Staðfesting á ákvörðun Fiskistofu um synjun á jöfnum skiptum á aflamarki í makríl í B-flokki af aflamarksskipi yfir á krókaaflamarksbát í makríl í A-flokki

Atvinnuvega – og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Lykilorð: Krókaaflamark, aflamark, A- flokkur, B-flokkur, jöfn skipti á aflamarki, makríll

Efni: Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til níu stjórnsýslukæra, dags. 30. desember. 2019, frá [Y] lögmanni, Landslögum slf., f.h. [X ehf.] og [A ehf.] (hér eftir „kærendur“) þar sem kærðar eru til ráðuneytisins ákvarðanir Fiskistofu, dags. 7. október 2019, um að hafna jöfnum skiptum á aflamarki í makríl í B-flokki af aflamarksskipi yfir á krókaaflamarksbát í makríl í A-flokk, í níu mismunandi beiðnum:

1. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291657, 5291658)
2. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291670, 5291674)
3. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291687, 5291688)
4. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291693, 5291694)
5. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 17.09.2019 (tilv. nr. 5291268, 5291269)
6. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 16.09.2019 (tilv. nr. 5291251, 5291252)
7. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 16.09.2019 (tilv. nr. 5291257, 5291259)
8. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291664, 5291665)
9. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A] og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291679, 5291680)

    

   Kröfur kæranda

   Kærendur krefjast þess að framangreindar ákvarðanir Fiskistofu, dags. 7. október 2019, um að synja flutning á aflamarki í makríl í B-flokki af aflamarksskipi yfir á krókaaflamarksskip í A-flokki í skiptum fyrir botnfisk í krókaaflamarki, verði felld úr gildi og umbeðin skipti staðfest.

    

   Málsatvik

   Málsatvikum er líst með þeim hætti að, dagana 16. 17. og 18. september 2019, hafi kærendur óskað eftir flutning á aflamarki í makríl í B-flokki af aflamarksskipi yfir á krókaaflamarksskip í A-flokki í jöfnum skiptum fyrir botnfisk í krókaaflamarki. Um hafi verið að ræða mismunandi útgerðaraðila sem allir óskuðu eftir því að umræddar færslur yrðu framkvæmdar en [R ehf.] sendi inn allar tilkynningarnar.

    

   Beiðni 1

   

   Beiðni 2

   

    

   Beiðni 3

   

    

   Beiðni 4

   

    

   Beiðni 5

   

    

   Beiðni 6

   

    

   Beiðni 7

   

    

   Beiðni 8

   

    

   Beiðni 9

   

    

   Með ákvörðun, dags. 7. október 2019, synjaði Fiskistofa framangreindum beiðnum kærenda um flutning þar sem krókaaflamarsskipi í A-flokki sé ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem sé aflamarksskip í B-flokki. Einnig benti Fiskistofa á að flutningur aflamarks öðlist ekki gildi fyrr en slíkur flutningur sé samþykktur, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006.

    

   Stjórnsýslukærurnar bárust atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfum, dags. 30. desember 2019. Með tölvupósti, dags. 13. mars 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukærurnar, staðfestu afriti af hinum kærðu ákvörðun og öðrum gögnum sem stofnunin teldi varða málið. Barst umsögn Fiskistofu með bréfi ásamt fylgiskjölum, dags. 4. júní 2020. Var kæranda gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu. Bárust athugasemdir kæranda, dags. 24. ágúst 2020, ekki var talin þörf á að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og eru málin tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna.

    

