Veiðileyfissvipting Fiskistofu felld úr gildi.
Úrskurð
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] lögmanns f.h. [B ehf.], dags. 31. júlí 2020, þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 30. júní 2020, þar sem Fiskistofa sviptir fiskiskipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða í eina viku frá og með 4. ágúst 2020, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 30. júní 2020, um veiðileyfissviptingu skipsins [C] verði felld úr gildi. Jafnframt krefst kærandi þess að kæra þessi fresti réttaráhrifum hinnar kærðu ákvörðunar skv. 2. mgr. 29. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsatvik og málsmeðferð
Með bréfi ráðuneytisins, dags. 4. ágúst 2020, var kæranda tilkynnt að kæra hefði verið tekin til meðferðar. Þá segir í bréfinu að vegna sumarleyfa hafi meðferð kærunnar dregist og sé því ekki unnt að taka til meðferðar beiðni um frestun réttaráhrifa, þar sem hin kærða ákvörðun hafi þegar komið til framkvæmdar. Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Fiskistofu um ofnagreinda kæru og barst umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 7. september 2020. Umsögn Fiskistofu var send forsvarsmanni kæranda og bárust athugasemdir frá honum við framangreinda umsögn Fiskistofu með bréfi, dags. 14. október 2020. Ekki þótti ástæða til að senda þá umsögn til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli fyrirliggjandi gagna.
Þann 25. maí 2020 voru veiðieftirlitsmenn Fiskistofu við eftirlit á dagróðrarbátum sem komu til hafnar í Sandgerðishöfn. Eftirlitsmenn Fiskistofu voru báðir í einkennisklæðum eftirlitsmanna Fiskistofu. Standveiðibáturinn [C] var kominn að bryggju og löndun úr honum í þann mund að hefjast. Eftirlitsmaður segist hafa gefið sig á tal við skipstjórann og óskað eftir að sjá afladagbók skipsins. Skipstjórinn hafi ekki svarað því og ekki brugðist við beiðninni. Skipstjórinn hafi síðan farið niður í skipið og inn í stýrishús. Eftirlitsmaðurinn hafi þá farið niður á skipið og ætlaði að taka við afladagbókinni þar og skoða hana um borð. Þegar hann hafi verið kominn langleiðina niður en ekki stigið um borð, hafi skipstjórinn komið úr stýrishúsinu, bannað honum stanglega að koma um borð og rekið hann upp á bryggjuna aftur. Eftirlitsmaðurinn hafi þá farið aftur upp á bryggjuna og tilkynnt skipstjóranum að það kynni að varða viðurlögum að veita eftirlitsmönnum Fiskistofu ekki þá aðstoð sem þeir þyrftu til að geta sinnt eftirlitsskyldum sínum. Eftir þetta hafi eftirlitsmaðurinn beðið á bryggjunni ásamt hinum eftirlitsmanninum í um 10 mínútur. Á meðan þeir biðu hafi skipstjórinn farið nokkrum sinnum niður í bátinn án þess að framvísa afladagbókinni eins og hann hafði verið beðinn um og án þess að eiga nokkur samskipti við veiðieftirlitsmenn eða gefa á nokkurn hátt til kynna að hann hygðist veita aðstoð til að greiða fyrir eftirliti þeirra. Eftirlitsmaðurinn segir að hann hafi þá gengið fram á bryggjubrúnina og tekið ljósmynd af skipinu til að spara skráningu upplýsinga um skipið á pappír. Hafi hann í samræmi við venjulegt verklag við veiðieftirlit gætt þess að ekki kæmu inn á ljósmyndina persónugreinanlegar upplýsingar. Eftir það hafi veiðieftirlitsmennirnir gengið að bifreiðinni og ekið á brott. Eftir að skýrsla hafi verið gerð um atvikið hafi ljósmynd verið eytt.
