Stjórnsýslukæra - Halldór fiskvinnsla ehf., Bæjarás ehf. og Toppfiskur ehf. kæra úthlutun byggðakvóta fyrir Bakkafjörð fiskveiðiárið 2012/2013.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru, dags. 8. janúar 2014, sem barst ráðuneytinu 10. sama mánaðar, frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Halldórs fiskvinnslu ehf., Bæjarási 1, Bakkafirði, Bæjaráss ehf., Bæjarási 1, Bakkafirði og Toppfisks ehf., Fiskislóð 65, Reykjavík vegna úthlutunar byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013, um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 til skipsins Digraness NS-124, skipaskrárnúmer 2580, sem er í eigu Marinós Jónssonar ehf., Brekkustíg 3, Bakkafirði.

Kæran er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Kröfur kærenda

Kærendur, Halldór fiskvinnsla ehf., Bæjarás ehf. og Toppfiskur ehf. krefjast þess að felld verði úr gildi ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013, um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 til skipsins Digraness NS-124 (2580), sem er í eigu Marinós Jónssonar ehf. Einnig er þess krafist að viðkomandi byggðakvóta verði úthlutað á önnur skip sem uppfylli skilyrði fyrir úthlutun.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 30. nóvember 2012, sem birt var í Morgunblaðinu 2. desember 2012 og Fréttablaðinu 1. sama mánaðar, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði í Langanesbyggð, en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 628/2012, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2012/2013. Einnig var framangreind auglýsing birt á vefsíðu Fiskistofu og tölvupóstur með auglýsingunni sendur til viðkomandi sveitarfélaga þar sem þau voru beðin um að setja frétt um auglýsinguna inn á sínar heimasíður. Umsóknarfrestur var til og með 14. desember 2012. Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytið hafði þá úthlutað 294 þorskígildistonnum af byggðakvóta til sveitarfélagsins Langanesbyggðar á grundvelli reglugerðar nr. 629/2012, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2012/2013, sem skiptust á byggðarlögin Þórshöfn, 123 þorskígildistonn og Bakkafjörð, 171 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt sveitarfélaginu Langanesbyggð með bréfi, dags. 19. október 2012.

Kærendur sóttu um úthlutun byggðakvóta á grundvelli áðurgreindrar auglýsingar, þ.e. Halldór fiskvinnsla ehf. fyrir skipið Halldór NS-302 (1928) með umsókn, dags. 13. desember 2012 og Bæjarás ehf. fyrir skipið Sól NS-30 (6650) með umsókn, dags. 13. desember 2012. Einnig sótti Marinó Jónsson ehf. um úthlutun byggðakvóta fyrir skipið Digranes NS-124 (2580) með umsókn til Fiskistofu, dags. 7. desember 2012.

Hinn 10. janúar 2013 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum skipa á Bakkafirði í Langanesbyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Kærendum var tilkynnt að skipið Halldór NS-302 (1928) fengi úthlutað 5.655 þorskígildiskílóum og Bæjarási ehf. var tilkynnt að skipið Sól NS-30 (6650) fengi úthlutað 5.797 þorskígildiskílóum. Einnig var Marinó Jónssyni ehf. tilkynnt að í hlut skipsins Digraness hafi komið 70.014 þorskígildiskíló. Í ákvörðunum Fiskistofu kom fram að þær væru með fyrirvara um að uppfyllt yrðu skilyrði um löndun afla til vinnslu í byggðarlagi samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012.

Þá kom fram í ákvörðunum Fiskistofu að þær væru kæranlegar til atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindum tilkynningum um úthlutun byggðakvóta.

Með tölvubréfi frá 31. ágúst 2013 óskaði Marinó Jónsson ehf. eftir því við ráðuneytið að við útreikning á afla sem landað væri til vinnslu í byggðarlaginu samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 fyrir skipið Digranes yrði miðað við samanlagðar landanir afla tiltekinna fiskiskipa frá og með 19. ágúst 2013 til og með 31. ágúst 2013 sem voru: Jonni ÓF-86 (2599), Mávur SI-96 (2795) og Oddur á Nesi SI-76 (2799). Um heimild fyrir beiðninni var byggt á 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 þar sem segir að Fiskistofu sé heimilt, að fengnu samþykki ráðuneytisins, að afhenda aflamark fiskiskips útá afla annars skips í eigu eða leigu sama lögaðila. Jafnframt sé heimilt, að fengnu samþykki ráðuneytisins, að flytja rétt til úthlutunar aflamarks milli skipa í eigu eða leigu sama lögaðila.

