Úrskurður vegna úthlutunar byggðakvóta 2014/2015 í Norðurþingi

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru Lögfræðistofu Reykjavíkur, Þórðar H. Sveinssonar, hdl. f.h. GPG fiskverkunar ehf., sem er nú GPG Seafood ehf., Suðurgarði 8, 640 Húsavík, Doddu ehf., Lyngholti 7, 640 Húsavík, Dodda Ásgeirs ehf., Hafnarstétt 17, 640 Húsavík og Jóhanns Gunnarssonar, Skálabrekku 11, 640 Húsavík, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi frá 23. desember 2014 vegna úthlutunar byggðakvóta á Húsavík í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015.

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Kröfur kærenda

Kærendur gera svohljóðandi kröfur í stjórnsýslukæru, dags. 23. desember 2014: "Að vinnslusamningar samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014, sem Flóki ehf. hefur gert vegna úthlutunar byggðakvóta verði ógiltir þar sem Flóki ehf. hefur ekki gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Að aflaheimildum vegna byggðakvóta sem gert er ráð fyrir að úthlutað verði á grundvelli vinnslusamninga sem Flóki ehf. hefur gert, verði úthlutað til þeirra fiskiskipa sem eru með samning við vinnsluaðila með gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun."

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 26. nóvember 2014, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu 29. sama mánaðar, og einnig á vefsíðu Fiskistofu, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 í nokkrum sveitarfélögum og byggðarlögum, m.a. í sveitarfélaginu Norðurþingi, en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 10. desember 2014. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 314 þorskígildistonnum af byggðakvóta til sveitarfélagsins Norðurþings á grundvelli reglugerðar nr. 651/2014, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2014/2015, sem skiptust á byggðarlögin Húsavík, 140 þorskígildistonn, Kópasker, 40 þorskígildistonn og Raufarhöfn, 134 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt sveitarfélaginu Norðurþingi með bréfi, dags. 9. október 2014.

Kærendur sóttu um byggðakvóta fyrir eftirtalda báta: GPG fiskverkun ehf. fyrir bátana Jökul ÞH-259 (259), Lágey ÞH-265 (2651) og Háey II ÞH-275 (2757) með umsóknum, dags. 17. nóvember 2014, Dodda ehf. fyrir bátinn Karólínu ÞH-100 (2760) með umsókn, dags. 17. nóvember 2014, Doddi Ásgeirs ehf. fyrir bátinn Mána ÞH-98 (1920) með umsókn, dags. 7. nóvember 2014 og Jóhann Gunnarsson fyrir bátinn Sóley ÞH-28 (7382) með umsókn, dags. 7. nóvember 2014.

Einnig sóttu Flóki ehf. um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn Heru ÞH-60 (67) með umsókn, dags. 17. nóvember 2014, Barmur ehf. um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn Ásdísi ÞH-136 (2587) með umsókn, dags. 20. nóvember 2014 og Grænur ehf. um úthlutun byggðakvóta fyrir bátinn Sigrúnu Hrönn ÞH-36 (2736) sem síðar varð Sæbliki SH-15 (2736) með umsókn, dags. 20. nóvember 2014.

Hinn 11. desember 2014 tilkynnti Fiskistofa útgerðum á Húsavík í Norðurþingi ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra báta eða höfnun umsókna um úthlutun. Umsóknum kærenda um úthlutun byggðakvóta til framangreindra báta var svarað á þann veg að hafnað var umsókn um úthlutun byggðakvóta til Jökuls ÞH-259 (259), útgerðaraðili GPG fiskverkun ehf., Lágey ÞH-265 (2651), útgerðaraðili GPG fiskverkun ehf. fékk úthlutað 30.148 þorskígildiskílóum, Háey II ÞH-275 (2757), útgerðaraðili GPG fiskverkun ehf. fékk úthlutað 35.278 þorskígildiskílóum, Karólína ÞH-100 (2760), útgerðaraðili Dodda ehf. fékk úthlutað 35.411 þorskígildiskílóum, Máni ÞH-98 (1920), útgerðaraðili Doddi Ásgeirs ehf. fékk úthlutað 19.297 þorskgíldiskílóum og Sóley ÞH-28 (7382), útgerðaraðili Jóhann Gunnarsson fékk úthlutað 3001 þorskígildiskílóum. Einnig fengu bátarnir Hera ÞH-60 (67), útgerðaraðili Flóki ehf. úthlutað úthlutað 8.953 þorskígildiskílóum, Ásdís ÞH-136 (2587), útgerðaraðili Barmur ehf. úthlutað 4.820 þorskígildiskílóum og Sæbliki SH-15 (2736), útgerðaraðili Grænur ehf. úthlutað 14.885 þorskígildiskílóum.