Með bréfi Fiskistofu, dags. 10. júní 2020, var kæranda tilkynnt um ætlað brot gegn lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í bréfinu var málavöxtum lýst, leiðbeint um lagaatriði og útgerðinni gefin kostur á að koma andmælum eða athugasemdum á framfæri við Fiskistofu áður en afstaða yrði tekin til þess hvort brot hefði verið framið og eftir atvikum hvort viðurlögum yrði beitt. Útgerðinni var veittur frestur til 26. júní 2020. Engin andmæli bárust frá útgerðinni við ofangreindu bréfi Fiskistofu. Með bréfi Fiskistofu, dags. 30. júní 2020, var fiskiskipið [C], svipt leyfi til veiða til í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða í eina viku frá og með 4. ágúst 2020, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Málsástæður og lagarök kæranda
Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 30. júní 2020, þar sem Fiskistofa sviptir fiskiskipið [C] leyfi til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða í eina viku frá og með 4. ágúst 2020, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006 um stjórn fiskveiða, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar.
Á því er byggt af hálfu kæranda að ákvörðun sé byggð á röngum forsendum. Málsatvik hafi alls ekki verið eins og þeim sé líst í hinni kærði ákvörðun. [D], sá aðili í áhöfn kæranda sem eftirlitsmaður ræddi við, hafi verið samvinnufús en ekki getað brugðist eins hratt við beiðni eftirlitsmanns eins og ákjósanlegt hefði verið. Þá er bent á að ekki hafi annað komið til greina hjá [D] sem fyrrum eftirlitsmanni en að verða við ósk veiðieftirlitsmanns um að framvísa afladagbók. Því síður hafi hann haft ásetning til þess að hindra störf eftirlitsmanns.
Þá bendir kærandi á að í hinni kærðu ákvörðun komi fram að orð standi á móti orði hvað málsatvik varðar. Kærandi telur að hins vegar að ljóst sé að viðkomandi eftirlitsmaður hafi tekið ljósmyndir og /eða hreyfimynd á vettvangi. Telur kærandi að eðli málsins samkvæmt séu líkur á að slík gögn gefi vísbendingar eða jafnvel sannanir um málsatvik í umrætt sinn. Þá kemur fram hjá kæranda að samkvæmt upplýsingum frá lögfræðingi Fiskistofu hafi gögnunum verið eytt. Kærandi kveðst fullviss um að umrædd gögn hefðu stutt frásögn [D] af atvikum og að Fiskistofu hafi borið að varðveita og afhenda þau kæranda, að hans ósk, enda sé um að ræða málsgögn sem þýðingu hafi fyrir hagsmuni hans í stjórnsýslumáli. Kveðst kærandi ekki hafa átt þess kost að koma á framfæri framangreindum andmælum þar sem bréf Fiskistofu, dags. 10. júní 2020, hafi aldrei borist honum. Jafnframt liggi ekkert fyrir um að slíkt bréf hafi verið póstlagt.
Kærandi telur að ekki hafi verið gætt meðalhófs við ákvörðun viðurlaga og þótt fallist yrði á það með Fiskistofu að [D] hafi hindrað störf viðkomandi eftirlitsmanns þá sé það fyrsta brot kæranda og minniháttar. Þannig telur kærandi að viðurlög samkvæmt hinni kærðu ákvörðun séu úr hófi með vísan til atvika allra.
Í athugasemdum kæranda við umsögn Fiskistofu er bent á að hin kærða ákvörðun sé byggð á frumskýrslu veiðieftirlitsmanns og telur hann að frumskýrsla samræmist í einhverjum atriðum frásögn hans af atvikum. Þá telur kærandi að ljóst sé af frumskýrslu að ekkert í framferði kæranda hafi gefið til kynna að hann hygðist ekki afhenda eftirlitsmanni afladagbók.
Þá bendir kærandi á að í umsögn Fiskistofu sé rakin ný frásögn eftirlitsmanna sem ekki beri saman við frumskýrslu. Kærandi harmi ósannindi um orðfæri sem haft sé eftir honum af vettvangi. Því er hafnað að nokkur slík orð hafi verið látin falla og ekki verði annað séð en að um eftiráskýringar sé að ræða, sem einungis séu til þess fallnar að valda sárindum, sverta mannorð kæranda og gera hann ótrúverðugan. Staðfest í hinni nýju frásögn að viðkomandi eftirlitsmaður hafi ekki komið um borð í skipið og samræmist það lýsingum kæranda.