   Málsástæður og sjónarmið í stjórnsýslukæru

   Kærendur gera athugasemdir við þá staðhæfingu Fiskistofu að flutningur aflamarks öðlist ekki gildi fyrr en stofnunin staðfesti flutninginn með skriflegum hætti. Í fyrsta lagi telja kærendur að í 2. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða sé ekki gerð krafa um að staðfesting á flutningi skuli vera skrifleg eða bréfleg. Telja kærendur að í framkvæmd öðlist flutningur gildi með skráningu í aflamarkskerfinu og færslu á viðkomandi bát og birtist ákvörðun Fiskistofu aðilum með þeim hætti. Telja kærendur að eftir að beiðni um flutning hafi verið afgreidd með skráningu á viðkomandi bát fái hún tilvísunarnúmer. Aflamarkið sé til ráðstöfunar fyrir móttökubát frá þeim tíma er flutningur hafi verið staðfestur í kerfum Fiskistofu og birtist þar aðilum máls. Sé það því án nokkurs vafa að flutningurinn hafi öðlast gildi frá þeim tímapunkti, sbr. 2. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða. Telja kærendur það liggja fyrir í málunum að Fiskistofa hafi tekið ákvarðanir um að heimila skipti á umræddu aflamarki, dags. 17. og 19. september 2019, með færslu á aflamarki milli bátanna. Telja kærendur að Fiskistofa geti ekki breytt þeim færslum án þess að í því fælist afturköllun eða breyting á fyrri ákvörðun. Benda kærendur á að um hafi verið að ræða afgreidda beiðni um millifærslu þó að ekki hafi verið send skrifleg staðfesting og því ljóst að Fiskistofa hafi með tilkynningu, dags. 1. október 2019, tekið upp á að bakfæra þegar afgreiddar beiðnir. Liðnar hafi verið tæpar þrjár vikur frá því að Fiskistofa hafi framkvæmt beiðnina um skipti þar til sent var bréf þess efnis að hinum kærða flutningi á aflamarki hafi verið hafnað. Kærendur telja að ákvörðun Fiskistofu um að bakfæra þegar afgreidda beiðni um flutning hafi falið í sér breytingu á fyrri ákvörðun og þar með nýja stjórnvaldsákvörðun. Því hafi Fiskistofu borið að gæta að öllum málsmeðferðarreglum stjórnsýsluréttarins varðandi afturköllun ákvarðana og telja kærendur að svo hafi ekki verið og að ákvörðunin hafi verið efnislega röng og ólögmæt.

    

   Kærendur telja einnig að ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. október 2019, hafi verið beint að röngum aðila, var henni beint að [R ehf.] en það félag sé ekki beiðandi né hafi átt það aflamark sem skipti um hendur.

    

   Kærendur telja að þær leiðbeiningar sem atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið sendu Fiskistofu, dags. 20. september 2019, hafi verið ólögmætar. Sé það viðurkennt í íslenskum stjórnsýslurétti að ráðherra sé óheimilt að gefa fyrirmæli vegna stjórnvaldsákvörðunar lægra sett stjórnvalds sem sé kæranleg til ráðherra, sé hann að öðrum kosti að afnema það réttaröryggi borgaranna sem felst í tveggja þrepa skiptingu stjórnsýslukerfisins. Telja kærendur að með leiðbeiningum ráðherra hafi ráðherra og starfsmenn ráðuneytisins orðið vanhæf til að fjalla um stjórnsýslukæru þessa, sbr. dóm Hæstaréttar nr. 113/2001. Telja kærendur að ráðuneytið hafi í reynd gefið fyrirmæli til Fiskistofu um að afturkalla stjórnvaldsákvörðun stofnunarinnar í máli kæranda og taka nýjar ákvarðanir sem Fiskistofa gerði. Fari slík framkvæmd gegn grunnreglum sem gilda um yfirstjórnunar- og eftirlitsheimildir ráðherra og kærendur hafi verið svipt möguleika á réttlátri málsmeðferð fyrir æðra stjórnvaldi.

    

   Kærendur telja að óumdeilt sé að aflamark sem afhent hefur verið útgerð, eða útgerð hefur keypt, sé eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrár og að aðeins handhafi þess geti framselt eða fært eignarhaldið til þriðja aðila. Takmarkist því hlutverk Fiskistofu skv. 2. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða við að staðfesta og skrá flutninginn, sem byggi á samningum eða ákvörðunum handhafa aflamarks og hafi Fiskistofa ekki að lögum heimild til að flytja að eigin frumkvæði eða án samþykkis eiganda viðkomandi aflamark til annars aðila. Kærendur telja að ef Fiskistofa eða önnur stjórnvöld telji að aflamark hafi með ólögmætum hætti færst milli tveggja aðila, og telji Fiskistofa að það eigi að leiða til þess að stofnunin geti gripið inn í viðkomandi viðskipti eftirá og látið þau ganga til baka, verði að vera fyrir hendi afar skýr lagaheimild.