Þá kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að þær væru kæranlegar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindum tilkynningum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta eða höfnun umsókna um úthlutun.

Málsrök með stjórnsýslukæru, málsmeðferð o.fl.

Með stjórnsýslukæru, dags. 23. desember 2014, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði Lögfræðistofa Reykjavíkur, Þórður H. Sveinsson, hdl. f.h. GPG fiskverkunar ehf., Doddu ehf., Dodda Ásgeirs ehf. og Jóhanns Gunnarssonar ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun af byggðakvóta Húsavíkur í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 til báta í eigu eða leigu aðila sem gert höfðu samninga um vinnslu afla við Flóka ehf. og var stjórnsýslukæran byggð á þeim forsendum að Flóki ehf. hafi ekki haft gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að Flóki ehf. sem sé dreifingarfyrirtæki matvæla (smásali) hafi skrifað upp á vinnslusamninga fyrir tiltekna báta þrátt fyrir að hafa ekki gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Félagið sé ekki lögmætur aðili til að skrifa upp á vinnslusamninga við fiskiskip þar sem á samningsblaði sé kveðið á um að tilgreina skuli vinnsluleyfisnúmer, sbr. og 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014. Bátarnir sem Flóki ehf. hafi skrifað upp á vinnslusamninga fyrir séu eftirtaldir: Hera ÞH-60 (67), útgerðaraðili Flóki ehf., Ásdís ÞH-136 (2587), útgerðaraðili Barmur ehf. og Sigrún Hrönn ÞH-36 (2736), sem síðar varð Sæbliki SH-15 (2736), útgerðaraðili Grænur ehf. Flóki ehf. sé ekki með vinnsluleyfisnúmer frá Matvælastofnun sem sé forsenda þess að teljast fullgildur vinnsluleyfishafi. Flóki ehf. sé með starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra sem sé sama leyfi og ýmsir smásalar matvæla hafi svo sem mötuneyti og veitingasölur. Það sé ekki tilgangur samnings útgerðar fiskiskips og vinnsluaðila samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015, að smásalar svo sem veitingasölur og mötuneyti geti skrifað upp á samninga sem vinnsluaðilar. Meðfylgjandi sé bréf útgefið af Matvælastofnun þar sem skilgreint sé að Flóki ehf. sé fyrirtæki sem dreifi matvælum beint til neytenda og teljist því smásali. Fyrirtækið þurfi því ekki starfsleyfi/vinnsluleyfi frá Matvælastofnun og fái því ekki samþykkisnúmer (vinnsluleyfisnúmer). Kærendur telji sig hafa lögvarða hagsmuni af kæru þessari þar sem ekki sé rétt staðið að málum og reglur brotnar og einnig til að tryggja að veiðar og vinnsla haldist innan sveitarfélagsins.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Bréf Matvælastofnunar, ódags. með yfirlýsingu um að Flóki ehf. þurfi ekki starfsleyfi/vinnsluleyfi frá Matvælastofnun.

Með bréfi, dags. 7. janúar 2015, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu um málið, dags. 30. janúar 2015, segir m.a. að samkvæmt kröfugerð í stjórnsýslukæru virðist kröfur kæranda vera tvær, þ.e.: 1) að ógiltir verði tilteknir vinnslusamningar Flóka ehf. og b) að aflaheimildum vegna byggðakvóta sem gert sé ráð fyrir að úthlutað verði á grundvelli vinnslusamninga sem Flóki ehf. hafi gert verði úthlutað til þeirra vinnsluskipa sem séu með samninga við vinnsluaðila sem hafi vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Að mati Fiskistofu séu þeir vinnslusamningar sem liggi fyrir í máli þessu vegna Flóka ehf. einkaréttarlegs eðlis. Fiskistofa sem stjórnvald hafi enga aðkomu haft að þessum samningum og ekki getað gætt einhverra málsmeðferðarreglna vegna kröfu um ógildingu þeirra, enda hafi slík krafa aldrei verið borin upp við Fiskistofu, sem sé tæpast hægt. Vísa beri þessum kærulið frá ráðuneytinu. Ekki verði séð að það sé skilyrði samkvæmt reglugerð nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015, þar sem fjallað sé um vinnslusamninga, að viðkomandi vinnsluaðili verði að hafa vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Þá hafi Flóki ehf. starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra fyrir flökun og frystingu á fiski, auk smásölu. Seinni krafan byggist alfarið á því að fallist verði á aðalkröfu. Þar sem það sé mat Fiskistofu að þeirri kröfu skuli vísað frá, þá leiði þar af, að þessum kröfulið beri einnig að vísa frá svo og málinu í heild sinni.