Með tölvubréfi til Fiskistofu frá 2. september 2013 samþykkti ráðuneytið framangreinda beiðni að uppfylltum skilyrðum.

Með bréfi, dags. 10. september 2013, tilkynnti Fiskistofa Marinó Jónssyni ehf. ákvörðun sína um úthlutun aflamarks til skipsins Digraness á grundvelli framangreinds samþykkis ráðuneytisins en samkvæmt því var úthlutað samtals 48.800 þorskígildiskílóum til skipsins Digraness af því aflamarki sem hafði komið í hlut skipsins fyrir fiskveiðiárið 2012/2013.

Málsrök í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 8. janúar 2014, sem barst ráðuneytinu 10. sama mánaðar, frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. Halldórs fiskvinnslu ehf., Bæjaráss ehf. og Toppfisks ehf. var kærð til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013, um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 til skipsins Digraness NS-124 (2580), sem er í eigu Marinós Jónssonar ehf.

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að skip kærenda, Halldórs fiskvinnslu ehf. og Bæjaráss ehf. hafi fengið úthlutað byggðakvóta vegna fiskveiðiársins 2012/2013. Toppfiskur ehf. starfræki fiskvinnslu á Bakkafirði og hafi hagsmuni af því að framkvæmd byggðakvótamála sé rétt, enda geri útgerðir í byggðarlaginu samninga við vinnsluna varðandi byggðakvóta. Fyrir liggi að skipið Digranes hafi fengið upphaflega úthlutað af byggðakvóta fiskveiðiársins 2012/2013. Kærendur hafi nýlega fengið upplýsingar um að á skipið Digranes hafi verið úthlutað aflamarki í byggðakvóta eftir lok fiskveiðiársins 2012/2013. Úthlutunin komi fram á aflamarksskrá Fiskistofu sem sérstök úthlutun á fiskveiðiárinu 2012/2013. (Sjá Vef Fiskistofu um stöðu byggðakvóta 2012/2013 m.v. 4. október 2013, sbr. fylgiskjal merkt A.) Skipið hafi ekki veitt úthlutað aflamark á fiskveiðiárinu 2012/2013. Einnig sé ljóst að leigt hafi verið frá skipinu aflamark á fiskveiðiárinu 2012/2013, sem sé meira en það aflamark sem flutt hafi verið til skipsins. Samkvæmt upplýsingum af vef Fiskistofu hafi skipið m.a. fengið sérstaka úthlutun á fiskveiðiárinu 2012/2013, sem nam 69 kg í skarkola. Úthlutun til skipsins hafi farið fram eftir lok fiskveiðiársins 2012/2013 en á þeim tíma sem 15 daga frestur sé til að skila upplýsingum um aflamarksfærslur skipsins, þ.e. á tímabilinu 1.-15. september 2013. Kærendur haldi því fram að við skoðun aflamarksfærslna sé ljóst að á skipið hafi verið skráðar 8 aflamarksfærslur, dags. 31. ágúst 2013, sem sendar hafi verið inn til skráningar hjá Fiskistofu á mismunandi tímum, einungis til að láta líta út fyrir að skipið hefði jákvæða aflamarksstöðu tímabundið. Heildarstaða aflamarks komi fram á fylgiskjali merktu B, en það sýni að endanleg aflamarksstaða í lok fiskveiðiársins hafi verið verulega neikvæð og engin skilyrði fyrir úthlutun aflamarks. Yfirlit yfir aflamarksfærslur á fiskveiðiárinu 2012/2013 hjá Digranesi komi fram á skjali merktu C. Á skjölum merkt 1-8 sé svo gerð grein fyrir 8 aflamarksfærslum sem allar séu dags. 31. ágúst 2013. Færslur sem feli í sér að aflamark hafi verið flutt á skipið séu nr. 6-8 og séu með lægra tilvísunarnúmer sem sýni að þær hafi borist Fiskistofu fyrr til skráningar. Samkvæmt þeim hafi verið skráð og flutt á skipið Digranes samtals 26 tonn af aflamarki í þorski, 9,3 tonn í steinbít, 2 tonn í steinbít og 12 tonn í ufsa. Færslum merktar 1-5 hafi verið skilað inn síðar, en þær feli í sér að umrætt aflamark sé allt flutt af skipinu miðað við sama dag. Ekki liggi fyrir hvernig skipið hafi uppfyllt skilyrði varðandi samning við fiskvinnslu. Í ljósi málsatvika og gagna um úthald skipsins Digraness sé byggt á því að skipið eigi ekki rétt til úthlutunar byggðakvóta. Sýnt sé að úthlutun hafi átt sér stað á fiskveiðiárinu 2013/2014. Í öllu falli sé ljóst að frá 22. febrúar 2013 hafði meira aflamark verið flutt frá skipinu en til þess. Á þeim tíma hafði skipið landað innan við 10.000 þorskígildiskílóum. Kærendur telji að úthlutun byggðakvóta til skipsins sé í ósamræmi við 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012. Úthlutun byggðakvóta hafi farið fram eftir að ljóst hafi verið að leigt hafi verið frá skipinu Digranesi meira aflamark en leigt hafi verið til skipsins. Leiga aflamarks frá skipinu hafi verið m.a. á 70.638 kg af þorski á fiskveiðiárinu 2012/2013.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Útprentun af vef Fiskistofu: Úthlutun byggðakvóta 2012/2013 skv. reglugerð nr. 628/2012. 2) Útprentanir af vef Fiskistofu sem sýna aflamarksfærslur skipsins á tilteknu tímabili.

