Ákvörðunar Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Stjórnsýslukæra
Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 28. janúar 2019, sem barst ráðuneytinu 30. sama mánaðar, frá [L] ehf, [R] lögmanni f.h. [S] þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, sem tekin var 18. desember 2018 og tilkynnt var með bréfi, dags. 3. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.
Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Kröfur kæranda
Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var 18. desember 2018 og tilkynnt var með bréfi, dags. 3. janúar 2019, um að hafna umsókn kæranda, [S], um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Einnig er þess krafist að úthlutun fari fram að nýju þar sem kæranda verði úthlutað aflamarki.
Málsatvik
Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 21. febrúar 2018, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu, auglýsti stjórn Byggðastofnunar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 en einnig var auglýsingin birt á heimasíðu Byggðastofnunar. Umsóknarfrestur var til og með 9. mars 2018.
Kærandi sótti um úthlutun aflaheimilda með umsókn til Byggðastofnunar, dags. 8. mars 2018. Í umsókninni sagði m.a. að [S] stefni að því að hefja forvinnslu bolfisks í Grímsey sem verði í formi slægingar og frágangs auk flökunar á bolfiski til sölu á innanlandsmarkaði. Framhaldsvinnsla bolfisks muni fara fram í húsnæði félagsins á Akureyri eða á Dalvík. Fyrir liggi drög að samstarfi [S] og öflugs aðila í dreifingu á sjávarafurðum innanlands. Viðhaldið verði öllum störfum á [B] nýju skipi félagsins en áhöfn skipsins muni verða 6 menn. Gangi áætlanir eftir með forvinnslu í Grímsey muni starfsemi félagsins verða til þess að bæta verði við 2 starfsmönnum í Grímsey við forvinnslu og önnur störf tengd félaginu. Úthlutun frá Byggðastofnun sé forsenda þess að hægt sé að hefja verkefnið. Nýtt skip kæranda sé með besta búnað sem völ sé á til kælingar og geymslu á hráefni fyrir vinnslu á ferskum fiski í Grímsey. [S] hafi starfað í Grímsey í 30 ár með útgerð og frágang á ferskum fiski, geri nú út einn bát en hafi lengst af verið með 2-3 báta þar, keypt þar mest alla þjónustu sem völ sé á, m.a. af fiskmarkaði og verið mestan hluta starfstímans með 3-6 starfsmenn í vinnu.
Einnig barst Byggðastofnun umsókn frá fjórum öðrum útgerðaraðilum í Grímsey sameiginlega.
Stjórn Byggðastofnunar samþykkti þann 18. desember 2018 að hafna umsókn [S] með þeim rökstuðningi að félagið uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 um að félagið hafi verið í eigu eða leigu aðila sem hafi verið með lögheimili í Grímsey þann 1. september 2015. Ákvörðunin var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 3. janúar 2019.
Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra innan þriggja mánaða frá dagsetningu bréfsins skv. 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð
Með stjórnsýslukæru, dags. 28. janúar 2019, sem barst ráðuneytinu 30. sama mánaðar, kærðu [L] ehf., [R] lögmaður f.h. [S] framangreinda ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.
Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærandi hafi sótt um úthlutun á 100 þorskígildistonnum og jafnframt boðið fram 200 þorskígildistonn sem mótframlag á grundvelli auglýsingar Byggðastofnunar, dags. 21. febrúar 2019. Byggðastofnun hafi hafnað umsókn kæranda með bréfi, dags. 3. janúar 2019, á þeim forsendum að félagið uppfyllti ekki skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda án vinnslu skv. ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Áðurnefnd reglugerð sem ákvörðun Byggðastofnunar byggi á sé fallin úr gildi en hún hafi fallið úr gildi við gildistöku reglugerðar nr. 428/2018, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda án vinnslu skv. 10 .gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem hafi verið gefin út 3. maí 2018. Einnig sé það rangt sem komi fram í ákvörðun Byggðastofnunar að kærandi uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 né heldur núgildandi reglugerðar nr. 428/2018 þar sem komi fram sambærilegt ákvæði og í eldri reglugerð. Í 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 og 3. gr. reglugerðar nr. 428/2018 sé að finna þrjú skilyrði sem uppfylla verði til þess að fá úthlutað aflamarki. Í 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar komi fram að umsækjandi verði að hafa leyfi til veiða í atvinnuskyni, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, þegar úthlutun á sér stað. Kærandi hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni um áraraðir og hafi það í dag. Í 2. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar komi fram að fiskiskip umsækjanda skuli hafa verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2015. Skip kæranda, [B] sé skráð í viðkomandi byggðarlagi og hafi verið það frá því það hafi komið nýtt í byrjun árs 2018. Fyrir þann tíma hafi kærandi stundað fiskveiðar á fiskiskipum með sama nafni, […..]. Núverandi fiskiskip kæranda hafi ekki verið til við framangreind tímamörk. Það verði að teljast varhugavert að líta svo á að þeim lögaðilum eða einstaklingum sem endurnýja fiskiskip sín sé gert ómögulegt að sækja um úthlutun á aflamarki einungis vegna þess að skip þeirra séu ekki skráð í viðkomandi byggðarlagi fyrir tiltekna dagsetningu. Í 3. mgr. 3. gr. komi fram að fiskiskip skuli vera í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi þann 1. september 2015. Kærandi sé lögaðili sem hafi verið með skráð heimilisfang í Grímsey frá 1. apríl 2015 skv. fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og uppfylli því skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar. Þá sé vakin athygli á að þegar reglugerð nr. 1064/2015 hafi verið samþykkt hafi verið ákveðið að miða við að tiltekin skilyrði væru uppfyllt fyrir 1. september 2015, og hafi sömu tímamörk verið notuð þegar reglugerð nr. 428/2018 hafi verið samþykkt. Slíkt komi í veg fyrir að þeir sem ekki hafi uppfyllt skilyrði um fyrrnefnd tímamörk eigi möguleika á því að sitja við sama borð og aðrir.
Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Bréf Byggðastofnunar til [S], dags. 3. janúar 2019. 2) Umsókn [S] um aflamark Byggðastofnunar, dags. 8. mars 2018. 3) Fundargerð hluthafafundar í [S], dags. 1. apríl 2015. 4) Útprentun úr Þjóðskrá Íslands. 5) Tilkynning til fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra um breytingu á póstfangi/lögheimili [S], dags. 1. apríl 2014. 6) Bréf KPMG f.h. [S] til fyrirtækjaskrár ríkisskattstjóra, dags. 1. apríl 2015.
Með bréfi, dags. 21. mars 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.
Með bréfi, dags. 29. mars 2019, barst ráðuneytinu umsögn stjórnar Byggðastofnunar. Þar segir m.a. að í bréfi Byggðastofnunar til kæranda, dags. 3. janúar 2019, þar sem umsókn kæranda sé hafnað sé ranglega vísað til 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 þegar átt sé við 3. gr. reglugerðar nr. 428/2018 sem leyst hafi eldri reglugerð af hólmi. Ákvæði 3. gr. reglugerðanna séu efnislega þau sömu. Ákvörðun um að hafna umsókn kæranda byggi á 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar um að fiskiskip skuli hafa verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi þann 1. september 2015. Aflamark Byggðastofnunar sé til komið vegna byggðafestu í Grímsey. [S] hafi verið skráð í Grímsey þegar umræða um aflamark í Grímsey hafi komið upp. Á þeim tíma hafi eigandi félagsins og skipsins verið með skráð lögheimili á Akureyri. Ákvörðun um að hafna umsókn kæranda verði að setja í samhengi við ákvörðun um að ganga til samstarfs við þá aðila sem á farsælan hátt hafi unnið úr aflamarki Byggðastofnunar í Grímsey undanfarin ár. Þeir matskenndu þættir sem hafi ráðið ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar við úthlutun þá gildi enn við þessa úthlutun. Jákvæð byggðaleg áhrif af aflamarki Byggðastofnunar verði til af rekstri og umfangi þeirra útgerða sem séu staðsettar í Grímsey og veiti fólki þar vinnu. Umsóknir frá þeim útgerðum sem fengu úthlutun hafi það fram yfir umsókn [S] að nær allir þeir einstaklingar sem vinni við nefndar útgerðir séu búsettir í Grímsey og sömuleiðis eigendur útgerðanna en eigendur [S] hafi ekki fasta búsetu í eynni. Það sé því mat Byggðastofnunar að aflamark stofnunarinnar verði best nýtt til að tryggja áframhaldandi búsetu í eynni með þeim samningum sem gerðir hafi verið í kjölfar ákvörðunar stjórnar Byggðastofnunar um að semja við umræddar fjórar útgerðir en hafna umsókn [S]. Ákvörðun um úthlutunina hafi verið tekin milli funda stjórnar Byggðastofnunar vegna tafa á umsögn Akureyrarbæjar. Ákvörðunin hafi því verið afgreidd með tölvubréfum og fylgi afrit þeirra með umsögninni ásamt minnisblaði sem lagt hafi verið fyrir stjórn 18. desember 2018.
Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar í ljósritum: 1) Tölvubréf frá forstjóra til stjórnar stofnunarinnar, dags. 18. desember 2018. 2) Minnisblað stjórnar Byggðastofnunar, dags. 18. desember 2018. 3-5) Tölvubréf frá stjórnarmönnum í stjórn Byggðastofnunar, dags. 18. desember 2018.
Með bréfi, dags. 8. maí 2019, sendi ráðuneytið [L] ehf., [R], lögmanni f.h. [S] ljósrit af umsögn Byggðastofnunar, dags. 29. mars 2019 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og senda ráðuneytinu frekari gögn.
Með bréfi, dags. 21. maí 2019, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [L] ehf., [R], lögmanni f.h. [S]. Þar segir m.a. að í umsögn Byggðastofnunar, dags. 29. mars 2019, sé staðfest að höfnun á umsókn kæranda um úthlutun á aflamarki á þeim grundvelli að félagið uppfylli ekki skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 428/2018 um að fiskiskip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila í viðkomandi byggðarlagi þann 1. september 2015 sé ólögmæt. Einnig sé staðfest þar að kærandi hafi uppfyllt skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar þar sem félagið hafi verið með skráð lögheimili í samræmi við ákvæði 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar þann 1. september 2015. Kærandi hafi verið með lögheimili þann 1. september 2015 í Grímsey og því uppfyllt öll skilyrði til að vera úthlutað aflamarki, sbr. reglugerð nr. 1064/2015 og núgildandi reglugerð nr. 428/2018. Kærandi hafi frá árinu 1988 með hléum komið með einum eða öðrum hætti að fiskveiðum sem gerðar hafi verið út frá Grímsey. Á þeim tíma hafi kærandi reynt að landa sem mestum afla í heimabyggð til vinnslu í Grímsey og hafi aldrei selt frá sér aflaheimildir. Röksemdir sem fyrst komi fram í umsögn Byggðastofnunar um að aðrar fjórar útgerðir sem fengu úthlutað aflamarki séu betur í stakk búnar en kærandi til að styðja við áframhaldandi búsetu í Grímsey séu eftir á skýringar sem samræmist í engu eldri röksemdum fyrir höfnun umsóknar kæranda um að kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 428/2018. Reglugerðarákvæðið sé skýrt og hvergi megi finna í reglugerðinni neitt sem heimili Byggðastofnun að taka matskenndar ákvarðanir. Þá séu gerðar tilteknar athugasemdir við orðalagsnotkun Byggðastofnunar þegar tillaga um úthlutun hafi verið send að því er virðist með rafpósti milli stjórnarmanna og í minnisblaði frá forstjóra og starfsmanni stofnunarinnar, dags. 18. desember 2018.
Rökstuðningur
I. Ákvæði 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða er svohljóðandi:
"Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun getur gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Byggðastofnun skal hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem efni samnings, skilyrði og tímalengd." (https://www.althingi.is/lagas/149a/2006116.html)
Framangreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 72/2016 en samkvæmt því er gert ráð fyrir að ráðherra ákvarði magn aflaheimildanna af því aflamarki sem dregið er frá heildaraflamarki samkvæmt 3. mgr., sbr. 5. mgr. 8. gr. laganna.
