Úrskurður í máli Önundar ehf. vegna úthlutunar byggðakvóta í Norðurþingi fiskveiðiárið 2013/2014

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru Freyju Önundardóttur f.h. Önundar ehf., Aðalbraut 41 a, 675 Raufarhöfn, dags. 17. júní 2014, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi 19. sama mánaðar, þar sem kærð er til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. júní 2014, um að hafna umsókn félagsins um úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Þorsteins ÞH-115, skipaskrárnúmer 926.

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. júní 2014, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Þorsteins ÞH-115 (926) og að lagt verði fyrir Fiskistofu að úthluta byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Þorsteins ÞH-115 (926) í samræmi við kröfur og málsástæður í stjórnsýslukærunni.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 16. maí 2014, sem birt var í Morgunblaðinu og Fréttablaðinu auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 í Norðurþingi, m.a. á Raufarhöfn en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 30. maí 2014. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 414 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Norðurþings samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 664/2013, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2013/2014 sem skiptust á byggðarlögin Húsavík, 210 þorskígildistonn, Kópasker, 55 þorskígildistonn og Raufarhöfn, 149 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Norðurþingi með bréfi, dags. 16. október 2013.

Kærandi sótti um byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir bátinn Þorstein ÞH-115 (926) með umsókn til Fiskistofu, dags. 18. mars 2014.

Hinn 5. júní 2014 tilkynnti Fiskistofa kæranda og öðrum útgerðum í sveitarfélaginu Norðurþingi, þ.á.m. á Raufarhöfn ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun, m.a. var hafnað umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta til bátsins Þorsteins ÞH-115 (926). Ákvörðunin var byggð á því að samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014, skuli skipta byggðakvóta byggðarlagsins milli skipa hlutfallslega miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Í gagnagrunni Fiskistofu komi ekki fram að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) hafi landað neinum afla sem uppfylli framangreind skilyrði innan byggðarlagsins á þessu tímabili. Einnig kemur þar fram að afli af fiskiskipum sem landað sé í byggðarlagi af bátum sem ekki séu skráðir innan viðkomandi byggðarlags á sama tíma, teljist ekki til landaðs afla samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013. Af framangreindu leiði að ekki komi til úthlutunar byggðakvóta til bátsins.

Þá kom fram í ákvörðun Fiskistofu að hún væri kæranleg til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá tilkynningu Fiskistofu um höfnun umsóknar um úthlutun byggðakvóta til bátsins.

Málsástæður í stjórnsýslukæru o.fl.

Með bréfi, dags. 17. júní 2014, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi 19. sama mánaðar, kærði Freyja Önundardóttir f.h. Önundar ehf. framangreinda ákvörðun Fiskistofu til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) sem áður var Þorsteinn GK-15 (926) hafi vegna persónulegra ástæðna verið skráður í öðru byggðarlagi en þrátt fyrir það verið á Raufarhöfn í tugi ára og öll gjöld, skattar og skyldur útgerðar og eigenda verið greidd til byggðarlagsins. Útgerðin hafi í fjölda ára verið einn af stærstu atvinnurekendum á staðnum. Ákveðið hafi verið að skrá bátinn á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir 1. júlí 2013, til að uppfylla skilyrði b-liðar 1. gr. reglugerðar nr. 665/2013 og hafi báturinn þar með verið kominn með heimahöfn á Raufarhöfn og uppfyllt öll skilyrði umrædds ákvæðis reglugerðarinnar. Í reglugerðinni sé alls staðar miðað við kvótaárið og fiskveiðitímabilið. Í 4. gr. reglugerðarinnar komi fram að skipta skuli afla hlutfallslega milli skipa miðað við landaðan afla á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Fiskistofa hafi byggt synjun sína um úthlutun byggðakvóta á því að í gagnagrunni stofnunarinnar komi ekki fram að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) hafi landað neinum afla innan byggðarlagsins Raufarhafnar á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013 en þeirri fullyrðingu sé hafnað. Báturinn hafi sannarlega landað öllum sínum afla innan byggðarlagsins á Raufarhöfn á tímabilinu 1. sept. 2012 til 31. ágúst 2013. Almennur skilningur fiskkaupanda og sveitarfélags virðist hafa verið sá sami, því samningur hafi verið gerður milli þessara aðila. Kærandi hafi leitað eftir upplýsingum frá Fiskistofu og hafi ákvarðanir félagsins um að landa afla innan byggðarlagins verið byggðar á þessum upplýsingum og þeim skilningi að öll skilyrði væru uppfyllt. Tafir á umsóknarferli og úthlutun byggðakvóta Raufarhafnar í Norðurþingi hafi orðið til þess að útgerðin hafi leigt til sín kvóta en gert ráð fyrir að báturinn myndi fá byggðakvóta miðað við landaðan afla. Öðruvísi hefði verið staðið að veiðum og ráðstöfun afla, ef einhverjar vísbendingar hefðu verið um að engum byggðakvóta yrði úthlutað til bátsins. Þá séu byggðasjónarmið grundvöllur byggðakvóta og telji kærandi að úthlutun byggðakvóta eigi að vera sanngjörn og til hagsbóta fyrir alla í viðkomandi byggðarlagi.