Með bréfi, dags. 10. janúar 2014, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun, auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið. Með bréfum, dags. 12. febrúar og 27. mars 2014 ítrekaði ráðuneytið umrædda beiðni um umsögn og gögn.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014, kemur fram m.a. að með sérstakri yfirlýsingu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 2. september 2013, til Fiskistofu hafi verið staðfest að ráðuneytið féllist á beiðni útgerðaraðila Digraness, dags. 31. ágúst 2013, um að til viðmiðunar mótframlagi vegna landaðs afla téðs skips yrðu jafnframt samanlagðar landanir afla skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi reiknaðar sem mótframlag vegna tímabilsins 19.-31. ágúst 2013. Að teknu tilliti til framangreinds hafi staða skipsins Digraness verið með þeim hætti að skipið hafi landað til vinnslu 70% þess afla sem hafi gefið rétt til úthlutunar byggðakvóta og fengið úthlutað samkvæmt því hlutfalli. Á úthlutunardegi hafi staða aflamarksflutninga til og frá skipinu verið jákvæð um tiltekið magn þannig að skilyrði reglna um að ekki hafi verið flutt meira aflamark frá skipinu en flutt hafi verið til þess hafi verið uppfyllt.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi Fiskistofu til ráðuneytisins í ljósritum: 1) Staðfest afrit af hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013. 2) Umsókn Marinós Jónssonar ehf. um úthlutun byggðakvóta til skipsins Digraness, dags. 7. desember 2012. 3) Samningar um vinnslu afla skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi o.fl.

Með bréfi, dags. 9. apríl 2014, sendi ráðuneytið Marinó Jónssyni ehf. ljósrit af stjórnsýslukærunni og einnig umsögn Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við stjórnsýslukæruna og umsögn Fiskistofu, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 9. apríl 2014, sendi ráðuneytið Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni, hrl. f.h. kærenda ljósrit af umsögn Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014, og veitti félögunum kost á að gera athugasemdir við umsögnina.

Með tölvubréfi frá 29. apríl 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Marinó Jónssyni ehf. þar sem segir m.a. að ekki sé talin þörf á að svara stjórnsýslukærunni frekar en að vísa í svarbréf Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014, vegna málsins.

