Ákvörðun Byggðastofnunar um að hafna umsókn um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 19. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu 20. sama mánaðar, frá [A ehf.], [B], lögmanni f.h. [C ehf.], þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Stjórnsýslukæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Einnig er þess krafist að umsókn kæranda verði vísað aftur til Byggðastofnunar til lögmætrar meðferðar.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 29. október 2020, auglýsti stjórn Byggðastofnunar á vef stofnunarinnar eftir umsóknum um úthlutun aflaheimilda á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 en tekið var fram að um einskiptisaðgerð væri að ræða vegna riftunar eldra samkomulags um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði.

Kærandi sótti um úthlutun aflaheimilda með umsókn til Byggðastofnunar, dags. 5. nóvember 2020. Einnig bárust Byggðastofnun umsóknir frá tveimur öðrum útgerðaraðilum á Bakkafirði í Langanesbyggð. Í umsókn kæranda komu fram upplýsingar um samstarfsaðila og viðskiptaaðila kæranda. Einnig kom þar fram að sótt væri um 68.499 þorskígildistonn. Umsækjandi leggi fram tilteknar veiðiheimildir sem mótframlag inn í verkefnið, 68.499 þorskígildistonn að lágmarki, helst allan afla allt árið en meðalveiðigeta viðkomandi báts sé u.þ.b. 400 tonn. Annað mótframlag sé m.a. að kærandi hafi flutt rekstur sinn til Bakkafjarðar fyrir ári og bátinn [D] sem hafi stundað strandveiðar síðasta sumar auk þess að leigja kvóta og veiða þar á handfæri. Ekki hafi gefist kostur á að stunda þar grásleppuveiðar eins og áformað var, vegna þess að ráðherra hafði innkallað öll leyfi áður en kærandi fór af stað til veiða. Einnig kemur þar fram að fjölskyldan hafi keypt hús á Bakkafirði og hafið endurbætur á húsinu til að vera þar með aðsetur en það hafi ekki gengið til þessa vegna þess hversu smár [D] sé og óhentugur yfir veturinn. Stefnan sé að vera með heilsársaðsetur á Bakkafirði og til þess þurfi kaup á stærri bát. Sá bátur, [E], sé nú kominn til kæranda og vonist kærandi til að geta gert bátinn út allt árið. Kærandi sé með áætlanir með brothættum byggðum með ferðaþjónustu á svæðinu en vegna Covid hafi það verkefni dregist á langinn. Ennfremur megi telja mótframlag í annarri mynd, nú þegar séu tveir bátar á svæðinu með heilsársaðsetur á Bakkafirði, en það sé fyrir tilstilli kæranda. Auk þess sem fleiri aðilar tengdir kæranda hafi áhuga á að flytja til Bakkafjarðar og stunda útgerð á sumrin. Kærandi telji mikilvægt að Byggðastofnun greiði leiðina og auðveldi nýjum fyrirtækjum að ná fótfestu á Bakkafirði til að stunda heilsársstarfsemi fyrir þá sem virkilega vilji búa á staðnum. Um verkefnislýsingu segir að fyrirhugað sé að gera út bátinn [E] á net og handfæri og muni kærandi þá leggja upp hjá tveimur þeirra aðila sem fengu úthlutað aflamarkinu. Kærandi komi með rúmlega tonn á móti hverju tonni við vinnslu samstarfsaðila. [D] muni landa afla á Bakkafirði en báturinn verði á grásleppuveiðum, strandveiðum og kvótaleigu. Um atvinnusköpun og viðhald starfa segir í umsókninni að við rekstur á netabát af þessari stærðareiningu þurfi þrjá menn í áhöfn og hlutastarf fjórða aðila við þjónustu veiðarfæra í landi. Einnig muni [D] skapa störf á svæðinu, m.a. eitt til tvö heilsársstörf, en allt að þrjú störf á meðan á grásleppuveiði stendur, auk afleiddra starfa í landi. Um uppbyggingu og stöðugleika í sjávarútvegi á staðnum á verkefnistímanum sé byggt á því að verkefnið geti dregið úr óvissu um framtíðina en viðhald starfa lýsi sér best í því hve áhugi kæranda sé mikill á Bakkafirði og ef til aflaheimilda komi frá Byggðastofnun muni kærandi geta verið með heilsársbúsetu þar við að starfrækja útgerð/netabát en það sé mun auðveldara að fá veiðarfæri afhent um borð á netaveiðum heldur en línuveiðum vegna þess að ekki fáist lengur beitningafólk í vinnu. Það að koma bát af þessari stærðargráðu í samfélagið tryggi störf á svæðinu og þá helst stöðug störf þar sem netaveiðar séu mun meiri veiðiskapur á ársgrundvelli og miklu ódýrari útgerð. Jákvæðu áhrifin séu að mati kæranda ótvíræð. Þessi starfsemi sem fyrirhuguð sé kalli á að allt að tvær til þrjár fjölskyldur flytji til Bakkafjarðar. Það sé sýn kæranda að sú uppbygging að gera út öflugan netabát á Bakkafirði í samstarfi við fiskvinnsluhúsin geti kallað á fleiri störf en kærandi geri ráð fyrir í umsókn sinni. Atvinnutækifærum fjölgi á staðnum, sem kalli á fjölbreyttara vinnuafl, þar af leiðandi hærra vinnustig á Bakkafirði sem og aukin tækifæri til búsetu. Aðili tengdur kæranda sem komi að verkefninu hafi áratuga reynslu á sjó sem skipstjóri á hinum ýmsu skipum hérlendis og erlendis og einnig mikla reynslu í sjávarútvegsmálum sem og rekstri skipa, veiðafæravinnu og þróun ásamt verkstjórn í fiskvinnslu.

