Þorskeldi ehf. kærir ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, um úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90, (1929).

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Þorskeldis ehf., Heiðmörk 3, 755 Stöðvarfirði, dags. 27. desember 2013, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, og rökstuðnings í bréfi, dags. 6. janúar 2014, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, um úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90, skipaskrárnúmer 1929.

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, um úthlutun af byggðakvóta Stöðvarfjarðar í Fjarðabyggð til bátsins Gjafars SU-90 (1929) fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni. Aðallega er þess krafist að ráðuneytið staðfesti úthlutun byggðakvóta til bátsins Gjafars SU-90 (1929) þar sem tekið verði tillit til alls landaðs afla bátsins, þ.m.t. fisks sem landað var úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2012 til og með 31. ágúst 2013. Til vara er þess krafist að við úthlutun byggðakvóta til bátsins Gjafars SU-90 (1929) verði tekið tillit til landaðs afla bátsins, þ.m.t. fisks sem landað var úr áframeldiskvíum á framangreindu tímabili í sama magni og nam villtum fiski sem báturinn landaði í kvíarnar.

Einnig var þess krafist að ráðherra staðfesti að frestað yrði úthlutun byggðakvóta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014, þar til lokið væri afgreiðslu á framangreindri stjórnsýslukæru. Ráðuneytið svaraði þessari kröfu með bréfi, dags. 9. janúar 2014, en þar kom fram að ráðuneytið hafi tilkynnt Fiskistofu með bréfi, dags. 2. janúar 2014, að úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 geti farið fram á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð en komi til þess að hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu verði breytt með úrskurði ráðuneytisins hafi ráðuneytið til ráðstöfunar aflaheimildir til að framkvæma leiðréttingu á úthlutun til bátsins.

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 15. nóvember 2013, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 16. sama mánaðar, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 í Fjarðabyggð, m.a. á Stöðvarfirði en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 2. desember 2013. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 214 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Fjarðabyggðar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 664/2013, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2013/2014, sem skiptust á byggðarlögin Stöðvarfjörð, 199 þorskígildistonn og Mjóafjörð, 15 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Fjarðabyggð með bréfi, dags. 16. október 2013. Að teknu tilliti til eftirstöðva frá fyrra fiskveiðiári var heildarúthlutun byggðakvóta til Stöðvarfjarðar fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 samtals 255 þorskígildistonn.

Kærandi sótti um byggðakvóta fyrir bátinn Gjafar SU-90 (1929) með umsókn til Fiskistofu, dags. 26. nóvember 2013.

Hinn 13. desember 2013 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum báta á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Kæranda var tilkynnt að 4.430 þorskígildiskíló hafi komið í hlut bátsins Gjafars SU-90 (1929). Skipting byggðakvóta byggðarlagsins kom fram á yfirlitsblaði sem fylgdi ákvörðuninni.

Einnig kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að úthlutun byggðakvóta myndi ekki fara fram fyrr en að liðnum kærufresti og að því tilskildu að uppfyllt hafi verið skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014.

Þá kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að þær væru kæranlegar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá tilkynningum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta eða höfnun umsókna um úthlutun.

Með bréfi, dags. 27. desember 2013, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði Sókn lögmannsstofa, Jón Jónsson, hrl. f.h. Þorskeldis ehf., framangreinda ákvörðun Fiskistofu til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins en óskað var eftir að fá að skila síðar rökstuðningi vegna stjórnsýslukærunnar.

