Vinnslustöðin hf., kærir ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, að svipta skipið Kap VE-4, (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Með bréfi, dags. 7. júní 2013, sem barst ráðuneytinu 11. sama mánaðar, kærði Lilja Björg Arngrímsdóttir, lögfræðingur f.h. Vinnslustöðvarinnar hf., Hafnargötu 2, 900 Vestmannaeyjum, þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, að svipta skipið Kap VE-4, skipaskrárnúmer 2363 leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Kæruheimild er í 18. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum.

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, um að svipta skipið Kap VE-4 (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Málsatvikum er lýst í bréfi Fiskistofu til kæranda, dags. 10. desember 2012, þar sem Fiskistofa tilkynnti Vinnslustöðinni hf. að stofnunin hefði mál Vinnslustöðvarinnar hf. til meðferðar og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir og senda gögn. Þar kemur fram m.a. að eftirlitsmaður Fiskistofu hafi verið um borð í skipinu Kap VE-4 (2363), sem gert sé út til síldveiða með nót, í veiðiferð þann 25. nóvember 2012, þegar skipstjórinn hafi gefið út þá skipun til áhafnar eftir að hafa kastað nótinni og dælt síldinni um borð, að sleppa nótinni. Skipstjórinn hafi gert eftirlitsmanninum grein fyrir því að um 10 tonn af síld hafi verið eftir í nótinni þegar henni hafi verið sleppt. Að mati eftirlitsmanns hafi hins vegar 30-40 tonn verið eftir í nótinni. Einnig er í bréfinu vísað til 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, þar sem kemur fram að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa, sbr. 1. gr. laga nr. 13/2002 og 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 810/2011, um nýtingu afla og aukaafurða. Þá er þar vísað til 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, þar sem kemur fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Loks segir þar að Fiskistofa hafi mál þetta til meðferðar en áður en ákvörðun verði tekin um framhald málsins, þar með talið hvort gripið verði til sviptingar veiðileyfis eða áminningu beitt, væri kæranda gefinn kostur á að koma andmælum, athugasemdum, skýringum, upplýsingum og gögnum sem varði málið, á framfæri við Fiskistofu eigi síðar en 4. janúar 2013.

Með bréfi, dags. 18. desember 2012, gerði kærandi athugasemdir við framangreint bréf Fiskistofu en þar kemur fram m.a. að þegar að umræddu kasti skipstjórans kom hafi verið ljóst að ekki væri nægilegt magn í kælitönkum skipsins til að taka við öllu því magni af síld sem hafi verið í nótinni. Áður hafði skipið kastað tvisvar og veitt 100 tonn í fyrra kastinu og 80 tonn í seinna kastinu. Skipstjórinn hafi greint þessa stöðu og fyrirskipað áhöfninni að slaka niður hringjunum þannig að síldin myndi ná að synda úr nótinni. Þegar hann hafi talið að hæfilegur skammtur væri eftir þá hafi hafist dæling. Ekki hafi verið nálæg skip sem gátu tekið við aflanum. Mikil áhersla sé lögð á góða meðferð afla og umgengni um nytjastofna hjá Vinnslustöðinni hf. þar sem hráefni sé unnið til manneldis að stærstum hluta. Ekki sé véfengt að allur afli, sem kom í veiðarfæri skipsins í umræddri veiðiferð, hafi ekki verið hirtur eins og skylt sé samkvæmt 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996. Í umræddri veiðiferð, sem jafnframt hafi verið síðasta veiðiferð skipsins í síld, hafi skipið mátt veiða um 400 tonn en ástæða þess hafi ekki verið sú að félagið hafi ekki haft nægilegar aflaheimildir heldur hafi ákvörðun þessi verið tekin með tilliti til hráefnisstýringar fyrir vinnslu fyrirtækisins og getu skipsins til kælingar á afla. Þegar að umræddu kasti kom hafi verið búið að veiða um 180 tonn sem hafi farið í kælda tanka skipsins. Mat skipstjórans á því hve miklu magni af afla hafi verið sleppt hafi verið byggt á því hversu mikið hafi verið búið að þurrka að pokanum og 40 ára reynslu hans sem nótasjómaður.