Þá telur kærandi ekki unnt að fallast á að það samræmist hefðbundnu verklagi eftirlitsmanna að taka mynd af bátum til að spara skráningu á pappír. Fiskistofu skorti heimild til að taka myndir í þeim tilgangi sem hér um ræði og hafi því gerst brotleg við ákvæði laga um persónuvernd. Vinnsla slíkra persónuupplýsinga hafi ekki verið nauðsynleg til að fullnægja lagaskyldu sem á stjórnvaldinu hvíldi né hafi hún verið nauðsynleg vegna verks sem unnið var í þágu almannahagsmuna eða við beitingu opinbers valds sem stjórnvaldið fari með. Kærandi telur jafnframt að Fiskistofa hafi ekki haft heimild til að eyða myndum sem teknar voru og telur fullvíst að umrædd gögn hefðu stutt frásögn hans af atvikum og að Fiskistofu hefði borið að varðveita þau lögum samkvæmt og afhenda kæranda að hans ósk, enda sé um að ræða málsgögn sem þýðingu hafi fyrir hagsmuni hans í stjórnsýslumáli.
Að lokum ítrekar kærandi í athugasemdum sínum við umsögn Fiskistofu að brotið hafi verið á andmælarétti kæranda þar sem bréf Fiskistofu, dags. 10. júní 2020, hafi aldrei borist. Enda hafi bréfið verið sent á rangt heimilisfang og ekki sent með rekjanlegum hætti. Þá var bent á að öll önnur bréf virðast hafa verið send á rétt heimilisfang kæranda, þ.á.m. hin kærða ákvörðun sem jafnframt hafi verið send með rekjanlegu bréfi.
Málsástæður og lagarök Fiskistofu
Fiskistofa hafnar málsatvikalýsingu kæranda og vísar til málsatvikalýsingar í skýrslu veiðieftirlitsmanns og í hinni kærðu ákvörðun.
Fiskistofa vísar til rökstuðnings sem fylgdi hinni kærðu ákvörðun en auk þess telur Fiskistofa að málatilbúnað kæranda megi skilja á þann veg að hann telji að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu hafi tekið upp hreyfimynd á vettvangi. Upptökunni hafi síðan verið eytt og þannig hafi farið forgörðum gögn sem hefðu getað sýnt fram á að lýsing skipstjóra á atburðarrásinni væri rétt. Fiskistofa vill af þessu tilefni taka fram að engin hreyfimyndaupptaka var gerð á vettvangi. Aðeins hafi verið tekin ein ljósmynd af skipinu og hafi það verið í þeim tilgangi að skrá niður skipaskrárnúmer svo unnt væri að gera skýrslu um tilvikið. Skipstjóri skipsins hafi verið um borð þegar myndin var tekin og ekki ómögulegt að hægt væri að persónugreina hann á myndinni. Myndinni hafi því eytt um leið og búið var að skrá skipaskrárnúmerið í skýrslu veiðieftirlitsmanns.
Þá bendir Fiskistofa á að í 3. mgr. 18. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, segi að eftirlitsmönnum Fiskistofu sé heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og fara um borð í skip til eftirlits og sé skipstjórum skylt að veita þeim aðstoð. Í 6. gr. reglugerðar nr. 298/2020, um skráningu og rafræn skil aflaupplýsinga, segi að skylt sé að veita eftirlitsmönnum Fiskistofu aðgang að upplýsingum sem skráðar séu í afladagbók og veita aðstoð við að sannreyna þær. Fiskistofa telur að með því að sinna ekki áskorun veiðieftirlitsmanns Fiskistofu um að framvísa afladagbók skipsins og bannað eftirlitsmanninum að koma um borð í skipið, hafi skipstjóri brotið gegn framangreindum ákvæðum. Fiskistofa telur að með vísan til þess að eftirlitsmaðurinn var klæddur einkennisbúningi eftirlitsmanna Fiskistofu, sem skipstjórinn mátti þekkja vel eftir um tveggja áratuga starf sem veiðieftirlitsmaður hjá Fiskistofu, geti honum ekki hafa dulist að það var veiðieftirlitsmaður Fiskistofu sem óskaði eftir aðgangi að afladagbók skipsins umræddan dag.
