir hafa stöðu samkvæmt lögum um stjórn fiskveiða. Í greininni felist að ákvörðun um að veiðieftirlitsmaður komi um borð ráðist af því að aflasamsetning viðkomandi skips gefi tilefni til þess að viðhafa sérstakt eftirlit. Ekkert í gögnum máls þessa sé um að sambærileg sjónarmið hafi ráðið því að Fiskistofa hóf eftirlit sem beindist sérstaklega að viðkomandi skipi. Í 3. mgr. sé gerð grein fyrir eftirliti gagnvart vigtunarleyfishafa. Í 10. gr. laga nr. 79/1997, um veiðar í fiskveiðilandhelgi Íslands, sé fjallað um störf eftirlitsmanna Fiskistofu. Þar sé gerð grein fyrir því að eftirlitsmönnum sé heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum. Í 18. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé fjallað um starfsemi eftirlitsmanna. Þar komi fram að jafnframt því sem eftirlitsmenn skuli sinna verkefnum samkvæmt 10. gr. laga nr. 79/1997 og eftirliti með reglum settum samkvæmt heimild í þeim lögum skuli þeir fylgjast með löndun, vigtun og vinnslu afla. Hlutverk eftirlitsmanna Fiskistofu sé skýrt samkvæmt lögum og það standist það enga skoðun að Fiskistofu hafi verið heimilt að fela þeim víðtækari eftirlitsstörf. Löggjöf geri ekki ráð fyrir starfsemi eftirlitsmanna við beitingu forvirkra rannsóknarheimilda í landi eða á hafi úti. Í framangreindum lagaákvæðum felist að störf eftirlitsmanna Fiskistofu um borð í skipum byggi í grunninn á lögum nr. 79/1997. Störf eftirlitsmanna Fiskistofu vegna löndunar, vigtunar og vinnslu afla byggi á 18. gr. laga nr. 116/2006. Störf eftirlitsmanna Fiskistofu vegna laga nr. 57/1996 veiti eftirlitsmönnum ekki víðtækari valdheimildir, en í lögunum sé afmarkað hvernig skuli staðið að því að ákveða að setja veiðieftirlitsmann um borð í skip auk þess sem fjallað sé um eftirlit með vigtunarleyfishöfum. Fiskistofa og eftirlitsmenn stofnunarinnar hafi engar lagaheimildir haft til þess að framkvæma stjórnsýslueftirlit með þeim hætti að vera staðsettir á landi og senda fjarstýrð loftför á haf út til þess að taka upp starfsemi á skipum og nýta gögn sem þannig sé aflað til málsmeðferðar í stjórnsýslumáli. Þótt Fiskistofa hafi eftirlit með framkvæmd laga nr. 57/1996 sé það eftirlit bundið við starfsheimildir sem gildi um stofnunina og almennar meginreglur sem gildi um stjórnvöld og starfsemi á sviði löggæslu. Það athugist að lög um stjórn fiskveiða geri ráð fyrir að heimilt sé að setja fjareftirlitsbúnað í skip, sbr. 4. mgr. 10. gr. laganna. Sú heimild virðist ekki hafa þýðingu fyrir mál þetta. Í 13. gr. laga nr. 57/1996 sé gert ráð fyrir að Fiskistofa geti leitað aðstoðar lögreglu og Landhelgisgæslunnar. Landhelgisgæslan starfi eftir lögum nr. 52/2006. Stofnunin hafi það hlutverk að sinna löggæslu á hafi úti. Samkvæmt 4. gr. laganna sé verkefni Landhelgisgæslunnar m.a. löggæsla á hafinu, þ.m.t. fiskveiðieftirlit og aðstoð við löggæslu á landi í samvinnu við ríkislögreglustjóra og lögreglustjóra. Eftirlit með framkvæmd löggjafar á hafi úti sé löggæsluverkefni. Löggæsla á hafi sé verkefni Landhelgisgæslunnar. Stjórnsýslueftirlit Fiskistofu á árinu 2022, fyrir gildistöku laga nr. 85/2022, hafi ekki veitt heimildir til almennrar löggæslu á hafi úti með því að láta fjarstýrð loftför fljúga frá landi. Slík verkefni falli utan hlutverks og valdsviðs Fiskistofu. Eftirlitshlutverk Fiskistofu og eftirlitsmanna stofnunarinnar sé bundið við störf um borð í fiskiskipum og þar sem afli sé meðhöndlaður. Fiskistofa hafi ekki almennar heimildir til fiskveiðieftirlits á hafi úti, heldur sé það beinlínis falið Landhelgisgæslu Íslands. Gögn málsins beri með sér að veiðieftirlitsmenn hafi verið við eftirlit við Húsavíkurhöfða. Slík eftirlitsstarfsemi samræmist ekki lögum, enda hafi lögreglan almennt löggæsluhlutverk á landi. Þá hafi starfsemi Fiskistofu í raun verið einhvers konar forvirk rannsókn í því skyni að kanna hvort lögbrot gætu verið til staðar án þess að sérstakt tilefni væri til þess. Augljóst sé að slík starfsemi verði að byggja á skýrum lagagrundvelli, sem ekki hafi verið til staðar fyrir júlí 2022.