    

   Benda kærendur á að í stjórnsýslurétti gildi þröngar reglur um endurupptöku eða breytingu á ívilnandi ákvörðunum stjórnvalda. Þegar um sé að ræða heimild til einkaréttarlegra viðskipta sem þegar hafi átt sér stað og verði að fullu efnd verði að telja að ekki sé lengur fyrir hendi sá möguleiki að afturkalla eða breyta viðskiptunum sem þegar hafa verið framkvæmd. Telja kærendur að almennt sé talið að ívilnandi ákvarðanir verði ekki afturkallaðar í stjórnsýslurétti nema fyrir hendi séu ríkari hagsmunir sem vegi þyngra en sjónarmið um öryggi í viðskiptum og stjórnsýslu. Verði flutningur á aflamarki ekki ógiltur eða flutt aftur til baka, nema fyrir hendi séu lögvarðir hagsmunir sem krefjist þess.

    

   Kærendur telja að með leiðbeiningum ráðuneytisins til Fiskistofu hafi ráðherra kosið að líta framhjá þeirri grundvallarreglu í lögum um stjórn fiskveiða sem kveðið er á um í 8. mgr. 8. gr. þar sem kemur fram að „ákvæði laganna um úthlutun, nýtingu og framsal aflahlutdeildar og aflamarks gilda einnig um krókaaflahlutdeild og krókaaflamark nema öðruvísi sé kveðið á um í þeim.“ Telur kærandi að í ákvæðinu felist að setja þurfi hverju sinni sérstakt ákvæði um meðferð krókaaflamarks ef það eiga að gilda aðrar eða frekari takmarkanir um heimildir til framsals en gilda um hið almenna aflamark. Gera kærendur athugasemdir við þá túlkun ráðherra að krókaaflamark verði skv. 1. málsl. 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða aðeins flutt til báts sem sé undir tilgreindum stærðarmörkum enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Í fyrsta lagi að hið sérstaka ákvæði um takmörkun á heimild báta í B flokki til framsals á aflamarki í makríl sé yngri sérregla sem gangi því samkvæmt almennum lögskýringarreglum framar hinni eldri og almennu meginreglu. Sé í öðru lagi um að ræða undantekningu eða takmörkuð heimild til framsals eða skipa á aflamarki í makríl, sem almennt sé frjálst og án takmarkana, feli undantekningin í sér skerðingu á atvinnuréttindum sem beri að túlka þröngt. Í þriðja lagi líti ráðherra framhjá að tilgreind regla 1. málsl. 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða, sé með þeirri lögbundnu undanþáguheimild samkvæmt næsta málslið að ráðherra geti heimilað með reglugerð flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamark, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið.

    

   Telja kærendur því rangt með hliðsjón af 8. mgr. 8. gr. laganna og ákvæði stjórnarskrárinnar að ætla að lesa ákvæði 1. málsl. a liðar í 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019, sbr. 4. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með þeim hætti að það banni jöfn skipti á krókaaflamarki og makríl. Þyrfti slíkt bann að koma fram í ákvæðinu sjálfu, en sé ekki um neinn rökstuðningur um það hvers vegna nauðsynlegt sé að takmarka sérstaklega heimildir krókaaflamarksbáta til að skipta á makríl.

    

    

   Benda kærendur einnig á að þeir telji að túlkun sem fæli í sér að veiðiheimildir sem krókaaflamarksbátar fengu úthlutað í makríl á grundvelli veiðireynslu, með sama hætti og önnur skip sem fengu úthlutað veiðiheimildum, ættu að sæta tvöföldum takmörkunum, þ.e. bæði þeim sérstöku takmörkunum í B flokki og að auki sérstökum takmörkunum sem snúa að krókaflamarkskerfinu. Væru á sama tíma allar aflaheimildir annarra báta í makríl án nokkurrar takmarkana. Telja kærendur það vandséð hvernig slík tvöföld takmörkun fengist staðist gagnvart stjórnarskrá.

    

   Telja kærendur einnig að leiðbeiningar ráðherra til Fiskistofu hafi leitt til þess að hann og aðrir starfsmenn ráðuneytisins séu vanhæfir til þess að fara með mál þetta, sbr. 4. og 6. tl. 1. mgr. 3. gr. stjórnsýslulaga.

    

   Sjónarmið Fiskistofu

   Í umsögn Fiskistofu kemur fram að stofnunin hafi upplýst um synjanir óstaðfestra beiðna með bréfi, dags. 7. október 2019, en þar hafi m.a. vísað til þess að aðrar beiðnir um millifærslur sem mótteknar höfðu verið frá [R ehf.] á sama tíma kynnu vera háðar framgangi millifærslubeiðnanna sem Fiskistofa synjaði með umræddum bréfum, nefndi Fiskistofa að þær yrðu ekki framkvæmdar nema um það bærist endurnýjuð beiðni. Höfðu engar endurnýjaðar beiðnir borist Fiskistofu.