Með bréfi frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Þorskeldis ehf., dags. 6. janúar 2014, barst ráðuneytinu rökstuðningur fyrir stjórnsýslukærunni. Þar kemur fram að kæran sé byggð á því m.a. að Fiskistofa hafi ekki virt málsmeðferðarreglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við ákvörðun sína, m.a. um rannsóknarskyldu og ekki veitt kæranda andmælarétt um úrskurði ráðuneytisins sem byggt hafi verið á í hinni kærðu ákvörðun. Áhrif þess séu m.a. þau að nauðsynleg málsatvik hafi ekki verið upplýst og hafi Fiskistofa byggt ákvörðun sína á röngum forsendum. Þýðing andmælaréttar sé sú að aðili máls geti komið að sjónarmiðum sínum vegna fyrirhugaðrar stjórnsýsluákvörðunar. Í því felist m.a. að aðili máls hafi kynnt sér þau málsgögn sem máli skipta. Úrskurðir sem Fiskistofa vísi til séu gögn sem stofnunin telji mikilvæg en kærandi hafi ekki fengið möguleika á að andmæla. Einnig sé ljóst að reglur hafi breyst frá því úrskurðirnir voru kveðnir upp og málsatvik séu allt önnur í þessu máli og úrskurðunum. Kærandi telji að ef félaginu hefði verið veittur andmælaréttur um þessi gögn hefði það getað gert grein fyrir því að atvik þessa máls væru með öðrum hætti og að umræddir úrskurðir gætu ekki átt við. Gjafar SU-90 (1929) hafi landað öllum fiski í áframeldiskvíar fyrir þorsk hjá Þorskeldi ehf. á Stöðvarfirði og landað svo sama fiski til vinnslu. Það sé einungis báturinn Gjafar SU-90 (1929) sem hafi landað fiski í og úr viðkomandi eldiskvíum. Afli sem Gjafar SU-90 (1929) landi í eldiskvíar sé ekki frábrugðinn öðrum afla og nýtist fyrir atvinnu í Fjarðabyggð. Reglugerð nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014, geri engan greinarmun á afla sem landað sé úr áframeldiskvíum fyrir þorsk og öðrum bolfiskafla. Ákvæði 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013 sé skýrt og einfalt. Það feli í sér að skipta skuli aflamarki hlutfallslega milli báta miðað við allan landaðan botnfiskafla. Báturinn Gjafar SU-90 (1929) hafi uppfyllt skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar. Rökstuðningur Fiskistofu fyrir ákvörðuninni virðist einungis byggja á vísun í tvo úrskurði ráðuneytisins sem nefndir séu sem fordæmi. Áframeldi á þorski leiði til verðmætasköpunar og geti eflt sjávarútveg og fiskvinnslu. Enginn eðlismunur sé á fiski sem landað sé úr kvíum og öðrum fiski. Aðeins sé sá munur að lengri tími líði frá veiðum þar til fiskurinn fari til vinnslu. Markmið byggðakvóta séu að efla sjávarútveg og fiskvinnslu á tilteknum svæðum en ákvörðun Fiskistofu sé í beinu ósamræmi við þau markmið byggðakvóta. Markmiðsskýring reglna um byggðakvóta mæli því með að afli úr áframeldi verði talinn með, "öllum lönduðum botnfiskafla", sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013. Þá séu engar laga- eða reglugerðarheimildir til að telja afla Gjafars SU-90 (1929) ekki með við úthlutun byggðakvóta. Báturinn hafi veitt aflann og landað aflanum. Eina álitamálið gæti verið hvort miða eigi við aflann eins og hann sé eftir áframeldið, eða eins og hann var þegar fiskur var veiddur. Varakrafa sé byggð á síðari skýringunni. Sjónarmið sem byggt sé á við úthlutun byggðakvóta styðji hins vegar aðalkröfu, enda sé þá miðað við þann fisk sem sé raunverulega landað og skapi atvinnu í veiðum og vinnslu.

Með bréfi, dags. 7. janúar 2014, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Með bréfum, dags. 12. febrúar og 27. mars 2014, ítrekaði ráðuneytið framangreinda beiðni um umsögn og gögn.