Bæði upphaf stjórnsýslumáls, rannsókn þess og málsmeðferð Fiskistofu samræmist ekki lagaheimildum sem giltu um starfsemi Fiskistofu fyrir setningu laga nr. 85/2022. Beri því að fella málið niður, enda leiði slíkt af meginreglum stjórnsýsluréttar að ólögmætar rannsóknaraðgerðir stjórnvalds verði ekki taldar grundvöllur ákvarðanatöku í stjórnsýslumáli viðkomandi stjórnvalds. Slík lögskýring skapi réttaróöryggi og breyti þjóðfélaginu. Á sama tíma sé sérstök löggjöf og strangar kröfur til myndavélaeftirlits vegna löggæslustarfsemi. Við skoðun á samskiptum Fiskistofu við Persónuvernd, sé ljóst að Persónuvernd hafði ekki tekið efnislega afstöðu til þeirrar vinnslu sem Fiskistofa hafi hafið. Það hafi Persónuvernd hins vegar gert nú, sbr. úrskurð í máli frá 28. mars 2023. Einnig komi fram það skilyrði að vinnsla Fiskistofu verði að vera nauðsynleg. Það skilyrði sé ekki uppfyllt, enda hafði löggjafinn ekki gert ráð fyrir því að Fiskistofa sinnti eftirlitshlutverki sínu með dróna á þessum tíma. Fiskistofu hafi verið veittar aðrar heimildir, sem afmarki hvaða úrræði hafi verið nauðsynleg og ásættanleg út frá meðalhófssjónarmiðum. Fiskistofa hafi getað sett veiðieftirlitsmann um borð ef tilefni þótti til. Notkun dróna verði einnig talin í ósamræmi við meginsjónarmið um breytingu stjórnsýsluframkvæmdar. Fiskistofa heyri undir ráðherra sem hafi yfirumsjón með skýringu löggjafar um starfsemi stofnunarinnar. Ráðherra sé m.a. ætlað það hlutverk að setja reglugerð um skipulag og starfsemi Fiskistofu, sbr. 3. gr. laga nr. 36/1992. Grundvallarbreytingar á eftirlitsstarfsemi hefðu kallað á samþykki ráðherra. Þá sé einnig vísað til 5. gr. laga nr. 36/1992 varðandi staðfestingu ráðherra á gjaldskrá m.a. varðandi eftirlitsstarfsemi Fiskistofu. Gjaldskránni sé ætlað að ná til þjónustu og eftirlits sem Fiskistofu sé falið. Álykta verði að Fiskistofa geti ekki tekið upp nýjar eftirlitsaðferðir án þess að afstaða ráðherra liggi fyrir. Samkvæmt upplýsingum sem kærandi hafi fengið úr greininni sé ljóst að Fiskistofa hafi sent út fjölda bréfa um meint brottkast á fiski, þar sem byggt sé á myndbandsupptökum eftir að notkun dróna hófst, en fyrir gildistöku laga nr. 85/2022 sem heimilaði slíka starfsemi fyrst en hafi fellt niður fjölda af þeim málum. Það sé því eðlileg krafa út frá jafnræðisreglum að mál þetta verði jafnframt fellt niður.

Með tölvubréfi, dags. 27. júní 2023, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 28. júní 2023, segir m.a. að Fiskistofa vísi til röksenda og niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar. Þá hafi úrskurður Persónuverndar, dags. 28. mars 2023, ekki þau áhrif að mati Fiskistofu að ákvörðun stofnunarinnar, dags. 16. maí 2023, verði felld úr gildi, enda hafi ákvörðun Fiskistofu í málinu ekki eingöngu byggt á gögnum sem aflað var með drónaeftirliti, og þó svo sú eftirlitsaðferð sem viðhöfð var á umræddum tíma gæti hafa falið í sér frávik frá ákvæðum laga nr. 90/2018. Að mati Fiskistofu hefði niðurstaðan ekki orðið önnur jafnvel þó rannsóknaraðgerðir þær viðhafðar voru myndu teljast ólögmætar og leiði þar með ekki til ógildingar á ákvörðuninni sem hafi byggt að hluta til á þeim rannsóknaraðferðum, til stuðnings vitnisburðum veiðieftirlitsmanna og skýrslum, þeirra. Málsmeðferð Fiskistofu hafi því að mati stofnunarinnar ekki brotið gegn 70. gr. stjórnarskrárinnar 33/1944 og 6. gr. mannréttindasáttmála Evrópu, sbr. lög nr. 62/1994. Fiskistofa hafni málatilbúnaði kæranda og telji að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun með vísan til forsendna hennar,