Stjórn Byggðastofnunar samþykkti á fundi þann 19. febrúar 2021 að hafna umsókn [C ehf.] en að ganga til samninga við tvo aðra umsækjendur og samstarfsaðila og var ákvörðunin tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021. Þar segir að stjórn Byggðastofnunar hafi fjallað á fundi sínum um umsókn kæranda vegna úthlutunar 68.499 þorskígildiskílóa aflamarks Byggðastofnunar á Bakkafirði. Aflamarki Byggðastofnunar sé úthlutað samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016. Á fundi stjórnarinnar hafi verið ákveðið að ganga til samninga um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði við tiltekna tvo tiltekna aðila og samstarfsaðila þeirra. Það sé mat Byggðastofnunar að þannig nýtist aflamarkið best og stuðli að mestri atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á Bakkafirði og vinnusóknarsvæðinu í heild. Umsókn kæranda og samstarfsaðila um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði sé hafnað. Samkvæmt 21. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 sé umsækjanda heimilt að krefjast þess að Byggðastofnun rökstyðji ákvörðun sína. Beiðni um rökstuðning fyrir ákvörðun skuli bera fram innan 14 daga frá því að aðila var tilkynnt ákvörðunin og skuli svarað innan 14 daga frá því að hún barst.

Þá kom þar fram að ákvörðunina megi kæra til sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra og að kærufrestur sé þrír mánuðir frá dagsetningu bréfsins samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 19. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu 20. sama mánaðar, kærði [A ehf.], [B], lögmaður f.h. [C ehf.], til ráðuneytisins ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 og krefst þess að ákvörðunin verði felld úr gildi. Einnig er þess krafist að umsókn kæranda verði vísað aftur til Byggðastofnunar til lögmætrar meðferðar.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að kærandi geri út fiskiskipið [E] og sé með annað skip í kaupferli. Kærandi sé fjölskyldufyrirtæki, útgerðarfélag sem tiltekinn aðili veiti forsvar. Um sjósóknarhluta rekstursins sjái tiltekinn aðili sem hafi töluverða reynslu af sjómennsku, útgerð og ferðamennsku á sjó. Síðarnefndi aðilinn sjái uppbyggingar- og afkomumöguleika í því að flytja til Bakkafjarðar og hefja útgerð frá bæjarstæðinu. Umræddur aðili sé fjölskyldumaður og muni því fjölga í sveitarfélaginu. Kærandi hafi fjárfest í skipinu [E] sem nota megi til veiða á því aflamarki sem sótt sé um og gert allar ráðstafanir til að uppfylla ákvæði laga og reglna til að hljóta aflamarkið og styrkja Bakkafjörð í formi búsetu, útgerðar, starfa og arðs. Auk þess muni vera kæranda í sveitarfélaginu gefa möguleika á sjótengdri ferðaþjónustu. Þá eigi kærandi í samstarfi við tiltekið félag og sé að kaupa fiskiskipið [D] af félaginu og sé skipið nú gert út frá Bakkafirði fyrir tilstuðlan kæranda. Kærandi hafi sótt um aflamark með umsókn, dags. 5. nóvember 2020, en verið hafnað með bréfi, dags. 22. febrúar 2021. Í bréfinu hafi verið tilkynnt að aflamarkinu yrði úthlutað til tiltekinna tveggja aðila. Kærandi telji ofangreinda úthlutun að hluta andstæða tilgangi og efni 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og reglugerðar nr. 643/2016, um meðferð og ráðstöfun aflaheimilda samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða og kæri því ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar til ráðuneytisins. Á ákvörðuninni sé þannig annmarki að lögum, hvort sem hann verði talinn kominn til af ágalla á rannsókn málsins, röngu mati, rangri leið til ákvörðunar um úthlutun aflamarks eða skorti á málefnalegum grundvelli. Samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006 sé tilgangur úthlutunar á sértæku aflamarki að styðja við byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Sé því ætlað að stuðla að atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á því vinnusóknarsvæði þar sem úthlutun fer fram. Um framkvæmd og skilyrði úthlutunar á grundvelli 10. gr. a laga nr. 116/2006 sé fjallað í reglugerð nr. 643/2016. Í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 séu skilyrðin fyrir úthlutun á sértæku aflamarki eftirfarandi: Skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags skal fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á eftirfarandi atriðum: Trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi. Fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapast eða verður viðhaldið. Sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu. Öflugri starfsemi til lengri tíma sem dregur sem mest úr óvissu um framtíðina. Jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag. Traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Kærandi telji að leggja verði til grundvallar hvort sá sem sinni útgerð á grundvelli sértæks aflamarks, sé búsettur í bæjarstæðinu, vinni afla þar, skapi störf og nýti arðinn af aflanum í að tryggja byggð og verslun í byggðarlaginu. Í tilviki kæranda verði að meta að hann eigi í samvinnu við aðra útgerð með fiskiskipið [D] sem hann sé að festa kaup á, auk