Úrskurður um ákvörðun Fiskistofu um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru frá Lögmönnum Sundagörðum ehf., Sævari Þór Jónssyni, hdl. f.h. Guðjóns Viggóssonar, Berugötu 14, Borgarnesi, Ingveldar Ingibergsdóttur, Rauðanesi 3, Borgarnesi, Fjólu Veroniku Guðjónsdóttur, Rauðanesi 2, Borgarnesi, Francois Emile Theodorus Claes, Rauðanesi 2, Borgarnesi, Rósu Viggósdóttur, Rauðanesi 1, Borgarnesi og Hinna Lár ehf., Íshellu 5, Hafnarfirði, eigenda jarðanna Rauðaness 1, Rauðaness 2, Rauðaness 3 og Þursstaða í Borgarbyggð eftir því sem fram kemur í þinglýstum gögnum og bréfum Fiskistofu til kærenda, dags. 10. febrúar 2015, á ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, um að setja bann við netaveiðum göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016 á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en stjórnsýslukæra barst ráðuneytinu 5. júní 2015 og hefur því borist innan kærufrests, sbr. 1. mgr. 27. gr. sömu laga.

Kröfur kærenda

Kærendur krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, um að setja bann við netaveiðum göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016 á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði.

Málsatvik

Málsatvikum er lýst í stjórnsýslukæru en þar kemur fram að kærendur eru eigendur jarðanna Rauðaness 1, Rauðaness 2 og Rauðaness 3 (landnúmer 135078, 135079 og 135080) og Þursstaða (landnúmer 135192) í Borgarbyggð. Einnig kemur þar fram að réttur til netaveiða göngusilungs í sjó hafi fylgt ofangreindum jörðum alla tíð og að lagnaveiði hafi verið hafin fyrir gildistöku laga nr. 53/1957, um lax- og silungsveiði. Þá kemur þar fram að þessi réttur hafi verið nýttur svo lengi sem elstu menn muni, í mismiklum mæli þó.

Með tölvubréfi frá 15. janúar 2015 barst Fiskistofu beiðni frá Veiðifélagi Borgarfjarðar um að sett yrði bann við netaveiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016. Fram að þeim tíma giltu um sama efni reglur nr. 1112/2012 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa en gildistími þeirra reglna var árin 2013 og 2014, þ.e. frá og með 10. júní 2013 til og með 10. ágúst 2014 og voru þær reglur einnig settar samkvæmt beiðni Veiðifélags Borgarfjarðar.

Með bréfi, dags. 10. febrúar 2015, tilkynnti Fiskistofa landeigendum á svæðinu, m.a. kærendum að til skoðunar væri að leggja bann við veiði göngusilungs í sjó við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016 á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði. Í bréfinu kom fram að megintilgangur þessara aðgerða væri tvíþættur: 1. Að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi í silungsnet á göngutíma laxa, en veiðar á laxi í silungsnet geti verið verulegar á þessum tíma. 2. Að vernda bleikju á meðan hún sé í ætisleit, en bleikjustofnar hafi víðast gefið eftir í kjölfar loftslagsbreytinga og hlýnunar í fersku vatni. Því sé ástæða til fyrirbyggjandi aðgerða til verndar stofnum á viðkomandi svæði.

Um lagaheimild var vísað til 5.-6. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði en þar kemur fram að Fiskistofu sé að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki séu veiðifélög, sem hagsmuna eigi að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma veiði silungs samkvæmt greininni, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Einnig var í bréfi Fiskistofu vakin athygli á 14. gr. og 1. og 2. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 þar sem segir m.a. að ekki megi veiða lax í sjó og að ef lax veiðist í sjó skuli sleppa honum aftur.

Ennfremur segir þar að ekki megi veiða göngusilung í sjó. Slíkar veiðar séu þó heimilar í netlögum sjávarjarða og skuli þær hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við geti átt. Við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skuli miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957.

Þá segir í bréfi Fiskistofu til umræddra landeigenda að árið 1996 hafi Félag um uppkaup laxaneta í sjó innleyst laxveiðirétt jarðanna Lambastaða, Rauðaness og Þursstaða í Borgarfirði og jarðanna Kúludalsár og Innra Hólms í Hvalfirði. Í kjölfarið hafi landbúnaðarráðherra sett reglugerð nr. 300/1998, sem bannaði allar netaveiðar á göngusilungi í Hvalfirði frá 25. maí til 15. ágúst ár hvert og gildi sú reglugerð enn. Ekki hafi verið settar slíkar reglur í Borgarfirði, enda talið að framangreind uppkaup tryggðu verndarsjónarmið lax- og silungsveiðifélaga. Reynsla hafi hins vegar sýnt að ástæða sé til að huga að setningu reglna, sem banni netaveiði göngusilungs á göngutíma lax við Faxaflóa. Telji kærendur að jarðir þeirra, Rauðanes 1, Rauðanes 2 og Rauðanes 3 og Þursstaðir (landnúmer 135078, 135079, 135080 og 135192) uppfylli framangreind skilyrði og hafi átt rétt til netalagna síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði nr. 53/1957, sé þeim hér með gefinn kostur á að gera athugasemdir við ráðgerðar takmarkanir á netaveiði göngusilungs.

Með bréfi, dags. 25. febrúar 2015, gerði lögmaður kærenda athugasemdir við framangreind áform Fiskistofu um setningu reglna um bann við netaveiði göngusilungs í sjó í Borgarfirði á framangreindu tímabili árin 2015 og 2016. Þar segir m.a. að eiganda Þursstaða hafi borist upplýsingar um að Fiskistofa hafi sent nágrönnum hans bréf þar sem tilkynnt hafi verið um ofangreindar áætlanir stofnunarinnar og viðkomandi veitt færi á að koma að athugasemdum sínum. Hafi eiganda Þursstaða aftur á móti ekki borist slíkt bréf frá Fiskistofu og vilji hann því koma að mótmælum við því að honum hafi hvorki verið tilkynnt um ofangreint bann né verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum sínum í tilefni af því. Hann telji sig hafa lögvarinna hagsmuna að gæta af meðferð málsins og muni fyrirhuguð ákvörðun Fiskistofu um bann við netaveiði göngusilungs í sjó í Borgarfirði hafa bein áhrif á rétt hans til netaveiða innan netlaga jarðarinnar Þursstaða. Umrædd málsmeðferð brjóti í bága við ákvæði 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig segir í bréfinu að réttur til netaveiði göngusilungs í sjó hafi fylgt jörðunum Rauðanesi 1, Rauðanesi 2, Rauðanesi 3 og Þursstöðum alla tíð og lagnaveiði verið hafin fyrir gildistöku laga nr. 53/1957, um lax- og silungsveiði. Hafi þessi réttur verið nýttur svo lengi sem elstu menn muni, í mismiklum mæli þó. Kærendur telji að þeim hafi verið gert ókleift að nýta sér andmælarétt sinn efnislega í þeim búningi sem málið hafi verið lagt fram í. Fiskistofa hafi ekki kynnt kærendum þau rök og sjónarmið sem stofnunin telji að réttlæti ofangreint bann og því hafi þeim verið ómögulegt að koma viðeigandi athugasemdum á framfæri. Telji kærendur að með þessu sé brotið gegn ákvæði 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Ennfremur kemur þar fram að kærendur vilji engu að síður mótmæla fyrirhuguðu banni á þeim grunni að ekki sé uppfyllt skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið sé nauðsynlegt til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Hafi Fiskistofa ekki teflt fram rökum fyrir því hvers vegna bann þetta sé nauðsynlegt. Bendi kærendur á að hið fyrirhugaða bann skerði stjórnarskrárvarinn eignarrétt þeirra og því sé brýnna en ella að skilyrði laganna um nauðsyn aðgerðarinnar sé uppfyllt og vel rökstutt.

