Kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 18. janúar 2019, sem varðar synjun á umsókn um heimavigtunarleyfi

Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hefur kveðið upp svohljóðandi:

Úrskurð

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 28. mars 2019, frá A, f.h. B., þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 18. janúar 2019, sem varðar synjun á umsókn um heimavigtunarleyfi skv. 2. mgr. 6. gr., laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar, til vigtunar á X í fiskvinnsluhúsi kæranda í C á D.

Kæruheimild er í 26. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 18. janúar 2019, verði felld úr gildi og ráðuneytið leggi fyrir Fiskistofu að taka ákvörðun um að veita umbeðið leyfi, en til vara að Fiskistofu verði gert skylt að taka nýja ákvörðun með lögmætum og rökstuddum hætti.

Málsatvik og málsmeðferð

Í stjórnsýslukæru kemur fram að kærandi hafi haft leyfi til heimavigtunar, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, frá árinu 2007. Með ákvörðun, dags. 16. ágúst 2018, hafi Fiskistofa afturkallað leyfi kæranda frá og með 20. september 2018. Ráðuneytið staðfesti ákvörðun Fiskistofu með stjórnvaldsúrskurði, dags. 28. nóvember 2018. Með umsókn til Fiskistofu, dags. 21. nóvember 2018, hafi kærandi sótt aftur um heimavigtunarleyfi á X í fiskvinnslu kæranda í C í D. Umsókninni fylgdi lýsing á vigtunarferlinu, umsögn E, lýsing á innra eftirliti umsækjanda o.fl. Með ákvörðun, dags 18. janúar 2019, synjaði Fiskistofa umsókn kæranda um leyfi til heimavigtunar á X þar sem stofnunin taldi skilyrði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 ekki vera uppfyllt.

Með stjórnsýslukæru, dags. 28. mars 2019, var ákvörðun Fiskstofu að synja kæranda um leyfi skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, til heimavigtunar kærð til ráðuneytisins. Með bréfi, dags. 8. október 2019, ítrekaði kærandi stjórnsýslukæruna. Vegna mistaka í skjölum málsins hafði málsmeðferð í málinu ekki hafist. Með tölvupósti, dags. 15. október 2019, sendi ráðuneytið stjórnsýslukæruna til umsagnar Fiskistofu. Óskaði ráðuneytið einnig eftir staðfestu afriti af ákvörðun Fiskistofu sem og öðrum gögnum sem Fiskistofa teldi að vörðuðu málið. Umsögn Fiskistofu barst ráðuneytinu með tölvupósti, dags. 4. nóvember 2020. Með tölvupósti, dags. 13. nóvember 2020, var kæranda gefinn kostur á að koma með athugasemdir við umsögn Fiskistofu. Athugasemdir kæranda bárust með tölvupósti, dags. 19. nóvember 2020.

Ekki var tilefni til að senda athugasemdir kæranda til Fiskistofu og er málið tekið til úrskurðar á grundvelli framangreindra gagna. 

Sjónarmið kæranda

Kærandi vísar til þess að ákvæði 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, sem heimili Fiskistofu að veita heimavigtunarleyfi hafi verið óbreytt frá setningu laga nr. 57/1996. Þann tíma hafi kærandi haft heimavigtunarleyfi í vinnslu kæranda í C sem hafi verið endurnýjað reglulega. Fiskistofa hafi því margsinnis metið það svo að öll skilyrði fyrir heimavigtunarleyfinu væru uppfyllt, þ.m.t. vegalengd frá löndunarstað að hafnarvoginni, sem Fiskistofa segi vera um 250 m. Kærandi hafnar því að Fiskistofa geti nú synjað um veitingu heimavigtunarleyfis vegna þess hve stutta vegalengd þurfi að fara með fiskinn.

