Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] f.h. [B ehf.], dags. 27. apríl 2020, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [C].

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [C] og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 26. mars 2020, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 27. sama mánaðar, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði og Þórshöfn í Langanesbyggð en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu 26. mars 2020 og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 9. apríl 2020. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 272 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Langanesbyggðar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 675/2019, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2019/2020, sem skiptust á byggðarlögin Þórshöfn, 141 þorskígildistonn og Bakkafjörð, 131 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Langanesbyggð með bréfi ráðuneytisins, dags. 30. desember 2019.

Kærandi sótti um byggðakvóta fyrir bátinn [C] á Bakkafirði með umsókn til Fiskistofu, dags. 21. febrúar 2020.

Hinn 16. apríl 2020 tilkynnti Fiskistofa útgerðum sem sóttu um byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til báta í byggðarlaginu. Kæranda, [B ehf.] var tilkynnt að hafnað væri umsókn félagsins um úthlutun byggðakvóta til bátsins [C]. Ákvörðun Fiskistofu var byggð á því að báturinn uppfyllti ekki skilyrði b-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020, um að hafa verið skráður í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019.

Þá kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um höfnun umsóknar um úthlutun.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 27. apríl 2020, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði [A] f.h. [B ehf.] til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [C].

Í stjórnsýslukærunni kemur fram m.a. að þess sé krafist að ráðuneytið felli úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að báturinn [C] fái ekki úthlutað byggðakvóta á Þórshöfn í Langanesbyggð. Jafnframt er þess krafist að úthlutað verði byggðakvóta til framangreinds báts kæranda á Þórshöfn í Langanesbyggð eins og báturinn eigi rétt á. Málsatvik séu með þeim hætti að sótt hafi verið um byggðakvóta fyrir bátinn [C] á Þórshöfn undanfarin u.þ.b. 15 ár. Báturinn sé gerður út frá Þórshöfn og hafi ávallt landað til byggðakvóta þar. Útgerðin sé með vinnslusamninga innan sveitarfélagsins Langanesbyggðar við fiskvinnslur á Bakkafirði og á Þórshöfn. Samkvæmt sérákvæðum um byggðakvóta í Langanesbyggð sé leyfilegt að landa til byggðakvóta hjá vinnslu sem sé innan sveitarfélagsins. [C] uppfylli skilyrði 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020, hafi landað umtalsverðu magni bolfisks á Þórshöfn á síðasta fiskveiðiári og hafi átt rétt á úthlutun byggðakvóta á Þórshöfn í ár, sbr. 4. gr. reglugerðarinnar. Skipið sé þegar byrjað að landa upp í þann byggðakvóta sem útgerðin hafi reiknað með að fá í ár. Þegar sótt hafi verið um byggðakvóta í febrúar 2020 virðast hafa verið gerð þau mistök að haka við Bakkafjörð í stað Þórshafnar á umsóknareyðublaði Fiskistofu. Útgerðin hafi ekki orðið vör við að þessi mistök hafi verið gerð fyrr en ákvörðun Fiskistofu um synjun úthlutunar hafi borist. Útgerð [C] telji að villa í umsókn hafi verið augljós þar sem að skipið hafi aldrei verið skráð á Bakkafirði og geti því ekki einu sinni landað þar vegna þess að höfnin sé ekki nægilega stór auk þess sem sótt hafi verið um fyrir skipið á Þórshöfn mörg undanfarin ár. Telja verði að Fiskistofa hafi átt að kanna staðreyndir málsins betur áður en ákvörðun var tekin og í framhaldi af því gefa útgerðinni kost á að leiðrétta umsóknina þar sem um augljósa misritun hafi verið að ræða. Fiskistofu hafi borið skylda til að rannsaka málið betur samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Um ákvæðið segi í greinargerð með frumvarpi til laganna að því tilfinnanlegri eða meira íþyngjandi sem stjórnvaldsákvörðun sé, þeim mun strangari kröfur verði að gera til stjórnvalds um að það gangi úr skugga um að upplýsingar, sem búi að baki ákvörðun, séu sannar og réttar. Rannsóknarreglan tengist mjög andmælarétti, en oft verði mál ekki nægjanlega upplýst nema aðila hafi verið gefinn kostur á að kynna sér gögn máls, svo og koma að frekari upplýsingum um málsatvik. Einnig hafi stofnuninni borið að leiðbeina útgerðinni um að lagfæra yrði umsókn, sbr. 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ennfremur hefði Fiskistofa átt að veita útgerðinni andmælarétt áður en umsókn hafi verið synjað samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segi um ákvæðið, sbr. 14. gr. frumvarps, að í 14. gr. frumvarpsins sé að finna kjarna andmælaréttarins þar sem málsaðila sé tryggður réttur til þess að tjá sig um mál áður en ákvörðun sé tekin í því enda liggi ekki fyrir afstaða hans eða augljóslega sé óþarft að hann tjái sig. Þannig geti málsaðili komið athugasemdum sínum á framfæri, bent á misskilning eða ónákvæmni í gögnum máls og jafnframt bent á heimildir sem séu betri grundvöllur að ákvörðun máls. Ekki sé hins vegar talið nauðsynlegt að málsaðili tjái sig um málið ef afstaða hans liggi fyrir í málsgögnum. Sömuleiðis sé óþarfi að hann tjái sig um mál ef afstaða hans liggi fyrir í málsgögnum eða ef um sé að ræða hreina ívilnandi ákvörðun, t.d. ef taka eigi umsókn hans til greina að öllu leyti. Verði ekki fallist á kröfu kæranda muni það valda útgerðinni umtalsverðu tjóni sem sé í engu samræmi við þá smávægilegu yfirsjón sem hafi átt sér stað.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020. 2) Umsókn um byggðakvóta, dags. 21. febrúar 2020. 3) Staðfesting á vinnslusamningi á Þórshöfn. 4) Staðfesting á vinnslusamningi á Bakkafirði. 5) Yfirlýsing frá sveitarstjóra Langanesbyggðar