    

   Fiskistofa bendir á að færsla í tölvukerfi teljist ekki stjórnvaldsákvörðun. Í tilvikum sem þessum sé það staðfesting færslunnar og tilkynning til aðila sem sé hin eiginlega stjórnvaldsákvörðun. Einnig bendir Fiskistofa á sá fyrirvari að flutningur öðlist ekki gildi fyrr en Fiskistofa hafi staðfest hann skriflega hafi komið skýrt fram á eyðublaðinu sem fyllt sé fyrir beiðni um aflamarskflutning á makríl. Einnig komi skýrt fram á heimasíðu Fiskistofu að flutningur aflamarks öðlist ekki gildi fyrr en skrifaleg staðfesting Fiskistofu liggi fyrir. Ekki hafi verið um nýtt verklag við hlutdeildasetningu á makríl líkt og kærendur haldi fram. Jafnframt áréttar Fiskistofa að stofnuninni sé ekki bundin af færslum í tölvukerfi sem gerðar hafi verið fyrir mistök við skráningu enda hafi Fiskistofa ekki verið búin að staðfesta flutninginn með skriflegum hætti.

    

   Varðandi athugasemdir kæranda um að þrjár vikur hafi liðið frá því að Fiskistofa framkvæmdi millifærslubeiðnir um skipti þar til ákvörðun Fiskistofu um að hafna umþrætum beiðnum var tilkynnt kærendum, vísar Fiskistofa til þess að úthlutun aflahlutdeilda í markíl hafi farið fram sumarið 2019. Hafi því verið um að ræða fyrstu millifærslur vegna makríls flutninga og jafnra skipta í september 2019. Stjórnvaldsákvörðun í málum þessum hafi verið 2. og 7. október 2019 eða tíu virkum dögum eftir að leiðbeiningar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins bárust stofnuninni, geti ekki talist óeðlilega langur tími. Hafi Fiskistofa jafnframt upplýst í tvígang um gang mála á heimasíðu sinni á umræddu tímabili.

    

   Jafnframt bendir Fiskistofa á að stofnunin sé bundin lögmætisreglunni og var talið það augljóslega óþarft að veita aðila færi á að tjá sig áður en umsókn um flutning á aflamarki yrði synjað, þar sem umsókn Fiskistofa telur að öllum aðilum máls hafi verið tilkynnt um ákvörðunina á þann hátt að hún uppfylli 20. gr. stjórnsýslulaga og hafði það verið gert án ástæðulausrar tafar, rétt sé þó að taka fram að [R ehf.] teljist ekki aðili máls í skilningi stjórnsýslulaga. Sendi Fiskistofa jafnframt skriflegt bréf og tölvupóst á alla útgerðaraðila.

    

   Fiskistofa hafnar því að leiðrétting á ólögmætri skráningu feli í sér upptöku eignaréttar. Áréttað er að þó að aflaheimildir beri ýmis merki bæði beinna og óbeinna eignarréttinda sé hafi við setningu laga nr. 118/1984 verið settir skýrir fyrirvarar um að aflaheimildir myndu ekki vera skilgreindar sem eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.

    

   Athugasemdir kærenda við umsögn Fiskistofu

   Kærendur telja að skýring samkvæmt orðanna hljóðan á 2. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 leiði engan veginn til þeirrar niðurstöðu að Fiskistofa þurfi að samþykkja flutninga skriflega. Vísa kærendur til 36. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 þar sem segi að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja að gögn til aðila máls eða stjórnvalds séu skrifleg skulu gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði, enda séu þau tæknilega aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar. Þá segi í 1. mgr. 39. gr. laganna að stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljist birt aðila þegar hann á þess kost að kynna sér efni þeirra.

    

   Telja kærendir að þegar Fiskistofa hafi staðfest flutning kærenda á aflamarki hafi sú stjórnvaldsákvörðun samtímis verið birt kærendum. Sú ákvörðun hafi verið bindandi, skv. 1. mgr. 20. gr. stjórnsýslulaga þar sem hún hafi verið „komin til aðila“. Vísa kærendur einnig til þess að ákvörðun sem löglega sé tilkynnt munnlega en staðfest síðar skriflega hafi réttaráhrif frá hinni munnlegu tilkynningu.