Þá telji kærendur að fyrirhugað bann á netaveiði göngusilungs í sjó samræmist ekki meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur telji að bannið gangi lengra en þörf sé á og að Fiskistofu beri að kanna alla efnisþætti málsins áður en gripið sé til svo íþyngjandi aðgerða. Bannið komi til með að binda enda á áralanga nýtingu kærenda af silungi á jörðum þeirra og koma í veg fyrir alla nýtingu meðan á því standi. Því sé um að ræða afar íþyngjandi aðgerð í þeirra garð. Kærendur telji að netaveiði þeirra á göngusilungi í sjó hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám en þeir veiði einungis til einkanota fyrir sig og fjölskyldur sínar og sé netaveiðin því umfangslítil og hafi hverfandi ef nokkur áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám. Fjarlægð jarðanna frá veiðiám í Borgarfirði og staðsetning þeirra meðfram sjó geri það einnig að verkum að netaveiði þeirra hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í veiðiám þeim sem hið fyrirhugað bann eigi að nýtast fyrir.

Með tölvubréfi frá 7. apríl 2015, óskaði Fiskistofa eftir umsögn Veiðimálastofnunar um framangreinda beiðni Veiðifélags Borgarfjarðar um framlengingu á gildistíma reglugerðar nr. 1112/2012 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa fyrir árin 2015 og 2016.

Með bréfi, dags. 8. apríl 2015, barst Fiskistofu umsögn Veiðimálastofnunar um málið en þar eru teknar saman upplýsingar um þróun stangveiða á urriða og bleikju á svæðinu sem Veiðimálastofnun telur að sýni umtalsverða minnkun í veiði á árabilinu 2000-2014. Í niðurstöðu Veiðimálastofnunar segir m.a.: "Miðað við ástand stofna göngusilungs á því svæði sem reglugerð nr. 1112/2012 nær til telur Veiðimálastofnun, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 rétt að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand varir."

Reglur nr. 400/2015 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa voru birtar 29. apríl 2015 í B-deild Stjórnartíðinda.

Með bréfi, dags. 7. maí 2015, var kærendum tilkynnt um þá ákvörðun Fiskistofu að setja bann við netaveiðum á göngusilungi í sjó við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016, á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði. Í rökstuðningi með ákvörðuninni er m.a. vísað til þess sem kemur fram í framangreindri umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 8. apríl 2015, að miðað við ástand stofna göngusilungs á því svæði sem reglugerð 1112/2012 nái til telji Veiðimálastofnun, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, rétt að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand vari. Um lagaheimild var vísað til 5.-6. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006.

Málsrök með stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stórnsýslukæru, ódags. sem barst ráðuneytinu 5. júní 2015, kærðu Lögmenn Sundagörðum ehf., Sævar Þór Jónsson, hdl. f.h. Guðjóns Viggóssonar, Ingveldar Ingibergsdóttur, Fjólu Veroniku Guðjónsdóttur, Francois Emile Theodorus Claes, Rósu Viggósdóttur og Hinna Lár ehf., eigenda jarðanna Rauðaness 1, Rauðaness 2, Rauðaness 3 og Þursstaða í Borgarbyggð framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærendur telji verulega annmarka vera á umræddri ákvörðun Fiskistofu sem lúti fyrst og fremst að meðferð málsins hjá stofnuninni. M.a. hafi láðst að tilkynna öllum málsaðilum um meðferð málsins, málsaðilar hafi ekki fengið gögn málsins og ekki getað nýtt sér andmælarétt sinn auk þess sem Fiskistofa hafi ekki gætt meðalhófs í ákvörðun sinni en þar að auki hafi ákvörðunin ekki verið rökstudd. Kærendur telji að þeim hafi verið gert ókleift að nýta sér andmælarétt sinn efnislega í þeim búningi sem málið hafi verið lagt fram í af hálfu Fiskistofu. Þar hafi ekki verið vísað til neinna röksemda annarra en óljósra rannsókna sem aðilum hafi hvorki verið kynntar né sent afrit af. Engar leiðbeiningar hafi heldur verið veittar um hvort og hvar væri hægt að nálgast umræddar rannsóknir eða önnur gögn málsins. Kærendum hafi verið og sé enn ókunnugt um þær málsástæður eða sjónarmið sem ákvörðun Fiskistofu byggi á. Þeim hafi því verið ómögulegt að koma viðeigandi athugasemdum á framfæri eða leiðrétta mögulega röng gögn eða nýta sér andmælarétt sinn að öðru leyti en með því hafi verið brotið gegn 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sem eitt og sér eigi að leiða til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar. Einnig hafi ekki verið uppfyllt ákvæði um tilkynningarskyldu gagnvart öllum kærendum samkvæmt 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærendur hafi vakið athygli á ofangreindu í bréfi til Fiskistofu, dags. 25. febrúar 2015.