Eftirfarandi gögn fylgdu umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) ákvarðanir Fiskistofu, dags. 11. desember 2014, 2) yfirlit um úthlutun byggðakvóta á Húsavík í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015, 2) vinnslusamningar vegna úthlutunar byggðakvóta á Húsavík í Norðurþingi til tiltekinna skipa, 3) tölvubréf milli Fiskistofu og Flóka ehf., dags. 9. janúar 2015, 4) auglýsing um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 í Norðurþingi (Húsavík, Kópaskeri og Raufarhöfn), dags. 26. nóvember 2014, 5) tölvubréf frá Fiskistofu til Norðurþings, dags. 7. nóvember 2014 o.fl.

Með bréfi, dags. 3. febrúar 2015, sendi ráðuneytið lögmanni kærenda ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 30. janúar 2015, og veitti honum kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með bréfi, dags. 20. febrúar 2015, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kærenda við umsögn Fiskistofu, dags. 30. janúar 2015. Þar segir m.a. að kærendur mótmæli því sem komi fram í umsögn Fiskistofu að þeir vinnslusamningar sem liggi fyrir í málinu vegna Flóka ehf. séu einkaréttarlegs eðlis og að Fiskistofa sem stjórnvald hafi enga aðkomu haft að þessum samningum og ekki getað gætt málsmeðferðarreglna vegna kröfu um ógildingu þeirra. Fiskistofa eigi að sjá til þess að farið sé eftir 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014 um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta og að samningar um vinnslu afla vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2014/2015 séu í réttu horfi og rétt útfylltir samkvæmt efni sínu. Fiskistofa eigi að stuðla að og hafa eftirlit með, að farið sé eftir réttum reglum hvað varði úthlutun byggðakvóta. Í 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014 sem varði úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 komi skýrt fram að "Eigandi fiskiskips skal gera skriflegan samning við fiskkaupanda um magn sem landað verður til vinnslu hjá viðkomandi vinnsluaðila og skal bæjar- eða sveitarstjórn árita samninginn til staðfestingar."Fiskistofa hafi útbúið eyðublað vegna þessa ákvæðis sem beri yfirskriftina "Samningur um vinnslu afla vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2014/2015."Samkvæmt nefndu eyðublaði eigi að landa byggðakvóta hjá viðkomandi fiskvinnslu og eigi að vinna allan aflann þar, sbr. fyrrnefnt ákvæði 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014. Samkvæmt upplýsingum kærenda reki Flóki ehf. enga fiskvinnslu á Húsavík, enda hafi Matvælastofnun ekki tekið út fiskvinnslu Flóka ehf., sbr. lög nr. 93/1995, um matvæli. Aftur á móti sé Flóki ehf. matvælafyrirtæki með sölulúgu til að selja tilbúinn mat. Samkvæmt bréfi Matvælastofnunar sem fylgdi með kærunni sé Flóki ehf. skilgreindur sem smásali sem dreifi matvælum beint til neytenda og þurfi því ekki starfsleyfi/vinnsluleyfi frá Matvælastofnun og hafi því ekki vinnsluleyfisnúmer. Flóki ehf. hafi leyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra til að selja matvæli beint til neytenda sem sé sams konar leyfi og pylsuvagnar, sjoppur og bensínstöðvar hafi, en sé allt annars eðlis en fiskvinnsla, sbr. 6. gr. nefndrar reglugerðar. Markmiðum byggðakvóta verði ekki náð með þessum hætti. Samkvæmt meðfylgjandi upplýsingum frá Matvælastofnun veiti stofnunin fiskvinnslufyrirtækjum starfsleyfi. Leyfi séu veitt að undangenginni upphafsskoðun og verði umsækjendur að uppfylla kröfur um hönnun, búnað, hreinlæti og innra eftirlit. Starfsleyfi sem veitt séu af Matvælastofnun séu veitt að undangenginni skoðun og séu auðkennd með samþykkisnúmeri og "vinnsluleyfisnúmeri"og gert sé ráð fyrir því á eyðublaði Fiskistofu. Ljóst sé að engin slík úttekt hafi farið fram hjá Flóka ehf. enda sé félagið ekki með þá fiskvinnslu sem gert sé ráð fyrir í fyrrnefndri 6. gr. reglugerðarinnar og samkvæmt upplýsingum frá Matvælastofnun. Í 6. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um "vinnslusamninga"við "vinnsluaðila",en þessari reglu hafi ekki verið breytt í "starfsleyfi"frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra. Að öðru leyti sé vísað til meðfylgjandi upplýsinga frá Matvælastofnun um hlutverk stofnunarinnar, tegundir leyfa og samþykkisnúmerakerfið (vinnsluleyfi) og áðurnefnds svars Matvælastofnunar um að Flóki ehf. teljist smásali en ekki vinnsluleyfishafi.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfinu: 1) skjal með tilteknum upplýsingum frá Matvælastofnun.