    

   Forsendur og niðurstaða

1. Kærufrestur

   Ákvarðanir Fiskistofu um synjun á jöfnum skiptum á flutning á makríl og botnfisk milli aflamarksskipa í B-flokki yfir á krókaaflamarksskip í A-flokki voru, dags. 7. október 2019. Bárust stjórnsýslukærurnar í máli þessu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu, dags. 30. desember 2019. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Samkvæmt 27. gr. laganna er kærufrestur þrír mánuðir bárust því kærurnar innan tilskilins frests og eru málin tekin til efnismeðferðar.

    

2. Leiðbeiningar Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og hæfi starfsmanna

   Kærendur telja að með þeim leiðbeiningum sem ráðuneytið veitti Fiskistofu, dags. 20. september 2019, hafi bæði ráðherra og starfsmenn hans urðu vanhæf til þess að fara með mál þetta. Telja kærendur að ráðherra hafi í reynd gefið Fiskistofu fyrirmæli um að afturkalla stjórnvaldsákvarðanir stofnunarinnar í máli kæranda og taka nýja ákvörðun sem Fiskistofa gerði. Kærendur vísa í þessu tilliti til dóms Hæstaréttar í máli nr. 113/2001.

    

   Ráðuneytið hafnar því að framangreindur dómur hafi fordæmisgildi í málinu þar sem þar var um að ræða leiðbeiningar umhverfisráðuneytisins á tilteknu máli. Leiðbeiningar atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins til Fiskistofu, dags. 20. september 2019, vörðuðu túlkun sérstakra lagaákvæða en ekki einstök mál. Í 3. mgr. 12. gr. laga um Stjórnaráð Íslands, nr. 115/2011 segir að ráðherra sé heimilt að láta í té óbindandi álit sem þýðingu geti haft til leiðbeiningar fyrir stjórnarframkvæmd á málefnisviði hans, enda leiði ekki af lögum eða eðli máls að honum sé það óheimilt. Í greinargerð með frumvarpi er varð að lögunum segir að ráðherra geti ávallt látið í ljós álit sitt á öllum stjórnarmálefnum, er undir ráðuneyti hans heyra, enda þótt slíkt álit sé ekki bindandi fyrir sjálfstæða stofnun eða sjálfstæða stjórnsýslunefnd, nema lög standi til þess. Einnig bendir ráðuneytið á eftirlitsheimildir og eftirlitsskyldur ráðherra skv. 13. og 14. gr. laga nr. 115/2011. Þar kemur fram að ráðherra beri stjórnfarslega ábyrgð á málaflokkum sem undir hann eru og hefur hann viðvarandi skyldu til þess að hafa eftirlit með starfsemi þeirra stjórnvalda sem undir hann heyra. Með bréfi dags. 20. september 2019, veitti ráðherra leiðbeiningar til Fiskistofu varðandi túlkun laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006. Þær leiðbeiningar vörðuðu ekki einstök mál heldur voru almennar og voru innan marka heimilda ráðherra samkvæmt framangreindum ákvæðum og leiða því ekki til vanhæfis. Ráðherra og starfsmenn ráðuneytisins eru því ekki vanhæf til þess að úrskurða í málunum.

    

3. Túlkun 15. gr. laga um stjórn fiskveiða nr. 116/2006

   Kærendur vísa til þess að í 8. mgr. 8. gr. laga um stjórn fiskveiða segi að ákvæði laganna um úthlutun, nýtingu og framsal aflahlutdeildar og aflamarks gildi einnig um krókaaflahlutdeild og krókaaflamark nema öðruvísi sé kveðið á um í þeim. Með hliðsjón af því hefði þurft að koma skýrt fram í 4. mgr. 15. gr. eins og henni var breytt með 1. mgr. 5. gr. laga nr. 46/2019 að hugtakið aflamark í ákvæðinu tæki ekki til krókaaflamarks. Einnig telja kærendur að sú tvöfalda takmörkun á framsali aflaheimilda sem krókaaflamarksskip í B flokk verða fyrir leiði til mismununar sem ekki standi jafnræðisreglu stjórnarkrárinna.