Með bréfi, dags. 31. maí 2013, tók Fiskistofa ákvörðun um að svipta skipið Kap VE-4 (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur, frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013. Í ákvörðun Fiskistofu var vísað til bréfs stofnunarinnar til kæranda, dags. 10. desember 2012, og framangreindrar málavaxtalýsingar. Þar kemur fram að eftirlitsmaður Fiskistofu hafi verið um borð í Kap VE-4 (2363), sem gert sé út til síldveiða með nót, í veiðiferð þann 25. nóvember 2012, þegar skipstjórinn hafi gefið út þá skipun til áhafnar eftir að hafa kastað nótinni og dælt síldinni um borð, að sleppa nótinni. Áður hafði skipið kastað tvisvar og veitt 100 tonn í fyrra kastinu og 80 tonn í seinna kastinu. Skipstjórinn hafi gert eftirlitsmanninum grein fyrir því að um 10 tonn af síld hafi verið eftir í nótinni þegar henni var sleppt. Það hafi hins vegar verið mat eftirlitsmanns að 30-40 tonn hafi verið eftir í nótinni.

Einnig kemur fram í bréfinu að skylt sé að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa, sbr. 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, sbr. 1. gr. laga nr. 13/2002. Um skyldu til að landa öllum afla sé fjallað í reglugerð nr. 810/2011, um nýtingu afla og aukaafurða, sem hafi verið í gildi þegar brottkast aflans átti sér stað. Þar komi fram í 1. gr. að skylt sé að hirða og koma að landi með allan afla sem í veiðarfæri kemur. Einungis sé heimilt að varpa fyrir borð verðlausum fiski, innyflum, hausum og öðru því sem falli til við verkun og vinnslu afla um borð í veiðiskipum, sbr. 1. mgr. 2. gr. reglugerðar nr. 810/2011. Tegund sem háð sé takmörkunum á leyfilegum heildarafla geti ekki talist verðlaus í þessum skilningi.

Ennfremur er þar vísað til 15. gr. laga nr. 57/1996 þar sem kemur fram að Fiskistofa skuli svipta skip leyfi til veiða í atvinnuskyni ef útgerð eða áhöfn skips eða aðrir þeir sem í þágu útgerðar starfa hafa brotið gegn ákvæðum laganna eða reglum settum samkvæmt þeim. Við fyrsta brot skuli leyfissvipting ekki standa skemur en eina viku og ekki lengur en tólf vikur eftir eðli og umfangi brots. Við ítrekuð brot skuli svipting ekki standa skemur en í fjórar vikur og ekki lengur en í eitt ár. Við fyrsta minni háttar brot veiti Fiskistofa skriflega áminningu.

Þá kemur þar fram að í ljósi burðargetu skipsins Kap VE-4 (2363) og þess sem eftirlitsmaður Fiskistofu hafi orðið vitni að á vettvangi, sbr. ofangreinda umfjöllun, sé það mat Fiskistofu að skýringar í bréfi kæranda, dags. 18. desember 2012, séu ekki trúverðugar. Eftirlitsmaður Fiskistofu hafi talið að um hafi verið að ræða að minnsta kosti 30-40 tonn af síld sem kastað hafi verið í sjóinn. Hann hafi haft góða yfirsýn yfir dekk skipsins og veiðarfæri og miðað við það magn sem hafði fengist í fyrri köstum skipsins í umræddri veiðiferð. Umræddur eftirlitsmaður sé vanur sjómaður og vanur síldveiðum en hann hafi áður farið í alls 11 eftirlitsferðir með síldveiðiskipum á umræddri vertíð og ekki áður orðið vitni að brottkasti. Fiskistofa hafi því ákveðið að svipta skipið Kap VE-4 (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni. Brot á lögum nr. 57/1996 og stjórnvaldsreglum settum samkvæmt þeim, m.a. reglum um að hirða og landa öllum afla sem komi í veiðarfæri skips ógni mikilvægum hagsmunum sem m.a. sé lýst í markmiðsákvæði laga nr. 57/1996. Fyrir liggi að skipstjóri hafi tekið ákvörðun um að losa umræddan afla úr veiðarfærinu eftir að hafa fengið þau skilaboð frá útgerð skipsins að áhöfnin fengi ekki leyfi til að koma með meiri afla í land og að brot þetta hafi þar með verið framið af ásetningi. Með vísan til umfangs brotsins, þ.e. magns og verðmætis þess afla sem upplýst sé að varpað hafi verið fyrir borð og atvika allra hafi Fiskistofa ákveðið að hæfilegt sé að veiðileyfissvipting þessi vari í tvær vikur.