Kærandi vísar til þess að frá því lög nr. 57/1996, tóku gildi séu mun ríkari gæðakröfur gerðar til fiskafurða. Það gangi þvert á slík markmið að kærandi þurfi nú að fara lengri leið með fisk í körum eftir hafnarkanti og bryggjum fram og til baka. Kærandi vísar einnig til þess að á bryggjunni séu tvö veitingahús, bílastæði og margvísleg önnur starfsemi, auk þess sem ferðamenn flokkist á bryggjunum og á álagstímum sé umferð þar hvorki greið né hættulaus.

Kærandi telur ákvörðun Fiskistofu um að hafna því að veita kæranda heimavigtunarleyfi sé órökstudd og óheimil afturköllun ívilnandi ákvörðunar. Fiskistofa hafi ekki sýnt fram á að aðstæður hafi breyst frá því heimavigtunarleyfi hafi verið veitt, þannig að það réttlæti afturköllun. Yfirvöldum sé ekki heimilt eftir á og að vild að breyta túlkun eða mati á aðstæðum. Fiskistofa hafi heldur ekki sýnt fram á að fyrri veitingar heimavigtunarleyfis hafi verið haldnar svo verulegum annmörkum að leiddi til ógildingar, enda hafi leyfið ítrekað verið endurnýjað og aðstæður séu óbreyttar. Kærandi hafi því verið í góðri trú og haft réttmætar væntingar til að þessi ívilnandi ákvörðun yrði virt af yfirvöldum. Þar sem hún hafi verið tilkynnt aðila máls og stuðst hafi verið við í áratugi, enda hafi lagaumhverfið ekki heldur breyst.

Þá segir í kærunni að það liggi fyrir að ekki hafi verið um ásetningsbrot að ræða sem leiddi til sviptingar heimavigtunarleyfisins 2018, heldur hafi verið um að ræða ágreining um flókin tæknileg atriði á sviði mælifræði. Sé það markmið Fiskistofu að koma almennt í veg fyrir heimavigtunarleyfi, þurfi lagabreytingar.

Sjónarmið Fiskistofu

Fiskistofa vísar til rökstuðnings í stjórnsýslukæru sem fylgdi hinni kærðu ákvörðun. Ekki sé ágreiningur milli kæranda og Fiskistofu um skilning á 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 og að slíkar undantekningarreglur sem í greininni felast beri að skýra þröngt.

Fiskistofa áréttar að hin kærða ákvörðun hafi ekki falið í sér afturköllun stjórnvaldsákvörðunar í skilningi  stjórnsýslulaga nr. 37/1993, þar sem kærandi hafi ekki haft heimavigtunarleyfi í aðdraganda ákvörðunar Fiskistofu, heldur hafi umsókn um slíkt leyfi verið synjað.

Fiskistofa hafnar því að stofnuninni sé óheimilt að synja kæranda um heimavigtunarleyfi að óbreyttri löggjöf og bendir á að við töku stjórnvaldsákvarðana sé stofnunin bundin af lögmætisreglu stjórnsýsluréttar. Stofnuninni sé einnig óheimilt að taka ákvörðun, hvort sem hún sé ívilnandi eða íþyngjandi, nema heimild sé til þess samkvæmt lögum.

Fiskistofa telur að fjarlægðin frá löndunarbryggju að hafnarvog, um 250 m, geti ekki talist valda verulegum vandkvæðum við að færa afla á hafnarvog, enda þótt fallast megi á að flutningur á hafnarvog feli í sér viðbótarfyrirhöfn. Þá fellst Fiskistofa ekki á að flutningsvegalengdin valdi þannig hnjaski að það rýri gæði aflans að nokkru marki. Bent er á að kærandi geti stytt akstursvegalengdina með því að landa nær hafnarvoginni. Rök kæranda varðandi aukna umferð ferðamanna á hafnarsvæðinu hafi ekki þýðingu við úrlausn þessa máls og bent er á að hafnaryfirvöld geti beitt aðgangsstýringu á hafnarsvæðinu.