    

   Ráðuneytið getur ekki tekið undir þessi sjónarmið kæranda. Í 4. mgr. 15. gr.um stjórn fiskveiða segir að óheimilt sé að flytja aflamark í makríl úr B-flokki nema í jöfnum skiptum fyrir aflamark í þorski, ýsu, ufsa og steinbít. Í 9. mgr. 15. gr. kemur fram að krókaaflamark verði aðeins flutt til báts undir þeim stærðarmörkum sem kveðið er á um í 2. mgr. 4. gr., enda hafi hann veiðileyfi með krókaaflamarki. Þá kemur fram að ráðherra geti heimilað flutning á aflamarki tiltekinna tegunda frá krókaflamarksbátum til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki, enda séu skiptin jöfn í þorskígildum talið. Í 3. mgr. 8. gr. reglugerðar nr. 674/2019, um veiðar í atvinnuskyni 2019/2020 kemur fram að heimilt sé að flytja aflamark í ufsa og þorski frá krókaaflamarksbát til skipa sem hafa veiðileyfi með aflamarki til skipa í jöfnum skiptum fyrir aflamark í ýsu. Jafnframt er heimilt samkvæmt ákvæðinu að flytja krókaaflamark í steinbít til aflamarksskipa í jöfnum skiptum fyrir aflamark í þorski, ýsu og löngu. Af framangreindu leiðir að flutningur krókaflamarks í bolfisk úr krókaaflamarkskerfinu er takmarkaður og 4. mgr. 15. gr. sbr. 5. gr. laga nr. 46/2019 var ekki ætlað að opna fyrir flutning bolfiskheimilda úr krókaaflamarki yfir á aflamarksbáta, enda ekki kveðið á um slíkt í ákvæðinu heldur einungis vísað til aflamarks. Samkvæmt framangreindu er krókaaflamarksskipum í A-flokki ekki heimilt að láta heimildir í krókaaflamarki í skiptum fyrir makríl til skips sem er aflamarksskip í B-flokki þar sem krókaaflamarksheimildir eru enn bundnar takmörkunum á skiptum, sbr. 9. mgr. 15. gr. og 3. mgr. 8. gr. reglugerðar um veiða í atvinnuskyni 2019/2020. Bendir ráðuneytið einnig á að í 9. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða komi fram sú meginregla að ekki megi færa veiðiheimildir úr krókaaflamarki yfir í almennt aflamark. Sé það skýr vilji löggjafans að takmarkanir séu á því að flytja krókaaflamark til báta með aðra gerð veiðileyfis Ráðuneytið hafnar því einnig að lögskýringareglur leiði til þess að túlka skuli 15. gr. með þeim hætti að 4. mgr. gangi framar 9. mgr. ákvæðisins. Um er að ræða tvær aðskildar reglur. Í 4. mgr. eru settar takmarkanir á því hvenær hægt sé að flytja aflamark úr B-flokk yfir í A-flokk og í 9. mgr. er kveðið á um hvenær heimilt sé að flytja krókaaflamark yfir á skip sem skráð eru með veiðileyfi í aflamarki. Við mat á því hvort heimilt sé að flytja aflamark úr B-flokki eða krókaaflamark úr krókaaflamarki verði skilyrðum hvors ákvæði um sig að vera fullnægt. Þannig leiðir samræmisskýring á ákvæðunum til þess að aflamark í B-flokk er ekki flutt úr þeim flokki nema þegar endurgjald slíkra flutninga samræmast ákvæði 9. mgr. 15. gr.

    

4. Stjórnvaldsákvörðun

   Ágreiningur er um hvenær stjórnvaldsákvörðun um umbeðna flutninga á aflaheimidlum í makríl og bolfisk kærenda var tekin. Kærendur telja að í framkvæmd öðlist flutningur gildi með skráningu í aflamarkskerfinu og færslu á viðkomandi bát og birtist ákvörðun Fiskistofu aðilum með þeim hætti. Benda kærendur á að aflamarkið sé til ráðstöfunar fyrir móttöku bát frá þeim tíma er flutningurinn sé staðfestur í kerfum Fiskistofu með tilvísunarnúmeri og birtist þar aðilum máls. Í þessu tilliti vísa kærendur til 2. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða um að ekki sé gerð krafa um staðfestingu á flutningi með skriflegum hætti. Er það mat kærenda að stjórnvaldsákvarðanir hafi verið teknar í málunum 18/. og 19. september 2019 þegar umbeðnir flutningar voru framkvæmdir. Í þessu tilliti vísa kærendur til 36. og 39. gr. stjórnsýslulaga þar sem kveðið er á um rafræna málsmeðferð og formkröfur stjórnvaldsákvarðana. Telja kærendur að samkvæmt þeim ákvæðum hafi stjórnvaldsákvörðun Fiskistofu verið gerð með rafrænum hætt er hún var skráð í aflamarkskerfi Fiskistofu og gefin tilvísunarnúmer, þar með var hún birt aðila máls með þeim hætti sem kveðið er á um í 39. gr. stjórnsýslulaga.