Loks kemur þar fram að ákvörðunin sé kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur sé einn mánuður frá því að kæranda barst ákvörðunin samkvæmt 18. gr. laga nr. 57/1996 og einnig kom þar fram að kæra fresti ekki réttaráhrifum ákvörðunarinnar.

Með stjórnsýslukæru, dags. 7. júní 2013, sem barst barst ráðuneytinu 11. sama mánaðar, kærir Lilja Björg Arngrímsdóttir, lögfræðingur f.h. Vinnslustöðvarinnar hf. þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 6. júní 2013, að svipta skipið Kap VE-4 (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að Vinnslustöðin hf. hafi ekki neitað því í bréfi sínu til Fiskistofu, dags. 18. desember 2012, að brottkast hafi átt sér stað en það hafi ekki verið af ásetningi heldur af tilteknum ástæðum sem gerð hafi verið grein fyrir og hafi það verið mat skipstjóra að kastað hafi verið minna magni en eftirlitsmaður hafi áætlað. Ekkert hafi verið gert til að leyna því fyrir eftirlitsmanni Fiskistofu hvað hafi farið fram um borð í brú skipsins né á dekki þess. Stjórnsýslukæran sé byggð á því að Vinnslustöðin hf. telji að Fiskistofa hafi brotið gegn reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um málshraða enda skuli ákvarðanir í málum teknar svo fljótt sem unnt sé, sbr. 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Af gögnum málsins megi ráða að samskipti Fiskistofu og Vinnslustöðvarinnar hf. hafi hafist með bréfi Fiskistofu, dags. 10. desember 2012, og verið lokið með bréfi félagsins, dags. 18. desember 2012. Eftir að bréf Vinnslustöðvarinnar hf. hafi verið sent þann 18. desember 2012 hafi Fiskistofa ekki óskað eftir frekari upplýsingum frá félaginu og engar upplýsingar hafi borist frá Fiskistofu um stöðu málsins. Með bréfi, dags. 31. maí 2013, hafi Fiskistofa svo tekið ákvörðun í málinu eða tæpu hálfu ári eftir að málið hafi hafist. Mál Vinnslustöðvarinnar hf. um fyrirhugaða veiðileyfissviptingu á Kap VE-4 (2363) hafi því verið til meðferðar hjá Fiskistofu í tæpa 6 mánuði. Gagnaöflun Fiskistofu virðist ekki hafa verið yfirgripsmikil og svo virðist sem ákvörðun Fiskistofu byggi aðeins á skýrslu eftirlitsmanns Fiskistofu sem hafi verið lokið 6. desember 2012 samkvæmt bréfi Fiskistofu, dags. 10. desember 2012. M.a. virðist gagnaöflun Fiskistofu á tímabilinu frá desember 2012 til maí 2013 ekki hafa verið önnur en að óska eftir afstöðu Vinnslustöðvarinnar hf. og hafi hún verið óumdeild þar sem Vinnslustöðin hf. hafi ekki neitað því að brottkast hafi átt sér stað heldur greint frá ástæðum þess og deilt um magn. Það sé því ekkert í gögnum málsins sem geti, að mati Vinnslustöðvarinnar hf., skýrt eða réttlætt þær tafir sem hafi orðið hjá Fiskistofu að taka ákvörðun í málinu. Á grundvelli framangreinds sé gerð krafa um að ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, verði felld úr gildi. Óskað sé eftir flýtimeðferð á málinu þar sem réttaráhrif ákvörðunar Fiskistofu taki gildi að þann 18. júní 2013. Áhrif þessarar ákvörðunar Fiskistofu fyrir Vinnslustöðina hf. séu gríðarleg þar sem Kap VE-4 (2363) hafi yfir að ráða rúmlega 3.500 tonnum af kvóta í makríl en áætlað sé að makrílveiðar íslenskra fiskiskipa hefjist eftir 17. júní 2013. Það sé því ljóst að ákvörðun Fiskistofu muni setja áætlanir Vinnslustöðvarinnar hf. í makrílveiðum og makrílvinnslu úr skorðum og skammur tími sé til að gera aðrar ráðstafanir.