Með bréfi, dags. 22. júlí 2015, til Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra óskaði ráðuneytið eftir að fá sent ljósrit af starfsleyfi Flóka ehf.

Með tölvubréfi 29. júlí 2015 frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra barst ráðuneytinu ljósrit af starfsleyfi fyrir Flóka ehf. sem útgefið var 8. febrúar 2013 samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli.

Með bréfi, dags. 19. ágúst 2015, óskaði ráðuneytið eftir tilteknum upplýsingum frá Flóka ehf., m.a. var óskað eftir upplýsingum um starfsemi Flóka ehf. samkvæmt framangreindu starfsleyfi þar sem nánar væri lýst starfsemi félagsins, einkum vinnsluaðferðum o.fl. Þess var óskað að umbeðnar upplýsingar myndu berast ráðuneytinu eigi síðar en 27. ágúst 2015.

Í svarbréfi Flóka ehf. til ráðuneytisins, dags. 24. ágúst 2015, kemur fram að Flóki ehf. hafi fengið endurútgefið starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra sem hafi tekið út starfsemina og gefið út leyfi á árinu 2013. Vinnsla félagsins hafi hafist að lokinni úttekt heilbrigðiseftirlitsins. Enn sem komið er sé vinnslan ekki með neina fasta starfsmenn á launum en haldi þó sína eigin vinnsludagbók, gefi út ráðstöfunarskýrslur fyrir það hráefni sem keypt sé af viðskiptabátum en kaupi auk þess af markaði. Í seinni tíð hafi vinnslan nær eingöngu sinnt því að kaupa, flaka og bitaskera þorsk fyrir lúgusölu sína í Fish and Chips stað sem félagið reki í eigin húsnæði á hafnarsvæðinu á Húsavík og sé afli báta sem fengið hafi úthlutað byggðakvóta og landi hjá Flóka ehf. unninn á staðnum. Þá hafi Flóki ehf. á árinu 2014 og það sem af sé þessu ári engan fisk selt á mörkuðum.

Eftirtalin gögn fylgdu framangreindu bréfi Flóka ehf. í ljósritum m.a.: 1) sýnishorn úr vinnsludagbók fyrir vinnslusal Flóka ehf., 2) ráðstöfunarskýrslur Flóka ehf. árið 2014 og 2015, 3) reikningsyfirlit frá Reiknistofu fiskmarkaða yfir keyptan afla Flóka ehf. og afreikningar fyrir seldan afla á sama tímabili.

Með bréfum, dags. 19. ágúst 2015, veitti ráðuneytið Barmi ehf. og Grænum ehf. kost á að gera athugasemdir við stjórnsýslukæruna, dags. 23. desember 2014, umsögn Fiskistofu, dags. 30. janúar 2015 og bréf Lögfræðistofu Reykjavíkur, Þórðar H. Sveinssonar, hdl. f.h. kærenda, dags. 20. febrúar 2015, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Ef óskað væri eftir að gera athugasemdir við framangreind gögn, skyldu athugasemdirnar hafa borist ráðuneytinu eigi síðar en 27. ágúst 2015.

