Ákvörðun Fiskistofu um að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 7. nóvember 2019, sem barst ráðuneytinu 8. sama mánaðar, frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. [C ehf.] þar sem kærð er ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019, um að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. lög nr. 46/2019, um breytingu á framangreindum lögum og ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 605/2019, um veiðar á makríl.

Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun/úthlutun Fiskistofu á aflahlutdeildum í makríl fiskveiðiárið 2019 verði felld úr gildi hvað kæranda varðar. Einnig er þess krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta kæranda aflahlutdeild í makríl á grundvelli veiðireynslu á skipinu [D] sem verði færð á skip í eigu kæranda að höfðu samráði við félagið.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með kaupsamningi, dags. 30. júní 2017, seldi kærandi, [C ehf.], skipið [D] en kaupandi var tiltekinn aðili. Hinn 28. júlí 2017 bárust Fiskistofu tvö erindi varðandi aflaheimildir fiskiskipsins [D], nú [E]. Annað erindið var frá kæranda þar sem fyrirsvarsmaður félagsins óskaði eftir að 0,0004% af „úthlutaðri reynslu í makríl“yrði flutt frá skipinu á fiskiskipið [F]. Hitt erindið var frá fyrirsvarsmanni kaupanda þar óskað var eftir að „allur úthlutaður makríll“yrði fluttur af [D]  yfir á [G] . Með þessum erindum fylgdi afrit af umræddum kaupsamningi, dags. 30. júní 2017. Í kaupsamningnum sagði m.a. eftirfarandi um veiðileyfi, aflamark og aflahlutdeildir:

„Skipið selst með gildu veiðileyfi í krókaaflamarkskerfi en án allrar veiðireynslu, byggðakvóta og bótum hvaða nafni sem það kann að kallast. Skipið selst með eftirfarandi aflahlutdeildum og aflamarki í makríl: 248.188 kg. Sér kaupsamningur er um makríl. Seljandi flytur umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip ásamt eftirfarandi aflaheimildir af skipinu fyrir gerð afsals“. [...]

Þar sem beiðnir aðila kaupsamningsins bárust sama dag og kaupandi óskaði eftir flutningi á öllum makrílheimildum yfir á eitt skip en kærandi 0,0004% þeirra yfir á annað skip, hafði Fiskistofa símasamband við kæranda og spurðist fyrir um hvort beiðnirnar væru samrýmanlegar og óskaði eftir að aðilar sendu Fiskistofu afrit af samningi þeirra um makrílheimildirnar svo hægt væri að sjá hvað aðilar kaupsamningsins ætluðu sér. Stafaði fyrirspurnin einkum af orðalagi beiðnanna en kærandi notaði orðin „úthlutaðri reynslu í makríl“ en kaupandi „allur úthlutaður makríll“ en báðar beiðnirnar byggðu á því að um væri að ræða breytingu á skipastól útgerðar. Einnig var í kaupsamningi vísað til aflahlutdeilda og aflamarks í makríl en veiðar á tegundinni höfðu ekki verið hlutdeildarsettar á þessum tíma og veiðireynslu ekki verið úthlutað en var skráð á einstök skip og fylgdi hverju skipi nema eigandi þess eða eigendur óskuðu eftir því að viðmiðið yrði flutt á annað skip. Fyrirsvarsmaður kæranda svaraði Fiskistofu á þann veg að beiðnirnar væru algjörlega samrýmanlegar enda bæri önnur með sér að flytja bæri 0,0004% af aflareynslunni að beiðni seljanda og hin að flytja ætti alla aflareynslu sem þá yrði eftir á skipinu að beiðni kaupanda. Þegar Fiskistofa óskaði eftir afriti af kaupsamningi um aflareynsluna og veiðirétt til makrílveiða svaraði fyrirsvarsmaður kæranda því til að á aðilum hvíli engin skylda til að senda yfirvöldum þann samning enda væri tilfærsla aflareynslunnar bundin því eina skilyrði að um væri að ræða breytingu á skipastól og það hefðu málsaðilar sýnt fram á. Fiskistofa féllst á þetta og staðfesti tilfærslu viðmiðunar aflareynslu skipsins, fyrst flutning á 0,0004% hennar yfir á [F] að beiðni kæranda en síðan 99,9996% hennar yfir á [G] að beiðni kaupanda. Beiðendum var hvorum um sig send tilkynning um tilfærsluna sem þeir óskuðu eftir.

Við úthlutun aflaheimilda til makrílveiða á árinu 2018 sem byggðar voru á leyfum var aflaheimildum úthlutað í samræmi við aflareynslu eins og henni hafði verið ráðstafað samkvæmt framangreindu. Var það athugasemdalaust af hálfu kæranda og annarra. Engar leyfisbundnar veiðar í makríl fóru fram á árinu 2019.

Með lögum nr. 46/2019, um breytingu á lögum nr. 151/1996, voru gerðar þær breytingar á fiskveiðistjórn makríls að aflamarksstjórn var tekin upp við veiðar á makríl en fram að því hafði stjórn veiða á stofninum verið byggð á reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leyfum sem veitt voru til eins árs í senn. Með lögunum var lögfest nýtt ákvæði til bráðabirgða en þar kom fram hvernig aflahlutdeildum skuli úthlutað og við hvaða reglur og sjónarmið skuli miðað. Með lögunum var lögfest að aflahlutdeild skuli úthlutað til skipa á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008–2018, að báðum árum meðtöldum. Frumvarpið var samþykkt af Alþingi 19. júní 2019 og voru lögin birt 20. júní 2019, sbr. lög nr. 46/2019.

Eftir gildistöku laganna var sett reglugerð nr. 605/2019 og fór fram úthlutun aflahlutdeilda í makríl á grundvelli framangreinds ákvæðis til bráðabirgða við lög nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019 og reglugerðar nr. 605/2019. Fiskistofa annaðist úthlutunina. Ekki var auglýst eftir umsóknum heldur tók Fiskistofa að eigin frumkvæði ákvarðanir um úthlutun aflahlutdeilda í makríl á grundvelli upplýsinga sem stofnunin hafði um einstök skip.

Hinn 28. júní 2019 áætlaði Fiskistofa til bráðabirgða 80% af aflahlutdeildum til makrílveiða í samræmi við bráðabirgðaákvæði í reglugerð nr. 605/2019. Við þessa framkvæmd urðu þau miðstök að ekki var tekið tillit til framangreindra tilfærslna aflareynslu af skipinu [D] sem framkvæmdar voru í júlí 2017 að beiðni kæranda og kaupanda. Sama dag var frétt um bráðbirgðaútreikninginn birt á heimasíðu Fiskistofu og útgerðum gefinn frestur til 10. júlí 2019 til þess að koma athugasemdum á framfæri við Fiskistofu. Við umræddan bráðabirgðaútreikning úthlutunar til einstakra skipa áætlaði Fiskistofa og tilkynnti að [E], áður [D] ætti rétt á 0,0471016% hlutdeild í makríl.

Sama dag og bráðabirgðaáætlunin var birt, eða hinn 28. júní 2019, barst Fiskistofu athugasemd frá tilteknu félagi en þar kom fram að félagið taldi að aflahlutdeild [E] ætti með réttu að koma í hlut [I] sem viðkomandi aðili hefði síðar keypt af kaupanda. Framvísaði umræddur aðili gögnum um þetta.

Hinn 3. júlí 2019 birti Fiskistofa á heimasíðu sinni auglýsingu um að þeir sem óskuðu eftir að flytja viðmiðun aflareynslu, eða svokallaða veiðireynslu, fyrir hlutdeildarsetningu makrílveiða, hefðu frest til þess til 10. júlí 2019. Fyrirhuguð úthlutun aflahlutdeilda í makríl yrði miðuð við veiðireynslu skipa eins og hún væri í lok þess dags.