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Tilkynning um mál (andmælabréf), dags. 31. janúar 2023. 2) Athugasemdir kæranda og upplýsingabeiðni, dags. 22. febrúar 2023. 3) Svör Fiskistofu við upplýsingabeiðni, dags. 7. mars 2023. 4) Viðbótar athugasemdir kæranda og upplýsingabeiðni, dags. 23. mars 2023. 5) Svör Fiskistofu við seinni upplýsingabeiðni og ákvörðun send lögmanni kæranda, dags. 12. maí 2023. 6) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 12. maí 2023. 7) Gögn máls 2022-05-31-1680. 7.1.) Brotaskýrsla (frumskýrsla), dags. 31. maí 2022. 7.2) Atvikaskráning. 7.3) Ferill dróna og báts. 7.4) Lögskráning. 7.5) Upplýsingar um skip. 8) Gögn máls 2021-11-24-2860. 8.1. Brotaskýrsla (frumskýrsla), dags. 29. nóvember 2021. 8.2. Atvikaskráning. 8.3. Ferill dróna og báts. 8.4. Lögskráning. 8.5. Upplýsingar um skip.

Með tölvubréfi, dags. 29. júní 2023, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 26. júní 2023, til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana.

Með tölvubréfi, dags. 5. júlí 2023, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að ljóst sé að myndbandsupptaka sem aflað sé með ólögmætum hætti samkvæmt persónuverndarlöggjöf og án lagastoðar löggjafar um málefni Fiskistofu sé grundvöllur ákvarðanatöku Fiskistofu, enda ekki öðrum gögnum til að dreifa. Það sé fyllilega óforsvaranlegt að ákvarðanataka sem byggi á gögnum sem aflað sé í svo miklu ósamræmi við lögmætisreglu stjórnsýsluréttar verði staðfest.

Rökstuðningur

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu barst matvælaráðuneytinu 30. maí 2023. Hin kærða ákvörðun er dags. 16. maí 2023. Kærufrestur í málinu sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 24. gr. laga nr. 116/2006 var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu. Kæra í máli þessu barst matvælaráðuneytinu 30. maí 2023, eða áður en leyfissvipting hófst samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. maí 2023. Leyfissvipting samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu hófst síðan 19. júní 2023. Einnig hefur svipting leyfa til veiða í atvinnuskyni samkvæmt 15. gr. laganna ítrekunaráhrif í tvö ár, sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996. Þá varðar slík leyfissvipting mikilvæga hagsmuni á sviði atvinnuréttinda. Þegar litið er til þessa er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls þótt tímabili leyfissviptingarinnar sé lokið. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Um veiðar og vigtun sjávarafla gilda lög nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 5. gr. laganna segir að öllum afla sem íslensk skip veiða úr stofnum sem að hluta eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í innlendri höfn. Í 2. mgr. 2. gr. laganna segir að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa. Reglan er áréttuð í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 57/1996 en þar segir að öllum afla sem íslensk skip veiði úr stofnum sem að hluta til eða öllu leyti haldi sig í efnahagslögsögu Íslands skuli landað innanlands og hann veginn í íslenskri höfn. Í 1. mgr. 6. gr. laganna kemur fram sú meginregla að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 745/2016, um vigtun og skráningu sjávarafla, segir að skipstjóri skips beri ábyrgð á því að afli skipsins sé veginn samkvæmt ákvæðum reglugerðarinnar. Í 2. mgr. sömu greinar segir að afli skuli skráður til aflamarks á veiðiskip. Í 1. mgr. 7. gr. sömu reglugerðar segir að allur afli skuli veginn á hafnarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans og skuli vigtun vera lokið innan tveggja klukkustunda frá því að löndun lauk. Skuli við vigtunina nota löggilta vog í eigu viðkomandi hafnar. Vigtun skuli framkvæmd af starfsmanni hafnar sem hlotið hafi til þess löggildingu. Einnig kemur fram í 3. mgr. 2. gr. laga nr. 36/1992, um Fiskistofu, að Fiskistofa skuli annast framkvæmd laga um stjórn fiskveiða og eftirlit með fiskveiðum, svo sem nánar sé kveðið á um í lögum um það efni. Þá er þar ákvæði um heimild Fiskistofu til að nota fjarstýrð loftför við eftirlit sitt en síðastgreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 85/2022 sem tóku gildi 14. júlí 2022.