Með bréfi, dags. 4. apríl 2014, barst ráðuneytinu umsögn Fiskistofu um málið. Þar er m.a. fjallað um staðhæfingar kæranda þess efnis að ekki hafi verið virtar málsmeðferðarreglur 10. og 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar segir m.a. að kærandi hafi sótt um úthlutun af byggðakvóta Stöðvarfjarðar og hafi því átt frumkvæði í málinu. Hafi kærandi talið þörf á viðameiri upplýsingum en leiði af umsókninni sjálfri, auglýsingu um úthlutunina og þeim skilyrðum sem lög og reglur áskilji til að fá úthlutað af umræddum byggðakvóta hafi það verið hlutverk kæranda sjálfs að koma þeim á framfæri. Með bréfi Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, hafi kæranda verið kynntur útreikningur á úthlutun byggðakvóta til Stöðvarfjarðar og hvernig þeim 214 þorskígildistonnum, sem til ráðstöfunar voru, kynni að verða úthlutað milli þeirra skipa sem sóttu um byggðakvótann. Þá hafi komið fram í bréfi þessu að úthlutun aflamarks fari ekki fram fyrr en liðnum kærufresti og að því tilskildu að uppfyllt hafi verið skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013. Að mati Fiskistofu hafi verið hægt að taka ákvörðun um skiptingu úthlutunar en fyrir hendi hafi verið umsókn kæranda, nánari skýringar félagsins og öll önnur gögn. Ekki hafi verið þörf á að veita kæranda annan eða sérstakan andmælarétt þar sem öll gögn hafi verið til staðar. Málsatvik hafi verið kunn og ekki séð að kærandi hefði nokkru við það að bæta sem þegar hafi verið komið fram eða aflað í fyrirliggjandi opinberum skrám. Ekki sé því um að ræða að við meðferð málsins hjá Fiskistofu hafi ekki verið gætt að ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ákvörðun um útreiknaða skiptingu á byggðakvóta Stöðvarfjarðar hafi verið byggð á skráningu afla á hafnarvog og fyrir hendi hafi verið fullnægjandi upplýsingar og könnun til að hægt væri að reikna skiptingu þeirra 255 tonna sem hafi komið í hlut Stöðvarfjarðar eins og áður hafi verið gerð grein fyrir en í 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013 komi fram að grundvöllur úthlutunar byggðakvóta skuli vera vigtarnótur sem borist hafi Fiskistofu. Útreikningur Fiskistofu hafi verið byggður á opinberum staðreyndum og því uppfyllt skilyrði um rannsóknarskyldu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Það hafi verið mat Fiskistofu, sem m.a. hafi verið byggt á fyrri úrskurðum ráðuneytisins, sérstaklega úrskurði frá 12. ágúst 2010 (SLR10060199/0.5.3) að landaður afli úr eldiskví geti ekki talist til landaðs afla til vinnslu í skilningi reglna um byggðakvóta. Sérstaklega skuli á það bent að samkvæmt reglugerð nr. 665/2013 sé ætíð fjallað um afla og að afli sem landað sé til vinnslu sé tiltekin forsenda þess að fiskiskip fái byggðakvóta. Fiskur sem þegar hafi verið fangaður, sbr. reglugerð nr. 736/2009, haldið í kvíum um lengri eða skemmri tíma og alinn þar, geti samkvæmt viðtekinni orðskýringu ekki verið afli í skilningi umræddrar reglugerðar þegar hann sé tekinn úr kvíum. Ekki virðist skipta máli þótt viðkomandi fiskur hafi eingöngu verið fangaður af sama báti og landað síðar úr eldiskvínni. Sérstaklega skuli á það bent að kæranda hafi þegar verið veitt ívilnun með úthlutun aflaheimilda til áframeldis á þorski. Þá hafi í öðrum úrskurðum sjávarútvegsráðuneytisins áður komið til úrlausnar hvernig skuli fara með afla sem landað sé í og úr þorskeldiskvíum með tilliti til byggðakvóta, sbr. m.a. úrskurð ráðuneytisins, dags. 12. júní 2008.

Umsögn Fiskistofu fylgdu eftirfarandi gögn í ljósritum: 1) staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, 2) umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta, dags. 26. nóvember 2013 o.fl.

Þá bárust ráðuneytinu með tölvubréfi Fiskistofu frá 14. mars 2014 tiltekin viðbótargögn í málinu, þ.e. ljósrit af auglýsingum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta Stöðvarfjarðar í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014, dags. 15. nóvember 2013, o.fl.

Með bréfi, dags. 8. apríl 2014, sendi ráðuneytið kæranda ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu, dags. 4. apríl 2014, og veitti honum kost á að gera athugasemdir við hana. Frestur til þess var veittur til og með 24. apríl 2014.