Í aðdraganda úthlutunar á aflahlutdeildum í makríl var fyrirsvarsmaður kæranda í tölvupóstsamskiptum við Fiskistofu þar sem kom fram m.a. að hann teldi sig eiga rétt á úthlutun aflahlutdeildar á grundvelli veiðireynslu skipsins [D] sem seld hafði verið með kaupsamningi, dags. 30. júní 2017.

Hinn 15. júlí 2019 barst Fiskistofu svo erindi frá kæranda þar sem hann hélt því fram að hann ætti þá veiðireynslu sem varð eftir á [D] eftir að hann flutti 0,0004% veiðireynslunnar af skipinu.

Með bréfi Fiskistofu, dags. 22. júlí 2019, var kæranda tilkynnt að ákvörðun hafi ekki verið tekin en frestur Fiskistofu til að afgreiða hlutdeildarsetninguna væri til 10. ágúst 2019 og muni niðurstaða í máli kæranda ekki liggja fyrir fyrr en eftir þann tíma.

Með bréfi Fiskistofu, dags. 25. júlí 2019, var kæranda og framangreindum aðila sem gerði athugasemdir við bráðabirgðaúthlutunina tilkynnt að gerðar hafi verið breytingar á áætlun um úthlutun aflaheimildanna. Þar kom fram að hinn 28. júní 2019 hafi Fiskistofa áætlað aflahlutdeildir í makríl í samræmi við bráðabirgðaákvæði I í reglugerð nr. 605/2019, um veiðar á makríl. Fiskistofa hafi áætlað að [E] ætti rétt á 0,0471016% hlutdeild í makríl. Sama dag hafi borist athugasemd frá tilteknum aðila við úthlutunina þar sem félagið taldi að aflahlutdeild [E] ætti með réttu að koma í hlut [I]. Þann 15. júlí 2019 hafi kærandi gert athugasemdir þar sem kærandi taldi að heimildir [E] væru í eign [C ehf.] og því bæri að flytja þær heimildir sem á skipinu væru á skip félagsins. Athugun Fiskistofu hafi leitt í ljós að tæknivilla við útreikning á úthlutun aflahlutdeildarinnar hafi gert það að verkum að tilkynning um áform um úthlutun aflaheimilda til [E] hafði ekki verið í samræmi við skráða veiðireynsluflutninga en samkvæmt skráningu Fiskistofu hafi 0,0004% af úthlutun skipsins átt að fara á [F] og 99,9996% á [I]. Stafi það af tilfærslum á viðmiðun á aflareynslu í makrílveiðum sem höfðu farið fram að ósk þinglýstra eigenda [E], þá [D]. Um hafi verið að ræða annars vegar beiðni þinglýsts afsalshafa þar sem óskað hafi verið eftir flutningi 0,0004% af veiðireynslu [D], nú [E] yfir á [F] sem hafi verið staðfest af Fiskistofu 23. ágúst 2017. Hins vegar hafi verið um að ræða beiðni þinglýsts kaupsamningshafa þar sem óskað hafi verið eftir flutningi allrar veiðireynslu sem þá var á [E] (99,9996%) yfir á [G], nú [I] sem einnig hafi verið staðfest 23. ágúst 2017 af Fiskistofu. Með vísan til framanritaðs áformi Fiskistofa að miða úthlutun aflahlutdeilda í makríl við það að veiðireynsla [E], áður [D] í makrílveiðum hafi verið flutt samkvæmt beiðni eigenda skipsins 23. ágúst 2017 með þeim hætti að 0,0004% hennar hafi verið flutt á [F] og 99,9996% hafi verið flutt á [G] sem nú beri heitið [I]. Engin veiðireynsla hafi orðið eftir á [C] eftir 23. ágúst 2017 og miði áform Fiskistofu við að skipinu, sem nú beri heitið [E] verði ekki úthlutað aflahlutdeildum í makríl þegar endanleg úthlutun fari fram. Þá kom þar fram að málsaðilum væri veittur 7 daga frestur til að koma athugasemdum og gögnum á framfæri við Fiskistofu áður en ákvörðun yrði tekin en að þeim tíma liðnum muni stofnunin taka ákvörðun á grundvelli fyrirliggjandi gagna.

Með tölvubréfi, dags. 6. ágúst 2019, mótmælti kærandi framangreindum áformum Fiskistofu um að flytja alla veiðireynslu í makríl af [E] yfir á [I]. Þar kom fram kærandi hafi aldrei óskað eftir flutningi aflareynslu af bátnum. Kærandi hafi óskað eftir flutningi á hlutdeildum í hinum ýmsum tegundum við sölu á bátnum í lok júlí 2017. Skýrt hafi verið tekið fram að engin aflareynsla, hvaða nafni sem hún nefndist, fylgdi með við sölu bátsins. Þeim samningi hafi verið þinglýst og hafi Fiskistofa fengið afrit. Engin beiðni um flutning á aflareynslu í makríl yfir á [F] hafi borist Fiskistofu frá kæranda. Kærandi hafi sent bréf til Fiskistofu, dags. 15. júlí 2019. Þar hafi þess verið krafist að veiðireynslan sem virðist hafa verið færð af [E] yrði færð til baka á bátinn en ekki á einhvern bát félagsins. Óskað væri eftir að fá afhent afrit af því skjali sem kærandi eigi að hafa sent Fiskistofu. Einnig væri óskað eftir að Fiskistofa virði vilja löggjafans og dómstóla og eignarrétt að umræddum aflaheimildum. Aflareynsla sé eign og verðmæti sem hafi verið fjallað um í næstum öllum samningum um sölu á fiskiskipum í yfir 20 ár. Þessum samningum hafi verið þinglýst til að tryggja eignarréttinn. Með tölvubréfi, dags. 7. ágúst 2019, óskaði kærandi eftir að fá afrit af beiðni þinglýsts eiganda [E] um flutning á allri aflareynslu í makríl yfir á [I]. Með tölvubréfi, dags. 7. ágúst 2019, afhenti Fiskistofa kæranda umbeðið afrit. Með tölvubréfi til Fiskistofu, dags. 7. ágúst 2019, tilkynnti fyrirsvarsmaður kæranda að ekki verði með neinu móti séð að kaupandi hafi óskað eftir neinum flutningi á aflareynslu í makríl af bátnum [E] heldur aðeins að úthlutaður makríll eins og hann var í ágúst 2017 yrði færður af bátnum enda hafi kaupandi enga reynslu átt á bát kæranda. Fiskistofu beri því að úthluta [E] aflaheimildum í makríl eftir veiðireynslu bátsins, að frádregnum þeim 0,0004% sem kærandi hafi óskað eftir að yrðu fluttar á [F]. Veiðireynslan standi óhreyfð og skuli úthluta bátnum makríl í samræmi við það.

Með tölvubréfi, dags. 8. ágúst 2019, tilkynnti Fiskistofa kæranda að stofnunin hefði úthlutað aflahlutdeildum í makríl til íslenskra fiskiskipa, sbr. ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 605/2019 og hafi úthlutunin verið birt á vef stofnunarinnar. Engin aflahlutdeild kom í hlut [D].

Þá kom þar fram að hægt væri að óska eftir rökstuðningi fyrir ákvörðuninni inn 14 daga, sbr. 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og að ákvörðunina mætti kæra til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins innan 3 mánaða frá því kæranda barst vitneskja um hana, sbr. 1. mgr. 26. gr. og 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með bréfi, dags. 7. nóvember 2019, kærðu [A ehf.]., [B]lögmaður f.h. [C ehf.], , til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins þá ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019, að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda samkvæmt lögum nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019, um breytingu á framangreindum lögum og reglugerð nr. 605/2019.