Einnig hafi kærendur mótmælt fyrirhuguðu banni á þeim grunni að ekki væri uppfyllt skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið væri nauðsynlegt til að vernda bleikjustofninn sem hafi dregist mjög saman. Kærendur telji m.a. að Fiskistofa hafi ekki kannað alla efnisþætti málsins áður en hún tók ákvörðunina. Í bréfi sínu, dags. 25. febrúar 2015, hafi kærendur bent á að netaveiði kærenda á göngusilungi í sjó hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám og -vötnum og þaðan af síður í Hvítá en kærendur veiði einungis til einkanota fyrir fjölskyldur sínar og sé netaveiðin því umfangslítil og hafi hverfandi ef nokkur áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám. Það sé ljóst að ef vernda eigi bleikjustofninn sé ekki nóg að einblína á veiði sem sé brot af prósenti af heildarveiðinni. Fjarlægð jarðanna frá veiðiám í Borgarfirði og staðsetning þeirra meðfram sjó geri það einnig að verkum, að netaveiði þeirra hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í veiðiám þeim sem hið fyrirhugaða bann eigi að nýtast fyrir. Fiskistofa hafi hins vegar enga skoðun framkvæmt á ofangreindum sjónarmiðum og ekki svarað þeim. Fiskistofa hafi með aðgerðaleysi sínu að þessu leyti brotið gegn rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en það hafi leitt til þess að hin kærða ákvörðun sé röng.

Ennfremur hafi með ákvörðuninni verið gengið lengra en þörf sé á og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ekki verið gætt með því að leggja bann við allri veiði óháð umfangi og áhrifum á nýtingu einstakra réttinda.

Þá hafi ákvörðunin ekki verið rökstudd, m.a. hafi Fiskistofa ekki rökstutt hvers vegna bannið væri nauðsynlegt. Kærendur hafi bent á að fyrirhugað bann myndi skerða stjórnarskrárvarinn eignarrétt þeirra og því væri brýnna en ella að skilyrði laganna um nauðsyn aðgerðarinnar væri uppfyllt og vel rökstutt. Eftir að hafa móttekið bréf kærenda hafi Fiskistofu gefist færi á að leiðrétta mistök sín og bæta úr annmörkum með þeim hætti að kynna málsaðilum gögn málsins og þau sjónarmið og röksemdir sem lögð höfðu verið fram í málinu en það hafi ekki verið gert og kærendum næst verið tilkynnt um að ákveðið hafi verið að leggja á hið umdeilda bann með bréfi, dags. 7. maí 2015.

Loks sé bent á að í bréfi Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, þar sem kærendum hafi verið tilkynnt hin kærða ákvörðun hafi engar leiðbeiningar verið veittar um heimild til að fá ákvörðun rökstudda, um kæruheimild og kærufresti eins og áskilið sé í 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þótt hér sé um brot á formreglu að ræða sem ein og sér leiði almennt ekki til ógildingar ákvörðunar þá teljist þessi annmarki engu að síður með öðrum annmörkum í málinu.

Að öllu framangreindu virtu telji kærendur að hin kærða ákvörðun Fiskistofu í málinu sé haldin þeim annmörkum að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Með bréfi, dags. 8. júní 2015, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 13. júlí 2015, segir m.a. að samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 sé Fiskistofu að eigin frumkvæði eða skv. beiðni veiðifélaga heimilt með reglum að takmarka eða banna veiðar á silungi í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma samkvæmt greininni, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Við undirbúning og málsmeðferð ákvörðunarinnar hafi verið farið í meginatriðum eftir ákvæðum stjórnsýslulaga eins og við hafi verið komið þar sem ljóst var að hún myndi hafa áhrif á hagsmuni tiltekinna aðila. Tilefni setningar reglnanna hafi verið beiðni frá stjórn veiðifélags í Borgarfirði, dags. 15. janúar 2015, um að reglur um bann við veiðum göngusilungs við Faxaflóa yrðu framlengdar, sbr. eldri reglur nr. 1112/2012. Að beiðni þessari framkominni hafi öllum þeim eigendum sjávarjarða, á því svæði sem takmörkun á veiði kynni að varða, verið ritað bréf, dags. 10. febrúar 2015 og þeim tilkynnt að ástæða væri til að verða við ósk veiðifélagsins um setningu reglna um takmörkun á veiði og að í undirbúningi væri að setja reglur þar um. Bréf þessi hafi verið unnin samkvæmt gögnum frá Lögbýlaskrá Þjóðskrár Íslands. Í bréfunum hafi verið tilgreint svæði sem takmarkanirnar kynnu að gilda um og tímasetning væntanlegs banns við veiðum. Jafnframt hafi í bréfunum verið greint frá þeim rökum sem væntanlegar takmarkanir byggðust á. Einnig hafi viðkomandi verið bent á, að ef væntanlegar takmarkanir hefðu í för með sér fjártjón væru í gildi lög um bætur fyrir slíkt tjón samkvæmt mati, sbr. VII. kafla laga nr. 61/2006. Þá hafi viðkomandi, þar á meðal kærendum verið gefinn frestur til 15. mars 2015 til að gera athugasemdir vegna áformaðra takmarkana. Athugasemdir vegna áformaðra takmarkana hafi borist frá lögmanni kærenda með bréfi, dags. 25. febrúar 2015. Með tölvubréfi frá Fiskistofu til Veiðifélags Borgarfjarðar þann 30. mars 2015 hafi framkomnar athugasemdir vegna fyrirhugaðs banns verið kynntar og veiðifélaginu verið gefinn kostur á að draga til baka beiðni sína um setningu reglna en það hafi ekki verið gert. Reglur nr. 400/2015 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa, hafi verið birtar 29. apríl 2015 í B-deild Stjórnartíðinda. Með bréfi Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, til lögmanns kærenda hafi verið veittar frekari skýringar á nauðsyn setningar reglnanna en fram komu í bréfi Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2015.

Einnig segir í umsögn Fiskistofu að allir kærendur, þar með talið eigandi Þursstaða, hafi fengið sent bréf frá Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2015, um áformaðar takmarkanir og hafi lögmaður kærenda, m.a. f.h. eiganda Þursstaða gert athugasemdir við setningu fyrirhugaðra reglna með bréfi, dags. 25. febrúar 2015. Hafi bréf Fiskistofu til eiganda Þursstaða misfarist hafi það ekki komið að sök og eigi sú málsástæða því ekki við. Kærendur geri athugasemdir við að þeim hafi ekki gefist tækifæri til að kynna sér rök og sjónarmið sem takmarkanirnar hafi verið byggðar á. Að mati Fiskistofu verði að hafna þessari málsástæðu þar sem í bréfi Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2015, hafi verið kynnt sérstaklega þau rök og sjónarmið sem byggt yrði á ef reglurnar yrðu settar. Með framangreindu bréfi Fiskistofu hafi aðilum verið gefinn kostur á að koma fram með sjónarmið sín og því einnig verið uppfyllt skilyrði 13. gr. og 14. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um andmælarétt og tilkynningu um meðferð máls.