Með bréfi, dags. 23. apríl 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir við bréfið frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. kæranda. Þar segir m.a. að báturinn Gjafar SU-90 (1929) sé eini báturinn sem hafi landað í umræddar eldiskvíar og hafi landað afla úr eldiskvíunum. Mál kæranda sé því ólíkt öðrum málum sem úrskurðað hafi verið um af ráðuneytinu. Þá sé óumdeilt að afli sem báturinn Gjafar SU-90 (1929) hafi landað sé allur til kominn vegna veiða á villtum fiski, en ekki með eldi á þorskseiðum. Markmið byggðakvóta mæli með því að afli úr áframeldiskvíum kæranda verði að lagður til grundvallar við úthlutun byggðakvóta. Reglur um byggðakvóta feli ekki í sér stoð fyrir því að litið skuli alveg fram hjá afla sem sé til kominn vegna löndunar á afla sem tengist áframeldi á þorski. Orðskýring á hugtakinu afli sé ekki grunnur ályktana, enda sé það hluti veiða að fanga fisk með einum eða öðrum hætti. Benda megi á að öllum útgerðum sem hafi til þess aflaheimildir sé heimilt að veiða fisk og ala hann til stækkunar. Engin eðlisbreyting verði á afla vegna eldis. Sérstök kvótaúthlutun til áframeldis hafi einungis verið hvatning til þessarar aðferðar, til að auka verðmæti sjávarfangs og afla þekkingar um eldisframkvæmd. Það sjónarmið geti ekki haft þýðingu í máli þessu að kæranda hafi verið veitt ívilnun með úthlutun aflaheimilda til áframeldis á þorski. Allur afli telji til byggðakvóta og sé þá oft um að ræða afla sem útgerðir hafi fengið á grundvelli ívilnandi reglna, s.s. strandveiða, línuívilnunar og annarra heimilda. Það felist hins vegar í aðal- og varakröfu kæranda, að taka verði afstöðu til þess hvort líta eigi til þess afla sem kominn sé til með áframeldinu eða einungis þess afla sem veiddur hafi verið til áframeldis. Skýrslur Fiskistofu um framkvæmd áframeldisins feli í sér upplýsingar um magntölur, sem stofnunin verði að gera grein fyrir við úthlutun. Engin sérstök rök standi til þess að undanþiggja afla sem sé kominn til vegna áframeldis og ljóst sé að sami bátur hafi veitt fiskinn villtan og landað honum til vinnslu í skilningi reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014.

Með tölvubréfi frá 10. febrúar 2015 bárust ráðuneytinu tilteknar upplýsingar frá Fiskistofu sem óskað hafði verið eftir símleiðis. Þar kom fram m.a. að við skiptingu byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2013/2014 hafi verið tekið tillit til afla sem landað hafi verið í eldiskvíar í byggðarlaginu Stöðvarfirði í Fjarðabyggð þannig að afli sem landað hafi verið í eldiskvíar hafi verið talinn með lönduðum afla einstakra báta til útreiknings byggðakvóta. Einnig kemur þar fram að afli sem landað hafi verið í eldiskvíar hafi ekki verið talinn með afla sem landað hafi verið til vinnslu í byggðarlaginu til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta. Afli sem landað hafi verið úr eldiskvíum hafi ekki verið talinn með lönduðum afla, hvorki við skiptingu byggðakvótans né sem afli sem landað er til vinnslu. 

I. Kæra í máli þessu er byggð á því m.a. að við málsmeðferð í máli þessu hafi Fiskistofa ekki gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða öðrum reglum stjórnsýsluréttarins, m.a. um rannsóknarskyldu og andmælarétt, sbr. 10. gr. og 13. gr. laganna. M.a. er þar byggt á því stofnuninni hafi borið að veita kæranda andmælarétt um þá úrskurði ráðuneytisins sem vísað var til í hinni kærðu ákvörðun, dags. 13. desember 2013.

Ráðuneytið telur ekkert hafa komið fram um að Fiskistofa hafi við úrlausn þess máls sem hér er til umfjöllunar ekki uppfyllt skyldur sínar samkvæmt rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 kemur fram að aðili máls skuli eiga þess kost að tjá sig um efni máls áður en stjórnvald tekur ákvörðun í því, enda liggi ekki fyrir í gögnum málsins afstaða hans og rök fyrir henni eða slíkt sé augljóslega óþarft.