Með bréfi, dags. 5. maí 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Sókn lögmannsstofu, Jóni Jónssyni hrl. f.h. Halldórs fiskvinnslu ehf., Bæjaráss ehf. og Toppfisks ehf. um umsögn Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014. Þar segir m.a. að gögn sem hafi fylgt umsögn Fiskistofu varpi nýju ljósi á málið, sem kærendur hafi ekki getað þekkt fyrr. Þar komi fram að útgerð Digraness á Bakkafirði hafi gert leigusamninga við útgerðir skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi um veiðar á byggðakvóta skipsins. Þessi framkvæmd hafi ekki verið í samræmi við reglur. Leigusamningarnir hafi gilt á tímabilinu 19.-31. ágúst 2013. Á þessu tímabili hafi skipið Jonni landað 7 sinnum, skipið Oddur á Nesi 8 sinnum og skipið Mávur 2 sinnum í Siglufjarðarhöfn. Í 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 komi fram að fiskiskipum sé skylt að landa afla sem telja eigi til byggðakvóta til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlags. Í þessu ákvæði felist að byggðakvóta skuli landað í því byggðarlagi sem byggðakvóta er úthlutað til. Kærendur vísa til 2. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 628/2012, sem feli í sér að einungis landaður afli í viðkomandi byggðarlagi teljist til afla sem hafi áhrif á úthlutun byggðakvóta. Eðli máls samkvæmt felist í framangreindri reglugerð það samræmi að ávallt skuli landa afla í viðkomandi byggðarlagi, hvort sem líta eigi til afla sem grundvallar að úthlutun næsta árs, eða til þess að uppfylla veiðiskilyrði innan viðkomandi úthlutunarárs. Einnig er vísað til 3. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar þar sem komi fram að líta skuli til landaðs afla í byggðarlagi við skoðun á hvort skilyrði 1. mgr. teljist uppfyllt. Ekki sé valkvætt hvar löndun fari fram. Í auglýsingu (II) nr. 1015/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta, komi fram að í 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 sé í stað orðsins byggðarlags vísað til sveitarfélags. Í því felist að skip sem nýti byggðakvóta Bakkafjarðar geti landað bæði á Þórshöfn og Bakkafirði en löndun á Siglufirði komi ekki til greina. Þá sé bent á að samkvæmt c-lið 1. gr. reglugerðar nr. 628/2012 sé heimilt að byggðakvóta sé úthlutað á skip sem útgerðaraðili hafi á leigu. Ákvæðið geri þannig ráð fyrir því að fyrirfram sé ljóst að útgerðaraðili hafi skip á leigu, en ekki sé til staðar samsvarandi ákvæði til að leigja skip eftir að úthlutun hafi farið fram. Leiga þriggja skipa síðustu 11 daga fiskveiðiárs byggi því ekki á reglugerðinni. Bent sé á það skilyrði að úthlutun fari fram á skip sem skráð séu í viðkomandi byggðarlagi, sbr. b-lið 1. gr. reglugerðar nr. 628/2012. Leiga skipanna þriggja sé því andstæð slíku skilyrði, enda sé þá viðkomandi byggðakvóta, óháð því hvar honum sé landað, ekki úthlutað í þágu skipa sem gerð séu út frá því byggðarlagi sem byggðakvóta var úthlutað til. Í ljósi þessa sé 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 um heimild til að afhenda aflamark útá afla annars skips í leigu sama lögaðila háð því að skip sem lönduðu afla, hafi uppfyllt reglur um úthlutun byggðakvóta að öðru leyti. Skipin þrjú hafi ekki landað afla innan Langanesbyggðar og ekki verið skráð í Langanesbyggð. Þá telji kærendur að undantekningarregla 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 hafi verið sett einungis til að mæta óvæntum atvikum, t.d. vegna bilana skips sem hafi fengið upphaflega úthlutun. Loks telji kærendur að hin ný framkomnu gögn sýni að afli sem veiddur hafi verið af leiguskipum Marinós Jónssonar ehf. á Siglufirði hafi ekki skilað sér í vinnslu í Langanesbyggð.

Eftirtalin gögn fylgdu bréfi kærenda, dags. 5. maí 2014: 1) Yfirlit um landanir skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi fyrir tímabilið 19.-31. ágúst 2013.