Ennfremur sé ekki fallist á að ekki hafi verið gætt meðalhófs við setningu reglnanna sem einungis gildi í tvö ár.

Þá sé það mat Fiskistofu að setning framangreindra reglna teljist frekar stjórnvaldsfyrirmæli en stjórnvaldsákvörðun en þar sem ljóst hafi verið að þau myndu hafa áhrif á tiltekna aðila og hagsmuni hafi við undirbúning reglnanna verið farið eftir ákvæðum stjórnsýslulaga og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar um vandaða stjórnsýsluhætti eftir því sem við gat átt með kynningu til eigenda viðkomandi jarða sem veiðiréttindi fylgdu og hvaða rök væru fyrir reglum sem áformað væri að setja. Eigendum umræddra sjávarjarða hafi einnig verið gefinn kostur á að koma að athugasemdum áður en reglurnar voru settar.

Þegar litið sé til þessa standi lög og reglur ekki til þess að Fiskistofa hefði átt að setja fram sérstakar leiðbeiningar um kæru, kæruheimildir eða kærufresti eins og að sé fundið í kærunni. Að mati Fiskistofu sé ekki um það deilt að reglurnar kunni að raska hagsmunum aðila en hins vegar hafi verið bent á þau lagalegu úrræði sem til staðar væru ef af banninu myndi hljótast fjártjón. Fiskistofa telji því að vísa beri málinu frá ráðuneytinu.

Umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins fylgdu eftirtalin gögn í ljósritum: 1) Bréf Veiðifélags Borgarfjarðar, dags. 15. janúar 2015. 2-7) Bréf Fiskistofu til kærenda, dags. 10. febrúar 2015. 8) Athugasemdir lögmanns eigenda jarðanna Rauðaness 1, 2 og 3 og Þursstaða til Fiskistofu, dags. 25. febrúar 2015. 9) Bréf Fiskistofu til lögmanns eigenda jarðanna Rauðaness 1, 2 og 3 og Þursstaða, dags. 7. maí 2015. 10) Reglur nr. 400/2015 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa.

Með bréfi, dags. 22. júlí 2015, sendi ráðuneytið Lögmönnum Sundagörðum ehf., Sævari Þór Jónssyni, hdl. f.h. kærenda ljósrit af umsögn Fiskistofu og veitti kærendum kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 18. ágúst 2015, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Lögmönnum Sundagörðum ehf., Sævari Þór Jónssyni, hdl. f.h. kærenda. Þar segir m.a. að 5. mgr. 15. gr laga nr. 61/2006 feli í sér lagaheimild til handa Fiskistofu, að ákveðnum skilyrðum uppfylltum til að takmarka tímabundið lögvarinn rétt landeigenda til veiði á göngusilungi í sjó innan netlaga. Við framkvæmd slíkrar skerðingar verði, auk þeirra skilyrða sem komi fram í ákvæðinu sjálfu, jafnframt að uppfylla almennar grundvallarreglur um meðferð opinbers valds, m.a. regluna um meðalhóf og þá reglu að upplýst séu nægjanlega þau málsatvik sem þýðingu hafi áður en ákvörðun sé tekin, sem og að virða aðrar málsmeðferðarreglur stjórnsýsluréttarins. Hafa verði í huga að umræddur réttur til veiða á göngusilungi innan netlaga teljist til eignarréttinda í skilningi 1. mgr. 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Lögð sé áhersla á að réttur til netaveiða göngusilungs í sjó hafi fylgt jörðunum Rauðanesi 1, Rauðanesi 2 og Rauðanesi 3 og Þursstöðum alla tíð og hafi lagnaveiði verið hafin fyrir gildistöku laga nr. 53/1957, um lax- og silungsveiði. Kærendur vísa til álits umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2006 í málum nr. 4340/2005 og 4341/2005 þar sem komi fram það álit umboðsmanns að ákvarðanir um friðun samkvæmt sambærilegu ákvæði eldri laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði hafi verið stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en af því leiði að um slíkar ákvarðanir og málsmeðferð þeirra gildi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig telji kærendur umrædda stjórnvaldsákvörðun ekki uppfylla skilyrði um markhæfi, þ.e. að umrædd ákvörðun sé til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að sé stefnt. Í bréfi Fiskistofu, dags. 10. september 2015, komi fram að megintilgangur umræddra aðgerða hafi verið tvíþættur, þ.e. annars vegar að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi í silungsnet á göngutíma laxa og hins vegar að vernda bleikju á meðan hún sé í ætisleit. Kærendur hafi upplýst að netaveiði þeirra á göngusilungi í sjó hafi ekki nein merkjanleg áhrif á fiskigengd í nærliggjandi veiðiám. Þeir veiði einungis til einkanota fyrir fjölskyldur sínar og sé netaveiðin því umfangslítil og hafi hverfandi áhrif ef nokkur áhrif á fiskigengd í veiðiám þeim sem bann þetta taki til. Fiskistofa hafi einnig byggt ákvörðun sína á að netaveiði jarðanna væri umfangslítil samkvæmt framkomnum upplýsingum eigenda jarðanna. Með tilliti til þessa sé óljóst hvort Fiskistofa nái þeim markmiðum sem að hafi verið stefnt með banninu og ólíklegt sé að setning umræddra reglna þjóni einhverjum tilgangi.

Ennfremur sé sú takmörkun sem komi fram í lagaheimild 5. mgr. 15. gr. nr. 61/2006 háð því skilyrði að slíkt bann sé nauðsynlegt til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Ekki sé fallist á að umrædd ákvörðun Fiskistofu sé nauðsynleg. Kærendur hafi vakið athygli á þessu í bréfi til Fiskistofu, dags. 25. febrúar 2015 og mótmælt fyrirhugðu banni á þeim grunni að ekki væri uppfyllt skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið væri nauðsynlegt til að vernda bleikjustofninn sem hafi dregist mjög saman síðustu árin. Fiskistofa hafi ekki komið með rök fyrir því hvers vegna bann þetta væri nauðsynlegt heldur stuðst við óljósa rannsókn frá árunum 2000-2014, sem aðilum hafi hvorki verið kynnt né sent afrit af. Engar leiðbeiningar hafi heldur verið veittar um það hvort og þá hvar væri unnt að nálgast umræddar rannsóknir eða önnur gögn málsins. Fiskistofa hafi samkvæmt því ekki uppfyllt skilyrði nefndrar lagagreinar og sýnt fram á nauðsyn þess að beita heimildinni gagnvart lögmæltum veiðirétti kærenda en reglu 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 sé einmitt ætlað að tryggja þau meginmarkmið laganna sem fram komi í 1. gr., þ.e. að vernda fiskstofna.