Með tölvubréfi, dags. 28. apríl 2020, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun, auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 15. maí 2020, segir m.a. að Fiskistofa telji að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Þar kemur fram m.a. að hinn 26. mars 2020 hafi Fiskistofa auglýst eftir umsóknum um byggðakvóta til fiskiskipa fyrir nokkur byggðarlög, m.a. vegna Bakkafjarðar og Þórshafnar samkvæmt ákvæðum reglugerðar nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020. Auglýsingin hafi verið birt á heimasíðu stofnunarinnar en auk þess í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 27. mars 2020. Hinn 21. febrúar 2020 hafi borist umsókn frá kæranda, [B ehf.], vegna fiskiskipsins [C]. Með umsókninni hafi fylgt ódagsettar yfirlýsingar um vinnslu vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2019/2020 innan sveitarfélagsins Langanesbyggðar við fiskvinnslur á Bakkafirði og á Þórshöfn. Samkvæmt umsókn þá hafi kærandi sótt um byggðakvóta í sveitarfélaginu Langanesbyggð og byggðarlaginu Bakkafirði. Tilkynnt hafi verið um úthlutun byggðakvóta til byggðarlagsins Bakkafjarðar 16. apríl 2020, alls hafi sótt 12 um í umræddu byggðarlagi. Umsókn kæranda hafi verið synjað, sbr. bréf stofnunarinnar þar sem umsækjandi hafi ekki uppfyllt skilyrði um að fiskiskip verði að vera skráð í viðkomandi byggðarlagi, sbr. b-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019. Framkvæmdastjóri [B ehf.] hafi haft samband við sérfræðing Fiskistofu símleiðis 24. apríl 2020, þar sem hann hafi upplýst starfsmanninn um að ætlunin hafi verið að sækja um byggðakvóta á Þórshöfn og að mistök hafi átt sér stað í umsókninni. Hann hafi óskað eftir leiðbeiningum um hvernig hann gæti kært ákvörðun stofnunarinnar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Starfsmaðurinn hafi veitt honum leiðbeiningar um slíkt. Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 676/2019 sé mælt fyrir um að Fiskistofa annist úthlutun aflamarks, sem komi í hlut einstakra byggðarlaga, til fiskiskipa. Auglýst skuli eftir umsóknum útgerða í a.m.k. tveimur dagblöðum og á vefsíðu Fiskistofu. Fiskistofa skuli annast mat og úrvinnslu umsókna og svara umsóknum eins fljótt og kostur er. Í 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 sé mælt fyrir um almenn skilyrði fyrir úthlutun aflamarks á grundvelli reglugerðarinnar, þar segi m.a. í b-lið hennar að fiskiskip verði að vera skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Í c-lið sömu greinar segi að fiskiskip verði að vera í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Miðað skuli við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Þá sé heimilt að úthluta aflamarki byggðarlaga til fiskiskipa, sem uppfylli skilyrði a- og b-liðar og séu í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í öðru byggðarlagi en umsókn um byggðakvóta beinist að, ef þeir stundi einnig útgerð með skip sem skráð séu í því byggðarlagi sem þeir hafi heimilisfang í. Í kæru sé vísað til þess að Fiskistofa hefði átt að rannsaka mál þetta betur samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Gögn kæranda hafi ekki borið með sér að ekki væri rétt byggðarlag valið né að þetta væri ekki það byggðarlag sem kærandi hafi ætlað að sækja um. Þá vísi kærandi til 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem segi að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald taki ákvörðun í því eða slíkt sé augljóslega óþarft. Í máli þessu sæki kærandi um úthlutun í ákveðnu byggðarlagi. Hann hafi lagt fram tilskilin gögn og hafi málið verið leyst á grundvelli gagnanna og hafi stofnunin talið óþarft að veita honum færi á að tjá sig um málið áður en það væri til lykta leitt þar sem gögn kæranda hafi ekki borið með sér að rangt byggðarlag hefði verið valið. Kærandi hafi ekki uppfyllt þau skilyrði sem komi fram í 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 og hafi umsókn félagsins því verið synjað.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Auglýsing á heimasíðu Fiskistofu, dags. 26. mars 2020. 2) Umsókn [B ehf.] um byggðakvóta, dags. 21. febrúar 2020. 3) Yfirlýsingar um vinnslu afla vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2019/2020 ódagsettar. 4) Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um úthlutun byggðakvóta til [C], dags. 16. apríl 2020. 5) Skráð símtal í skjalakerfi Fiskistofu, dags. 24. apríl 2020.