Með bréfi, dags. 26. maí 2014, sendi ráðuneytið Marinó Jónssyni ehf. ljósrit af framangreindu bréfi, dags. 5. maí 2014, frá Sókn lögmannsstofu f.h. kærenda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við bréfið. Frestur til þess var veittur til og með föstudagsins 20. júní 2014.

Með bréfi, dags. 26. maí 2014, sendi ráðuneytið Fiskistofu ljósrit af framangreindu bréfi, dags. 5. maí 2014, frá Sókn lögmannsstofu f.h. kærenda og óskaði eftir að Fiskistofa sendi ráðuneytinu svarbréf um þau atriði sem þar komu fram. Með bréfi, dags. 14. ágúst 2014, ítrekaði ráðuneytið framangreinda beiðni um upplýsingar.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá Marinó Jónssyni ehf. um framangreind gögn.

Með bréfi, dags. 1. september 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá Fiskistofu við bréf lögmanns kærenda, dags. 5. maí 2014. Þar segir m.a. að Fiskistofa vísi til meðfylgjandi tölvubréfs ráðuneytisins, dags. 2. september 2013, sem merkt sé A um heimild til að úthluta umræddum byggðakvóta til skipsins Digraness á grundvelli afla skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi. Á grundvelli framangreindrar heimildar hafi skipinu Digranesi verið úthlutað byggðakvóta enda hafi aflamarksstaða skipsins verið jákvæð um tiltekið magn þegar úthlutun hafi farið fram og hafi ekki verið flutt meira aflamark frá skipinu en flutt hafi verið til þess að breyttu breytanda. Samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2012/2013, hafi úthlutað aflamark grundvallast á vigtarnótum sem borist höfðu Fiskistofu, sbr. meðfylgjandi útskrift á fylgiskjölum B, C og D. Fiskistofa telji að ekki sé lagaheimild til að miða við annað en vigtarnótur í þessu sambandi. Meðfylgjandi séu samningar um vinnslu landaðs afla ofangreindra skipa merktir E, F, G, H og I. Úthlutun byggðakvóta til skipsins Digraness hafi farið fram 10. september 2013 samkvæmt meðfylgjandi útprentunum af aflastöðu og hafi þá kvótastaða verið jákvæð um tiltekið magn eins og áður hafi komið fram og meðfylgjandi gögn merkt J og K sýni. Með vísan til 11. gr. in fine reglugerðar nr. 698/2012, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013, hafi það verið innan tímamarka sem tilkynningar um flutning aflamarks skuli hafa borist Fiskistofu. Fiskistofa telji með vísan til þessa að úthlutun umrædds byggðakvóta hafi farið fram samkvæmt lögum og stjórnvaldsreglum sem gilda um það efni og fyrirmælum ráðuneytisins og því beri að staðfesta hina kærðu ákvörðun Fiskistofu í málinu.

Með bréfi, dags. 16. september 2014, sendi ráðuneytið Marinó Jónssyni ehf. ljósrit af bréfi Fiskistofu, dags. 1. september 2014, og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við bréfið. Frestur til þess var veittur til og með 10. október 2014.

Engar athugasemdir bárust ráðuneytinu frá Marinó Jónssyni ehf. við umrætt bréf Fiskistofu.

Með bréfi, dags. 16. september 2014, sendi ráðuneytið lögmanni kærenda ljósrit af framangreindu bréfi Fiskistofu, dags. 1. september 2014, og veitti félögunum kost á að gera athugasemdir við bréfið.