Þá sé ljóst að ákvæði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 veiti stjórnvöldum heimild til að takmarka veiðar á göngusilungi í sjó um tiltekinn tíma. Í þessu skilyrði lagaákvæðisins felist samkvæmt orðanna hljóðan að ákvörðun um veiðibann eða veiðitakmörkun skuli vera tímabundin og taka mið af áætlaðri friðunarþörf á grundvelli nægjanlegra gagna og rannsókna því til stuðnings. Málsgreinin feli ekki í sér heimild til að takmarka eða banna veiðar göngusilungs um ótakmarkað árabil eins og Fiskistofa hafi gert með því að framlengja gildistíma umræddra reglna fyrir árin 2015 og 2016. Með því að framlengja bannið ár eftir ár, sé því í raun verið að fara á bak við lögin því bannið sé ekki tímabundið. Telja verði óvíst hvort slíkt fyrirkomulag standist áskilnað 5. mgr. 15. gr. laganna um "tiltekinn tíma".

Eftirtalin gögn fylgdu í ljósritum með framangreindu bréfi frá Lögmönnum Sundagörðum ehf., dags. 18. ágúst 2015: 1) Bréf Fiskistofu til ráðuneytisins, dags. 13. júlí 2015. 2) Bréf Fiskistofu til lögmanns kærenda, dags. 7. maí 2015. 3) Bréf Fiskistofu til tiltekinna landeigenda áður en tekin var ákvörðun um bann við netaveiði göngusilungs í sjó, dags. 10. febrúar 2015.

Með bréfi, dags. 11. desember 2015, sendi ráðuneytið Fiskistofu ljósrit af framangreindum athugasemdum lögmanns kærenda, dags. 18. ágúst 2015 og óskaði eftir að Fiskistofa sendi ráðuneytinu svarbréf með skýringum um þau atriði sem þar var fjallað um. Þá var þar óskað eftir að Fiskistofa gerði grein fyrir þeim markmiðum sem stefnt var að með umræddum reglum um bann við netaveiði göngusilungs í sjó, nauðsyn þess að setja umræddar reglur og hvort hægt hefði verið að ná þeim markmiðum sem stefnt var að með öðrum hætti.

Í svarbréfi Fiskistofu, dags. 25. janúar 2016, segir m.a. að í 1. gr. laga nr. 61/2006 komi fram að markmið laganna séu m.a. að kveða á um skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. Í 22. tl. 2. gr. laganna sé göngusilungur skilgreindur sem silungur sem gangi úr sjó í ósalt vatn svo sem sjóbirtingur (urriði) og bleikja. Þannig taki stangveiði í straumvötnum bæði til veiði á laxi og göngusilungi, en göngusilungur veiðist yfirleitt fremur í neðri hluta straumvatns. Markmið með setningu þeirra reglna sem hér um ræðir sé tvíþætt, þ.e. annars vegar að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi og hins vegar að vernda göngusilungsstofna enda hafi veiði urriða og bleikju á svæðinu sýnt umtalsverða minnkun á árunum 2000-2014. Í umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 8. apríl 2015, vegna málsins komi fram að rétt sé og í anda varúðarreglu og markmiða laga nr. 61/2006 að framlengja friðun þessara fiskstofna á umræddu svæði. Ekki verði séð að hægt hefði verið að ná þeim markmiðum sem að hafi verið stefnt með öðrum hætti en tímabundnu banni, enda sé það hin almenna aðferð varðandi friðun fiskstofna.

Einnig sé það mat Fiskistofu að setning umræddra reglna sé almenn stjórnvaldsfyrirmæli en ekki stjórnvaldsákvörðun og vísar stofnunin m.a. til bréfs ráðuneytisins, dags. 5. mars 2009 í máli nr. SLR09010105/8.14 í tilefni af fyrirspurn Fiskistofu um leiðbeiningar vegna setningar reglna varðandi veiðar á silungi. Þótt setning umræddra reglna teljist vera almenn stjórnvaldsfyrirmæli, og hlíti í þeim skilningi ekki í hvívetna reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, hafi engu að síður við undirbúning og setningu reglnanna og ákvarðanatöku verið gætt að ákvæðum stjórnsýslulaga og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins um vandaða stjórnsýsluhætti eins og við hafi átt. Þannig hafi áður verið leitað umsagnar Veiðimálastofnunar um nauðsyn þess að slíkar reglur yrðu settar. Þá hafi öllum eigendum sjávarjarða á svæðinu verið kynnt með bréfi að áformað væri að setja slíkar bannreglur og gefinn kostur á að tjá sig um málið og gæta hagsmuna sinna. Þar sem um sé að ræða almenn stjórnvaldsfyrirmæli hafi hins vegar ekki komið til álita að um reglurnar giltu ákvæði um kæru og kærufresti samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993.

Þá telji Fiskistofa að með setningu reglnanna náist það markmið að silungsstofnar á svæðinu nái sér á strik. Leitað hafi verið álits Veiðimálastofnunar á nauðsyn þess að setja slíkar bannreglur og hafi stofnunin talið slíkt bann nauðsynlegt. Reglur þær sem hér um ræði gildi fyrir árin 2015 og 2016. Þannig sé reglunum markaður tími eins og lög áskilji. Það að gildistími eldri reglna um umrætt veiðibann hafi verið framlengdur með nýjum reglum byggist alfarið á nauðsyn þess að vernda silungsstofna á svæðinu. Það sé til hagsbóta fyrir veiðiréttareigendur þar á meðal kærendur. Það komi skýrt fram í umsögn Veiðimálastofnunar að miðað við ástand stofna göngusilungs á því svæði sem reglugerð 1112/2012 nái til telji Veiðimálastofnun, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, rétt að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand vari.

Með bréfi, dags. 5. febrúar 2016, sendi ráðuneytið bréf Fiskistofu, dags. 25. janúar 2016, til lögmanns kærenda og veitti kærendum kost á að gera athugasemdir við bréfið.