áforma um að koma á fót sjótengdri ferðamennsku sem muni fela í sér uppgrip fyrir bæinn, í gegnum verslun ferðamanna. Eigendaskipti á [D] séu áætluð í sumarlok. Í ljósi niðurstöðu stjórnar Byggðastofnunar þess efnis að tilteknir tveir aðilar sem fengu úthlutað hafi forgöngu fram yfir kæranda telji kærandi að stofnunin hafi annað hvort ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 eða sniðgengið meginreglur um skyldubundið mat, rétta leið til úrlausnar á máli og málefnaleika ástæðna sem lagðar séu til grundvallar ákvörðun um úthlutun aflamarks. Kærandi bendi á að fyrirsvarsmaður kæranda og aðili sem geri bátinn út séu með lögheimili á Bakkafirði og greiði þar skatta og skyldur, muni landa afla til vinnslu á Bakkafirði, hafi sýnt trúverðugleika áforma í fjárfestingum og verki, muni skapa fjögur ársstörf og möguleika á fleiri störfum og séu með áætlun um varanleika veru og sjósóknar frá Bakkafirði. Þetta muni hafa jákvæð áhrif á atvinnulíf og samfélag. Kærandi sé ungt félag en hafi alla möguleika á traustri rekstrarsögu á Bakkafirði sem og fyrirsvarsmaður kæranda. Á sama tíma séu tveir þeirra aðila sem fengu úthlutað aflamarkinu og fyrirsvarsmaður þeirra með lögheimili á Húsavík í Norðurþingi. Kærandi hafi ekki afrit af vinnslusamningi sem sýni fram á að fiskvinnsla frá Húsavík muni vinna afla á Bakkafirði en nú sé annar aðilinn undir forsvari útgerðar frá Húsavík. Kærandi sé ekki í aðstöðu til að tjá sig um trúverðugleika áforma útgerðarinnar sem fékk úthlutun aflamarksins í fjárfestingum og verki en ljóst sé að um Húsvíska útgerð sé að ræða. Kærandi sé ekki í aðstöðu til að tjá sig um áætlun um varanleika veru og sjósókn þeirrar útgerðar frá Bakkafirði en ljóst sé að meginstarfsemi útgerðarinnar sé ekki á Bakkafirði. Jákvæð áhrif útgerðarinnar fá atvinnulíf og samfélag hljóti að takmarkast við vinnslusamning við fiskvinnslu á Bakkafirði, sé hann til staðar. Á Byggðastofnun hvíli skylda til að meta rekstrarsögu umræddrar útgerðar á Bakkafirði og telji kærandi mikilvægt að þar sé horft til þess hvort sagan mæli því í vil að aflaheimildir hafi almennt á fyrri stigum verið nýttar til veiða á svæðinu. Hvað aðra tvo útgerðaraðila varði sem voru aðilar að þeirri umsókn sem fékk úthlutun þá sé lögheimili annars þeirra á Bakkafirði en hinn sé fluttur brott úr bæjarstæðinu og sé með fyrirtæki í Hafnarfirði. Kærandi hafi ekki afrit af vinnslusamningi sem sýni fram á hvaða fiskvinnsla muni vinna afla á Bakkafirði og sé því ekki í aðstöðu til þess að tjá sig um trúverðugleika áforma hins aðilans í fjárfestingum og verki en ljóst sé að meginstarfsemi útgerðarmanns sé á öðrum stað. Kærandi sé ekki í aðstöðu til þess að tjá sig um áætlun um varanleika veru og sjósókn hins aðilans frá Bakkafirði. Jákvæð áhrif þess aðila á atvinnulíf og samfélag muni takmarkast við útgerðina en útgerðarmaðurinn sé með aðsetur sitt og lifibrauð á öðrum stað. Kærandi telji að þegar viðeigandi reglur og undirliggjandi markmið séu borin saman við atvik máls verði ekki betur séð en að úthlutun til kæranda samræmist reglum og tilgangi þess að sértæku aflamarki sé úthlutað. Á sama tíma verði ekki betur séð en að þær tvær útgerðir sem fengu úthlutað sértæku aflamarki standist ekki þá grundvallarreglu og markmið að eiga lögheimili á Bakkafirði eða að útgerðarmaður eigi þar lögheimili. Tilgangur hins sértæka aflamarks sé að tryggja byggðafestu, auka byggð á svæðinu ef kostur sé og stuðla að atvinnuuppbyggingu í sjávarútvegi. Þá sé bent á að í nýlegum úrskurði frá ráðuneytinu hafi framangreindum sjónarmiðum hafi verið veitt þungt vægi og leitt til þess að umsókn útgerðar með staðsetningu utan Bakkafjarðar hafi verið hafnað. Með vísan til þess og alls ofangreinds telji kærandi að Byggðastofnun hafi annað hvort ekki uppfyllt rannsóknarskyldu sína við mat á umsóknum og framkvæmt skyldubundið mat sitt á grundvelli ofangreindra reglna eða að tilvísaðar ákvarðanir stofnunarinnar skorti málefnaleika. Ekki sé óskað eftir að ráðherra taki sér fyrir hendur það mat sem Byggðastofnun eigi að framkvæma heldur að úrskurða um lögmæti fyrirliggjandi ákvörðunar um að hafna umsókn kæranda. Um mikla hagsmuni sé að ræða fyrir kæranda enda hafi kærandi tilkostað miklu til að vera í senn fær og bær til að fá úthlutun. Umsókn kæranda byggi í grunninn á 75. gr. stjórnarskrárinnar nr. 33/1944 um atvinnufrelsi. Sé því brýnt að ákvarðanir um umsóknir um atvinnuréttindi, leyfi til sjósóknar og veiða séu í samræmi við lög.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni: 1) Bréf með tilkynningu um ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar, dags. 22. febrúar 2021. 2) Umsókn kæranda, dags. 5. nóvember 2020. 3) Bókun úr fundargerð sveitarstjórnar Langanesbyggðar, dags. 17. september 2020. 4) Upplýsingar um lögheimili tiltekins útgerðarfélags og útgerðarmanns, dags. 19. apríl 2021. 5) Upplýsingar um lögheimili annars félags og útgerðarmanns, dags. 19. apríl 2021. 6) Úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 24. mars 2021. 7) Umboð til lögmanns, dags. 10. apríl 2021.