Jafnframt er áréttað í umsögn Fiskistofu að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu séu opinberir starfsmenn sem starfi samkvæmt sérstöku erindisbréfi. Ekkert hafi komið fram í málinu sem gefi tilefni til þess að draga í efa frásögn þeirra af málsatvikum. Báðir veiðieftirlitsmennirnir hófu störf hjá Fiskistofu eftir að skipstjóri á skipi kæranda hætti þar störfum sem veiðieftirlitsmaður. Þeir höfðu ekki hitt manninn áður og þekktu hann ekki áður en samskipti þeirra hófust umræddan dag í Sandgerðishöfn. Telur Fiskistofa að frásögn þeirra beri því að leggja til grundvallar við úrlausn málsins. Þá hafi meðferð málsins verið í höndum lögfræðings sem ekki starfaði á sömu starfsstöð Fiskistofu og skipstjórinn og þekki ekki til atvika sem varða starfslok hans.
Þá segir Fiskistofa að varðandi ákvörðun um viðurlög í málinu hafi m.a. verið litið til meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þess gætt að beitt væri vægustu viðurlögum sem lög leyfa. Í 24. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sé mælt fyrir um beitingu viðurlaga í formi sviptingar leyfis til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum áminninga eftir því sem nánar sé kveðið á um í lögum um umgengni um nytjastofna sjávar. Í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, segir að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð skips, áhöfn þess eða aðrir þeir sem í þágu útgerðarinnar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Í 2. mgr. segir m.a. að sviptingar skuli minnst standa í eina viku. Í 3. mgr. 15. gr. segir að við fyrsta minni háttar brot skuli Fiskistofa þrátt fyrir 1. og 2. mgr. veita hlutaðeigandi útgerð skriflega áminningu. Við mat á því hvort um minni háttar brot sé að ræða, skuli m.a. líta til þess hvort brot sé framið af ásetningi eða af gáleysi, hvort brotið hafi verið til þess fallið að færa útgerðinni eða öðrum verulegan fjárhagslegan ávinning og hve miklum hagsmunum brotið ógnaði. Fiskistofa telur að eins og atvikum málsins sé háttað, sé það hafið yfir skynsamlegan vafa að skipstjóri skips kæranda vissi að það var veiðieftirlitsmaður Fiskistofu sem óskaði eftir að fá að sjá afladagbók skipsins. Stofnunin telur að skipstjórinn hafi haft ásetning til þess að sinna ekki skyldu sinni til að veita eftirlitsmönnum aðstoð, aðgang að skipinu og aðgang og aðstöðu til að skoða afladagbókina. Með þessu hafi skipstjórinn komið í veg fyrir eftirlit Fiskistofu og þar með skaðað þá hagsmuni sem eftirlitinu sé ætlað að þjóna. Það er mat Fiskistofu að slíkt brot verði ekki talin minni háttar í skilningi 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996. Hafi því borið að beita vægustu viðurlögum samkvæmt 1. og 2. mgr. 15. gr. sem er svipting leyfis til veiða í atvinnuskyni í eina viku. Fiskistofa bendir á að það geti verið vandasamt að leggja mat á hvort brot sé framið af ásetningi eða gáleysi og ef vafi leiki á beri að skýra hann málsaðila í hag. Þá telur Fiskistofa ef ráðuneytið fallist ekki á að um ásetningsbrot hafi verið að ræða, kunni að vera rétt að breyta viðurlögum á þann veg með úrskurði að í stað sviptingar veiðileyfis skv. 24. gr. laga nr. 116/2006 sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 verði viðurlögum breytt í skriflega áminningu skv. 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 3. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996.
Niðurstaða
I.Kærufrestur
Stjórnsýslukæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 31. júlí 2020 eða innan eins mánaðar frá því að hin kærða ákvörðun var tilkynnt aðila, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996. Kærufrestur í málinu var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.
II. Rökstuðningur
Samkvæmt 3. mgr. 18. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, er eftirlitsmönnum Fiskistofu heimilt að fara í veiðiferðir með fiskiskipum og fara um borð í skip til eftirlits og er skipstjórum skylt að veita þeim aðstoð. Þá segir í 6. gr. reglugerðar nr. 298/2020, um skráningu og rafræn skil aflaupplýsinga, að skylt sé að veita eftirlitsmönnum Fiskistofu aðgang að upplýsingum sem skráðar séu í afladagbók og veita aðstoð við að sannreyna þær. Af framansögðu er ljóst að með lögum er lögð sú skylda á skipstjórnarmenn að þeir sýni veiðieftirlitsmönnum samvinnu og greiði fyrir eftirliti þeirra enda um mikilsverða hagmuni að ræða sem fólgnir eru í eftirliti Fiskistofu með fiskveiðum. Þá er ljóst að veiðieftirlitsmenn Fiskistofu eru sérfróðir opinberir starfsmenn sem starfa samkvæmt sérstöku erindisbréfi.
Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu er byggð á brotaskýrslu veiðieftirlitsmanna Fiskistofu, dags. 25. maí 2020, í þeirri skýrslu segir að eftirlitsmaður hafi óskað eftir því við skipstjóra [C] að fá að sjá afladagbók skipsins. Skipstjóri hafi sagt við eftirlitsmann að hann skyldi vera rólegur og hann fengi bókina þegar hann myndi ákveða að afhenda hana. Þá segir jafnframt í skýrslunni að skipstjóri hafi rekið eftirlitsmann frá borði og verið með dónaskap við hann. Ljóst er að hin kærða ákvörðun byggir á tveimur atriðum þ.e. að afladagbók hafi ekki verið afhent og að kærandi hafi rekið viðkomandi eftirlitsmann frá borði. Í umsögn Fiskistofu, dags. 7. september 2020, er greint frá því að í tilefni af atvikalýsingu sem sett hafi verið fram í kæru hafi Fiskistofa leitað til þess veiðieftirlitsmanns sem ritaði brotaskýrsluna og beðið hann um nákvæmari lýsingu á atvikum. Ljóst er að hin nýja frásögn sem fram kemur í umsögn Fiskistofu ber ekki að fullu saman við brotaskýrslu eftirlitsmanns. Er hér sérstaklega vísað til þess að í þeirri frásögn kemur fram að eftirlitsmaður hafi ekki komið um borð í skipið og hann hafi því ekki verið rekinn frá borði eins og byggt er á í hinni kærðu ákvörðun. Þessi nýja lýsing er hins vegar í samræmi við atvikalýsingu kæranda í kæru. Óumdeilt er að gera þarf ríka kröfu til skýrleika brotaskýrslna opinberra eftirlitsmanna þegar þær eru megingrundvöllur íþyngjandi stjórnvaldsákvarðana. Ráðuneytið telur þó ljóst af gögnum málsins að skipstjóri hafi ekki brugðist við ósk eftirlitsmanns um afhendingu afladagbókar með tilhlýðilegum hætti en hins vegar verði að líta til fleiri þátta við að meta hvort slík háttsemi skuli teljast meiriháttar brot og leiða til sviptingar veiðileyfis.
Ein af málsástæðum, kæranda er sú að hann hafi ekki átt kost á að koma á framfæri andmælum við hina kærðu ákvörðun þar sem bréf, dags. 10. júní 2020, um ætlað brot hafi ekki borist honum. Ráðuneytið hafði sambandi við Ríkisskattstjóra og fékk staðfestingu úr fyrirtækjaskrá um að heimilisfang kæranda hefði verið flutt frá Valbraut 1 að Lyngbraut 16, þann 16. janúar 2020. Það er því ljóst að bréf Fiskistofu frá 10. júní 2020 var ekki sent á rétt heimilisfang og kærandi hafi þar með ekki átt kost á að koma að andmælum sínum við ofangreint bréf Fiskistofu. Mikilvægt er að árétta hér að andmælareglan er ein af grundvallarreglum íslensk stjórnsýsluréttar en hér er um að ræða mikilsverða réttaröyggisreglu til handa aðilum sem þurfa að lúta stjórnvaldsákvörðunum.
Það er mat ráðuneytisins eftir að hafa yfirfarið öll gögn málsins að skipstjóri [C] hafi ekki brugðist við ósk eftirlitsmanns um afhendingu afladagbókar á tilhlýðilegan hátt en hins vegar að teknu tilliti til meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar og þess hvernig málsmeðferð Fiskistofu var háttað í máli þessu varðandi, andmælarétt kæranda, skort á skýrleika í brotaskýrslu eftirlitsmanns auk misræmis milli umsagnar Fiskistofu og brotaskýrslu þá er það mat ráðuneytisins að fella beri hina kærðu ákvörðun úr gildi.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Fiskistofu, dags. 30. október 2020, um að svipta fiskiskipið [C], leyfi til veiða í atvinnuskyni eða eftir atvikum leyfi til strandveiða í eina viku frá og með 4. ágúst 2020, með vísan til 24. gr. laga nr. 116/2006, sbr. 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 57/1996 er felld úr gildi.