Með bréfi, dags. 24. september 2014, bárust ráðuneytinu athugasemdir lögmanns kærenda við framangreint bréf Fiskistofu, dags. 1. september 2014, en þar heldur lögmaður kærenda því fram að sjónarmið í athugasemdum, dags. 5. maí 2014, hafi ekki verið hrakin. Varðandi yfirlýsingu atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 2. september 2013, um að landanir skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi teljist sem mótframlag hjá skipinu Digranesi sem sé í eigu Marinós Jónssonar ehf., sé sérstaklega bent á að yfirlýsingin hafi með engum hætti breytt almennum reglum um að nauðsynlegt væri að landa afla í Langanesbyggð, svo hann teldist sem mótframlag. Yfirlýsingin feli ekki í sér að vikið hafi verið frá skilyrði um löndun á Bakkafirði eða Þórshöfn. Landanir framangreindra skipa hafi farið fram á Siglufirði. Þær hafi þegar af þeirri ástæðu ekki getað talist mótframlag til byggðakvóta, en hefðu e.t.v. átt að getað verið það hefði afla verið landað í Langanesbyggð. Fiskistofa eigi eðli máls samkvæmt að byggja úthlutun byggðakvóta á réttum upplýsingum sem séu í samræmi við raunverulegar veiðar og ráðstöfun afla og hafa eftirlit með því að rétt grein sé gerð fyrir ráðstöfun afla á vigtarnótum. Samkvæmt vigtarnótum hafi útgerðin Marinó Jónsson ehf. keypt um 40-50 tonn af fiski til vinnslu, sem landað hafi verið á Siglufirði á 11 daga tímabili, þ.e. frá 19. ágúst til ágústloka 2013. Kærendur telji að fiskvinnsla Marinós Jónssonar ehf. hafi ekki getað unnið þennan fisk en um sé að ræða litla vinnslu og sé því haldið fram að lítið eða óverulegt magn af fiskinum hafi verið tekið til vinnslu hjá Marinó Jónssyni ehf. M.a. dragi kærendur í efa að fiskurinn hafi eftir löndun verið keyrður norður á Bakkafjörð frá Siglufirði. Bent sé á að gögn frá Fiskistofu séu ekki vigtarnótur heldur samantekt um ráðstöfun afla skv. vigtarnótum. Þá sé vakin athygli á því að á samningum um vinnslu afla sé engin undirritun frá neinum nema Marinó Jónssyni ehf., auk staðfestingar sveitarstjóra, en eigendur skipanna Jonna, Mávs og Odds á Nesi hafi ekki skrifað undir samningana.

Með tölvubréfum frá 10., 12. og 13. október 2016 bárust ráðuneytinu tiltekin viðbótargögn frá Fiskistofu vegna málsins sem ráðuneytið óskaði eftir með símtölum frá 10. og 12. október 2016 og með tölvubréfi frá 13. október 2016.

Rökstuðningur

I. Stjórnsýslukæra í máli þessu er byggð á 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 en þar kemur fram að aðila máls sé heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til æðra stjórnvalds til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju.

Í stjórnsýslulögum nr. 37/1993 er hugtakið aðili máls ekki skilgreint en í greinargerð með frumvarpi til laganna kemur hins vegar fram að það eigi ekki einungis við um þá sem eiga beina aðild að máli heldur geti einnig fallið undir aðila máls samkvæmt lögunum þeir sem hafa óbeinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls. Þá kemur þar einnig fram að það sem ráði úrslitum um það efni sé hvort viðkomandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta af stjórnvaldsákvörðun, sbr. Alþt. 1992-1993, A-deild, 313. mál, þskj. 505, bls. 3282.

Kæruheimild í 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 byggir samkvæmt framanrituðu á því að kærendur verði að hafa lögvarinna hagsmuna að gæta sem beinlínis reynir á við úrlausn tiltekins máls sem kæra beinist að.

Ágreiningsefni í máli þessu snýst um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013, 48.800 þorskígildiskíló, sem úthlutað var til skipsins Digraness sem er í eigu Marinós Jónssonar ehf., á grundvelli afla sem veiddur var af þremur skipum, sem útgerð skipsins tók á leigu til að uppfylla skilyrði fyrir úthlutun byggðakvótans samkvæmt 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2012/2013, en úthlutunin fór fram með eldri ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. janúar 2013, á grundvelli 4. gr. sömu reglugerðar.