Í stjórnsýslukæru er lýst málsatvikum. Einnig segir þar m.a. að kærandi geti með engu móti fallist á skýringar Fiskistofu á tæknivillu við úthlutun aflahlutdeildarinnar sem lýst sé í bréfi Fiskistofu, dags. 25. júlí 2019, sem hafi gert það að verkum að úthlutun aflaheimilda til [E] hafi ekki verið í samræmi við skráða veiðireynsluflutninga. Í skýringum Fiskistofu komi fram að um hafi verið að ræða annars vegar beiðni þinglýsts afsalshafa um flutning á 0,0004% af veiðireynslu [D], nú [E] yfir á [F] og hins vegar beiðni þinglýsts kaupsamningshafa þar sem óskað hafi verið eftir flutningi á allri veiðireynslu sem eftir væri á [E], þ.e. 99,9996% á [G], nú [I]. Beiðni umrædds aðila lúti ekki að því að veiðireynsla verði flutt heldur „úthlutaður makríll“.Veiðireynsla verði ekki flutt á milli skipa nema samþykki eigenda beggja skipa fyrir tilfærslunni liggi fyrir, sbr. 3. mgr. 9. gr. laga nr. 116/2006, en þar segi: „Fiskistofu er heimilt fyrir úthlutun aflahlutdeilda samkvæmt lögum þessum, 5. eða 6. gr. laga nr. 151/1996 eða öðrum lögum, að heimila tilfærslu á viðmiðun aflareynslu og annarra réttinda er tengjast veiðum milli fiskiskipa, að hluta til eða öllu leyti, þegar um er að ræða breytingu á skipastól. Það er skilyrði þessa að fyrir liggi samþykki eigenda beggja skipa fyrir tilfærslunni ef ekki er um að ræða skip í eigu sömu útgerðar“.Kærandi hafi ekki veitt samþykki sitt fyrir þessari tilfærslu. Fiskistofa rugli saman grunnhugtökum sem hafi orðið til í árdaga kvótakerfisins, s.s. kvóta, veiðireynslu, þ.e. viðmiði við úthlutun aflahlutdeilda, aflahlutdeild og aflamarki. Möguleg skýring á ónákvæmni við úthlutun makrílkvóta 2019 séu dómar Hæstaréttar Íslands í málum nr. 508/2017 og 509/2017 þar sem úthlutanir í makríl 2011-2014 hafi verið dæmdar ólögmætar. Síðar í bréfi Fiskistofu segi að með vísan til framangreinds áformi Fiskistofa að miða úthlutun aflahlutdeilda í makríl við það að veiðireynsla [E], áður [D] í makrílveiðum hafi verið flutt samkvæmt beiðni eigenda skipsins 23. ágúst 2017 með þeim hætti að 0,0004% hennar hafi verið flutt til [F] og 99,9996% hennar til [G] sem nú beri heitið [I]. Engin veiðireynsla hafi orðið eftir á [D] eftir 23. ágúst 2017 og miði áform Fiskistofu við að skipinu, sem nú beri heitið [E] verði ekki úthlutað aflahlutdeildum í makríl þegar endanleg úthlutun fari fram. Fiskistofa hafi birt úthlutun sína á vef sínum hinn 8. ágúst 2019. Kærandi hafi ekki fengið úthlutun í makríl samkvæmt umræddri úthlutun Fiskistofu. Sama dag, þ.e. 8. ágúst 2019, hafi fyrirsvarsmaður kæranda fengið tölvubréf frá Fiskistofu. Þar segi m.a. að Fiskistofa hafi úthlutað aflahlutdeildum í makríl til íslenskra fiskiskipa, sbr. reglugerð nr. 605/2019 og hafi úthlutunin verið birt á vef stofnunarinnar. Samkvæmt bráðabirgðaákvæði í lögum 46/2019 og reglugerð nr. 605/2019 skuli úthlutun Fiskistofu á aflahlutdeildum hagað með eftirfarandi hætti: „Úthluta skal einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008-2018, að báðum árum meðtöldum. Hafi skip komið í stað skips sem áunnið hefur sér aflareynslu á þessu tímabili skal það skip sem í staðinn kemur njóta þeirrar aflareynslu“.Mál þetta lúti að úthlutun Fiskistofu á aflahlutdeildum í makríl 2019 sem taki mið af veiðireynslu skips með skipaskrárnúmerið 2500, sem hafi áður verið [K], þá [D] og nú [E]. Skráð eignarhald skipsins á því tímabili sem hér um ræði sé eftirfarandi: a) [L ehf.] hafi keypt [K] af [M ehf.], með kaupsamningi dags. 18. september 2015. b) Með kaupsamningi/afsali, dags. 31. desember 2015, hafi [L] ehf. selt/afsalað [D] til kæranda. [L ehf.] hafi þá verið í eigu kæranda en hafi verið sameinað félagi kæranda, [C ehf.] c) Með kaupsamningi, dags. 30. júní 2017, hafi kærandi selt [D] til kaupanda. Kærandi hafi verið skráður eigandi [D] á tímabilinu 18. september 2015 - 30. júní 2017. Kærandi hafi aflað sér veiðireynslu á skipi sínu með veiðum á makríl sem hér segir, sbr. upplýsingar á vef Fiskistofu: júní - ágúst 2016 42.339 kg., sept. - nóv. 2016 91.268 kg. Samtals 133.607 kg. Er kærandi hafi selt kaupanda skip sitt [D] (nú [E] hafi skipið verið selt án allrar veiðireynslu. Skipið hafi verið selt með tilgreindum aflahlutdeildum og aflamarki í makríl, þ.e. 248.188 kg. ásamt aflamarki miðað við fiskveiðiárið 2016/2017. Í kaupsamningi segi m.a.: „Skipið selst með gildu veiðileyfi í krókaaflamarkskerfi en án allrar veiðireynslu, byggðakvóta og bótum hvaða nafni sem það kann að kallast. Skipið selst með eftirfarandi aflahlutdeildum og aflamarki í makríl: 248.188 kg. Sér kaupsamningur er um makríl. Seljandi flytur umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip ásamt eftirfarandi aflaheimildir af skipinu fyrir gerð afsals.“ Þá sé bent á að kærandi hafi keypt viðmiðun í makríl, sem hafi gefið veiðireynslu, á árinu 2016, sem hér segir: 29. ágúst 2016 [...], 4. október 2016 [...]. Samtals [...] (Samtals ca. 248.000 kg.)

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Útprentun úr hlutafélagaskrá um gildandi skráningu [C ehf.] 2) Kaupsamningur/afsal, dags. 31. desember 2015, um kaup kæranda á [D]  af [L ehf.] 3) Kaupsamningur, dags. 18. september 2015, um kaup [L]s ehf. á [K] af [M ehf.] 4) Afrit reiknings á [C ehf.], dags. 29. ágúst 2016. 5) Afrit reiknings á [C ehf.], dags. 4. október 2016. 6) Kaupsamningur, dags. 30. júní 2017, um kaup kaupanda á [D] af kæranda. 7) Kaupsamningur, dags. 30. júní 2017, um kaup kæranda á[N]. 8) Kaupsamningur, dags. 30. júní 2017, um kaup kaupanda á makríl af kæranda. 9) Tilkynning til Fiskistofu um flutning aflaheimilda í makríl milli skipa, dags. 30. júní 2017. 10) Tölvubréf, dags. 22. júlí 2019, frá Fiskistofu. 11) Beiðni um flutning á úthlutuðu aflamarki í makríl, dags. 28. júlí 2017, af [D] á [G]. 12) Beiðni um flutning á úthlutaðri reynslu í makríl, dags. 28. júlí 2017, af [D] yfir á [F]. 13) Tilkynning til Fiskistofu um breytingu á útgerðaraðild fiskiskips, dags. 31. júlí 2017. 14) Bréf Fiskistofu, dags. 25. júlí 2019. Athugasemd við úthlutun hlutdeildar á [E]. 15) Tölvubréf, dags. 6. ágúst 2019, til Fiskistofu. 16) Tölvubréf, dags. 7. ágúst 2019, frá Fiskistofu. 17) Tölvubréf, dags. 7. ágúst 2019, til Fiskistofu. 18) Tölvubréf, dags. 8. ágúst 2019, frá Fiskistofu. 19) Hlutdeildir og aflamark í makríl, birt á vef Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019. 20) Úthlutanir á makríl, dags. 8. ágúst 2019. 21) VS-aflayfirlit, dags. 25. september 2019, [E] (2500) fiskveiðiárið 2016/2017. 22) VS-aflayfirlit, dags. 25. september 2019, [E] (2500) fiskveiðiárið 2015/2016. 23) Krókaaflamark [E] fiskveiðiárið 1. september 2018 til 31. ágúst 2019. 24) Aflamark [I] fiskveiðiárið 1. september 2018 til 31. ágúst 2019.