III. Áhöfn skipsins [C] hefur orðið uppvís að brottkasti í tvígang úti fyrir Skálum á Langanesi, annars vegar 25. mars 2022 og hins vegar 28. mars 2022. Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu er byggð á skýrslum veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags. 26. og 30. mars 2022, sem grundvallast á upptökum úr myndbandsupptökum sem teknar voru með aðstoð dróna áður en lög nr. 85/2022 tóku gildi. Á umræddum myndbandsupptökum sést þegar 41 fiskar, sem skylt er að hirða og landa, falla útbyrðis. Umrædd myndbönd styðja glöggt við vitnisburð og skýrslur eftirlitsmanna og sýna svo ekki verði um villst að tilgreindur afli hefur fallið fyrir borð í umræddu fiskiskipi umrædda daga fyrir tilstilli skipverja um borð. Málatilbúnaður Fiskistofu byggir einnig í grunninn á vitnisburði tveggja veiðieftirlitsmanna sem urðu vitni að brotum skipstjóra fiskiskipsins [C] í beinu streymi. Veiðieftirlitsmenn Fiskistofu eru sérfróðir opinberir starfsmenn sem starfa samkvæmt sérstöku erindisbréfi. Ekkert hefur komið fram í málinu sem bendir til þess að til staðar séu nokkur þau atriði eða atvik sem geta leitt til þess að draga beri frásögn þeirra í efa í þeim tilvikum sem hér um ræðir. Þær myndbandsupptökur sem voru fyrirliggjandi í máli kæranda voru til stuðnings öðrum gögnum sem sýndu fram á refsiverða háttsemi áhafnar í umræddri veiðiferð. Um er að ræða hlutlæg sönnunargögn sem hafa töluverða þýðingu við úrlausn málsins en þau eru einungis til stuðnings öðrum gögnum sem gerð er grein fyrir hér að framan. Leiða þau þar með ekki til ógildingar á ákvörðuninni þótt lagaheimild til notkunar dróna hafi ekki verið lögfest fyrr en með lögum nr. 85/2022, sem tóku gildi 14. júlí 2022.

Þá er það afstaða ráðuneytisins að aðrar skýringar sem hafa komið fram í málatilbúnaði kæranda séu ekki með þeim hætti að þær raski þeim grundvelli sem hin kærða ákvörðun Fiskistofu er byggð á.

Með vísan til málsatvika og eðlis brota, vitnisburðar veiðieftirlitsmanna, gagna málsins og þess sem að framan greinir er það niðurstaða ráðuneytisins, að áhöfn fiskiskipsins [C], hafi brotið gegn 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar með því að hafa ekki hirt og landað þeim tilgreinda afla sem að framan sé fjallað um og komið hafði í veiðarfæri, í tveimur veiðiferðum skipsins, 25. og 28. mars 2022.

IV. Brot gegn lögum nr. 57/1996 og reglum settum samkvæmt þeim varða viðurlögum samkvæmt IV. kafla laga nr. 57/1996.

Í 15. gr. laga nr. 57/1996 er svohljóðandi ákvæði: „Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laga þessara eða reglum settum samkvæmt þeim.

Við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skal leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skal svipting ekki standa skemur en fjórar vikur og ekki lengur en eitt ár.

Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa, þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr., veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.“