Með tölvubréfi, dags. 21. apríl 2021, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Byggðastofnunar um stjórnsýslukæruna, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem stjórn Byggðastofnunar kynni að hafa um málið.

Með bréfi, dags. 4. maí 2021, barst ráðuneytinu umsögn Byggðastofnunar um málið. Þar segir m.a. að aflamarki Byggðastofnunar sé úthlutað á grundvelli 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerð nr. 643/2016. Tekið hafi verið fram í auglýsingu að um einskiptisaðgerð væri að ræða en umrætt aflamark eigi rætur að rekja til riftunar eldra samkomulags um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði. Þrjár umsóknir hafi borist og hafi þær verið frá tilteknu félagi og samstarfsaðilum, öðru félagi og samstarfsaðilum og kæranda og samstarfsaðilum. Sjónarmiðum um að rannsóknarskyldu samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hafi ekki verið gætt sé hafnað. Ítarleg gögn og upplýsingar hafi fylgt umsóknum og starfsmenn Byggðastofnunar búi yfir gríðarlega mikilli þekkingu á umhverfi útgerðar og fiskvinnslu á Bakkafirði. Aflamarksnefnd Byggðastofnunar hafi tekið málið fyrir á fundi sínum þann 11. desember 2020 og gert tillögu til stjórnar stofnunarinnar um að ganga til samstarfs við tiltekið félag og samstarfsaðila og annað félag og samstarfsaðila þannig að úthlutað magn skiptist jafnt á milli þessara tveggja aðila og 34.249,5 þorskígildiskíló komi í hlut hvors þeirra. Tillagan hafi verið send sveitarstjórn Langanesbyggðar til umsagnar líkt og gert sé ráð fyrir í reglugerð nr. 643/2016 með bréfi, dags. 14. desember 2020. Jákvæð umsögn sveitarfélagsins hafi verið samþykkt á fundi sveitarstjórnar þann 21. janúar 2021 og send Byggðastofnun með tölvubréfi daginn eftir. Tillaga aflamarksnefndar hafi verið staðfest á fundi stjórnar Byggðastofnunar þann 19. febrúar 2021 og hafi niðurstaðan verið tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021. Stjórn Byggðastofnunar hafi metið það svo að einskiptisúthlutun 68.499 þorskígildiskílóa aflamarks nýttist best með því að ganga til samstarfs við tiltekin tvö félög og samstarfsaðila þeirra en umsókn kæranda hafi verið hafnað. Með þessari ákvörðun yrði enn traustari stoðum skotið undir atvinnulíf í byggðarlaginu og það eflt til framtíðar. Nánari rökstuðning og umfjöllun sé að finna í bréfi Byggðastofnunar til sveitarstjórnar Langanesbyggðar, dags. 14. desember 2020. Í stjórnsýslukæru séu færð rök fyrir því að mat stjórnar Byggðastofnunar hefði átt að vera með öðrum hætti og hefði átt að leiða til annarrar niðurstöðu en raunin varð. Mikið sé gert úr kostum kæranda en jafnframt játað að kærandi hafi ekki forsendur til að meta gæði annarra umsækjenda. Þær forsendur telji Byggðastofnun sig hafa út frá gögnum og upplýsingum frá umsækjendum sjálfum auk reynslu af uppbyggingu á Bakkafirði eftir fyrri úthlutanir aflamarks Byggðastofnunar og byggi stofnunin mat sitt á þeim. Byggðastofnun hafi byggt mat sitt á umsóknum á þeim upplýsingum sem voru fyrirliggjandi við töku ákvörðunar og samkvæmt þeim hafi það verið hagstæðast fyrir uppbyggingu byggðar og atvinnulífs á Bakkafirði að ganga til samninga við umrædd tvö félög og samstarfsaðila og ekki verði séð að því mati hafi verið hnekkt. Úthlutun samkvæmt samningi um nýtingu viðbótaraflamarksins hafi þegar farið fram og ekki verði annað séð en að markmið um atvinnuuppbyggingu á Bakkafirði séu að ganga vel eftir.

Eftirtalin gögn fylgdu umsögn Byggðastofnunar, dags. 4. maí 2021: 1) Fundargerð aflamarksnefndar Byggðastofnunar, dags. 11. desember 2020. 2) Bréf Byggðastofnunar til sveitarstjórnar Langanesbyggðar, dags. 14. desember 2020. 3) Tölvubréf frá sveitarstjóra Langanesbyggðar, dags. 22. janúar 2021. 4) Fundargerð stjórnar Byggðastofnunar, dags. 19. febrúar 2021.