Ráðherra hefur sett reglugerð nr. 428/2018 um framkvæmd ákvæðisins en eldri reglugerð um sama efni var nr. 1064/2015. Í 1. gr. er fjallað um gildissvið reglugerðarinnar. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar segir að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum skuli byggt á mati á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Í 3. gr. segir að eingöngu sé heimilt að úthluta aflamarki til fiskiskipa sem hafi leyfi til veiða í atvinnuskyni, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, þegar úthlutun aflamarks á sér stað. Einnig er það skilyrði úthlutunar að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. september 2015. Þá er það skilyrði úthlutunar að skip séu skráð í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila sem hafi verið með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. september 2015. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.
II. Í minnisblaði til stjórnar Byggðastofnunar, dags. 18. desember 2018, er gerð grein fyrir þeim sjónarmiðum sem lögð voru til grundvallar í tillögu til stjórnar Byggðastofnunar og sem stjórnin hafði til hliðsjónar við mat á umsóknum, m.a. umsókn kæranda.
Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, sem tekin var af stjórn stofnunarinnar 18. desember 2018 og tilkynnt var kæranda með bréfi dags. 3. janúar 2019, um að hafna umsókn [S] um úthlutun aflamarks Byggðastofnunar var byggð á því kærandi hafi ekki uppfyllt skilyrði 3. mgr. 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 um að skip kæranda hafi verið í eigu eða leigu aðila sem hafi verið með lögheimili í Grímsey þann 1. september 2015 þar sem eigandi [S] hafi átt lögheimili á Akureyri 1. september 2015.
Félagið [S] var með skráð heimilisfang á Akureyri 1. september 2015 en það hefur ekki áhrif´á úrlausn málsins hvar eigendur félagsins áttu lögheimili á þeim tíma.
III. Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og ljóst er að ekki er unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem hafa borist stjórn stofnunarinnar.
Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 428/2018 sem fjallar um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum útgerðaraðilum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til að velja þau verkefni sem ákveðið er að úthluta aflaheimildum til tiltekin fiskveiðiár.
Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 18. desember 2018, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina og hvort hún sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.
Ráðuneytið hefur farið yfir hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, sem tekin var utan fundar stjórnar stofnunarinnar 18. desember 2018 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 3. janúar 2019 og málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar við ákvörðunina.
Við athugun ráðuneytisins hafa komið í ljós tilteknir annmarkar á málsmeðferð stjórnar Byggðastofnunar. M.a. er hin kærða ákvörðun ekki byggð á réttum forsendum en þar segir að umsókn kæranda sé hafnað með þeim rökstuðningi að félagið uppfylli ekki það skilyrði 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 að hafa verið í eigu eða leigu aðila sem var með lögheimili í Grímsey þann 1. september 2015. Einnig uppfyllir framangreindur rökstuðningur ekki kröfur 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar er ekki fjallað um lagagrundvöll málsins eða sjónarmið sem varða skýringu 2. gr. reglugerðar nr. 428/2018. Þá er ákvörðunin byggð á röngu reglugerðarákvæði, þ.e. 3. gr. reglugerðar nr. 1064/2015 sem sett var með heimild í ákvæði til bráðabirgða XIII í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Umrædd reglugerð féll úr gildi við gildistöku reglugerðar nr. 428/2018, sem útgefin var 3. maí 2018, en síðastgreind reglugerð er sett samkvæmt heimild í 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem var lögfest með lögum nr. 72/2016.
Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu sem tekin var af stjórn stofnunarinnar 18. desember 2018 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 3. janúar 2019. Einnig er lagt fyrir stjórn Byggðastofnunar að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.
Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.
Úrskurður
Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var af stjórn stofnunarinnar 18. desember 2018 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 3. janúar 2019, um að hafna umsókn [S] um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, er felld úr gildi.
Einnig er lagt fyrir stjórn Byggðastofnunar að taka umsókn kæranda aftur til löglegrar meðferðar.