Ákvörðun Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A], f.h. [B ehf.], dags. 6. maí 2022, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins[C].

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins [C] og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta til bátsins í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 1. apríl 2022, sem birt var á vefsíðu Fiskistofu, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Skagaströnd í Sveitarfélaginu Skagaströnd en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, sbr. og 2. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Umsóknarfrestur var til og með 15. apríl 2022. Matvælaráðuneytið hafði þá úthlutað 154 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Sveitarfélagsins Skagastrandar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 919/2021, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2021/2022, sem öll komu í hlut byggðarlagsins Skagastrandar. Úthlutunin var tilkynnt Sveitarfélaginu Skagaströnd með bréfi, dags. 21. desember 2021.

Kærandi sótti um byggðakvóta fyrir bátinn [C] með umsókn til Fiskistofu, dags. 1. apríl 2022.

Hinn 26. apríl 2022 tilkynnti Fiskistofa útgerðum á Skagaströnd í Sveitarfélaginu Skagaströnd ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til báta í byggðarlaginu. Kæranda, [B ehf.], var tilkynnt að úthlutað hefði verið tilteknu magni af aflaheimildum til bátsins [C]. Ákvörðun Fiskistofu var byggð á 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022 og auglýsingu nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022.

Þá kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri kæranleg til matvælaráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 6. maí 2022, kærði [A] f.h. [B ehf.] til matvælaráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins [C].

Í stjórnsýslukærunni segir að kærandi telji sérreglur sveitarfélagsins Skagastrandar sem Fiskistofa leggi til grundvallar úthlutuninni ekki vera í samræmi við bókun sveitarstjórnar sem samþykkt hafi verið á fundi 20. janúar 2022. Eins og kærandi skilji bókun sveitarstjórnar Skagastrandar hefði ákvæði c-liðar reglugerðar nr. 995/2021 átt að falla brott, þ.e. ákvæði um að það sé skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í viðkomandi byggðarlagi að skip séu í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021 og að miðað skuli við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Skilningur kæranda á bókun sveitarstjórnar Skagastrandar sé að hún hafi ekki viljað nýta umrætt heimildarákvæði. Kærandi telji að Fiskistofa verði að taka tillit til þessa og úthluta afheimildum sem ætlaðar séu Sveitarfélaginu Skagaströnd í samræmi við ofangreindar athugasemdir.

Engin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni.

Með tölvubréfi, dags. 9. maí 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 25. maí 2022, segir m.a. að í 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 komi fram að ráðherra sé falið að taka afstöðu til rökstuddra tillagna sveitarstjórna um að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum. Slíkar tillögur verði að vera byggðar á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Fallist ráðherra á tillögur sveitarstjórnar um slík skilyrði staðfesti ráðuneytið tillögur og auglýsi. Sérreglur Sveitarfélagsins Skagastrandar sé að finna í auglýsingu nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Sérreglurnar víki ekki frá eða bæti neinu við skilyrði 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á Skagaströnd, m.a. skipsins [C] hafi tekið mið af framangreindum stjórnvaldsfyrirmælum en ekki bókun sveitarstjórnar Skagastrandar. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði ákvarðanir og athafnir Fiskistofu að eiga sér stoð í lögum. Meðalhófsregla stjórnsýsluréttarins feli það m.a. í sér að stjórnvald verði að gæta hófs í meðferð valds síns en það verði að eiga sér stoð í lögum. Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022. 2) Frétt af vefsíðu Fiskistofu, dags. 1. apríl 2022.

Með tölvubréfi, dags. 28. júní 2022, sendi ráðuneytið kæranda, [A] f.h. [B ehf.], ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 25. maí 2022, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með tölvubréfi, dags. 3. júlí 2022, bárust ráðuneytinu athugasemdir kæranda við umsögn Fiskistofu. Þar segir að kærandi mótmæli umsögn Fiskistofu og telji að matvælaráðuneytið hafi brotið jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 með því að hafna lögheimilisskyldu varðandi úthlutun byggðakvóta á Skagaströnd en víða um land hafi sveitarfélögum verið leyft að nýta sér heimild til þess að fella brott umrætt ákvæði í 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Kærandi telji eðlilegt og nauðsynlegt að byggðarlög reyni að styðja við útgerðir sem sannarlega hafi lögheimili í viðkomandi byggðarlagi enda sé það í samræmi við ákvæði laga um byggðakvóta og málefnaleg rök að fella niður umrætt ákvæði reglugerðarinnar. Reglur um úthlutun byggðakvóta á Skagaströnd séu ekki í samræmi við hagsmuni þeirra sem sannarlega búi á Skagaströnd og útgerðaraðilar hafi verið að færa heimahöfn skipa sinna til Skagastrandar til þess að fá úthlutað byggðakvóta. Á Íslandi séu engin lög sem takmarki rétt eigenda skipa til þess að skrá heimahöfn þar sem þeim henti, jafnvel þó að viðkomandi skip landi aldrei í þeirri höfn sem heimahöfn þess sé skráð. Á Skagaströnd megi sjá það í fjölda þeirra báta sem fái úthlutað byggðakvóta en hvergi á landinu séu fleiri bátar sem fái úthlutun. Einungis um 38,23% þeirra eigi rétt á að sækja um byggðakvóta á Skagaströnd. Kærandi telji því að Sveitarfélagið Skagaströnd hafi gild og málefnaleg rök fyrir því að óska eftir að matvælaráðuneytið staðfesti að fellt verði brott umrætt ákvæði í 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Þá er í bréfinu samantekt um upplýsingar varðandi byggðakvóta Skagastrandar á árunum 2003-2021.