Með tölvubréfi, dags. 7. maí 2021, sendi ráðuneytið [A ehf.], [B], lögmanni f.h. [C ehf.], ljósrit af umsögn Byggðastofnunar, dags. 4. maí 2021 og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina og að senda ráðuneytinu frekari gögn.

Með bréfi, dags. 4. júní 2021, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [A ehf.],[B], lögmanni f.h. [C ehf.] vegna framangreinds bréfs. Þar segir m.a. að vegna þess hluta umsagnar Byggðastofnunar sem varði þekkingu Byggðastofnunar á aðstæðum og þáttum atvinnulífs á Bakkafirði bendi kærandi á að þrátt fyrir að Byggðastofnun hafi þá þekkingu sem gerð sé grein fyrir í umsögninni verði að telja að sveitarstjórn þekki betur aðstæður bæjarfélagsins og ofangreinda þætti, en stofnunin. Telji kærandi það orka meira en tvímælis að gengið sé til samninga við aðila, sem sé að taka afla til verkunar í öðru byggðarlagi, þ.e. Húsavík, þegar skýrt komi fram í bókun sveitarstjórnar og sérstakri auglýsingu um úthlutunina, að verkun afla á Bakkafirði sé eitt grundvallarskilyrði þess að gengið verði til samninga við umsækjendur. Sé framangreint skilyrði sveitarstjórnarinnar í samræmi við það grundvallarmarkmið lagaheimildar um sértæka úthlutun aflamarks Byggðastofnunar, að tryggja atvinnu, tekjur, gjaldstofna og verðmætasköpun í bæjarfélögunum sjálfum, til að halda þeim í byggð og á velli fjárhagslega. Með því að láta þetta grundvallarsjónarmið að baki lögunum hafa minna vægi en önnur sjónarmið hafi stofnunin farið á svig við þau lög og þann tilgang sem hún starfi eftir. Varðandi þau 25 störf sem umrædd fiskvinnsla sé talin muni skapa liggi ekkert fyrir um það hvort 25 einstaklingar starfi nú á Bakkafirði við að vinna þann afla sem úr umræddum aflaheimildum komi. Rétt sé að skora á Byggðastofnun að upplýsa ráðherra og kæranda um hvort svo sé. Varðandi verkun annars þeirra aðila sem fékk úthlutun sé um að ræða fiskvinnslu á Húsavík. Umræddur aðili sé að verka afla tengdan Bakkafirði á Húsavík og ekkert komi fram um það í umsögn hvort það hafi breyst og hve margir einstaklingar starfi nú á Bakkafirði við vinnslu þess afla sem komi úr sértæku úthlutuninni eða sé mótframlag hennar. Í minnisblaði Byggðastofnunar komi fram að ákvörðun stofnunarinnar um að hafna umsókn kæranda sé byggð á atriðum varðandi aflaheimildir. Ljóst sé að aldrei yrði nein nýliðun eða aukning í greininni tengd byggðarlögum á landsbyggðinni ef skilyrði um fasta og árlega aflahlutdeild vegi þungt í mati á möguleikum til að fá úthlutun á sértæku aflamarki stofnunarinnar. Jafnan sé það svo að þeir sem séu með fasta aflahlutdeild, hvort sem þeir vinni hana og veiði eða leigi, geri svo í tengslum við ákveðið byggðarlag. Ef samkeppnisaðilar kæranda hafi slíka hlutdeild sé það einmitt til vitnis um að þeir séu vinnslulega og útgerðarlega tengdir öðru byggðarlagi en Bakkafirði. Auðvelt sé fyrir Byggðastofnun sem og ráðuneytið að sjá að fyrirsvarsmaður kæranda og þau veiðiskip sem um ræði, hafi síðustu ár verið á strandveiðum eða/og fengið eftir atvikum leigðar aflaheimildir. Strandveiðar séu að jafnaði samkvæmt lögum ekki stundaðar samhliða veiðum á grundvelli aflamarks en engin ástæða sé til að draga í efa að fá mætti aflaheimildir á móti aflaheimildum, þegar sértæku aflamarki hafi verið komið á með samningi við kæranda. Með vísan til framanritaðs telji kærandi að forsendur og ástæður Byggðastofnunar standist ekki ákvæði laga um úthlutunina eða skilyrði um málefnaleg sjónarmið og gangi gegn skilyrði sveitarstjórnar um vinnslu alls afla sem um ræðir í byggðarlagi. Þá liggi ekkert fyrir um að verið sé að efna þá samninga sem gerðir hafi verið í samræmi við lög og skilyrði sveitarstjórnar.

Engin gögn fylgdu framangreindu bréfi lögmanns kæranda, dags. 4. júní 2021.

Rökstuðningur

I.  Kæruheimild er í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og er kærufrestur þrír mánuðir, sbr. 1. mgr. 27. gr. laganna. Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda um úthlutun aflamarks á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða var tekin af stjórn stofnunarinnar á fundi stjórnarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021. Kæra í máli þessu barst ráðuneytinu með bréfi, dags. 19. apríl 2021, sem barst ráðuneytinu 20. sama mánaðar. Kæran telst því komin fram innan tilskilins frests.