Kæra í máli þessu byggir samkvæmt því á að skipið Digranes hafi ekki uppfyllt skilyrði 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 fyrir að fá úthlutað umræddum byggðakvóta og því hafi aflaheimildirnar átt að flytjast á næsta fiskveiðiár, þ.e. 2013/2014 og koma til úthlutunar á því fiskveiðiári með öðrum aflaheimildum byggðarlagsins. Ljóst er að úthlutun þess byggðakvóta gat aðeins komið í hlut tiltekinna skipa og verður að telja að aðeins útgerðir umræddra skipa geti átt lögvarinna hagsmuna að gæta af því að þær aflaheimildir geti komið til úthlutunar á þeim tíma, sbr. framanritað. Telja verður að aðrir geti ekki haft lögvarinna hagsmuna að gæta af því að kæra slíkar ákvarðanir, m.a. ekki fiskvinnslur, þótt það sé skilyrði fyrir úthlutun að fyrir liggi samningur við tiltekna fiskvinnslu um vinnslu afla sem veiddur er á grundvelli byggðakvóta. M.a. verður ekki talið að fiskvinnslur geti haft lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn máls um það efni í þeim skilningi að þær geti öðlast kæruheimild á ákvörðunum um úthlutun umrædds byggðakvóta til einstakra skipa samkvæmt 1. mgr. 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að kærandi, Toppfiskur ehf., hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af úrlausn þess máls sem hér er til umfjöllunar en samkvæmt því verður kæru félagsins vísað frá.

II. Kærufrestur samkvæmt 1. mgr. 27. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 er þrír mánuðir frá því að aðila máls var tilkynnt um ákvörðun. Hin kærða ákvörðun í máli þessu er dags. 10. september 2013 en stjórnsýslukæra í máli þessu er dags. 8. janúar 2014 og barst ráðuneytinu 10. sama mánaðar eða um mánuði eftir að kærufrestur var liðinn samkvæmt framangreindu ákvæði. Þar sem hin kærða ákvörðun í máli þessu var ekki tilkynnt kærendum sérstaklega og því liggur ekki fyrir hvenær vitneskja um ákvörðunina barst félögunum hefur ráðuneytið ákveðið að taka kæruna til efnismeðferðar þótt kærufrestur hafi verið liðinn þegar kæran barst ráðuneytinu.

III. Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, með síðari breytingum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 628/2012, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2012/2013. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta en þau eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2012 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2012. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra.

Einnig eru í 4. gr. reglugerðarinnar viðmiðanir um úthlutun aflaheimilda til einstakra fiskiskipa en samkvæmt ákvæðinu er gert ráð fyrir að úthlutun aflaheimilda fiskveiðiársins auk aflamarks sem kunni að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylli almenn skilyrði 1. gr. reglugerðarinnar, sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið hefur staðfest, eftir því sem við á og skuli úthlutað hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan viðkomandi byggðarlags á tímabilinu 1. september 2011 til 31. ágúst 2012. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur úthlutun til þess niður og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun í samræmi við skiptingu samkvæmt úthlutunarreglum.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum, enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 628/2012.

Í 7. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga afla sem nemi í þorskígildum talið tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað skv. 2. tölul. 1. mgr. greinarinnar og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt samkvæmt nánari reglum sem ráðherra setur. Ráðherra er heimilt að víkja frá þessu skilyrði enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Í 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 er sambærilegt ákvæði og framangreint ákvæði en þar kemur fram að fiskiskipum sé skylt að landa til vinnslu innan hlutaðeigandi byggðarlaga á tímabilinu frá 1. september 2012 til 31. ágúst 2013 afla sem nemi, í þorskígildum talið, tvöföldu magni þeirra aflaheimilda sem þau fá úthlutað samkvæmt reglugerðinni og að úthlutun til þeirra skuli ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði sé uppfyllt. Eigandi fiskiskips skal gera skriflegan samning við fiskkaupanda um magn sem landað verður til vinnslu hjá viðkomandi vinnsluaðila, þar sem fram kemur að vinnsluaðili skuldbindi sig til að vinna aflann og skal bæjar- eða sveitarstjórn árita samninginn til staðfestingar. Úthlutun aflamarks fer fram fá grundvelli vigtarnóta sem borist hafa Fiskistofu og skal úthlutun til þeirra ekki fara fram nema að því leyti sem það skilyrði er uppfyllt. Ráðherra er heimilt að fengnum rökstuddum tillögum sveitarstjórnar að víkja frá ákvæðum greinarinnar, enda sé það gert á grundvelli málefnalegra og staðbundinna ástæðna.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Langanesbyggð, m.a. á Bakkafirði, fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu (II) nr. 1015/2012, um staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta. Þar segir m.a. að ákvæði reglugerðar nr. 628/2012 skuli gilda um úthlutun byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð með þeim viðauka/breytingum að ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. breytist á þann veg að fiskiskipum sé skylt að landa þeim afla sem telja á til byggðakvóta til vinnslu innan sveitarfélagsins á tímabilinu frá 1. september 2012 til 31. ágúst 2013.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 628/2012 og auglýsingu (II) nr. 1015/2012.