Með bréfi, dags. 19. júní 2014, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið, sbr. einnig bréf ráðuneytisins, dags. 14. ágúst 2014.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 1. september 2014, sem barst ráðuneytinu 3. sama mánaðar, segir m.a. að samkvæmt reglugerð nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014, séu margvísleg skilyrði sem verði að uppfylla til að viðkomandi skip geti átt rétt á úthlutun. Almenn skilyrði komi fram í 1. gr. reglugerðarinnar. Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar sé kveðið á um andlag það sem myndi byggðakvóta hvers byggðarlags og að það skuli m.a. byggjast á lönduðum botnfiskafla innan byggðarlagsins 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Einnig komi fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar að afli af fiskiskipum sem landað sé í byggðarlagi af bátum sem ekki séu skráðir innan viðkomandi byggðarlags á sama tíma teljist ekki til landaðs afla samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt gögnum Fiskistofu hafi viðkomandi skip verið skráð á Raufarhöfn 1. júlí 2013. Verði ekki séð að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) hafi landað afla þar né annars staðar á tímabilinu 2. maí 2013 til 23. janúar 2014. Fiskistofa telji því að staðfesta beri ákvörðun stofnunarinnar, dags. 5. júní 2014.

Umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins fylgdi m.a. staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. júní 2014, yfirlit um úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 o.fl.

Með bréfi, dags. 16. september 2014, sendi ráðuneytið kæranda ljósrit af umsögn Fiskistofu og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina. Frestur til þess var veittur til og með 10. október 2014.

Með bréfi, dags. 9. október 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Landssambandi íslenskra útvegsmanna (LÍÚ), nú Samtökum fyrirtækja í sjávarútvegi (SES), Friðrik Friðrikssyni, hdl. f.h. kæranda um umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) hafi lengst af ekki verið skráður ÞH, heldur GK en báturinn hafi landað öllum sínum afla á Raufarhöfn í áratugi. Þannig sé skýrt samkvæmt löndunargögnum í vörslu Fiskistofu að báturinn hafi landað til vinnslu afla sem telja eigi til byggðakvóta samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014. Báturinn uppfylli því allar kröfur um löndun afla í byggðarlaginu til úthlutunar byggðakvóta. Það sé ekki í samræmi við meðalhófsreglu eða sanngirnisrök að taka ekki tillit til raunverulegra staðreynda þessa máls, sem séu þær að báturinn hafi alltaf landað sínum afla á Raufarhöfn, en ekki Grindavík. Fiskistofu beri að sinna rannsóknarskyldu sinni samkvæmt stjórnsýslulögum nr. 37/1993 og taka tillit til gagna sem liggi fyrir í eigin gagnagrunni stofnunarinnar. Útgerð kæranda hafi tekið þátt í og verið mikilvæg í verkefninu "Brothættar byggðir" sem Norðurþing hafi unnið lengi með Byggðastofnun. Einnig sé bent á að á lista yfir úthlutun byggðakvóta fiskveiðiárið 2013/2014 vegna byggðarlagsins Raufarhafnar séu útgerðir sem ekki séu með heimili á Raufarhöfn, heldur á Húsavík og Seltjarnarnesi. Þetta gangi gegn jafnræðisreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og c-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 665/2013, enda eigi aðilar að vera með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi, Raufarhöfn í þessu tilviki. Þá sé ráðherra heimilt samkvæmt 5. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 665/2013, að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar, að víkja frá ákvæðum þessarar greinar, sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna. Sveitarfélagið Norðurþing hafi leitað til ráðuneytisins vegna þessa máls. Það sé mat kæranda að fyrir liggi málefnalegar og staðbundnar ástæður til að úthluta byggðakvóta til bátsins Þorsteins ÞH-115 (926). Meðfylgjandi séu gögn sem sýni mikilvægi fyrirtækisins fyrir byggðarlagið og um leið veruleg staðbundin áhrif sem synjun um úthlutun byggðakvóta hafi haft á rekstur fyrirtækisins.