II.  Um úthlutun aflamarks Byggðastofnunar gildir ákvæði 10. gr. a í lögum nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sem er svohljóðandi:

„Byggðastofnun hefur til ráðstöfunar aflaheimildir sem ráðherra ákvarðar samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi. Byggðastofnun getur gert samninga við fiskvinnslur eða útgerðarfélög til allt að sex ára í senn. Byggðastofnun skal hafa samráð við sveitarstjórn viðkomandi sveitarfélags áður en samningur er undirritaður. Aflaheimildir skulu vera í þorski, ýsu, steinbít, ufsa, löngu, keilu og gullkarfa í hlutfalli við leyfðan heildarafla af þessum tegundum. Aflaheimildir þessar miðast við þorskígildi og skulu þær dregnar frá með sama hætti og greinir í 3. mgr. 8. gr. laganna, sbr. 5. mgr. sömu greinar. Ráðherra er heimilt, að fengnum tillögum Byggðastofnunar, að setja nánari ákvæði um framkvæmd þessa ákvæðis í reglugerð, svo sem efni samnings, skilyrði og tímalengd.“

Framangreint ákvæði var lögfest með lögum nr. 72/2016 en samkvæmt því er gert ráð fyrir að ráðherra ákvarði magn aflaheimildanna af því aflamarki sem dregið er frá heildaraflamarki samkvæmt 3. mgr., sbr. 5. mgr. 8. gr. laganna.

Ráðherra hefur sett reglugerð samkvæmt heimild í framangreindu ákvæði sem er reglugerð nr. 643/2016, um ráðstöfun og meðferð aflaheimilda samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Þar segir m.a. að Byggðastofnun hafi til ráðstöfunar aflaheimildir, sem ráðherra ákvarði samkvæmt heimild í 5. mgr. 8. gr. laga nr. 116/2006, til að styðja byggðarlög í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, sbr. 10. gr. a laga nr. 116/2006. Val á byggðarlögum sem komi til álita skuli byggja á tilteknum þáttum, þ.e. að byggðarlag sé í alvarlegum og bráðum vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi, íbúar byggðarlags séu færri en 400, íbúum hafi fækkað sl. 10 ár, akstursfjarlægð frá byggðakjarna sem telji meira en 1.000 íbúa sé a.m.k. 20 km., byggðakjarninn tilheyri vinnusóknarsvæði sem telji færri en 10.000 íbúa, hlutfall starfa við veiðar og vinnslu í sjávarbyggðinni sé a.m.k. 20% allra starfa og að aflamark Byggðastofnunar skipti verulegu máli fyrir framtíð byggðarlagsins að mati stjórnar Byggðastofnunar. Einnig kemur þar fram að stjórn Byggðastofnunar taki ákvörðun um endanlegt val byggðarlaga á grundvelli greiningar á stöðu byggðarlaga og innkominna umsókna um samstarf. Í 2. gr. eru ákvæði um skiptingu aflamarks en þar kemur fram að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlags samkvæmt reglugerðinni skuli fara fram á grundvelli samninga Byggðastofnunar, fiskvinnslu og útgerðaraðila. Við mat umsókna frá einstökum byggðarlögum verði byggt á mati á trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi, fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapist eða verði viðhaldið, sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir séu í byggðarlaginu, öflugri starfsemi til lengri tíma sem dragi sem mest úr óvissu um framtíðina, jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag og traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Þá kemur þar fram að Byggðastofnun ákveði tímalengd samninga um nýtingu aflaheimilda samkvæmt reglugerðinni sem skuli þó ekki vera lengri en til 6 ára.

III. Ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar um að hafna umsókn kæranda og að ganga til samninga við tiltekna aðra umsækjendur um úthlutun aflamarksins var byggð á því að Byggðastofnun hafi metið allar umsóknir út frá þeim mælikvörðum sem koma fram í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 þar sem styrkleikar og veikleikar allra umsækjenda í hverjum þætti hafi verið metnir sérstaklega og að niðurstaða matsins hafi ráðið tillögu til stjórnar stofnunarinnar. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að umsóknir þeirra félaga sem fengu úthlutun og samstarfsaðila væru best til þess fallnar að ná fram þeim markmiðum sem að væri stefnt með úthlutuninni. Þær umsóknir væru trúverðugastar og líklegastar til að skila flestum heilsársstörfum í byggðarlaginu Bakkafirði auk þess að efla vinnusóknarsvæðið í heild. Litið hafi verið til traustrar rekstrarsögu umsækjenda og fyrirsvarsmanna þeirra og þá ekki síst reynslu af rekstri fyrirtækja í sjávarútvegi á Vestfjörðum um árabil. Það hafi verið mat Byggðastofnunar að þannig nýtist aflamarkið best og stuðli að sem mestri atvinnuuppbyggingu og stöðugleika á Bakkafirði og vinnusóknarsvæðinu í heild.

Byggðastofnun hefur tiltekið magn aflaheimilda til ráðstöfunar fiskveiðiárið 2020/2021 samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 og ljóst er að ekki var unnt að úthluta aflaheimildum samkvæmt öllum umsóknum sem bárust stjórn stofnunarinnar.