Ekki verður ráðið af framangreindu ákvæði að skylt sé að veita málsaðila andmælarétt um hvernig skýra beri lög eða stjórnvaldsreglur sem gilda um úrlausn máls í einstökum tilvikum. Úrskurðir ráðuneytisins sem vísað er til í hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, eru byggðir á málsatvikum í þeim málum sem þar er fjallað um og skýringu á gildandi lögum og stjórnvaldsreglum sem þar er byggt á en varða ekki efni þess tiltekna máls sem hér er til umfjöllunar. Samkvæmt því er það niðurstaða ráðuneytisins að Fiskistofu hafi ekki verið skylt samkvæmt 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að veita kæranda kost á að tjá sig um efni umræddra eldri úrskurða ráðuneytisins áður en stofnunin tók hina kærðu ákvörðun í máli þessu, dags. 13. desember 2013.

Þá fellst ráðuneytið ekki á að aðrir annmarkar hafi verið á málsmeðferð Fiskistofu í málinu sem geti leitt til þess að fella beri úr gildi hina kærðu ákvörðun í máli þessu.

II. Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2013 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2013. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að skipting þess aflamarks sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði reglugerðarinnar, sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á og skuli skipt hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður úthlutun til þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum sem ráðherra setur í reglugerð, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærileg ákvæði eru í 2. gr. reglugerðar nr. 665/2013.

Í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemi í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. greinarinnar og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Í 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013 er sambærilegt ákvæði og framangreint ákvæði en þar kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga á tímabilinu frá 1. september 2012 til 31. ágúst 2013 afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt. Ráðherra er þó heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Sett hafa verið sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Fjarðabyggð, m.a. á Stöðvarfirði fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 með auglýsingu (II) nr. 1006/2013, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 665/2013 og auglýsingu (II) nr. 1006/2013.

III. Um úthlutun aflaheimilda til veiða á þorski til áframeldis gildir ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem var svohljóðandi þegar atvik þessa máls gerðust:

"I. Á fiskveiðiárunum 2001/2002 til og með 2014/2015 hefur ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 500 lestum af óslægðum þorski. Þessum aflaheimildum skal ráðstafað til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnun sem fylgist með tilrauninni og birtir niðurstöður um gang hennar. Ráðherra setur frekari reglur um skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda samkvæmt þessu ákvæði."

(http://www.althingi.is/lagas/143a/2006116.html)

Ákvæði um úthlutun aflaheimilda í þorski voru fyrst lögfest með lögum nr. 85/2002, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða. Ákvæðið var tímabundið og varð til við meðferð Alþingis á frumvarpi til laga um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, sem fjallaði um önnur atriði, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 127. löggjafarþing 2001-2002, þskj. 1263, 562. mál. Í nefndaráliti með breytingatillögunni á þskj. nr. 1262 í 9. tl. segir m.a.: "Lagt er til að við lögin bætist nýtt ákvæði til bráðabirgða þess efnis að frá fiskveiðiárinu 2001/2002 til og með 2005/2006 hafi ráðherra til sérstakrar ráðstöfunar aflaheimildir sem nema 500 lestum af óslægðum þorski. Einungis er heimilt að ráðstafa þessum aflaheimildum til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnunina sem ber að fylgjast með tilrauninni og birta niðurstöður um gang hennar. Eins og kunnugt er hefur þegar verið tekið til við þorskeldi, einkum á Vestfjörðum og við Eyjafjörð. Er þessi heimild veitt til þess að greiða fyrir þeirri atvinnustarfsemi..."(http://www.althingi.is/altext/127/s/1262.html) Með lögum nr. 28/2005, um breytingu á lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða var gildistími framangreinds ákvæðis framlengdur til og með fiskveiðiársins 2009/2010 og aftur með lögum nr. 11/2009, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða en samkvæmt því var gildistími ákvæðisins til og með fiskveiðiársins 2014/2015. Ákvæðinu var aftur breytt með lögum nr. 48/2014, um breytingu á lögum nr. 116/2006 á þann veg að gildistími ákvæðisins er nú ótímabundinn auk þess sem þar eru ekki lengur ákvæði um magn aflaheimilda sem ráðherra hefur til ráðstöfunar. Sjá athugasemdir við frumvarp til laga nr. 28/2005, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 131. löggjafarþing 2004-2005, þskj. 415, 362. mál, við frumvarp til laga nr. 11/2009, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 136. löggjafarþing 2008-2009, þskj. 280, 207. mál og við frumvarp til laga nr. 48/2014, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 143. löggjafarþing 2013-2014, þskj. 1163 og 1164, 153. mál.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða hefur ráðherra sett reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess. Í reglugerðinni eru m.a. ákvæði um umsóknaferil, úthlutun aflaheimilda og framkvæmd áframeldis á fiski sem fangaður er á grundvelli aflaheimildanna.