Með bréfi, dags. 16. febrúar 2016, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kærenda við bréf Fiskistofu, dags. 25. janúar 2016, en þar er ítrekað að kærendur telji að hin kærða ákvörðun í málinu sé stjórnvaldsákvörðun. Efni hinnar kærðu ákvörðunar í máli þessu hafi aðallega áhrif á lögvarða hagsmuni kærenda með bindandi hætti. Bann þetta skerði stjórnarskrárvarinn eignarrétt kærenda og komi til með að binda enda á áralanga nýtingu kærenda af silungi á jörðum þeirra. Fiskistofa hafi tilkynnt hlutaðeigandi jarðeigendum sérstaklega að til skoðunar væri að leggja á bann við veiðum göngusilungs á því svæði sem umrædd takmörkun taki til og sé því augljóst að takmörkunin beinist að kærendum. Af þessu sé ljóst að umræddum reglum sé ekki beint að ótilteknum fjölda manna eins og eigi við um stjórnvaldsfyrirmæli heldur einskorðist takmörkunin við tiltekinn hóp manna, þ.e. kærendur.

Að því er varði kröfu um markhæfi, markmið og nauðsyn setningar umræddra reglna bendi kærendur á að í 1. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 komi fram að ekki megi veiða göngusilung í sjó. Slíkar veiðar séu þó heimilar í netlögum sjávarjarða og skuli þær hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við geti átt. Reglur settar samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laganna takmarki möguleika rétthafa slíkra veiðiréttinda til nýtingar þeirra, ef slíkt sé nauðsynlegt til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Kærendur telji að sönnunarbyrðin um markhæfi og nauðsyn ákvarðana sem þessara, er takmarki stjórnarskrárvarin réttindi kærenda, verði að hvíla á þeim sem hyggist byggja rétt sinn á þeim. Umrædd takmörkun hafi hvorki verið til þess fallin að ná þeim markmiðum sem að hafi verið stefnt né hafi hún verið nauðsynleg í því skyni. Í fyrsta lagi byggi Fiskistofa ákvörðun sína um setningu umræddra reglna á óljósum rannsóknum frá árunum 2000-2014 sem kærendum hafi hvorki verið kynntar né sent afrit af. Innt hafi verið eftir því hvort Fiskistofa hefði gert sérstakar rannsóknir á svæðinu sem reglurnar taki til en því hafi ekki verið svarað. Í öðru lagi megi telja víst að fyrir setningu umræddra reglna hafi Fiskistofa í engu kallað eftir upplýsingum um það í hvaða mæli lax komi í silungsnet frá þeim sem nýttu rétt sinn á viðkomandi svæðum, en það hefði stofnuninni verið í lófa lagið að gera þar sem markmið með setningu umræddra reglna hafi m.a. verið að koma í veg fyrir blóraveiði á laxi. Í þriðja lagi hafi Fiskistofa ekki séð ástæðu til þess að leggja fram þau gögn sem geti varpað ljósi á meinta bága stöðu bleikjustofna á umræddu svæði þannig að uppfyllt séu skilyrði 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 um að bannið sé nauðsynlegt. Einnig hafi Fiskistofa við meðferð málsins engar haldbærar upplýsingar eða skýringar gefið um það hvernig umrætt bann nái fram þeim markmiðum sem stefnt hafi verið að með reglunum heldur styðjist við ályktun Veiðifélags Borgarfjarðar um "nauðsyn þess"og hafi bannið verið réttlætt með óljósri vísan til fyrrgreindra rannsókna. Þá megi ætla að ekki sé nóg að horfa til þess hvaða nauðsyn kunni að hafa verið fyrir setningu reglnanna hér áður fyrr heldur verði einnig að horfa til þess hver staðan eða ástandið hafi verið á umræddu svæði þegar reglur þessar voru endurnýjaðar. Ekki sé hægt að útiloka að þau atvik, sem talin hafi verið réttlæta slíka ákvörðun áður, hafi breyst verulega og séu í raun ekki lengur til staðar í dag, en niðurstaða í þeim efnum sé bundin ákveðnum vandkvæðum þar sem Fiskistofa hafi með aðgerðaleysi sínu ekki sýnt fram á hvers vegna bann þetta hafi verið nauðsynlegt svo unnt væri að endurnýja setningu umræddra reglna. Með hliðsjón af ofangreindu verði talið að Fiskistofa hafi ekki gætt að rannsóknarreglu stjórnsýsluréttar við meðferð málsins sem leiði til þess að hin kærða ákvörðun sé röng.

Þegar allt framangreint sé virt telji kærendur að Fiskistofa hafi ekki sýnt fram á það að nauðsynlegt hafi verið að setja reglurnar til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn. Reglurnar geti því ekki talist viðhlítandi grundvöllur til þess að skerða stjórnarskrárvarinn rétt viðkomandi landeigenda til veiða. Ekki sé um það deilt í máli þessu að veiðiréttindi kærenda í máli þessu séu varin af eignarréttarákvæði 72. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944. Eins og staðið hafi verið að meðferð málsins hjá Fiskistofu sé varhugavert að ríkir hagsmunir kærenda séu látnir víkja fyrir hinni kærðu ákvörðun í máli þessu þar sem frá upphafi hafi ekki verið gætt réttra málsmeðferðarreglna við umrædda ákvörðun.

Með vísan til framanritaðs telji kærendur ljóst að hin kærða ákvörðun sé haldin þvílíkum annmörkum að ekki verði hjá því komist að fella hana úr gildi.

Með tölvubréfum frá 29. júní og 19. júlí 2016 bárust ráðuneytinu tiltekin viðbótargögn frá Fiskistofu.

Með tölvubréfi frá 2. febrúar 2016, óskuðu Lögmenn Sundagörðum ehf. eftir upplýsingum um afgreiðslutíma málsins og var því svarað með tölvubréfi ráðuneytisins frá 4. febrúar 2016.

Með bréfum, dags. 3. maí, 2. júní og 8. júlí 2016, tilkynnti ráðuneytið Lögmönnum Sundagörðum ehf. um fyrirsjáanlegar tafir á afgreiðslu málsins og upplýsti um áætlaðan afgreiðslutíma málsins.

Rökstuðningur

I. Um veiðar göngusilungs í sjó gildir ákvæði 15. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, sem er svohljóðandi:

"15. gr. Veiðar göngusilungs í sjó.

Ekki má veiða göngusilung í sjó. Slíkar veiðar eru þó heimilar í netlögum sjávarjarða og skulu þær hlíta sömu reglum og veiði silungs í ósöltu vatni eftir því sem við getur átt.
Við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skal miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957. Fiskistofa skal halda skrá um framangreindan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum og sinna eftirliti með þeim veiðum í samræmi við ákvæði laga þessara.[...]