Í 1. og 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 sem fjalla um val á byggðarlögum og skiptingu aflamarks milli fiskiskipa í einstökum byggðarlögum sem úthlutað er til koma fram tiltekin atriði sem byggt er á við val á byggðarlögum og mat á umsóknum frá einstökum umsækjendum. Umrædd ákvæði eru matskennd og veita að mati ráðuneytisins stjórn Byggðastofnunar ákveðið svigrúm til ákvörðunar um úthlutun aflaheimilda.

Þegar litið er til framanritaðs verður að telja að hlutverk ráðuneytisins við endurskoðun á hinni kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021, í máli þessu takmarkist við úrlausn um hvort gætt hafi verið laga og stjórnvaldsreglna við ákvörðunina en ekki að leggja efnislegt mat á einstakar umsóknir.

IV. Eins og gerð er grein fyrir í umfjöllun um málsatvik hér að framan ákvað stjórn Byggðastofnunar á fundi þann 19. febrúar 2021 að úthluta öllu aflamarki sem stofnunin hafði til ráðstöfunar á Bakkafirði í Langanesbyggð samkvæmt 10. gr. a í lögum nr. 116/2006 til tiltekinna tveggja félaga og ganga til samninga um nýtingu aflamarksins við félögin og samstarfsaðila þeirra. Tekið var fram að um einskiptisaðgerð væri að ræða en umrætt aflamark á rætur að rekja til riftunar eldra samkomulags um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði. Í fundargerð stjórnar Byggðastofnunar (496. fundar) er vísað til þess að fyrir liggi minnisblað með niðurstöðum aflamarksnefndar Byggðastofnunar, umsóknir og umsagnir viðkomandi sveitarfélags. Lagt var til að forstjóra yrði falið að ganga til samninga við tiltekin tvö félög og samstarfsaðila vegna 68.499 þorskígildiskílóa aflamarks á grundvelli umsókna félaganna. Jafnframt ákvað stjórn Byggðastofnunar að hafna umsókn kæranda. Ákvörðunin var tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021.

Við ákvörðun um úthlutun aflamarks samkvæmt þeim lögum og stjórnvaldsreglum sem gilda um það efni er litið til þeirra skilyrða sem verður að uppfylla. Þar reynir á hverjar eru skyldur stjórnvalds við töku ákvörðunar um úthlutun aflamarksins.

Þegar ákvörðun sem í máli þessu greinir var tekin voru í gildi lög og reglugerð um úthlutun aflamarksins. Eins og ákvæðum laganna og reglugerðarinnar er háttað verður að telja að það sé komið undir mati veitingarvaldshafans, í þessu tilviki stjórnar Byggðastofnunar, að leggja mat á umsóknir. Það mat er bundið af ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og öðrum meginreglum stjórnsýsluréttar, skráðum og óskráðum, þ.m.t. rannsóknarreglunni, jafnræðisreglunni og meðalhófsreglunni og einnig um að ákvörðun sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Það verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við mat á umsóknum um úthlutun aflamarksins þó að því tilskildu að við ákvörðun stofnunarinnar verða allar reglur stjórnsýsluréttarins, bæði skráðar og óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins, að vera í heiðri hafðar.

Ákvæði 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 og einnig auglýsing um úthlutun aflamarksins, dags. 9. ágúst 2019, segir til um hver voru skilyrðin í því tilviki sem hér um ræðir en ákvæðið er matskennt. Byggðastofnun er ætlað að setja sjálf reglur um mat stofnunarinnar á þeim þáttum sem hafa áhrif á niðurstöðu. Mat stjórnar Byggðastofnunar á þessum atriðum er ekki kæranlegt til ráðuneytisins heldur aðeins málsmeðferðin, þ.m.t. hvort matið sé byggt á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Af fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum í þessu máli verður ekki annað séð en að stjórn Byggðastofnunar hafi við úthlutun aflamarksins hagað undirbúningi og ákvörðun í samræmi við þau sjónarmið sem gerð er grein fyrir hér að framan. Ákvörðun um úthlutun var byggð á mati stjórnar Byggðastofnunar á fyrirliggjandi umsóknum sem grundvallaðar voru á auglýsingu um úthlutun aflamarksins, þeim skilyrðum sem þar voru tilgreind og ákvæðum laga og stjórnvaldsreglna sem gilda um úthlutunina. Framangreind sjónarmið voru lögð til grundvallar og tekin ákvörðun á grundvelli þeirra byggð á mati stjórnar Byggðastofnunar og fyrirliggjandi upplýsingum og gögnum.