IV. Í máli þessu er þess krafist að við úthlutun af byggðakvóta Stöðvarfjarðar í Fjarðabyggð fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90 (1929) skuli telja til botnfiskafla samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014, eldisþorsk sem veiddur var á grundvelli aflaheimilda í þorskeldi samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess.

Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan kemur fram í 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, að skipting þess aflamarks, sem kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr. reglugerðarinnar, eftir því sem við getur átt, og skuli skipt hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Með auglýsingu (II) nr. 1006/2013, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, voru staðfest sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Fjarðabyggð um tilteknar breytingar á framangreindu ákvæði 4. gr. reglugerðarinnar sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Markmið með úthlutun byggðakvóta á grundvelli 10. gr. laga nr. 116/2006 eru að styðja við byggðarlög sem lent hafa í vanda vegna tilgreindra aðstæðna í sjávarútvegi.

Byggðakvóta er úthlutað til tiltekinna skipa og miðast úthlutunin við magn botnfiskafla sem viðkomandi skip hafa landað í byggðarlagi á tilteknu eldra tímabili, sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014.

Til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta verða skip sem fá úthlutun einnig að landa afla sem veiddur er á grundvelli aflaheimildanna til vinnslu í tilteknu byggðarlagi, sbr. 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014.

Aflaheimildum til veiða á þorski til áframeldis er hins vegar úthlutað eftir sérstökum reglum sem byggðar eru á öðru ákvæði í lögum nr. 116/2006, þ.e. ákvæði til bráðabirgða I, sbr. og reglugerð nr. 736/2009. Slíkum aflaheimildum var fyrst úthlutað með lögum nr. 85/2002, um breytingu á þágildandi lögum nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, í þeim tilgangi að greiða fyrir atvinnustarfsemi með áframeldi á þorski. Aflaheimildunum er úthlutað til tilrauna með áframeldi og til að styrkja frekari tilraunir í eldi á sjávarfiski til að unnt verði að marka stefnu fyrir atvinnugrein á því sviði til lengri tíma. Eins og kemur fram í III. kafla hér að framan eru ummæli um það efni í nefndaráliti, sem fylgdi breytingatillögu við frumvarp til laga nr. 85/2002, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 127. löggjafarþing, þskj. 1263, 562. mál en í nefndaráliti á þskj. 1262 í 9. tl. segir m.a.: "Einungis er heimilt að ráðstafa þessum aflaheimildum til tilrauna með áframeldi á þorski í samráði við Hafrannsóknastofnunina sem ber að fylgjast með tilrauninni og birta niðurstöður um gang hennar." (http://www.althingi.is/altext/127/s/1262.html) Sjá einnig m.a. athugasemdir við frumvarp til laga nr. 11/2009, um breytingu á lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. Alþingistíðindi, A-deild, 136. löggjafarþing 2008-2009, þskj. 280, 207. mál. (http://www.althingi.is/altext/136/s/0280.html).

Aflaheimildir sem úthlutað er til veiða á þorski til áframeldis eru miðaðar við vigtaðan lifandi þorsk, sem fer í eldiskví, sbr. 4. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 736/2009.

Aflaheimildum til veiða á þorski til áframeldis er ennfremur ekki úthlutað til skipa heldur til fyrirtækja sem ákveða síðar og tilkynna til Fiskistofu hvaða skip muni veiða fisk til áframeldis á grundvelli aflaheimildanna, sbr. 5. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 736/2009. Við úthlutun aflaheimildanna eru ekki gerðar kröfur um að þau skip sem fanga fisk á grundvelli þeirra hafi landað tilteknum botnfiskafla á tilteknu eldra tímabili. Engar kröfur eru samkvæmt því gerðar um að tiltekin tengsl séu milli skipa sem fanga þorsk til áframeldis og aflaheimilda í þorski sem úthlutað er til áframeldis líkt og gildir um aflaheimildir sem úthlutað er sem byggðakvóta.