Með bréfi, dags. 29. nóvember 2019, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun, auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Umsögn Fiskistofu, dags. 3. mars 2020, barst ráðuneytinu 5. sama mánaðar. Þar er lýst úthlutun aflaheimildanna, sbr. umfjöllun um málsatvik hér að framan. Einnig segir þar m.a. að við úthlutun aflaheimilda til makrílveiða á árinu 2018 hafi aflaheimildum verið úthlutað í samræmi við aflareynslu og umrædda aflareynsluflutninga á árinu 2017. Hafi það verið athugasemdalaust af hálfu kæranda og annarra. Engum heimildum til makrílveiða hafi verið úthlutað á grundvelli veiðireynslunnar til skipsins sem áður hafi verið [D] en aflaheimildum á grundvelli aflareynslu skipsins í makríl hafi verið úthlutað að 0,0004% hluta til annars skips, [F]. Hafi það verið í samræmi við þá tilfærslu aflaheimilda sem kærandi hafði óskað eftir og athugasemdalaust af hans hálfu. Aflaheimildum í makríl á grundvelli 99,9996% viðmiðunar aflareynslunnar hafi verið úthlutað á skip sem kaupandi skipsins hafði flutt reynsluna á og í samræmi við breytingar sem síðar hafi verið gerðar af hans hálfu. Hafi það verið athugasemdalaust af hans hálfu og kæranda einnig. Hinn 28. júní 2019 hafi Fiskistofa áætlað til bráðabirgða aflahlutdeildir til makrílveiða í samræmi við bráðabirgðaákvæði í lögum nr. 46/2019 og reglugerð nr. 605/2019. Hafi það verið liður í ráðstöfunum sem skyldi gera í tengslum við áform löggjafans um að hlutdeildarsetja veiðar á tegundinni. Við þessa framkvæmd hafi orðið þau mistök að ekki hafi verið tekið tillit til framangreindra tilfærslna aflareynslu sem framkvæmdar hafi verið í júlí 2017 að beiðni kæranda og kaupanda. Sama dag hafi frétt um bráðabirgðaútreikninginn verið birt á heimasíðu Fiskistofu og útgerðum gefinn frestur til 10. júlí 2019 til að koma athugasemdum á framfæri við Fiskistofu. Hinn 3. júlí 2019 hafi Fiskistofa birt á heimasíðu sinni auglýsingu um að þeir sem óskuðu eftir að flytja viðmiðun aflareynslu, eða svokallaða veiðireynslu, fyrir hlutdeildarsetningu makrílveiða, hefðu frest til þess til 10. júlí 2019. Fyrirhuguð úthlutun aflahlutdeilda í makríl yrði miðuð við veiðireynslu skipa eins og hún væri við lok þess dags. Sama dag og bráðabirgðaáætlunin hafi verið birt, eða 28. júní 2019, hafi Fiskistofu borist athugasemd frá öðrum aðila um að aflahlutdeild [E] ætti með réttu að koma í hlut [I] sem umræddur aðili hafi síðar keypt. Hafi umræddur aðili framvísað gögnum um þetta. Hinn 15. júlí 2019 hafi Fiskistofu svo borist erindi frá kæranda þar sem hann hafi haldið því fram að hann ætti þá veiðireynslu sem hafi orðið eftir á [D] eftir að hann hafi flutt 0,0004% veiðireynslunnar af skipinu 28. júlí 2017. Kærandi hafi hins vegar ekki getað sýnt fram á að hann hefði óskað eftir flutningi veiðireynslunnar, hvorki þá né síðar. Að virtum andmælarétti hafi Fiskistofa tekið ákvörðun um að við endanlega úthlutun aflahlutdeilda til makrílveiða yrði miðað við þá flutninga veiðireynslu skipsins sem höfðu verið framkvæmdir að beiðni kæranda og viðsemjanda hans í júlí 2017. Vegna afskipta kæranda af málinu hafi ákvörðunin verið send til hans þótt hann ætti ekki lögvarða hagsmuni af úrlausn málsins. Fiskistofa hafni rökstuðningi og málsatvikalýsingu kæranda að svo miklu leyti sem þau atriði sem þar komi fram séu ekki í samræmi við umsögn stofnunarinnar. Fiskistofa líti svo á að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn málsins og eigi því ekki aðild að því. Í bráðabirgðaákvæði með lögum nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019 komi fram að þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna skuli Fiskistofa úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008-2018, að báðum árum meðtöldum. Ákvæðið vísi þannig til veiðireynslu fiskiskipanna en ekki veiðireynslu þeirra einstaklinga eða lögaðila sem hafi gert þau út á tímabilinu sem um ræði. Þessi tilvísun til veiðireynslu skipa en ekki útgerðaraðila þeirra sé í samræmi við önnur ákvæði laganna og einnig í samræmi við ákvæði laga nr. 116/2006 um hlutdeildarsetningu fiskveiða innan fiskveiðilögsögunnar. Verði því að líta svo á að veiðireynsla fylgi skipi og verði aðeins flutt á milli skipa en ekki af skipi yfir á einstakling eða lögaðila. Kærandi geti því ekki átt tilkall til veiðireynslu skips umfram það sem hann hafi flutt yfir á önnur skip í hans eigu. Hann hafi flutt 0,0004% af veiðireynslu [D] yfir á annað skip í hans eigu sem hafi fengið úthlutað hlutdeild í makríl til samræmis við það. Kærandi sé ekki eigandi þeirra fiskiskipa sem hefðu getað fengið úthlutað aflahlutdeildum í makríl árið 2019 á grundvelli 99,9996% þeirrar veiðireynslu sem fiskiskipið [D], nú [E] , hafi átt í makrílveiðum þegar kærandi hafi selt það 30. júní 2017. Stafi það af því að kærandi hafi ekki flutt nema 0,0004% af veiðireynslu skipsins yfir á annað skip. Þau 99,9996% sem eftir voru hafi því annað tveggja átt að verða eftir á skipinu þegar afsal var gefið út og vera þá í eigu kaupanda eða falla til tiltekins aðila sem sé eigandi þess skips sem kaupandi hafi fært þau yfir á. Í hvorugu tilvikinu geti kærandi átt tilkall til aflahlutdeildanna. Hin kærða ákvörðun um úthlutun aflahlutdeilda til makrílveiða hafi því ekki varðað kæranda nema hvað varði úthlutun til skipa félagsins en ekki úthlutun til skipa á grundvelli þeirra 99,9996% af veiðireynslu [D] sem hann hafi ekki flutt á annað skip. Þó farið yrði að kröfu kæranda um ógildingu hinnar kærðu ákvörðunar hefði það engin áhrif á lögvarða hagsmuni kæranda. Krafa hans sé um úthlutun aflahlutdeilda til einhvers af skipum í hans eigu á grundvelli veiðireynslu [D]. Slíkum hlutdeildum megi samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 aðeins úthluta til fiskiskipa í samræmi við veiðireynslu þeirra og veiðireynsla [D] hafi ekki verið flutt á skip sem kærandi eigi nú. Af þessum ástæðum beri að vísa kærunni frá en til vara staðfesta hina kærðu ákvörðun. Hinn 28. júní 2019 hafi Fiskistofa birt almenna auglýsingu á heimasíðu sinni þar sem útgerðum hafi verið bent á að ljúka tilfærslum veiðireynslu í makrílveiðum á milli skipa fyrir 10. júlí 2019. Þrátt fyrir þetta hafi kærandi ekki reynt að halda til haga þeim réttindum sem hann hafi síðar staðhæft að hann eigi fyrr en eftir 15. júlí 2019 þegar fresturinn var liðinn. Þá fyrst hafi hann haldið því fram að hann hafi átt að fá aflahlutdeildir í makríl á grundvelli veiðireynslunnar sem hann telji að eigi að fylgja kæranda en ekki fiskiskipinu. Fiskistofa hafni þeirri staðhæfingu kæranda að það hafi komið skýrt fram í kaupsamningi um [D], dags. 30. júní 2017, að skipið hafi verið selt án allrar aflareynslu í makrílveiðum. Það hafi ekki verið gert með skýrum hætti, heldur hafi umrætt ákvæði verið orðað svo: „Skipið selst með gildu veiðileyfi en án allrar veiðireynslu, byggðakvóta og bótum hvaða nafni sem það kann að kallast. Skipið selst með eftirfarandi aflahlutdeildum og aflamarki í makríl: 248.188 kg. Sér kaupsamningur er um makríl. Seljandi flytur umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip ásamt eftirfarandi aflaheimildir af skipinu fyrir gerð afsals“.