Eftirtalin gögn fylgdu í ljósritum með framangreindu bréfi, dags. 9. október 2014, f.h. Önundar ehf.: 1) Bréf Norðurþings til Önundar ehf., dags. 18. júlí 2014. 2) Tölvubréf frá Freyju Önundardóttur f.h. Önundar ehf. til Friðriks Friðrikssonar, hdl. 3) Yfirlit um úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fiskveiðiárið 2013/2014.

Rökstuðningur

Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 665/2013, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2013/2014. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á umræddu fiskveiðiári en þau eru: a) að skip hafi leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2013 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2013. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að skipting þess aflamarks sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á, og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur úthlutun til þess niður og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, sem víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum sem ráðherra setur í reglugerð, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærileg ákvæði eru í 2. gr. reglugerðar nr. 665/2013.

Þá koma fram í reglugerðinni ákvæði um skyldu fiskiskipa til að landa afla til vinnslu í byggðarlagi, sbr. 6. gr. o.fl.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 með auglýsingu (IX) nr. 462/2014, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar eru gerðar þær breytingar á reglugerð nr. 665/2013 að aflamarki sem úthlutað hefur verið til sveitarfélagsins skal skipt samkvæmt þeim reglum sem koma fram í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar á þann veg að miðað skal við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013. Einnig eru gerðar þær breytingar á ákvæði 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar að afli af fiskiskipum sem landað er í sveitarfélagi af bátum sem ekki eru skráðir innan viðkomandi sveitarfélags á sama tíma, telst ekki til landaðs afla samkvæmt 1. mgr. sömu greinar. Þá breytist ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar en samkvæmt því er fiskiskipum skylt að landa þeim afla sem telja á til byggðakvóta til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlags, sé hins vegar ekki starfandi fiskvinnsla innan byggðarlagsins er skylt að landa aflanum til vinnslu innan sveitarfélagsins á tímabilinu frá 1. september 2013 til 31. ágúst 2014.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 665/2013 og auglýsingu (IX) nr. 462/2014.

Í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, sbr. og auglýsingu (IX) nr. 462/2014 kemur fram að skipting þess aflamarks sem kemur í hlut byggðarlagsins, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á, og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. september 2012 til 31. ágúst 2013.

Einnig kemur fram í 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, sbr. og auglýsingu (IX) nr. 462/2014 að afli af fiskiskipum sem landað er í sveitarfélagi af bátum sem ekki eru skráðir innan viðkomandi sveitarfélags á sama tíma, telst ekki til landaðs afla samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar.

Báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) var ekki skráður á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrr en 1. júlí 2013 en fram að þeim tíma á fiskveiðiárinu 2012/2013 var báturinn skráður í Grindavík. Afli af bátnum sem landað kann að hafa verið í sveitarfélaginu Norðurþingi á þeim tíma sem báturinn var ekki skráður í sveitarfélaginu telst ekki til landaðs afla bátsins við úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 665/2013, sbr. 2. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar og auglýsingu (IX) nr. 462/2014. Einnig hafa ráðuneytinu borist upplýsingar frá Fiskistofu í umsögn stofnunarinnar, dags. 1. september 2014, og með tölvubréfi frá 30. júní 2015, þar sem kemur fram að síðasta löndun bátsins Þorsteins ÞH-115 (926) á fiskveiðiárinu 2012/2013 hafi verið 2. maí 2013 en samkvæmt því er ljóst að báturinn landaði engum afla í sveitarfélaginu Norðurþingi á fiskveiðiárinu 2012/2013 eftir að hann var skráður á Raufarhöfn þann 1. júlí 2013. Þegar litið er til þessa og þegar af þeirri ástæðu sem þar kemur fram er ljóst að báturinn Þorsteinn ÞH-115 (926) uppfyllir ekki skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á Raufarhöfn í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014.

Þá skal upplýst vegna athugasemda lögmanns kæranda í bréfi, dags. 9. október 2014, að til þess að ráðherra sé heimilt að víkja frá ákvæðum laganna verða tillögur þess efnis um breytingar á úthlutunarreglum byggðarlags að koma frá sveitarstjórn, sbr. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Engar tillögur bárust ráðuneytinu frá sveitarstjórn Norðurþings um breytingar á reglugerð nr. 665/2013 varðandi þau atriði sem deilt er um í þessu máli.

Loks er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður sem koma fram í stjórnsýslukærunni hafi ekki áhrif á úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að úthluta af byggðakvóta Raufarhafnar í Norðurþingi fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Þorsteins ÞH-115 (926) en samkvæmt því ber að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. júní 2014, um að hafna umsókn kæranda, Önundar ehf. um úthlutun byggðakvóta til bátsins.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 5. júní 2014, um að hafna umsókn kæranda, Önundar ehf., um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2013/2014 til bátsins Þorsteins ÞH-115, skipaskrárnúmer 926.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Sigríður Norðmann