Með bréfi, dags. 11. júní 2013, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið og staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 14. júní 2013, segir m.a. að af stjórnsýslukærunni verði ráðið að ekki sé mótmælt að um brottkast hafi verið að ræða af skipinu Kap VE-4 (2363) í umrætt sinn, né heldur efast um réttmæti þeirra viðurlaga sem liggi við slíku broti. Eina málsástæðan sem kærandi byggi á sé að málsmeðferðartími hafi verið of langur en því sé mótmælt að afgreiðsla málsins hafi dregist. Einnig kemur þar fram að sá tími sem leið þar til ákvörðun um veiðileyfissviptingu var tekin geti ekki leitt til ógildingar ákvörðunarinnar, sbr. skýringarrit Páls Hreinssonar um Stjórnsýslulögin, útg. 1994, bls. 102. Eftir að gagnaöflun sé lokið fari fram vinna við greiningu gagna og mat á því hver hugsanleg veiðileyfissvipting geti verið. M.a. verði að kanna fyrri úrlausnir á sviði stjórnsýslunnar í svipuðum málum og einnig dómsúrlausnir svo hægt sé að leggja mat á umfang brottkastsins og hvernig dómstólar hafi litið á brot sem fjallað sé um. Í máli þessu hafi einnig verið aflað gagna frá Siglingastofnun Íslands um lestarrými skipsins sem hafi borist Fiskistofu 20. mars 2013. Þegar allt þetta sé virt hafi málshraðaregla 1. mgr. 9. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki verið brotin við úrlausn málsins. Þá hafi Fiskistofa við úrlausn málsins ekki getað tekið tillit til afleiðinga sem veiðileyfissviptingin valdi Vinnslustöðinni hf. og sé bent á að hlutverk viðurlaga við brotum sé m.a. að hafa varnaðaráhrif.

Umsögn Fiskistofu fylgdu eftirtalin gögn í ljósritum: 1) hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, 2) bréf kæranda til Fiskistofu, dags. 18. desember 2012, 3) bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 10. desember 2012, 4) bréf Fiskistofu til sýslumanns Snæfellinga, dags. 11. desember 2012, 5) greinargerð Fiskistofu, dags. 11. desember 2012, 6) brotaskýrsla Fiskistofu, dags. 28. nóvember 2012, 7) vigtarnótur af hafnarvog, dags. 29. nóvember 2012, 8) yfirlit um lögskráningar á skipið Kap VE-4 (2363), 9) starfs- og yfirvinnuskýrsla eftirlitsmanns Fiskistofu fyrir tiltekið tímabil, 10) skýrslur um eftirlit með síldveiðum á Breiðafirði 2012 fyrir tiltekin skip, 11) tölvubréf Fiskistofu til Siglingastofnunar Íslands frá 19. mars 2013, 12) tölvubréf Siglingastofnunar Íslands til Fiskistofu frá 20. mars 2013, 13) gögn frá Siglingastofnun Íslands um lestarrými skipsins Kap VE-4 (2363) og 14) stjórnsýslukæra, dags. 7. júní 2013.

I. Kæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann 11. júní 2013, með bréfi, dags. 7. júní 2013, eða áður en leyfissvipting hófst þann 18. sama mánaðar samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013. Kærufrestur í málinu sem er einn mánuður, sbr. 18. gr. laga nr. 57/1996, var því ekki liðinn þegar stjórnsýslukæran barst ráðuneytinu og tímabili leyfissviptingarinnar var þá ekki lokið. Einnig hefur svipting leyfa til veiða samkvæmt 15. gr. laga nr. 57/1996 ítrekunaráhrif í tvö ár, sbr. 19. gr. laga nr. 57/1996. Þá varðar slík leyfissvipting mikilvæga hagsmuni á sviði atvinnuréttinda. Þegar litið er til þessa er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þessa máls þótt tímabili leyfissviptingarinnar sé nú lokið. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar. Í stjórnsýslukæru í máli þessu var óskað eftir flýtimeðferð á málinu en vegna mikilla anna í ráðuneytinu tókst ekki að verða við þeirri beiðni kæranda.

II. Um umgengni um nytjastofna sjávar gilda ákvæði laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum, en brot gegn lögunum varða viðurlögum samkvæmt IV. kafla laganna.

Í 15. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, með síðari breytingum, er svohljóðandi ákvæði:

Hin kærða ákvörðun Fiskistofu í máli þessu, dags. 31. maí 2013, um sviptingu leyfis til veiða í atvinnuskyni byggir á því að brot kæranda samkvæmt framangreindum lögum nr. 57/1996 hafi verið fólgin í því að varpað hafi verið fyrir borð skipsins Kap VE-4 (2363) tilteknu magni af síld eða sem nemur 30-40 tonnum. Ákvörðunin er byggð á því að með framangreindri háttsemi hafi verið brotið gegn 2. gr. laga nr. 57/1996 en í 1. málsl. 2. mgr. greinarinnar segir:

"Skylt er að hirða og landa öllum afla sem kemur í veiðarfæri fiskiskipa."

(http://www.althingi.is/lagas/141b/1996057.html)

Þessi regla kom einnig fram í 1. gr. reglugerðar nr. 810/2011, um nýtingu afla og aukaafurða, með síðari breytingum, sem þá var í gildi. Í ákvæðum reglugerðarinnar komu fram tilteknar undantekningar frá framangreindri meginreglu sem ekki eiga við í þessu máli.

Af hálfu kæranda hefur því ekki verið mótmælt að um hafi verið að ræða brottkast afla af skipinu Kap VE-4 (2363) í umrætt sinn en kærandi heldur því fram að um hafi verið að ræða 10 tonn sem kastað hafi verið frá borði.

Í því máli sem hér er til meðferðar er samkvæmt framanrituðu ekki ágreiningur um málsatvik að því undanskildu að ágreiningur er um hve miklu magni af afla hafi verið kastað frá borði í umrætt sinn.

Brottkast kæranda á umræddum afla kom í veg fyrir að unnt væri að staðreyna magn aflans. Þar sem gögn málsins benda ekki ótvírætt til annarrar niðurstöðu er það mat ráðuneytisins að kærandi verði að bera hallann af sönnun um það atriði. Samkvæmt því og með vísan til þeirra forsendna sem koma fram í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, telur ráðuneytið ekki ástæðu til að véfengja skýrslu eftirlitsmanns Fiskistofu, dags. 6. desember 2012, um að það magn afla sem varpað var frá borði skipsins Kap VE-4 (2363) í umrætt sinn hafi verið 30-40 tonn.

Þegar litið er til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að kærandi í máli þessu hafi brotið gegn 2. mgr. 2. gr. laga nr. 57/1996, um umgengni um nytjastofna sjávar, sbr. og 1. gr. reglugerðar nr. 810/2011, um nýtingu afla og aukaafurða, með síðari breytingum.

Ráðuneytið telur að gera megi athugasemdir við málshraða Fiskistofu í máli þessu, sem er nokkuð langur miðað við umfang og eðli málsins. Ekki er hins vegar fallist á að það geti haft áhrif á niðurstöðu um efni málsins.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, um að svipta skipið Kap VE-4 (2363) leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 31. maí 2013, um að svipta skipið Kap VE-4, skipaskrárnúmer 2363, leyfi til veiða í atvinnuskyni í tvær vikur frá og með 18. júní 2013 til og með 2. júlí 2013.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson.

Sigríður Norðmann.