Í rökstuðningi vísi kærandi aðeins til fyrstu málsgreinar samningsákvæðisins og segi að það vísi m.a. til veiðireynslu af makrílveiðum. Þegar litið sé á ákvæðið í heild, sé ljóst að önnur málsgreinin sé ekki í samræmi við fyrstu málsgreinina, eins og kærandi vilji skýra það í kærunni, því þar sé mælt fyrir um, þrátt fyrir fyrstu málsgreinina, að tilteknar heimildir til makrílveiða fylgi skipinu til kaupanda. Af því leiði að augljóst sé að veruleg réttindi til makrílveiða hafi átt að fylgja skipinu við söluna. Í samningum kæranda við kaupanda skipsins, dags 30. júní 2017, séu óljós ákvæði um aflaheimildir til makrílveiða, enda séu þessi réttindi þar nefnd „umframaflamark“, „hlutdeildir“ og „aflamark“.Á þessum tíma hafði fiskiskipum ekki verið úthlutað aflahlutdeildum til makrílveiða og þau höfðu því ekki fengið aflamark í makríl. Hugtakanotkun kæranda og viðsemjanda hans sé því villandi hvað þetta varði. Beiðnir þeirra um tilfærslu makrílréttindanna, sem þeir hafi byggt á þeirri breytingu á skipastól sem leitt hafi af kaupsamningnum, hafi verið sama marki brenndar. Fiskistofa telji að af þeirri ástæðu verði ekki lagt mikið upp úr orðanotkun í þessum beiðnum eða löggerningum, heldur hvaða réttindum aðilar hans hafi raunverulega verið að ráðstafa. Fremur verði að ráða í vilja aðila kaupsamningsins eins og hann hafi verið þegar samningurinn var gerður og óskað hafi verið eftir flutningi réttinda af skipinu samkvæmt honum. Verði við það meðal annars að líta til leiðbeininga sem fyrirsvarsmaður kæranda hafi veitt starfsmanni Fiskistofu í síma þegar sá síðarnefndi hafi óskað eftir frekari upplýsingum og gögnum þegar Fiskistofa var að taka afstöðu til beiðna kæranda og kaupanda um tilfærslu makrílréttinda [D] sumarið 2017. Afstaða Fiskistofu fái meðal annars stoð í afriti af kaupsamningi um makrílréttindi, dags. 30. júní 2017, sem kærandi hafi sent með kærunni til ráðuneytisins, en hafi ekki sent til Fiskistofu með beiðni um flutning á 0,0004% af makrílveiðireynslu [D] en vísað sé til í kaupsamningi frá sama degi. Í samningnum segi m.a.: „Hið selda Makríl 248.188 kg varanlegt ásamt aflamarki m.v. fiskveiðiárið 2016/2017“.Kaupverð í bókstöfum. „[...]“ Kaupverð í tölustöfum „[...]“Á sama hátt og í kaupsamningi um skipið sé orðanotkun í þessum kaupsamningi ekki í samræmi við það regluverk sem gilti um stjórn makrílveiða þegar samningarnir voru gerðir. Engin makrílveiðiheimild hafi þá verið varanleg heldur hafi veiðum verið stýrt með árlegri úthlutun samkvæmt reglugerð og sérveiðileyfum til makrílveiða sem þau ein skip gátu fengið sem áttu veiðireynslu af makrílveiðum. Ef menn vildu selja veiðireynslu frá sér með skipum, hafi þeir selt hana með þessum hætti en ef þeir vildu einnig fá sérveiðileyfi til makrílveiða á önnur skip sín, hafi þeir flutt örlítinn hluta veiðireynslunnar yfir á það skip svo það skapaði rétt til sérveiðileyfis, líkt og kærandi hafi gert. Orðalag og fjárhæðir í þessum samningi, ásamt því að vísað sé til hans í kaupsamningi um skipið sem gerður hafi verið sama dag, beri það með sér að ætlun samningsaðila hafi verið að stærstur hluti makrílréttinda hafi átt að fylgja með til kaupanda en kærandi þó að halda eftir hluta þeirra. Sé það í samræmi við það hvernig aðilar hafi framkvæmt samninginn eftir að hann hafi verið gerður og athugasemdalausa úthlutun makrílheimilda samkvæmt því árið eftir. Í tilvitnuðu kaupsamningsákvæði segi m.a. að kærandi skuli flytja umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip og eftirfarandi aflaheimildir af skipinu fyrir gerð afsals. Í framhaldi af þeim texta sé listi yfir aflahlutdeildir og aflamark í botnfiski sem falli undir þetta ákvæði. Samkvæmt samningnum hafi átt að gefa út afsal 28. júlí 2017. Fiskistofa telji að við úrlausn um hvort samningurinn hafi verið rétt uppfylltur, hvað varði flutning á veiðireynslu af makrílveiðum, verði að líta til þess hvernig kærandi sjálfur hafi hagað tilfærslum réttinda af skipinu í tengslum við samninginn. Kærandi hafi flutt af skipinu þær aflahlutdeildir og aflamark í botnfiski sem taldar hafi verið upp í samningnum auk 0,0004% af veiðireynslu skipsins af makrílveiðum. Hann hafi látið þar við sitja og ekki flutt frekari heimildir né réttindi af skipinu, hvorki þá né síðar. Þegar Fiskistofa hafi auglýst að útgerðir hefðu frest til þess til 10. júlí 2019 hafi kærandi látið ógert að senda inn beiðni um flutning, sem reikna megi með að hann hefði gert, eftir atvikum í samráði við kaupanda skipsins, ef hann hefði talið sig eiga veiðireynsluna sem varð eftir á skipinu. Verði því að telja að á þeim tíma hafi kærandi litið svo á að hann hafi aðeins átt rétt til ráðstöfunar þeirra aflaheimilda sem hann hafði ráðstafað í ágúst 2017. Málatilbúnað kæranda megi skilja þannig að hann telji að kaupandi hafi ráðstafað af [D] 99,9996% af þeirri veiðireynslu sem skipið hafði safnað meðan það var í eigu kæranda og að þetta hafi kaupandi gert án heimildar og andstætt ákvæðum kaupsamnings. Fiskistofa líti svo á að um sé að ræða einkaréttarlegt úrlausnarefni sem aðilar verði að leysa sín á milli eða eftir atvikum fyrir atbeina dómstóla. Verði úr því leyst milli kæranda og þeirra sem eigi aðild að málinu, geti komið til álita að endurupptaka málið á grundvelli ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Fiskistofu í ljósritum: 1) Ábending til kæranda um almenna birtingu hinnar kærðu ákvörðunar, dags. 8. ágúst 2019. 2) Beiðni kæranda um flutning 0,0004% veiðireynslu af makrílveiðum af [D]. 3) Staðfesting Fiskistofu á flutningi veiðireynslu. 4) Kaupsamningur, dags. 30. júní 2017. 5) Tilkynning um breytta útgerðaraðild [F]. 6) Leiðbeiningar Fiskistofu til kæranda, dags. 4. ágúst 2017. 7) Beiðni kaupanda um tilfærslu makrílveiðiheimilda af [D]. 8) Staðfesting Fiskistofu á tilfærslu 99,9996% makrílveiðiheimilda af [D]. 9) Tilkynning um breytta útgerðaraðild [F]. 10) Tilkynning um tilfærslu aflaheimilda í makríl af [D], dags. 12. september 2016. 11) Kaupsamningur um [G], dags. 12. september 2016. 12) Athugasemdir tiltekins aðila við bráðabirgðaúthlutun aflahlutdeilda í makríl, dags. 28. júní 2019. 13) Athugasemdir kæranda við áform Fiskistofu um leiðréttingu á veiðireynslu sem áður var á [D]. 14) Afrit af kaupsamningi um [D], dags. 30. júní 2017. 15) Kvittun fyrir þinglýsingu. 16) Afrit af kaupsamningi um [N], dags. 30. júní 2017. 17) Kaupsamningur um makrílréttindi [D], dags. 30. júní 2017. 18) Tölvubréf Fiskistofu til kæranda, dags. 22. júlí 2019. 19) Bréf Fiskistofu til tiltekins aðila, dags. 25. júlí 2019. 20) Bréf Fiskistofu til kæranda, dags. 25. júlí 2019. 21) Athugasemdir kæranda við áformaða hlutdeildarsetningu, dags. 6. ágúst 2019. 22) Beiðni kæranda um gögn. 23) Afhending umbeðinna gagna. 24) Tölvubréf kæranda, dags. 7. ágúst 2019.