Fiskistofu er að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma veiði silungs samkvæmt grein þessari, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Ef sannað þykir að takmarkanir skv. 5. mgr. hafi í för með sér tjón á fjárhagslegum hagsmunum eiganda sjávarjarðar skulu þeir bæta honum tjónið sem takmörkunin er til hagsbóta fyrir. Bætur skulu ákveðnar með mati skv. VII. kafla laga þessara. Fiskistofa setur nánari reglur um netaveiði göngusilungs í sjó."(https://www.althingi.is/lagas/nuna/2006061.html)

Í athugasemdum við 15. gr. frumvarps til laga nr. 61/2006 segir m.a. að ákvæðinu sé ætlað að tryggja eftir föngum að fiskur eigi óhindraða för í aðliggjandi veiðivötn og þannig verði sem best tryggð þau meginmarkmið laganna sem fram koma í 1. gr. sem eru að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtinu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra. (http://www.althingi.is/altext/132/s/0891.html)

Eins og gerð er grein fyrir hér að framan er Fiskistofu samkvæmt ákvæðinu veitt heimild til að setja nánari reglur um netaveiði göngusilungs í sjó, sbr. 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006.

Engar almennar stjórnvaldsreglur hafa verið settar um veiðar á göngusilungi í sjó heldur einungis staðbundnar reglur fyrir einstök svæði, sbr. m.a. reglur nr. 400/2015 sem fjallað er um í þessu máli og eldri reglur nr. 1112/2012, um sama efni.

Í 2. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006 kemur fram að við veiðar göngusilungs í fastar veiðivélar í netlögum einstakra sjávarjarða skuli miða við þann netafjölda sem viðkomandi fasteign hafði síðustu fimm ár fyrir gildistöku laga um lax- og silungsveiði, nr. 53/1957. Fiskistofa skal halda skrá um framangreindan rétt sjávarjarða til netaveiði í netlögum og sinna eftirliti með þeim veiðum í samræmi við ákvæði laganna. Í bréfum Fiskistofu til kærenda, dags. 10. maí 2015, er upplýst um þetta ákvæði en ekki tekin afstaða til þess hvort það eigi við um jarðir kærenda.

II. Í máli þessu er m.a. ágreiningur um hvort ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, um að leggja bann við netaveiði göngusilungs í sjó á því svæði sem þar er tilgreint sé stjórnvaldsákvörðun eða stjórnvaldsfyrirmæli og þar með hvort setning reglnanna falli undir gildissvið stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir að lögin gildi þegar stjórnvöld taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Þau gilda þó ekki um samningu reglugerða né annarra almennra stjórnvaldsfyrirmæla. Í athugasemdum við frumvarp til laganna segir m.a. að með orðinu "ákvarðanir" í umræddu ákvæði sé vísað til svonefndra stjórnvaldsákvarðana. (http://www.althingi.is/altext/116/s/0505.html)

Kærendur telja að um sé að ræða stjórnvaldsákvörðun og vísa þar m.a. til álits umboðsmanns Alþingis frá 11. júlí 2006 í málum nr. 4340/2005 og 4341/2005, einkum þess að umboðsmaður hafi þar talið að líta yrði á sambærilegar ákvarðanir samkvæmt eldra ákvæði 7. mgr. 14. laga nr. 76/1970, um lax- og silungsveiði, á þann veg að þær væru ákvarðanir sem feli í sér niðurstöðu um rétt eða skyldu tiltekinna einstaklinga eða annarra einkaaðila eða hóps þeirra. Hafi það verið niðurstaða umboðsmanns að ákvarðanir Veiðimálastjóra í umræddum málum væru stjórnvaldsákvarðanir í skilningi 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í áliti umboðsmanns hafi verið litið til þess m.a. að þar sem ákvörðun um friðun væri bundin við tiltekið svæði væri ljóst að hvaða landareignum veiðitakmarkanir beindust auk þess sem netaveiðiréttur sem fylgdi hverri landareign væri afmarkaður með ákveðnum hætti við ákveðinn fjölda neta. Þá væri í lögum um lax- og silungsveiði gert ráð fyrir sérstakri ákvörðun um bótarétt hvers og eins veiðiréttarhafa sem fyrir takmörkun veiðiréttar yrði.

Fiskistofa telur hins vegar að ekki sé um að ræða stjórnvaldsákvörðun heldur setningu stjórnvaldsfyrirmæla en þar sem málið beindist að hagsmunum tiltekinna aðila taldi Fiskistofa hins vegar rétt við meðferð málsins að gæta ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og annarra óskráðra reglna stjórnsýsluréttar um vandaða stjórnsýsluhætti eftir því sem við gat átt.

Það er mat ráðuneytisins með hliðsjón af efni þeirrar ákvörðunar sem fjallað er um í þessu máli og þess, að hún hefur áhrif á hagsmuni tiltekinna einstaklinga og annarra einkaaðila, að telja verði að um sé að ræða ákvörðun sem sé þess eðlis að um hana gildi reglur stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og aðrar óskráðar reglur stjórnsýsluréttar. Einnig er það mat ráðuneytisins að þótt ákvæðum laga um lax- og silungsveiði hafi verið breytt með 15. gr. laga nr. 61/2006 miðað við eldra ákvæði 7. mgr. 14. gr. laga nr. 76/1970, m.a. orðalagi ákvæðisins um heimild til að setja slíkar reglur verði að telja með hliðsjón af þeim hagsmunum sem fjallað er um í máli þessu að eðli ákvörðunarinnar sé það sama og áður og einnig þeir hagsmunir sem hún beinist að og því verði við meðferð málsins að gæta að reglum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins.

Með vísan til framanritaðs verður mál þetta því tekið til meðferðar sem stjórnsýslukæra og kveðinn upp í því úrskurður, sbr. hér á eftir.