Fiskistofa vísar til þess að þann tíma sem kærandi hafi heimavigtunarleyfi hafi öll önnur fiskiskip sem landa afla á E látið vigta aflann á hafnarvoginni. Engin vísbending sé um að vandkvæði hafi verið þar á.

Þá fjallar Fiskistofa um framkvæmd leyfisveitinga til heimavigtunar á undanförnum árum og segir svo:

„Um árabil háttaði svo til hjá Fiskistofu að meðferð og vinnsla umsókna um heimavigtunarleyfi var ófullnægfjandi hvað það varðaði að Fiskistofa lagði ekki nægjanlegt mat á það hvort ófrávíkjanleg skilyrði fyrir veitingu heimavigtunarleyfi (svo) væru uppfyllt áður en teknar voru stjórnvaldsákvarðanir um útgáfu þeirra. Úr þessu var bætt á árunum 2017 og 2018 með því að færa málsmeðferðina í rétt horf, m.a. með tilliti til rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Var þessi breytta málsmeðferð kynnt þeim aðilum sem höfðu heimavigtunarleyfi á þessum tíma, auk þess sem hún var kynnt á heimasíðu Fiskistofu og Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi upplýst um hana“.

Fiskistofa telur að hin kærða ákvörðun hafi verið í samræmi við rétta málsmeðferð, eftir að upplýst hafi verið að aðstæður í höfninni á E væru ekki þannig að veruleg vandkvæði væru á því að vigta bolfisk á hafnarvog.

Varðandi þá afstöðu kæranda að Fiskistofu hafi ekki verið heimilt að óbreyttum lögum og aðstæðum að breyta fyrri framkvæmd við veitingu heimavigtunarleyfa vísar Fiskistofa til álit Umboðsmanns Alþingis í máli nr. 9730/2018, þar sem segir:

„Jafnræðisreglur stjórnsýsluréttarins miðast við að stjórnvöld leysi með sambærilegum hætti úr málum í samræmi við rétta framkvæmd laga. Hafi stjórnvöld í einhverjum tilvikum tekið ákvörðun sem er ekki í samræmi við lög leiða jafnræðisreglur ekki til þess að stjórnvöld verði að viðhafa sömu framkvæmd í tilvikum annarra eða að borgararnir eigi kröfu á því að fá úrlausn í málum sínum í samræmi við ákvörðun sem var ekki í samræmi við lög“.

Niðurstaða

I.          Kærufrestur.

Sú ákvörðun sem er til umfjöllunar í máli þessu er dagsett 18. janúar 2019. Kærufrestur er þrír mánuðir, skv. 27. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Kæran er dagsett 28. mars 2019 og barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu þann dag. Kæran barst því innan tilskilins frests og verður málið tekið til efnismeðferðar.

II.         Rökstuðningur.

Í málinu er kærð ákvörðun Fiskistofu, dags. 18. janúar 2019, um að synja kæranda leyfi til heimavigtunar á X í vinnslu kæranda, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, um umgengi um nytjastofna sjávar. Synjun Fiskistofu byggir á því að skilyrðum um veitingu heimavigtunarleyfis sé ekki fullnægt í tilviki kæranda þar sem ekki séu veruleg vandkvæði á því að vega aflann á hafnarvog. Aðstæður kæranda í E séu einnig ekki það frábrugðnar aðstæðum í höfnum annars staðar á landinu þar sem ekki hafa verið veitt heimavigtunarleyfi. Kærandi telur að Fiskistofu hafi ekki verið heimilit að hafna umsókn kæranda um leyfi til heimavigtunar skv. 2. mgr. 6. gr. 57/1996, á þeim forsendum að matskenndu skilyrði fyrir veitingu heimavigtunarleyfis væri ekki uppfyllt, þar sem fyrir að hvorki lög né aðstæður hefðu breyst frá því Fiskistofa veitti kæranda heimavigtunarleyfi margsinnis.