Umræddum aflaheimildum í þorski er eins og áður hefur verið gerð grein fyrir úthlutað vegna "tilrauna með áframeldi á þorski", sbr. ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006 og "vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis", sbr. reglugerð nr. 736/2009, um úthlutun aflaheimilda í þorski vegna tilrauna við föngun fisks til áframeldis og framkvæmd þess en ekki til veiða á afla sem landað skal í byggðarlagi, sbr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013. Eldisþorski sem fangaður er til áframeldis á grundvelli umræddra aflaheimilda er ekki landað sem afla í byggðarlagi heldur er um að ræða fisk sem er fangaður lifandi, fluttur lifandi og settur í eldiskvíar þar sem hann er alinn áfram í tiltekinn tíma með fóðrun.

Þá eru engin ákvæði í lögum um að heimilt sé að nýta þessar aflaheimildir saman, þ.e. aflaheimildir sem úthlutað er til veiða á þorski til áframeldis samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og aflaheimildir sem úthlutað er sem byggðakvóta samkvæmt 10. gr. sömu laga.

Þegar litið er til þess sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, m.a. framangreindra lögskýringargagna, verður að telja að úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, fari fram í öðrum tilgangi og sé byggð á öðrum sjónarmiðum en úthlutun aflaheimilda í þorski til áframeldis samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í sömu lögum. Samkvæmt því eru ekki skilyrði fyrir að fallast á aðalkröfu eða varakröfu kæranda í máli þessu.

Loks skal upplýst að eins og gerð hefur verið grein fyrir í kaflanum "Málsmeðferð o.fl." hér að framan bárust ráðuneytinu tilteknar upplýsingar frá Fiskistofu með tölvubréfi frá 10. febrúar 2015. Þar kemur fram að við skiptingu byggðakvóta, m.a. á Stöðvarfirði í Fjarðabyggð á fiskveiðiárinu 2013/2014 hafi verið tekið tillit til afla sem landað hafi verið í eldiskvíar í byggðarlaginu þannig að afli sem landað var í eldiskvíar hafi verið talinn með lönduðum afla einstakra báta til útreiknings byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár. Afli sem landað hafi verið úr eldiskvíum hafi hins vegar ekki verið talinn með lönduðum afla við skiptingu byggðakvótans. Samkvæmt framanrituðu er ljóst að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90 (1929), sbr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014, hefur nú þegar verið tekið tillit til þess eldisfisks sem framangreindur bátur kæranda veiddi á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Einnig af þeirri ástæðu eru ekki skilyrði fyrir að fallast á kröfur kæranda í máli þessu.

V. Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði til að fallast á aðalkröfu kæranda um að ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, verði felld úr gildi og að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90 (1929) verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, landaði í áframeldiskvíar og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2012 til og með 31. ágúst 2013.

Einnig er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði til að fallast á varakröfu kæranda um að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90 (1929) verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, á framangreindu tímabili í sama magni og nam villtum fiski sem báturinn landaði í kvíarnar.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Ráðuneytið hafnar aðalkröfu kæranda, Þorskeldis ehf., um að ákvörðun Fiskistofu, dags. 13. desember 2013, verði felld úr gildi og að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90, skipaskrárnúmer 1929, verði tekið tillit til eldisþorsks sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, landaði í áframeldiskvíar og landaði úr áframeldiskvíum á tímabilinu 1. september 2012 til og með 31. ágúst 2013.

Einnig hafnar ráðuneytið varakröfu kæranda, Þorskeldis ehf. um að við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Gjafars SU-90, skipaskrárnúmer 1929, verði tekið tillit til afla sem báturinn veiddi á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var samkvæmt ákvæði til bráðabirgða I í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, á framangreindu tímabili í sama magni og nam villtum fiski sem báturinn landaði í kvíarnar.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Sigríður Norðmann