Með tölvubréfi frá 26. ágúst 2015, bárust ráðuneytinu svör við framangreindu bréfi til Barms ehf. en þar kemur fram m.a. að félagið telji að vinnslusamningar útgerðaraðila við vinnsluaðila séu einkaréttarlegs eðlis og að Fiskistofa hafi enga aðkomu að þeim samningum og að vísa beri stjórnsýslukærunni frá. Ekki sé skilyrði samkvæmt reglugerð nr. 652/2014 að vinnsluaðili verði að hafa vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Markmið byggðakvóta séu að efla og styrkja sjávarbyggðir. Löndun, frumvinnsla og fullvinnsla afurða í heimabyggð hljóti að stuðla að því að það markmið sé uppfyllt. Þau fyrirtæki sem Flóki ehf. hafi gert vinnslusamninga við hljóti að teljast uppfylla þetta markmið byggðakvótans. Flóki ehf. kaupi fisk og vinni með tilteknum vinnsluaðferðum og hafi til þess starfsleyfi Heilbrigðiseftirlits Norðurlands eystra. Auk þess selji fyrirtækið steiktan fisk á veitingastað sínum.

Engin svör bárust ráðuneytinu við framangreindu bréfi sem sent var Grænum ehf.

Rökstuðningur

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu, dags. 23. desember 2014, er byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum en þar kemur fram að ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun aflaheimilda samkvæmt greininni sé heimilt að kæra til ráðuneytisins, þ.e. nú atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Að mati ráðuneytisins verður að skýra ákvæðið með hliðsjón af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem einnig gilda um meðferð þessa máls að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum nr. 116/2006. Kæruheimild samkvæmt ákvæðinu byggir því að mati ráðuneytisins á því með sama hætti og gert er ráð fyrir í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, að kærðar séu tilteknar ákvarðanir sem teknar hafa verið um úthlutun aflaheimilda eða höfnun umsókna um úthlutun aflaheimilda í byggðarlögum til einstakra fiskiskipa til þess að fá þær felldar úr gildi eða þeim breytt. Í 2. mgr. 1. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 segir m.a. að lögin gildi þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taki ákvarðanir um rétt eða skyldu manna en einnig kemur þar fram að þau gildi þó ekki um samningu reglugerða né annarra stjórnvaldsfyrirmæla.

Í stjórnsýslukærunni sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi frá 23. desember 2014 eru gerðar svohljóðandi kröfur: "Að vinnslusamningar samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014, sem Flóki ehf. hefur gert vegna úthlutunar byggðakvóta verði ógiltir þar sem Flóki ehf. hefur ekki gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun. Að aflaheimildum vegna byggðakvóta sem gert er ráð fyrir að úthlutað verði á grundvelli vinnslusamninga sem Flóki ehf. hefur gert, verði úthlutað til þeirra fiskiskipa sem eru með samning við vinnsluaðila með gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun."

Það er mat ráðuneytisins að ekki sé hægt að kæra með stjórnsýslukæru samninga útgerðaðila við vinnsluaðila um vinnslu afla samkvæmt tilvitnuðu ákvæði 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014. Þar sem umræddir samningar tengjast tilteknum ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta á Húsavík í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 er af hálfu ráðuneytisins litið svo á að kæran beinist einnig að ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 til báta á Húsavík í Norðurþingi sem eru í eigu eða leigu þeirra aðila sem gerðu samninga við Flóka ehf. um vinnslu afla sem veiddur var á grundvelli aflaheimilda sem úthlutað var til viðkomandi báta af byggðakvóta Húsavíkur í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015, þ.e. að ákvörðunum Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta fyrir umrætt fiskveiðiár til bátanna Heru ÞH-60 (67), útgerðaraðili Flóki ehf., Ásdísar ÞH-136 (2587), útgerðaraðili Barmur ehf. og Sæblika SH-15 (2736), útgerðaraðili Grænur ehf.

Með vísan til framanritaðs telur ráðuneytið ekki ástæðu til að vísa frá kæruefni samkvæmt framangreindri stjórnsýslukæru og verður stjórnsýslukæran tekin til efnismeðferðar.

II. Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2014 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2014. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á, og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2013 til 31. ágúst 2014. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður hlutur þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum. Ennfremur koma fram í ákvæðinu nokkrar reglur um úthlutun byggðakvóta miðað við tiltekin skilyrði o.fl.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum sem ráðherra setur í reglugerð, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 652/2014.

Í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemur í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. greinarinnar og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014 er sambærilegt ákvæði og framangreint ákvæði en þar kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga á tímabilinu frá 1. september 2014 til 31. ágúst 2015 afla sem nemur, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt. Ráðherra er þó heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Sett hafa verið sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 samkvæmt framangreindum ákvæðum með auglýsingu (V) nr. 1020/2014, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, sem ekki hafa áhrif á niðurstöðu þessa máls.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Húsavík í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 652/2014 og auglýsingu (V) nr. 1020/2014.