Meginreglan um vigtun afla kemur fram í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996,  sem segir að allur afli skuli veginn á hafnvarvog í löndunarhöfn þegar við löndun aflans. Í 1. og 2. málsl. 2. mgr. segir að þrátt fyrir 1. mgr. sé Fiskistofu heimilt að veita einstökum aðilum leyfi til vigtunar án þess að afli sé veginn í löndunarhöfn og að fenginni umsögn hafnaryfirvalda á staðnum. Slíkt leyfi skuli aðeins veitt að veruleg vandkvæði séu veitt á því að vega aflann á hafnarvog, eftirlit hafnar sé nægilegt og innra eftirlit þess aðila sem eigi í hlut sé traust, auk þess sem vigtunarbúnaður sé löggiltur og vigtun framkvæmd af löggiltum vigtunarmanni.

Tilvitnaðir málsliðir 2. mgr. 6. gr. hafa verið óbreyttir frá því að lögin tóku gildi. Í skýringum við ákvæðið í greinagerð með frumvarpinu sem lagt var fyrir Alþingi (mál nr. 249. þskj. 371 120. löggjafarþing 1995–1996) kemur fram að ekki sé gert ráð fyrir að heimild yrði veitt til vigtunar á botnfisk nema þegar ströng skilyrði varðandi skráningu og eftirlit sé fylgt. Ráðuneytið telur að í framangreindu felist að veiting heimavigtunarleyfi skuli almennt ekki vera veitt fyrir bolfisk nema að fyrir hendi séu raunverulegir erfiðleikar við að færa aflann á hafnarvog og að sett yrði ströng skilyrði um skráningu og aukið eftirlit. Skuli almennt ekki túlka ákvæðið mjög þröngt þegar til skoðunar kemur að veita vigtunaleyfi fyrir vigtun á botnfiski. Skilyrði um veruleg vandkvæði er matskennt skilyrði en getur ekki verið skilið öðruvísi en að aðstæður þurfi að vera þannig að mjög erfitt sé að færa afla á hafnarvog. Þá telur ráðuneytið að einnig verði að gera þá kröfu við mat á skilyrðinu að aðstæður umsækjanda leiði til þess að meiri vandkvæði séu fyrir umsækjandann að færa afla á hafnarvog en almennt gerist við vigtun afla í höfnum landsins.

Meðal gagna málsins er uppdráttur af hafnarsvæðinu á D. Af þeim uppdrætti má sjá að kærandi þarf að keyra með aflann frá löndunarstað á hafnarvog í gagnstæða átt frá vinnsluhúsi. Kærandi þarf síðan að keyra til baka með aflann í vinnslu. Löndunarstaður, hafnarvog og vinnsla eru tiltölulega nálægt hvort öðru. Samkvæmt gögnum málsins eru um 250 m. frá löndunarstað til hafnarvogar. Gera má því ráð fyrir að keyra þurfi með aflann um 500 m. áður en afli fer í vinnslu. Ráðuneytið getur ekki fallist á að það valdi kæranda það miklum erfiðleikum að fara með aflann á hafnarvog áður en aflinn er færður til vinnslu að það uppfylli skilyrði ákvæðisins um veruleg vandkvæði. Þá hefur komið fram að hafnaraðstæður í E eru ekki það frábrugðnar aðstæðum annarra hafnarsvæða að það leiði til þess að valdi kæranda meiri vandkvæðum en almennt er talið eðlilegt við að færa afla á hafnarvog. Rétt er að nefna einnig í þessu samhengi að núna er vigt í eigu hafnarinnar við vinnsluhús kæranda og er afli kæranda vigtaður á þeirri vog áður en hann fer í vinnslu. Að þessu öllu virtu getur ráðuneytið ekki fallist á að það valdi kæranda verulegum vandkvæðum að fara með aflann á hafnarvog og fellst á rök Fiskistofu varðandi það atriði.