Með tölvubréfi frá 2. september 2013 samþykkti ráðuneytið beiðni Marinós Jónssonar ehf. frá 31. ágúst 2013 um að við útreikning á afla Digraness samkvæmt 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 væri heimilt að taka tillit til afla skipanna Jonna ÓF-86 (2599), Mávs SI-96 (2795) og Odds á Nesi SI-76 (2799) sem Marinó Jónsson ehf. leigði á tímabilinu 19.-31. ágúst 2013. Þessi ákvörðun ráðuneytisins var byggð á 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012 en þar kemur fram að Fiskistofu sé heimilt að fengnu samþykki ráðuneytisins, að afhenda aflamark fiskiskips útá afla annars skips í eigu eða leigu sama lögaðila. Jafnframt sé heimilt, að fengnu samþykki ráðuneytisins, að flytja rétt til úthlutunar aflamarks milli skipa í eigu eða leigu sama lögaðila. Ákvörðun ráðuneytisins um að samþykkja flutning aflamarksins var tekin á grundvelli framangreinds ákvæði 2. málsl. 4. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012.

IV. Við meðferð málsins hefur því verið haldið fram af kærendum að við úthlutun umrædds byggðakvóta til skipsins Digraness hafi ekki verið uppfyllt skilyrði 2. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðar nr. 628/2012, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2012/2013, sem sett var með heimild í 3. málsl. 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, með síðari breytingum, en þetta ákvæði reglugerðarinnar var svohljóðandi: "Einnig er það skilyrði fyrir úthlutun að ekki hafi verið flutt meira aflamark í þorskígildum talið á fiskveiðiárinu 2012/2013, frá viðkomandi fiskiskipum en flutt hefur verið til þeirra þegar afhending aflamarks á sér stað."

Í umsögn Fiskistofu, dags. 7. apríl 2014 og öðrum gögnum sem bárust ráðuneytinu frá Fiskistofu með tölvubréfi frá 13. október 2016 kemur fram að staða skipsins Digraness fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 var sú að flutt hafði verið meira aflamark til skipsins en frá skipinu á fiskveiðiárinu þegar afhending aflamarksins átti sér stað.

Samkvæmt 9. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 698/2012, um veiðar í atvinnuskyni fiskveiðiárið 2012/2013, skulu tilkynningar um flutning aflamarks hafa borist Fiskistofu eigi síðar en 15 dögum eftir að veiðitímabili lýkur.

Ekki liggja fyrir gögn í málinu um annað en að umræddum afla hafi verið landað til vinnslu á Bakkafirði á því tímabili sem kemur fram í samningum um vinnslu aflans sem lagðir hafa verið fram í málinu en tilkynningar um það efni voru sendar Fiskistofu fyrir 15. september 2013.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kærenda sem koma fram í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn málsins.

Með vísan til framanritaðs er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013, í máli þessu um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2012/2013 til skipsins Digraness NS-124 (2580). Þegar af þeirri ástæðu kemur ekki til umfjöllunar í máli þessu krafa kærenda um að þeim aflaheimildum sem deilt er um í málinu verði úthlutað til annarra skipa í byggðarlaginu.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 10. september 2013, um úthlutun byggðakvóta til skipsins Digraness NS-124, skipaskrárnúmer 2580.

Stjórnsýslukæru Toppfisks ehf. í máli þessu er vísað frá.

Fyrir hönd sjávarútvegs- og landbúnaðarráðherra

Jóhann Guðmundsson

Sigríður Norðmann