III. Samkvæmt 5. mgr. 15. gr. laga nr. 61/2006, um lax- og silungsveiði, er Fiskistofu að eigin frumkvæði eða samkvæmt beiðni veiðifélaga eða veiðiréttarhafa, þar sem ekki eru veiðifélög, sem hagsmuna eiga að gæta heimilt með reglum að takmarka eða banna veiðar á silungi í sjó á tilteknum svæðum og um tiltekinn tíma samkvæmt greininni, ef slíkt er nauðsynlegt, til þess að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Eins og gerð er grein fyrir í umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins, dags. 13. júlí 2015, tók Fiskistofa ákvörðun um að við undirbúning og málsmeðferð ákvörðunar í máli þessu skyldi farið í meginatriðum eftir ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum óskráðum reglum stjórnsýsluréttar í samræmi við vandaða stjórnsýsluhætti eftir því sem við gat átt. Málsmeðferð samkvæmt gögnum málsins var með þeim hætti að Fiskistofu barst beiðni frá stjórn veiðifélags í Borgarfirði, dags. 15. janúar 2015, um að settar yrðu reglur um bann við veiðum göngusilungs við Faxaflóa fyrir árin 2015 og 2016. Að beiðni þessari framkominni sendi Fiskistofa öllum eigendum sjávarjarða, á því svæði sem takmörkun á veiði kynni að varða, bréf dags. 10. febrúar 2015 og tilkynnti þeim að ástæða væri til að verða við ósk veiðifélagsins um setningu reglna um takmörkun á veiði og að í undirbúningi væri að setja reglur þar um. Bréf þessi voru unnin samkvæmt gögnum frá Lögbýlaskrá Þjóðskrár Íslands. Í bréfunum var tilgreint svæði sem umræddar takmarkanir kynnu að gilda um og tímasetning væntanlegs banns við veiðum auk þess sem greint var frá þeim rökum sem væntanlegar takmarkanir byggðust á. Einnig var viðkomandi bent á, að ef væntanlegar takmarkanir hefðu í för með sér fjártjón væru í gildi lög um bætur fyrir slíkt tjón samkvæmt mati, sbr. VII. kafla laga nr. 61/2006. Þá var viðkomandi, þar á meðal kærendum, veittur frestur til 15. mars 2015 til að gera athugasemdir vegna áformaðra takmarkana. Athugasemdir vegna áformaðra takmarkana bárust Fiskistofu frá lögmanni kærenda með bréfi, dags. 25. febrúar 2015. Með tölvubréfi frá 7. apríl 2015 óskaði Fiskistofa eftir umsögn Veiðimálastofnunar um málið. Með bréfi, dags. 8. apríl 2015, barst Fiskistofu umsögn Veiðimálastofnunar en þar kemur fram að ástand göngusilungsstofna við Faxaflóa sé með þeim þeim hætti að rétt sé, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand vari. Reglur nr. 400/2015 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa voru birtar 29. apríl 2015 í B-deild Stjórnartíðinda. Með bréfi Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, sem sent var lögmanni kærenda var tilkynnt um setningu reglnanna og kærendum veittar frekari skýringar á nauðsyn þess til viðbótar við þær skýringar sem komu fram í bréfi Fiskistofu til þeirra, dags. 10. febrúar 2015.

Þegar litið er til gagna málsins verður ekki annað séð en að allir kærendur hafi fengið sent bréf frá Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2015, um fyrirhugaðar takmarkanir á veiði göngusilungs við Faxaflóa og gerði lögmaður þeirra athugasemdir við áform um setningu fyrirhugaðra reglna með bréfi, dags. 25. febrúar 2015. M.a. hefur ekki verið sýnt fram á það með gögnum sem borist hafa ráðuneytinu að bréf Fiskistofu, dags. 10. febrúar 2015, til eiganda Þursstaða hafi misfarist og hafi svo verið virðist það ekki hafa komið að sök því viðkomandi jarðeigandi kom að andmælum sínum og skýringum í málinu áður en hin kærða ákvörðun var tekin.

Í ljósi framanritaðs verður einnig að telja að Fiskistofa hafi við meðferð málsins gætt ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og annarra óskráðra reglna stjórnsýsluréttar, m.a. um rannsóknarskyldu, sbr. 10. gr., andmælarétt, sbr. 13. gr. og tilkynningarskyldu, sbr. 14. gr. laganna. Það leiðir ekki eitt og sér til ógildingar umræddrar ákvörðunar Fiskistofu þótt ekki hafi verið í ákvörðuninni leiðbeiningar um kæruheimild og kærufrest til ráðuneytisins, sbr. 20. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

IV. Eins og mál þetta liggur fyrir verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun hinnar kærðu ákvörðunar, dags. 7. maí 2015, í máli þessu sé að skera úr um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina eftir því sem við átti, þ.m.t. hvort ákvörðunin sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Í málinu liggur fyrir umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 8. apríl 2015, en þar eru teknar saman upplýsingar um þróun stangveiddra urriða og bleikju á því veiðisvæði sem fjallað er um í málinu. Þar kemur fram að þau sýni umtalsverða minnkun í veiði á árabilinu 2000-2014 og er það niðurstaða Veiðimálastofnunar um efni málsins að rétt sé að framlengja gildistíma eldri reglna nr. 1112/2012 um bann við netaveiði göngusilungs við Faxaflóa. Þar segir m.a.: "Miðað við ástand stofna göngusilungs á því svæði sem reglugerð 1112/2012 nær til telur Veiðimálastofnun, í anda varúðarreglu og skv. markmiðum laga nr. 61/2006 um lax- og silungsveiði, rétt að framlengja friðun á umræddu svæði meðan þetta ástand varir."

Í framangreindri umsögn Veiðimálastofnunar, dags. 8. apríl 2015, kemur fram faglegt mat stofnunarinnar um efni málsins og þar kemur einnig fram að tiltekin gögn liggja til grundvallar því mati stofnunarinnar að setning umræddra reglna sé nauðsynleg til að tryggja fiskigengd í nærliggjandi veiðivötn.

Hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, er byggð á þessu mati Veiðimálastofnunar.

Einnig verður að telja að umrædd ákvörðun Fiskistofu sé í samræmi við 1. gr. laga nr. 61/2006 þar sem kemur fram að markmið laganna séu að kveða á um veiðirétt í ferskvatni og skynsamlega, hagkvæma og sjálfbæra nýtingu fiskstofna í ferskvatni og verndun þeirra.

Þegar litið er til þessa verður ekki séð að sýnt hafi verið fram á hvorki með framlögðum gögnum né á annan hátt að við efnislegt mat samkvæmt hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, hafi verið brotið gegn ákvæðum laga eða stjórnvaldsreglna sem gilda um ákvörðunina. Verður því ekki annað séð en að ákvörðunin sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Ákvörðun Fiskistofu um að setja umræddar reglur gildir fyrir tiltekið tímabil á árunum 2015 og 2016 og uppfyllir því skilyrði um að bannið sé ákveðið í tiltekinn tíma.

Einnig er ekki fallist á að ekki hafi verið gætt meðalhófs við setningu reglnanna sem einungis gilda í tvö ár, þ.e. frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kærenda sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum hafi ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að fella úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, um að setja bann við netaveiðum göngusilungs við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016 á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 7. maí 2015, um að setja bann við netaveiðum á göngusilungi í sjó við Faxaflóa frá og með 10. júní 2015 til og með 10. ágúst 2016 á svæðinu frá Suðurflös á Akranesi í suðri að ósum Hítarár í norðri, á áhrifasvæði Hvítár í Borgarfirði.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Sigríður Norðmann