Með tölvubréfi, dags. 30. mars 2020, sendi ráðuneytið ljósrit af framangreindri umsögn Fiskistofu til lögmanns kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við hana.

Með bréfi, dags. 2. júní 2020, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá lögmanni kæranda f.h. kæranda við framangreinda umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að árið 2015 hafi Fiskistofa úthlutað aflamarki í makríl á smábáta eftir aflareynslu. Smábátarnir hafi fengið úthlutað aflamarki á hverju ári úr potti sem nefndur hafi verið Lína og handfæri. Við úthlutun hafi verið miðað við aflareynslu áranna 2009-2014. Línu- og handfærapotturinn hafi verið ca. 6.300 tonn. Bátarnir hafi síðan fengið úthlutað aflamarki sem hafi verið vistað á vef Fiskistofu undir heitinu Makríl, undirtitill, Lína og handfæri. Aflamark hafi verið gefið út á hverju ári, þ.e. 2015, 2016, 2017 og 2018. Þetta aflamark hafi svo gengið kaupum og sölum á milli báta öll þessi ár. [C ehf.] hafi eignast [E]  og keypt aflamark eða hlutdeild í makríl á bátinn miðað við reynslu 2009-2014 og selt síðan það aflamark með bátnum 2017. Árið 2018 hafi verið kveðnir upp dómar Hæstaréttar sem geri þessa úthlutun ómerka eða ólöglega. Þá hafi Fiskistofa orðið að reikna út nýja viðmiðun og hafi verið ákveðið að nota árin 2009-2018 sem viðmiðun. [C ehf.] hafi veitt á bátinn [D], nú [E] árið 2016 ca. 133 tonn og hafi sú viðmiðun verið notuð til að úthluta á bátinn [G] . [C ehf.] hafi aldrei selt aflareynslu ársins 2016. Í kaupsamningi, dags. 30. júní 2017, komi fram að báturinn seljist án allrar veiðireynslu hvaða nafni sem það kunni að nefnast. En eftirfarandi aflahlutdeild og aflamark 248.188 kg. í makríl hafi fylgt með í kaupunum, þ.e. aflareynsla 2009-2014 en ekki 2015 og 2016. Hugtakið aflareynsla þýði: Allur afli sem ákveðinn bátur veiðir ákveðið tímabil. Aflahlutdeild skips þýði: Hlutdeild í heildarpotti í ákveðinni fisktegund í prósentum. Aflamark þýði: Sá afli í kg. talið sem úthlutað er ár hvert í hverri tegund. Eða það magn í kg. talið sem hver bátur má veiða í hverri tegund. Aflamarki sé úthlutað eftir aflahlutdeild ár hvert eða í byrjun fiskveiðiárs. Af hálfu kæranda sé því sérstaklega mótmælt að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu og að kærandi eigi ekki aðild að því eins og ráða megi af málflutningi Fiskistofu. Þá sé af hálfu kæranda alfarið hafnað hugleiðingum Fiskistofu um hugsanlega endurupptöku málsins á grundvelli ákvæða stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eftir að kærandi og þeir sem eigi aðild að málinu hafi „leyst úr einkaréttarlegum ágreiningi sínum (eftir atvikum fyrir dómstólum)“.

Rökstuðningur

I.  Stjórnsýslukæra í máli þessu barst atvinnuvega- og nýsköpunarráðneytinu 8. nóvember 2019. Kæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Kærufrestur í málinu samkvæmt 27. gr. sömu laga er 3 mánuðir frá því kæranda var kunnugt um ákvörðun. Ákvörðun í málinu er dags. 8. ágúst 2019 og var kærufrestur því ekki liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu. Kæran verður því tekin til efnismeðferðar.

II. Í máli þessu er þess krafist að felld verði úr gildi hin kærða ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019, um að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019, um breytingu á framangreindum lögum og reglugerð nr. 605/2019. Þess er jafnframt krafist að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta kæranda aflahlutdeild í makríl á grundvelli afla/veiðireynslu skipsins [D] sem verði færð á skip í eigu kæranda að höfðu samráði við félagið.

III. Í 1. gr. laga nr. 116/2006 segir að nytjastofnar á Íslandsmiðum séu sameign íslensku þjóðarinnar. Markmið laganna sé að stuðla að verndun og hagkvæmri nýtingu þeirra og tryggja með því trausta atvinnu og byggð í landinu. Úthlutun veiðiheimilda samkvæmt lögunum myndi ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra aðila yfir veiðiheimildum. Samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. sömu laga má enginn stunda veiðar í atvinnuskyni við Ísland nema hafa fengið til þess almennt veiðileyfi. Þau réttindi sem felast í úthlutun veiðiheimilda ráðast af lögum eins og þau eru á hverjum tíma. Megineinkenni þeirrar fiskveiðistjórnar sem kveðið er á um í lögum er að einstaklingum eða lögaðilum er ákveðin hlutdeild í leyfilegum árlegum heildarafla þeirra tegunda, sem sæta aflatakmörkunum. Sú hlutdeild helst óbreytt milli ára og er í meginatriðum framseljanleg. Ef tekin er ákvörðun af hálfu ráðherra að takmarka leyfilegan heildarafla íslenskra skipa úr tilteknum nytjastofni hefur löggjafinn sett viðmið um hvernig takmörkunum ráðherra skuli hagað. Þá hafa lögin að geyma ákveðnar reglur um hvernig skipta eigi leyfilegum heildarafla og er sú skipting ekki á valdi ráðherra, sbr. dóm Hæstaréttar frá 6. apríl 2000 í máli nr. 12/2000 en þar segir m.a.: „Til þess verður og að líta að samkvæmt 3. málslið 1. gr. laganna myndar úthlutun veiðiheimilda ekki eignarrétt eða óafturkallanlegt forræði einstakra manna yfir þeim, eins og áður segir. Aflaheimildir eru þannig aðeins varanlegar í þeim skilningi að þær verða hvorki felldar niður né þeim breytt nema með lögum. Í skjóli valdheimilda sinna getur Alþingi því kveðið nánar á um réttinn til fiskveiða, bundið hann skilyrðum eða innheimt fyrir hann frekara fégjald en nú er gert vegna breyttra sjónarmiða um ráðstöfun þeirrar sameignar íslensku þjóðarinnar, sem nytjastofnar á Íslandsmiðum eru.“