    

   Fiskistofa bendir á að færsla inn í tölvukerfi teljist ekki stjórnvaldsákvörðun í tilvikum sem þessum. Ekki sé um eiginlega stjórnvaldsákvörðun að ræða fyrr flutningur séstaðfestur skriflega og tilkynntur aðila. Fiskistofa vísar til þessa að það komi skýrt fram bæði á heimasíðu Fiskistofu og eyðublaði sem notað er til flutninga á aflaheimildum að flutningur öðlist ekki gildi fyrr en við staðfestingu Fiskistofu.

    

   Í 2. mgr. 15. gr. laga um stjórn fiskveiða segir að tilkynna skuli Fiskistofu um flutning aflamarks og öðlast hann ekki gildi fyrr en stofnunin hafi staðfest flutninginn. Í framkvæmd er það þannig að aðilar senda inn beiðnir um flutning á aflaheimildum sem færðar eru í kerfi Fiskistofu og geta aðilar séð beiðnirnar þar. Fram kemur bæði á heimasíðu Fiskstofu og eyðublaði sem notað er fyrir beiðnir um aflaheimildaflutning að flutningarnir öðlist ekki gildi fyrr en við skriflegt samþykki Fiskstofu.

    

   Ráðuneytið hafnar því að ákvæði 36. og 39. gr. stjórnsýslulaga leiði til þess að líta skuli á rafrænar færslur sem birtist aðila í kerfum Fiskistofu sem stjórnvaldsákvörðun. Í IX. kafla stjórnsýslulaga er fjallað um rafræna stjórnsýslumeðferð. Í 1. mgr. 35. gr. segir að stjórnvald ákveði hvort boðið verði upp á þann valkost að nota rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Þær kröfur, sem vél- og hugbúnaður aðila þarf að fullnægja svo að meðferð máls geti farið fram með rafrænum hætti, skulu vera honum aðgengilegar við upphaf máls og skal stjórnvald vekja athygli hans á þeim eftir því sem ástæða er til. Haga skal þessum kröfum með það fyrir augum að búnaður sem flestra nýtist. Þá kemur fram í 36. gr. að þegar sett lög, almenn stjórnvaldsfyrirmæli eða venjur áskilja að gögn til aðila máls eða stjórnvalds séu skrifleg skulu gögn á rafrænu formi talin fullnægja þessum áskilnaði, enda séu þau tæknilega aðgengileg móttakanda þannig að hann geti kynnt sér efni þeirra, varðveitt þau og framvísað þeim síðar. Í 1. mgr. 39. gr. að stjórnvaldsákvörðun eða önnur gögn á rafrænu formi teljast birt aðila þegar hann á þess kost að kynna sér efni þeirra. Aðili máls ber ábyrgð á því að vél- og hugbúnaður hans fullnægi þeim kröfum sem til hans eru gerðar, sbr. 1. mgr. 35. gr., og nauðsynlegar eru svo að hann geti kynnt sér efni stjórnvaldsákvörðunar eða annarra gagna sem stjórnvald sendir honum á rafrænu formi.

    

   Fiskistofa býður uppá rafræna miðlun upplýsinga við meðferð máls. Aðilar senda inn rafrænar beiðnir um flutning á aflaheimildum og fá aðgang að innsendum beiðnum í kerfum Fiskistofu. Hins vegar, líkt og vikið var að hér að framan, þá hefur Fiskistofa enn viðhaldið þeim hætti að senda skriflega staðfestingu um flutning aflaheimilda og er það sú staðfesting sem telst ákvörðun stofnunarinnar en ekki upplýsingar sem eru aðgengilegar kærendum í gegnum kerfi Fiskistofu. Ráðuneytið fær ekki séð að 36. og 39. gr. leiði annað af sér en að Fiskstofu sé heimilt að birta aðila stjórnvaldsákvörðunum á rafrænu formi ef stofnunin og að slík birting jafngildi skriflegri tilkynningu að uppfylltum skilyrðum ákvæðanna. Hins vegar er það á valdi Fiskistofu að ákveða hvort stofnunin ljúki málum með rafrænum hætti eða með skriflegri staðfestingu líkt og gert er í dag.