V. Stjórn Byggðastofnunar tók hina kærðu ákvörðun í máli þessu á fundi 19. febrúar 2021 að undangenginni tiltekinni málsmeðferð sem byggð var á ákvæðum 10. gr. a laga nr. 116/2006 og reglugerðar nr. 643/2016. Í 2. gr. reglugerðar nr. 643/2016 kemur fram að mat umsókna skuli byggt á eftirfarandi þáttum: Trúverðugum áformum um útgerð, vinnslu sjávarafurða eða aðra starfsemi. Fjölda heilsársstarfa fyrir karla og konur sem skapast eða verður viðhaldið. Sem bestri nýtingu þeirra aflaheimilda sem fyrir eru í byggðarlaginu. Öflugri starfsemi til lengri tíma sem dregur sem mest úr óvissu um framtíðina. Jákvæðum áhrifum á atvinnulíf og samfélag. Traustri rekstrarsögu forsvarsmanna umsækjenda. Auglýst var eftir umsóknum. Í auglýsingu var tekið fram að um einskiptisaðgerð væri að ræða en umrætt aflamark á rætur að rekja til riftunar eldra samkomulags um aflamark Byggðastofnunar á Bakkafirði. Umsóknir bárust frá þremur aðilum, þ.e. frá tilteknu félagi og samstarfsaðilum, öðru félagi og samstarfsaðilum og kæranda og samstarfsaðilum. Ítarleg gögn og upplýsingar fylgdu umsóknunum. Málið var rannsakað og umsækjendum gefinn kostur á að koma að athugasemdum og upplýsingum. Aflamarksnefnd Byggðastofnunar tók málið fyrir á fundi 11. desember 2020 og gerði tillögu til stjórnar um að ganga til samstarfs við tiltekið félag og samstarfsaðila og annað félag og samstarfsaðila þannig að úthlutað magn skiptist jafnt á milli þessara tveggja félaga en 34.249,5 þorskígildiskíló komu í hlut hvors þeirra. Í minnisblaði aflamarksnefndar um málið er fjallað um alla umsækjendur um umrætt aflamark en þar segir m.a. að þegar horft sé til mælikvarðanna, einkum viðmiða um öfluga starfsemi til lengri tíma, jákvæð áhrif á atvinnulíf og samfélag og trausta rekstrarsögu sýnist verkefni beggja þessara aðila vera vel til þess fallin að efla atvinnulíf á Bakkafirði og þessi úthlutun styðji enn frekar við núverandi vinnslu félaganna á Bakkafirði. Stjórnendur og forsvarsmenn þeirra hafi sýnt sig að vera áreiðanlegir, hafi hagsmuni bundna í atvinnurekstri á svæðinu og félögin hafi gott lánshæfismat. Þetta styðji við núverandi starfsemi þessara aðila á Bakkafirði og auki líkur á öflugri starfsemi til lengri tíma. Lagði aflamarksnefndin til að aflamarkinu yrði skipt jafnt á milli tveggja umsækjenda, þannig að 50% (34.249,5 þorskígildiskíló) fari til tiltekinna tveggja aðila og samstarfsaðila. Það var rökstutt með því að aflamarksnefnd telji að auglýst aflamark nýtist betur samfélaginu með því að styðja við vinnslur umræddra tveggja félaga enda væri um einskiptisaðgerð að ræða og lítið magn. Aflamarksnefndin lagði einnig til við stjórn Byggðastofnunar að hafna umsókn kæranda. Stjórn Byggðastofnunar fjallaði um málið og tók ákvörðun á fundi sínum þann 19. febrúar 2021, eftir að sveitarstjórn Langanesbyggðar hafði fjallað um málið eins og mælt er fyrir um í 6. gr. reglugerðar nr. 643/2016. Tillaga aflamarksnefndar var staðfest á fundi stjórnar Byggðastofnunar 19. febrúar 2021 og var niðurstaðan tilkynnt kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021. Þar kemur fram að stjórn Byggðastofnunar hafi metið það svo að einskiptis úthlutun 68.499 þorskígildiskílóa aflamarks nýttist best með því að ganga til samstarfs við tiltekin tvö félög en umsókn kæranda var hafnað. Með þessu taldi stjórn Byggðastofnunar að enn traustari stoðum yrði skotið undir atvinnulíf í byggðarlaginu og það eflt til framtíðar.

Stjórn Byggðastofnunar byggði mat sitt á gögnum og upplýsingum frá umsækjendum sjálfum auk reynslu af uppbyggingu á Bakkafirði eftir fyrri úthlutanir aflamarks Byggðastofnunar. Stjórnin byggði mat sitt á umsóknum á þeim upplýsingum sem voru fyrirliggjandi við töku ákvörðunar og samkvæmt þeim taldi stjórn Byggðastofnunar það hagstæðast fyrir uppbyggingu byggðar og atvinnulífs á Bakkafirði að ganga til samninga við umrædd tvö félög og hefur því mati ekki verið hnekkt.

Ekki verður annað séð af framangreindu en að stjórn Byggðastofnunar hafi við meðferð málsins gætt að rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Einnig er það mat ráðuneytisins að þau sjónarmið sem ráðið hafa vali Byggðastofnunar á milli umsækjenda hafi ekki falið í sér mismunun í skilningi 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Í því sambandi verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm til mats við slíkt val á grundvelli þeirra viðmiða og sjónarmiða sem búa að baki úthlutun.

Á sama hátt verður að játa Byggðastofnun ákveðið svigrúm við val á milli umsækjenda með hliðsjón af meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og þeim markmiðum sem búa að baki ákvörðun.

Ekki verður annað séð en að hin kærða ákvörðun sé byggð á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar í máli þessu.

Einnig er þegar af þeirri ástæðu hafnað kröfu kæranda um að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kæranda á grundvelli umsóknar félagsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun stjórnar Byggðastofnunar sem tekin var á fundi stjórnar stofnunarinnar 19. febrúar 2021 og tilkynnt var kæranda með bréfi, dags. 22. febrúar 2021, um að hafna umsókn [C ehf.] um úthlutun aflamarks samkvæmt 10. gr. a laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Einnig er hafnað kröfu kæranda um að ráðuneytið leggi fyrir Byggðastofnun að hefja samninga við kæranda á grundvelli umsóknar félagsins.