IV. Um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa gilda ákvæði laga nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig hafa gilt um makrílveiðar íslenskra fiskiskipa fyrir tiltekin fiskveiðiár ákvæði reglugerða sem settar hafa verið árlega þar sem kveðið hefur verið á um leyfisskyldu vegna veiðanna.

Makríll hefur verið skilgreindur sem deilistofn, þ.e. stofn sem veiðist bæði innan og utan lögsögu Íslands. Fram til ársins 2008 voru makrílveiðar íslenskra skipa innan efnahagslögsögunnar frjálsar. Árið 2009 gaf ráðherra út reglugerð sem tók bæði til veiða í íslenskri lögsögu og á alþjóðlega hafsvæðinu þar sem settar voru takmarkanir á leyfilegan heildarafla í makríl árið 2009 en heildarafla var þó ekki skipt fyrirfram milli einstakra skipa, sbr. reglugerð nr. 283/2009, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa utan lögsögu árið 2009. Með reglugerð nr. 285/2010, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2010, var heildarafla ársins 2010 ráðstafað til skipa með þrenns konar hætti. Með reglugerð nr. 987/2010, um stjórn makrílveiða íslenskra skipa árið 2011, voru settar reglur um að öllum fiskiskipum, sem leyfi höfðu til veiða í atvinnuskyni í fiskveiðilandhelgi Íslands, væri heimilt að stunda veiðar á makríl í fiskveiðilandhelgi Íslands og á samningssvæði NEAFC, utan lögsögu ríkja, að fengnu sérstöku leyfi Fiskistofu. Leyfi til makrílveiða skyldu gefin út fyrir hvert almanaksár en ráðherra var heimilt að fela Fiskistofu að fella úr gildi öll leyfi til makrílveiða væri talin ástæða til að takmarka veiðarnar eða endurskipuleggja stjórnun þeirra. Með reglugerð nr. 233/2011, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2011, var kveðið á um að ráðstafa skyldi tilteknu magni til skipa sem stunduðu veiðar með sérstökum hætti en stærstum hluta skyldi skipt hlutfallslega á milli tiltekinna skipa miðað við aflareynslu þeirra á árunum 2007-2009. Sú meginbreyting var gerð frá fyrra ári að úthlutað var til fjögurra flokka í stað þriggja. Með reglugerð nr. 329/2012, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2012, var skiptingu heildarafla ráðstafað með sams konar hætti og árið 2011 en skiptingu innan vinnsluskipa breytt frá árinu 2011 með þeim hætti að skipum innan þess flokks var skipt í þrjá flokka eftir stærð í brúttótonnum. Með reglugerð nr. 327/2013, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2013, var enn á ný kveðið á um skiptingu heildarafla á tiltekna flokka skipa og var henni breytt síðar með nokkrum reglugerðum. Eins og áður var þar kveðið á um skiptingu heildarafla á þeim grundvelli að ekki lægi fyrir samfelld veiðireynsla í skilningi laga. Mælt var fyrir um skiptingu heildarafla á flokka skipa fyrir árið 2014 með reglugerð nr. 376/2014, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2014. Einnig voru makrílveiðar leyfisskyldar árin 2015-2018, sbr. reglugerð nr. 532/2015, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2015, reglugerð nr. 284/2016, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2016, reglugerð nr. 285/2017, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2017 og reglugerð 351/2018, um stjórn makrílveiða íslenskra fiskiskipa árið 2018. Með lögum nr. 46/2019, um breytingu á lögum um fiskveiðar utan lögsögu Íslands og lögum um stjórn fiskveiða (stjórn veiða á makríl) var lögfest að aflamarksstjórn yrði tekin upp við veiðar á makríl en fram til þessa hafði stjórn veiða á stofninum makríl verið byggð á reglugerðum sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og leyfum frá Fiskistofu sem veitt voru til eins árs í senn. Sjá dóma Hæstaréttar frá 6. desember 2018 í málum nr. 508/2017 og 509/2017 og álit umboðsmanns Alþingis í málum nr. 7021/2012 og 7400/2013.

Í 1.-2 mgr. 5. gr. laga nr. 151/1996 eru svohljóðandi ákvæði:

„Um veiðar utan lögsögu Íslands úr stofnum, sem veiðast bæði innan og utan hennar, íslenskum deilistofnum, skulu gilda ákvæði laga um stjórn fiskveiða eftir því sem við getur átt, sbr. þó ákvæði þessarar greinar.

Sé tekin ákvörðun um að takmarka heildarafla úr slíkum stofni sem samfelld veiðireynsla er á skal aflahlutdeild einstakra skipa ákveðin á grundvelli veiðireynslu þeirra miðað við þrjú bestu veiðitímabil þeirra á undangengnum sex veiðitímabilum. Veiðireynsla telst samfelld samkvæmt lögum þessum hafi ársafli íslenskra skipa úr viðkomandi stofni a.m.k. þrisvar sinnum á undangengnum sex árum svarað til a.m.k. þriðjungs þess heildarafla sem er til ráðstöfunar af hálfu íslenskra stjórnvalda.“ 

Með lögum nr. 46/2019 lögfest ákvæði til bráðabirgða við lög nr. 151/1996 þess efnis að aflamarksstjórn verði tekin upp við veiðar á makríl og að aflahlutdeild verði úthlutað til skipa á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008-2018, að báðum árum meðtöldum. Þar kemur fram hvernig aflahlutdeildum skuli úthlutað og við hvaða reglur og sjónarmið skuli miðað. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. skal Fiskistofa úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008–2018, að báðum árum meðtöldum. Hafi skip komið í stað skips sem áunnið hefur sér aflareynslu á þessu tímabili skal það skip sem í staðinn kemur njóta þeirrar aflareynslu. Aflahlutdeild í makríl skiptist í tvo flokka, A- og B-flokk. Aflahlutdeild í A-flokki skal úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Aflahlutdeild í B-flokki skal úthluta á skip sem stunduðu makrílveiðar á viðmiðunartímabilinu með línu og handfærum“.

Einnig voru með lögum nr. 46/2019 voru gerðar tilteknar breytingar á 8. gr. laga nr. 116/2006 sem fjallar um hlutdeildarsetningu tegunda fiskstofna þess efnis að þar er nú gert ráð fyrir að úthlutað sé veiðiheimildum í makríl sem skiptist í tvo flokka, A- og B-flokk. Í A-flokki er hlutdeild úthlutað á grundvelli veiðireynslu með öðrum veiðarfærum en línu og handfærum. Í B-flokki er hlutdeild úthlutað á grundvelli veiðireynslu með línu og handfærum.