Með bréfi, dags. 21. maí 2020, sendi ráðuneytið kæranda, [B ehf.], ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 18. maí 2020 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 11. maí 2020, sendi kærandi, [B ehf.], ráðuneytinu athugasemdir við umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að kærandi mótmæli þeirri staðhæfingu Fiskistofu að gögn málsins hafi hvorki borið með sér að rangt sveitarfélag hafi verið valið né að þetta væri ekki það byggðarlag sem kærandi hafi ætlað að sækja um. Að sjálfsögðu beri gögnin með sér að villa hafi verið gerð þegar skip sé skráð á Þórshöfn en hakað sé við Bakkafjörð í umsókn. Í því sambandi verði að hafa í huga að sótt hafi verið um fyrir skipið á Þórshöfn um margra ára skeið og hafi það fengið verulega úthlutun á hverju ári. Fiskistofu hafi því átt að vera ljóst að ekki hafi staðið vilji til að verða af þeim réttindum með því að sækja um í byggðarlagi sem skipið hafi ekki verið skráð í og tilefni hafi því verið til að kanna málið betur og gefa útgerðinni kost á að leiðrétta umsóknina. Því hafi Fiskistofa hvorki virt rannsóknarregluna né andmælarétt við afgreiðslu málsins. Upplýsingar sem stjórnvald búi yfir geti leitt til þess að stjórnvaldinu beri að leiðbeina aðila um þann rétt sem hann kunni að eiga til ívilnunar. Í því sambandi vísist m.a. til álita umboðsmanns Alþingis í málum nr. 9790/2018, 9819/2018 og 3708/2003. Fiskistofu hafi borið að leiðbeina kæranda um að hann yrði að sækja um í því byggðarlagi þar sem skipið var skráð, enda hafi stofnunin haft allar upplýsingar um sögu umsókna og úthlutana til skipsins. Þegar villa sé gerð í samskiptum við stjórnvald sem hafi alvarlegar afleiðingar varðandi afgreiðslu máls þá skapist skylda til að endurupptaka ákvörðun þegar ljóst verði að villa hafi verið gerð. Vakin sé athygli á því að úthlutun sem kærandi telji sig eiga rétt á feli í sér veruleg verðmæti og verði úthlutun ekki leiðrétt muni það valda kæranda margra milljóna króna tjóni. Það sé ekki í samræmi við meðalhófsreglu stjórnsýsluréttar að láta smávægilega yfirsjón við útfyllingu rafræns umsóknareyðublaðs hafa svo íþyngjandi afleiðingar, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Úthlutunarkerfi byggðakvóta geri ráð fyrir því að leiðréttingar séu gerðar eftir meðferð kærumála sem skulu afgreidd á stuttum tíma og sé því ekkert því til fyrirstöðu að fallast á réttmætar og sanngjarnar kröfur kæranda um að hin kærða ákvörðun Fiskistofu verði felld úr gildi og kærandi fái þann byggðakvóta sem hann eigi rétt á.

Rökstuðningur

Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta en þau eru:  a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2019. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa.

Þá koma fram í reglugerðinni ákvæði um skyldu fiskiskipa til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi, sbr. 6. gr. reglugerðarinnar.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 676/2019.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Langanesbyggð vegna Bakkafjarðar og Þórshafnar fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu (III) nr. 252/2020, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, reglugerð nr. 676/2019 og auglýsingu (III) nr. 252/2020.

Báturinn [C] var skráður á Þórshöfn 1. júlí 2019 og uppfyllti því ekki skilyrði stafliðar b 1. gr. reglugerðar nr. 676/2019 fyrir úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2019/2020 á Bakkafirði. Þegar af þeirri ástæðu eru ekki skilyrði fyrir að fallast á kröfur kæranda í máli þessu.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að úthluta af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [C] en samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda, [B ehf.], um úthlutun byggðakvóta til bátsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 16. apríl 2020, um að hafna umsókn kæranda, [B ehf.]., um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2019/2020 til bátsins [C].