III. Í stjórnsýslukæru í máli þessu eru kröfur kærenda byggðar á því að ekki hafi verið heimilt að úthluta byggðakvóta til bátanna Heru ÞH-60 (67), útgerðaraðili Flóki ehf., Ásdísar ÞH-136 (2587), útgerðaraðili Barmur ehf. og Sæblika SH-15 (2736), sem var áður Sigrún Hrönn ÞH-36 (2736), útgerðaraðili Grænur ehf.

Kröfur kærenda eru byggðar á því að við úthlutun byggðakvóta til framangreindra báta hafi ekki verið uppfyllt skilyrði 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015, sem er svohljóðandi: "Eigandi fiskiskips skal gera skriflegan samning við fiskkaupanda um magn sem landað verður til vinnslu hjá viðkomandi vinnsluaðila, þar sem fram kemur að vinnsluaðili skuldbindi sig til að vinna aflann og skal bæjar- eða sveitarstjórn árita samninginn til staðfestingar.Útgerðaraðilar bátanna hafi gert samning um vinnslu afla samkvæmt framangreindu ákvæði við Flóka ehf. sem hafi ekki gilt vinnsluleyfi frá Matvælastofnun útgefið samkvæmt lögum nr. 55/1998, um sjávarafurðir, með síðari breytingum, heldur aðeins starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra sem gefið sé út samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum.

Í 1. mgr. 14. gr. laga nr. 55/1998, um sjávarafurðir, segir m.a.: "Allar vinnslustöðvar, þar með talin vinnsluskip sem leyfi hafa til veiða í atvinnuskyni, sbr. lög nr. 38/1990, um stjórn fiskveiða, skulu hafa tölusett vinnsluleyfi til staðfestingar því að fullnægt sé settum skilyrðum. [...]"Ákvæði laga nr. 38/1990 hafa verið felld úr gildi og gilda nú um sama efni lög nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Í 3. mgr. sömu greinar segir m.a.: "Matvælastofnun veitir vinnsluleyfi og starfsleyfi samkvæmt þessari grein að uppfylltum kröfum um hreinlæti, hönnun og búnað, sbr. 15. gr. ef við á." (http://www.althingi.is/lagas/144a/1998055.html)

Í 1. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, segir m.a.: "Matvælafyrirtæki skulu hafa starfsleyfi frá viðkomandi opinberum eftirlitsaðila, sbr. 20. gr., og skulu þau sækja um starfsleyfi áður en starfsemi hefst."

Í 20. gr. laga nr. 93/1995 segir m.a.: "Framleiðsla og dreifing matvæla er háð leyfi heilbrigðisnefndar skv. 9. gr. Þegar ákvæði þessi eiga við um starfsemi sem er undir opinberu eftirliti Matvælastofnunar skv. 6. gr. er leyfisveiting í höndum þeirrar stofnunar."

Þá er í 7. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, svohljóðandi ákvæði: "Ef einnig er kveðið á um starfs- eða vinnsluleyfisskyldu í sérlögum eða lögum um eftirlit með fóðri fyrir starfsemi sem fellur undir ákvæði þessara laga er opinberum eftirlitsaðila heimilt að gefa út eitt starfsleyfi á grundvelli hvorra tveggja laganna."

(http://www.althingi.is/lagas/nuna/1995093.html)

Flóki ehf. hefur starfsleyfi útgefið af Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra sem er gefið út 8. febrúar 2013 samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum. Í starfsleyfinu kemur fram að það gildi fyrir eftirfarandi starfsemi: Flökun og frystingu á fiski og smásölu.

Í starfsleyfi Flóka ehf. kemur fram að leyfið sé gefið út á grundvelli laga nr. 93/1995, um matvæli, með síðari breytingum og gildi fyrir tiltekna starfsemi sem þar er tilgreind. Þar er hins vegar ekki vísað til laga nr. 55/1998, um sjávarafurðir, með síðari breytingum.