    

5. Birting ákvörðunar

   Kærendur telja að ákvarðanir Fiskistofu, dags. 7. október 2019, hafi verið beint að röngum aðila. Benda kærendur á að henni hafi verið beint að [R ehf.], en sé það félag ekki beiðandi né átti það aflamark sem skipti um hendur. Bendir Fiskistofa á að aðilar máls og [R ehf.] hafi fengið tölvupóst með ákvörðun stofnunarinnar í viðhengi. Taldi Fiskistofa sig hafa tilkynnt öllum aðilum máls um ákvörðun á þann hátt og var það gert án ástæðulausrar tafar. Taldi Fiskistofa einnig rétt að senda formlegt bréf á útgerðaraðila þar sem vísað var til ákvarðana stofnunarinnar, þar sem þær höfðu einungis verið sendar á tölvupósti. Voru því ákvarðanir bæði birtar á rafrænu formi og skriflega. Ráðuneytið tekur undir sjónarmið Fiskistofu að ákvörðun stofnunarinnar hafi réttilega komist til vitundar aðila máls.

    

    

6. Eignaréttur

   Kærendur telja að óumdeilt sé að aflamark sem afhent hafi verið útgerð, eða útgerð hafi keypt, sé eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrár og hafi því Fiskistofu ekki verið heimilt að afturkalla flutning aflamarks kærenda án leyfi þeirra. Hlutverk Fiskstofu varðandi 2. mgr. 15. gr. takmarkist við að skrá og staðfesta flutninga. Fiskistofa hins vegar vísar til þess að þó að aflaheimildir beri ýmis merki bæði beinna og óbeinna eignarréttinda hafi við setningu laga nr. 118/1984 verið settir skýrir fyrirvarar um að aflaheimildir myndu ekki vera skilgreindar sem eign í skilningi 72. gr. stjórnarskrárinnar.

    

   Í 1. mgr. laga um stjórn fiskveiða kemur m.a. fram að úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Viðurkennt er að aflheimildir bera ýmis merki eignar í skilningi 72. gr. stjórnarkskrár. Þegar aðilar fá úthlutað eða kaupa aflaheimildir öðlast þeir ráðstöfunarrétt yfir þeim heimildum og geta framselt þær eða selt. Ráðstöfunarréttur handhafa veiðiheimilda takmarkast þó af ákvæðum laga um stjórn fiskveiða. Meðal þeirra takmarkana er flutningur krókaaflamarks yfir á aflamarksskip sbr. 9. mgr. 15. gr. laganna. Fiskistofa framkvæmir og staðfestir beiðnir um flutning á aflamarki. Fiskistofu ber að synja um beiðnir á flutningi á aflamarki sem ekki eru heimilar með lögum. Flutningur aflaheimilda öðlast ekki gildi fyrr en við skriflega staðfestingu Fiskistofu sbr. 2. mgr. 15. gr. Ráðuneytið hafnar því að hlutverk Fiskistofu takmarkist við að staðfesta og ská aflaheimildaflutninga. Fiskistofu ber að synja um beiðnir á flutningi á aflamarki sem ekki eru heimilar með lögum líkt og niðurstaða hinna kærðu ákvarðana kvað á um.

    

   Með vísan til alls framanritaðs staðfestir ráðuneytið ákvarðanir Fiskstofu dags. 7. október 2019, sem stjórnsýslukærur þessar lúta að. Af öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að ekki þurfi að ráða frekar úr öðrum málsástæðum sem tilgreindar hafa verið við meðferð málsins þar sem úrlausn þeirra muni ekki hafa áhrif á niðurstöðu málsins.

    

   Úrskurður

   Ráðuneytið staðfestir eftirfarandi ákvarðanir Fiskistofu, dags. 7. október 2019, um að hafna eftirfarandi beiðnum:

    

1. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291657, 5291658)
2. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291670, 5291674)
3. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291687, 5291688)
4. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291693, 5291694)
5. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 17.09.2019 (tilv. nr. 5291268, 5291269)
6. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 16.09.2019 (tilv. nr. 5291251, 5291252)
7. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 16.09.2019 (tilv. nr. 5291257, 5291259)
8. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291664, 5291665)
9. Jöfn skipti á milli útgerðanna [A]og [S] á makríl og bolfisk samkvæmt beiðni dags. 18.09.2019 (tilv. nr. 5291679, 5291680).