Kemur þá til skoðunar hvort Fiskistofa sé bundin af fyrri ákvörðunum um að veita heimavigtunarleyfi. Kærandi telur að með ákvörðun sinni sé Fiskstofa í raun að afturkalla heimavigtunarleyfi kæranda því þeir hafi haft slíkt leyfi samfellt í rúm 20 ár. Þá hefur kærandi bent á að breytt framkvæmd Fiskistofu leiði ekki af breyttum staðháttum eða lagabreytingu heldur einungis nýrri túlkun Fiskistofu á 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996. Fiskistofa hafnar því að ákvörðun stofnunarinnar um að synja um veitingu heimavigtunarleyfis hafi verið afturköllun á heimavigtunaleyfi kærandi enda sé um að ræða ákvörðun um hvort veita eigi leyfi til aðila sem hefur ekki leyfi. Fiskistofa bendir einnig á að fyrri framkvæmd við veitingu heimavigtunarleyfa hafi ekki verið fullnægjandi. Stofnunin sé bundin jafnræðisreglu stjórnsýsluréttar við mat á matskenndum skilyrðum og þess hafi ekki verið gætt í fyrri framkvæmd þar sem hafnaraðstæður á E eru ekki það frábrugðnar aðstæðum á öðrum hafnarsvæðum að það leiði til meiri vandkvæða fyrir kæranda að færa aflann á hafnarvog umfram útgerðir sem landa í öðrum höfnum.

Ráðuneytið tekur undir með Fiskistofu að sú ákvörðun sem hér er til skoðunar varðar synjun á veitingu leyfis en felur ekki í sér afturköllun á heimavigtunarleyfi kæranda sem hann hafi haft í rúm 20 ár. Um er að ræða nýja ákvörðun er varðar veitingu leyfis skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996. Í ákvæðinu er heimild fyrir Fiskistofu að veita undanþágu frá meginreglunni að vigta afla á hafnarvog við löndun. Heimild þessi er háð því matskennda skilyrði að veruleg vandkvæði séu að færa aflann á hafnarvog.

Í þessu sambandi bendir ráðuneytið á að þó ákveðin sjónarmið hafi verið lögð til grundvallar við úrlausn mála á tilteknu sviði þýðir það ekki að stjórnvöld verði bundin við það að leggja ávallt sömu sjónarmið til grundvallar við ákvörðun slíkra mála. Heimilt er að breyta stjórnsýsluframkvæmd á tilteknu sviði þegar ákvörðun byggir á matskenndu sjónarmiði að ákveðnum skilyrðum uppfylltum. Í fyrsta lagi verður breytingin að vera gerð á grundvelli málefnalegra sjónarmiða, þá verður breytingin að vera almenn, taka verður tillit til réttmætra væntinga aðila og kynna breytinguna þannig að þeir aðilar sem málið snertir geti brugðist við og gætt hagsmuna sinna.Verður þá einnig að gæta þess að breytt framkvæmd hafi ekki í för með sér afturvirk áhrif fyrir aðila.

Fram hefur komið að málsmeðferð Fiskistofu hafi verið ófullnægjandi um áraskeið en bætt hafi verið úr því á árunum 2017 og 2018. Breytt málsmeðferð hafi veri kynnt þeim aðilum sem hafi haft heimavigtunarleyfi á þeim tíma auk þess sem hin nýja stjórnsýsluframkvæmd hafi verið kynnt á heimasíðu Fiskistofu og Samtök fyrirtækja í sjávarútvegi upplýst um hana. Þá gildir breytt framkvæmd eingöngu um veitingu leyfanna og ráðuneytið fær ekki séð að breytt framkvæmd hafi haft afturvirk áhrif. Ráðuneytið telur því breyting Fiskistofu á framkvæmd leyfisveitinga skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996 uppfyllti skilyrði um vandaða stjórnsýsluhætti.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 18. janúar 2019, um að hafna umsókn B um heimavigtunarleyfi, skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 57/1996, til vigtunar X sem skip félagsins landa á E.