Með bréfi, dags. 19. ágúst 2015, til Flóka ehf. óskaði ráðuneytið eftir upplýsingum um starfsemi félagsins á grundvelli framangreinds starfsleyfis en einkum var óskað eftir upplýsingum um vinnsluaðferðir o.fl. Í svarbréfi félagsins til ráðuneytisins, dags. 24. ágúst 2015, er gerð grein fyrir starfsemi félagsins. Þar kemur fram að Flóki ehf. hafi fengið endurútgefið starfsleyfi frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra sem hafi tekið út starfsemina og gefið út starfsleyfi á árinu 2013. Vinnsla félagsins hafi hafist að lokinni úttekt. Einnig kemur þar fram að vinnslan haldi sína eigin vinnsludagbók, gefi út ráðstöfunarskýrslur fyrir það hráefni sem keypt sé af viðskiptabátum en kaupi auk þess af markaði. Í seinni tíð hafi vinnslan nær eingöngu sinnt því að kaupa, flaka og bitaskera þorsk fyrir lúgusölu sína í Fish and Chips, stað sem félagið reki í eigin húsnæði á hafnarsvæðinu á Húsavík og afli báta sem hafi fengið úthlutað byggðakvóta og landi hjá Flóka ehf. sé unninn á staðnum. Ennfremur kemur þar fram að Flóki ehf. hafi á árinu 2014 og það sem af sé þessu ári engan fisk selt á mörkuðum.

Einnig liggur fyrir í málinu bréf frá Matvælastofnun, ódags. þar sem kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að Flóki ehf. þurfi ekki starfsleyfi/vinnsluleyfi frá Matvælastofnun og fái því ekki samþykkisnúmer (vinnsluleyfisnúmer) en Heilbrigðiseftirlit Norðurlands eystra sé það stjórnvald sem eigi að veita fyrirtækinu starfsleyfi samkvæmt lögum nr. 93/1995, um matvæli.

Þegar litið er til efnis starfsleyfis Flóka ehf., sem útgefið er af Heilbrigðisefirliti Norðurlands eystra 8. febrúar 2013, framangreindra skýringa í svarbréfi félagsins til ráðuneytisins, dags. 24. ágúst 2015 og þess að Matvælastofnun hefur fjallað um og tekið afstöðu til þess hvort gefa skuli út vinnsluleyfi til félagsins, verður að telja að umrætt starfsleyfi gildi einnig um tiltekna starfsemi sem fellur undir gildissvið laga nr. 55/1998, um sjávarafurðir, í samræmi við efni leyfisins, þ.e. flökun og frystingu á fiski auk smásölu. Það getur að mati ráðuneytisins ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls þótt í starfsleyfi Flóka ehf. sem útgefið er af Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra 8. febrúar 2013, sé ekki vísað til laga nr. 55/1998, um sjávarafurðir.

Þá hefur það ekki þýðingu fyrir úrlausn þessa máls þótt sá afli sem Flóki ehf. hefur tekið til vinnslu af bátum í byggðarlaginu hafi farið til vinnslu í eigin starfsemi félagsins.

Þegar litið er til framangreinds ákvæðis 7. mgr. 9. gr. laga nr. 93/1995, um matvæli, starfsleyfis Flóka ehf. frá Heilbrigðiseftirliti Norðurlands eystra, dags. 8. febrúar 2013, skýringa Flóka ehf. í bréfi til ráðuneytisins, dags. 24. ágúst 2015 og bréfs Matvælastofnunar, ódags. sem gerð hefur verið grein fyrir hér að framan, þar sem kemur fram sú afstaða stofnunarinnar að Flóki ehf. þurfi ekki vinnsluleyfi samkvæmt lögum nr. 55/1998, um sjávarafurðir, verður að telja að starfsleyfi Flóka ehf. hafi uppfyllt skilyrði samkvæmt 3. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 652/2014, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2014/2015, fyrir að gera samninga um vinnslu afla sem veiddur var á grundvelli byggðakvóta sem úthlutað var fyrir fiskveiðiárið 2014/2015.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að fella úr gildi ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun af byggðakvóta Húsavíkur í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 til bátanna Heru ÞH-60 (67), Ásdísar ÞH-136 (2587) og Sæblika SH-15 (2736).

Úrskurður þessi er kveðinn upp í fjórum samritum, einu fyrir hvern kæranda.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvarðanir Fiskistofu, dags. 11. desember 2014, um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2014/2015 til bátanna Heru ÞH-60, skipaskrárnúmer 67, Ásdísar ÞH-136, skipaskrárnúmer 2587 og Sæblika SH-15, skipaskrárnúmer 2736.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Sigríður Norðmann