Þessu ákvæði var breytt með 2. gr. laga nr. 163/2006, þar sem 3. mgr. var bætt við greinina. Í greinargerð með frumvarpi til laganna, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 133. löggjafarþing 2006-2007, þskj. 235, 232. mál, kemur fram í athugasemdum við 2. gr. að ljóst sé að svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni, jafnvel þótt um lágmarkstíma sé að ræða, þ.e. sem fyrir lagabreytinguna var tvær vikur, geti verið mjög íþyngjandi fyrir hlutaðeigandi útgerð og þá sem í hennar þágu starfi. Með vísan til þess var með frumvarpinu lagt til að 15. gr. laga nr. 57/1996 yrði breytt þannig, að þar yrði kveðið á um að þegar um minni háttar brot væri að ræða og hlutaðeigandi útgerð hefði ekki áður gerst brotleg við ákvæði laganna eða reglur settar samkvæmt þeim, skyldi Fiskistofa bregðast við með öðrum hætti, þ.e. með því að veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Einnig segir í athugasemdunum að við ákvörðun þess hvort um minni háttar brot teljist vera að ræða, í skilningi þessara lagaákvæða, væri eðlilegt að litið yrði til þess m.a. hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, hversu mikilvægum hagsmunum brot ógnaði og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Þá var þar tekið fram að brot gegn reglum varðandi veiðar, afla og aflaheimildir séu oft þannig að erfitt sé að skera með óyggjandi hætti úr um hvort þau hafi verið framin af ásetningi eða gáleysi. Það atriði eitt og sér geti því almennt ekki ráðið ákvörðun þess hvort brot teljist vera minni háttar. Á hinn bóginn þyki eðlilegt að láta ítrekuð brot gegn umræddum lögum og reglum varða sviptingu veiðileyfis, enda þótt um minni háttar brot í skilningi laganna kunni að vera að ræða.

Í framangreindu ákvæði 15. gr. laga nr. 57/1996 kemur fram að Fiskistofa skal svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta minni háttar brot skal Fiskistofa hins vegar þrátt fyrir framangreint ákvæði veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu.

V. Í 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segir að þrátt fyrir ákvæði 1. og 2. mgr. sama ákvæðis skuli Fiskistofa veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu vegna fyrsta minniháttar brots. Við mat á því hvort um minniháttar brot sé að ræða er m.a. litið til þess hvort ætla megi að brot hafi í för með sér umtalsverðan ávinning fyrir hlutaðeigandi útgerð og/eða tengda aðila, fjölda brota og hversu miklum hagsmunum brot ógni og hvort það hafi verið framið af ásetningi eða gáleysi. Að sama skapi teljist brot meiriháttar ef verknaður sé framinn með sérstaklega vítaverðum hætti eða við aðstæður sem auki mjög á saknæmi brots.

Við mat á alvarleika brota leit Fiskistofa til fjölda fiska sem varpað var fyrir borð í umræddri veiðiferð, þ.e. 13 fiskar á 23 mínútum þann 25. mars 2022 og 28 fiskar á 32 mínútum þann 28. mars 2022. Jafnframt leit Fiskistofa til þess að um tvær aðskildar veiðiferðir var að ræða þar sem brotin voru framin á stuttum tíma í hvort sinn og þrátt fyrir fyrri leiðbeiningu Fiskistofu. Myndbönd þau sem liggja fyrir í málinu sýna einnig með skýrum hætti framgöngu skipverja um borð í umræddum veiðiferðum. Þá ber kærandi ábyrgð á því að veiðar fiskiskipa í hans útgerð séu í samræmi við gildandi lög og reglur og þá sérstaklega að framkvæmd veiða brjóti ekki í bága við 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Það er á ábyrgð útgerðaraðila, að verklag við veiðar sé í samræmi við lög, um borð í þeim fiskiskipum sem hann gerir út og að allur aðbúnaður og tækjakostur sé í samræmi við lög og stjórnvaldsfyrirmæli. Um er að ræða alvarleg brot, framin á skömmum tíma og til hagsbóta fyrir kæranda, og voru brotin meiriháttar með hliðsjón af magni afla sem varpað var frá borði og fjölda veiðiferða.

Í ljósi þessa telur ráðuneytið að í áðurnefndum veiðiferðum sem lauk með löndunum þann 25. mars 2022 og 28. mars 2022 í Langaneshöfn hafi verið brotið gegn 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, sbr. og 1. mgr. 2. gr. og 1. mgr. 7. gr. reglugerðar nr. 745/2016. Umrædd brot varða viðurlögum hvort sem um er að ræða ásetning eða gáleysi. Þegar virt eru atvik máls þessa í heild sinni eins og þeim er lýst í gögnum málsins er það mat ráðuneytisins að brot kæranda geti ekki talist minni háttar í skilningi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 heldur hafi Fiskistofu borið að beita 2. mgr. 15. gr. sömu laga. Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 segir að við fyrsta brot, sem varðar sviptingu veiðileyfis, skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots.

Með vísan til framanritaðs og gagna málsins og þegar af þeim ástæðum sem þar koma fram fellst ráðuneytið á það að Fiskistofu hafi verið rétt að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku. Samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. maí 2023, um að svipta skipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku og tekur ákvörðunin gildi frá og með 19. júní 2023.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. maí 2023, um að svipta skipið [C], leyfi til veiða í atvinnuskyni í eina viku og tekur leyfissviptingin gildi frá og með 19. júní 2023.