V. Eins og gerð er grein fyrir í IV hér að framan segir í bráðabirgðaákvæði með lögum nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019, að þrátt fyrir ákvæði 2. mgr. 5. gr. laganna skuli Fiskistofa úthluta einstökum skipum aflahlutdeild í Norðaustur-Atlantshafsmakrílstofninum á grundvelli tíu bestu aflareynsluára þeirra á árunum 2008-2018, að báðum árum meðtöldum. Ákvæðið vísar til veiðireynslu fiskiskipanna en ekki veiðireynslu þeirra einstaklinga eða lögaðila sem gert hafa þau út á tímabilinu sem um ræðir. Þessi tilvísun er til veiðireynslu skipa en ekki útgerðaraðila þeirra og er í samræmi við önnur ákvæði laganna og einnig í samræmi við ákvæði laga nr. 116/2006 um hlutdeildarsetningu fiskveiða innan fiskveiðilögsögunnar. Verður því að líta svo á að veiðireynsla fylgi skipi og verði aðeins flutt á milli skipa en ekki af skipi yfir á einstakling eða lögaðila.

VI. Kærandi seldi skipið [D] með kaupsamningi, dags. 30. júní 2017, en skipið fékk síðar heitið [E]. Í kaupsamningnum sagði m.a. eftirfarandi um veiðileyfi, aflamark og aflahlutdeildir: „Skipið selst með gildu veiðileyfi í krókaaflamarkskerfi en án allrar veiðireynslu, byggðakvóta og bótum hvaða nafni sem það kann að kallast. Skipið selst með eftirfarandi aflahlutdeildum og aflamarki í makríl: 248.188 kg. Sér kaupsamningur er um makríl. Seljandi flytur umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip ásamt eftirfarandi aflaheimildir af skipinu fyrir gerð afsals“.

Í kaupsamningi um makrílréttindi, dags. 30. júní 2017, sem kærandi sendi með kærunni til ráðuneytisins og vísað er til í kaupsamningi um skipið frá sama degi segir m.a.: „Hið selda Makríl 248.188 kg varanlegt ásamt aflamarki m.v. fiskveiðiárið 2016/2017. Kaupverð í bókstöfum. [...]“

Eftir söluna var veiðireynsla skipsins [D] flutt af skipinu samkvæmt beiðnum sem bárust Fiskistofu 28. júlí 2017 frá kæranda annars vegar þar sem óskað var eftir að 0,0004% hennar yrðu flutt á [F] og kaupanda hins vegar þar sem óskað var eftir að 99,9996% hennar yrðu flutt á [G] , sem nú er [I].

Af hálfu ráðuneytisins er ekki fallist á að kærandi eigi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta og að vísa beri stjórnsýslukærunni frá þótt kærandi sé nú ekki eigandi umræddra fiskiskipa.

Við úrlausn málsins verður að líta til efnis kaupsamningsins, hvað var selt, veiðireynslu, hvað var samið um og hvaða réttindum aðilar hans hafi raunverulega verið að ráðstafa. Einnig verður að skoða hvernig kaupsamningurinn var framkvæmdur af kæranda og kaupanda eftir að gerð hans var lokið og hvernig það endurspeglar þessa framkvæmd.

Í framangreindu felst m.a. að ráða verður í vilja aðila kaupsamningsins eins og hann var þegar samningurinn var gerður og óskað var eftir flutningi réttinda af skipinu samkvæmt honum. Verður við það að líta til framangreindra samsamningsákvæða í heild, bæði kaupsamningsins um skipið, dags. 30. júní 2017 og einnig kaupsamningsins um makrílréttindi, sem einnig var dags. 30. júní 2017. Einnig verður þar að líta til leiðbeininga sem fyrirsvarsmaður kæranda veitti Fiskistofu í síma þegar óskað var eftir frekari upplýsingum og gögnum þegar Fiskistofa var að taka afstöðu til beiðna kæranda og kaupanda um tilfærslu makrílréttinda af [D] sumarið 2017, sem gerð er grein fyrir í umfjöllun um málsatvik hér að framan.

Orðalag og fjárhæðir í þessum samningum, ásamt því að vísað er í kaupsamningi um skipið til kaupsamnings um makrílréttindi sem gerður var sama dag, bera það með sér að ætlun samningsaðila hafi verið að stærstur hluti makrílréttinda hafi átt að fylgja með til kaupanda en kærandi þó að halda eftir hluta þeirra. Er það einnig í samræmi við það hvernig aðilar hafa framkvæmt samninginn eftir að hann var gerður og athugasemdalausa úthlutun makrílheimilda samkvæmt því á árinu 2018. Í tilvitnuðu kaupsamningsákvæði um skipið segir m.a. að kærandi skuli flytja umframaflamark og hlutdeildir í makríl yfir á nýtt skip ásamt eftirfarandi aflaheimildum af skipinu fyrir gerð afsals. Í framhaldi af þeim texta er listi yfir aflahlutdeildir og aflamark í botnfiski sem féllu undir þetta ákvæði. Samkvæmt samningnum átti að gefa út afsal 28. júlí 2017. Við úrlausn um hvort samningurinn var rétt uppfylltur, hvað varðar flutning á veiðireynslu af makrílveiðum, verður að líta til þess hvernig kærandi sjálfur hagaði tilfærslum réttinda af skipinu í tengslum við samninginn. Kærandi getur ekki átt tilkall til veiðireynslu skipsins [D] umfram það sem hann flutti yfir á önnur skip í eigu félagsins. Eftir kaupin flutti kærandi 0,0004% af veiðireynslu [D] yfir á annað skip í eigu félagsins sem fékk úthlutað aflahlutdeild í makríl til samræmis við það. Þau 99,9996% sem eftir voru og urðu eftir á skipinu þegar afsal var gefið út voru síðar færð á annað skip. Kærandi flutti þannig af skipinu þær aflahlutdeildir og aflamark í botnfiski sem taldar voru upp í samningnum auk 0,0004% af veiðireynslu skipsins af makrílveiðum. Hann lét þar við sitja og flutti ekki frekari heimildir né réttindi af skipinu, hvorki þá né síðar. Þegar Fiskistofa auglýsti að útgerðir hefðu frest til að þess til 10. júlí 2019 lét kærandi ógert að senda inn beiðni um flutning, sem reikna má með að hann hefði gert, eftir atvikum í samráði við kaupanda skipsins, ef hann hefði talið sig eiga veiðireynsluna sem var eftir á skipinu. Verður því að telja að á þeim tíma hafi kærandi litið svo á að hann hafi aðeins átt rétt til ráðstöfunar þeirra aflaheimilda sem hann ráðstafaði með beiðni til Fiskistofu, dags. 28. júlí 2017. Í þessu sambandi verður einnig að líta til þess að á árinu 2018 var úthlutað aflaheimildum til makrílveiða á grundvelli þeirrar veiðireynslu sem var áður á [D] og féllu þá engar veiðiheimildir í hlut kæranda. Var þetta athugasemdalaust af hálfu kæranda.

Framangreint endurspeglar ennfremur þá framkvæmd sem kom fram við úthlutunina.

Þegar litið er til framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki hafi verið heimild í ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, sbr. lögum nr. 46/2019, um breytingu á þeim lögum eða ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 605/2019 til að úthluta aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda.

Í ljósi framangreindrar niðurstöðu er ekki tilefni til að fjalla sérstaklega um kröfu kæranda um að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta til kæranda aflahlutdeild í makríl á grundvelli veiðireynslu á skipsins [D].

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður í stjórnsýslukæru og öðrum gögnum geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu forsendur til að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019, um að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, sbr. lög nr. 46/2019 og reglugerð nr. 605/2019.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 8. ágúst 2019, um að úthluta ekki aflahlutdeild í makríl í samræmi við kröfur kæranda samkvæmt ákvæði til bráðabirgða í lögum nr. 151/1996, um fiskveiðar utan lögsögu Íslands, sbr. lög nr. 46/2019, um breytingu á framangreindum lögum og reglugerð nr. 605/2019, um veiðar á makríl.