Rökstuðningur

I.  Kæruheimild samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 gildir eingöngu um ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa og höfnun slíkra umsókna en samkvæmt ákvæðinu er heimilt að kæra til ráðuneytisins ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa.

Að mati ráðuneytisins gilda ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 einnig um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum. Í 1. gr. laganna kemur fram að þau gilda þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra stjórnvaldsfyrirmæla, sbr. 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Það er mat ráðuneytisins að málsástæður í stjórnsýslukæru í máli þessu varði að hluta aðeins lögmæti ákvæða auglýsingar nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, að því er varðar Skagaströnd. Kæran beinist hins vegar jafnframt að tiltekinni ákvörðun Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta til bátsins [C] en umrædd ákvörðun er kæranleg til matvælaráðuneytisins samkvæmt framangreindu ákvæði 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006. Kæran barst innan lögboðsins kærufrests.

Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið ekki ástæðu til að vísa frá kæruefni í kærunni og verður hún tekin til efnismeðferðar.

II.  Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að á hverju fiskveiðiári sé ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. sem hér segir: 1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda. 2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig: a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski. b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla almenn skilyrði reglugerðarinnar og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2020 til 31. ágúst 2021. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður úthlutun til þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.

Þá koma fram í reglugerðinni ákvæði um skyldu fiskiskipa til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi, sbr. 6. gr. o.fl.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Einnig er í 7. mgr. 10. gr. laganna ákvæði um heimild ráðherra til að staðfesta sérstök skilyrði að því er varðar skyldu til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi. Sambærileg ákvæði eru í 2. gr. reglugerðar nr. 995/2021.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Skagaströnd í Sveitarfélaginu Skagaströnd fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, sbr. auglýsing nr. 706/2022, um breytingu á fyrrnefndu auglýsingunni, sem eru svohljóðandi: „Sveitarfélagið Skagaströnd (breyting á viðmiðun úthlutunar, löndunarskylda innan byggðarlags, niðurfelling vinnsluskyldu). Ákvæði reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2021/2022, gilda um úthlutun byggðakvóta Skagastrandar með eftirfarandi breytingum: a) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skal að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skal skipt að teknu tilliti til hámarksúthlutunar hvers flokks (a-b) miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið, sem landað var innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. september 2020 til 31. ágúst 2021: a) Alls skal 40 þorskígildistonnum skipt jafnt milli fiskiskipa með hlutdeild í veiðum á rækju á grunnslóð á Húnaflóa. b. Eftirstöðvum aflamarks sem ekki er skipt skv. a-lið skal skipt hlutfallslega milli fiskiskipa að teknu tilliti til 50 þorskígildistonna hámarks til fiskiskips. b) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Fiskiskipum er skylt að landa innan byggðarlagsins þeim afla sem telja á til byggðakvóta á tímabilinu 1. september 2020 til 31. ágúst 2021. c) Ákvæði 4. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar fellur niður. d) Í 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist „telst ekki hafa verið landað til vinnslu“ og verður: „telst hafa verið landað til vinnslu.“

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Skagaströnd í Sveitarfélaginu Skagaströnd fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 995/2021 og auglýsingu nr. 381/2022.

[B ehf.] sem er einkahlutafélag og eigandi og útgerðaraðili bátsins [C] var með heimilisfang að Hólabraut 23, Skagaströnd, þann 1. júlí 2021 samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og voru uppfyllt skilyrði stafliða a-c í 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 fyrir úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins [C]. Báturinn fékk úthlutað byggðakvóta í samræmi við þær reglur sem koma fram í 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 og auglýsingu nr. 381/2022.

Kæruefnið er byggt á því að kærandi telur að sérreglur sem Fiskistofa notar til grundvallar úthlutun byggðakvóta og koma fram í auglýsingu nr. 381/2022 séu ekki í samræmi við bókun sveitarstjórnar Skagastrandar sem samþykkt var á fundi 20. janúar 2022.

Í tillögum Sveitarfélagsins Skagastrandar að sérreglum var lagt til fellt yrði brott ákvæði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 um að útgerðaraðili sem geri út tvo eða fleiri báta geti sótt um byggðakvóta í byggðarlagi þar sem hann geri út bát þótt hann eigi heimilisfang í öðru byggðarlagi. Ráðuneytið hafnaði að staðfesta þá tillögu og taldi hana ekki vera byggða á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum eða vera í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlags, sbr. 4. málsl. 5. mgr. 7. gr. laga nr. 116/2006. Ráðuneytið samþykkti hins vegar aðrar tillögur sveitarstjórnar Skagastrandar og er gerð grein fyrir þeim hér að framan. Úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa í Sveitarfélaginu Skagaströnd byggir á þeim reglum sem samþykktar voru með auglýsingu nr. 381/2022.

Þær reglur sem gilda um úthlutun og taldar eru upp hér að framan eru þær reglur sem Fiskistofa skal miða við þegar teknar eru ákvarðanir um úthlutun byggðakvóta. Tillögur sveitarstjórna sem hafa ekki verið samþykktar af ráðuneytinu hafa ekki gildi sem stjórnvaldsfyrirmæli birt í B-deild Stjórnartíðinda. Bar Fiskistofu því við úthlutun að miða við almenn skilyrði í reglugerð nr. 995/2021 auk sérstakra skilyrða sem koma fram í auglýsingu nr. 381/2022.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður í stjórnsýslukæru geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að breyta úthlutun af byggðakvóta Skagastrandar í Sveitarfélaginu Skagaströnd fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins [C] en samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta til bátsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 26. apríl 2022, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til bátsins[B].