Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn um úthlutun byggðakvóta.

Stjórnsýslukæra

Ráðuneytið vísar til stjórnsýslukæru [A] f.h. [B ehf.], dags. 17. maí 2022, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, þar sem kærð er til ráðuneytisins ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til skipsins [C].

Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða.

Kröfur kæranda

Kærandi krefst þess að ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, verði felld úr gildi og umsókn [B ehf. ]vegna [C] verði tekin til greina sem gild umsókn um byggðakvóta.

Einnig er þess krafist að byggðakvóta til fiskiskipa á Bakkafirði í Langanesbyggð fiskveiðiárið 2021/2022 verði endurúthlutað og [C] fái úthlutað byggðakvóta í þeirri endurúthlutun.

Málsatvik

Málsatvik eru þau að með auglýsingu, dags. 1. apríl 2022, sem birt var á vefsíðu Fiskistofu: www.fiskistofa.is, auglýsti Fiskistofa eftir umsóknum um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 í nokkrum byggðarlögum, m.a. á Bakkafirði í Langanesbyggð en auglýsingin var byggð á 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, sbr. og 5. gr. reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Umsóknarfrestur var til og með 15. apríl 2022. Matvælaráðuneytið hafði þá úthlutað 1.091 þorskígildistonnum af byggðakvóta til Langanesbyggðar samkvæmt umsókn sveitarfélagsins á grundvelli reglugerðar nr. 919/2021, um úthlutun byggðakvóta til byggðarlaga á fiskveiðiárinu 2021/2022, sem skiptust á eftirfarandi byggðarlög: Þórshöfn 101 þorskígildistonn og Bakkafjörður 141 þorskígildistonn. Úthlutunin var tilkynnt Langanesbyggð með bréfi, dags. 21. desember 2021.

Kærandi sótti um byggðakvóta fyrir skipið [C] með umsókn til Fiskistofu, dags. 5. apríl 2022.

Þann 3. maí 2022 tilkynnti Fiskistofa eigendum og útgerðaraðilum skipa á Bakkafirði í Langanesbyggð ákvarðanir sínar um úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa eða höfnun umsókna um úthlutun. Kæranda var tilkynnt að hafnað væri framangreindri umsókn félagsins. Ákvörðun Fiskistofu var byggð á því að samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022 sé heimilt að flytja réttindi til byggðakvóta milli skipa sé um endurnýjun á skipi að ræða á viðmiðunartímabili sem komi fram í 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar og að aflahlutdeildir séu fluttar af eldra skipinu yfir á endurnýjaða skipið. Samkvæmt gögnum Fiskistofu sé endurnýjaða skipið [C] skráð í útgerð kæranda 7. september 2021 og í eigu kæranda 22. apríl 2022 sem sé utan viðmiðunartímabilsins sem sé frá 1. september 2020 til 31. ágúst 2021. Auk þess sýni gögn Fiskistofu að ekki hafi verið fluttar aflahlutdeildir af eldra skipinu, [D] á endurnýjaða skipið [C]. Því sé umsókn um byggðakvóta hafnað.

Þá kom þar fram að ákvörðunin væri kæranleg til matvælaráðuneytisins og að kærufrestur væri tvær vikur frá framangreindri tilkynningu Fiskistofu um ákvörðunina, sbr. 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006.

Málsástæður í stjórnsýslukæru og málsmeðferð

Með stjórnsýslukæru, dags. 17. maí 2022, sem barst ráðuneytinu með tölvubréfi sama dag, kærði [A] f.h. [B ehf.] til matvælaráðuneytisins framangreinda ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til skipsins [C].

Í stjórnsýslukærunni segir m.a. að þann 1. september 2021 hafi verið gerður kaupsamningur um kaup kæranda á skipinu [C]i og hafi afhending farið fram sama dag en þar með hafi kærandi verið orðinn löglegur eigandi að skipinu. Kærandi hafi keypt skipið [C] til að endurnýja skip sitt [D] sem hafi verið í útgerð á Bakkafirði. Samkvæmt auglýsingu nr. 381/2022 sem breytti b- og c-lið reglugerðar nr. 995/2021 skuli skip hafa verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2021 og hafa verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2021. Forsvarsmaður kæranda hafi haft samband símleiðis við Fiskistofu eftir að auglýsing Fiskistofu um úthlutun byggðakvóta var birt á heimasíðu Fiskistofu 1. apríl 2022 vegna þess að ekki var hægt að sækja um byggðakvóta á Bakkafirði fyrir eldra skipið, [D], í umsóknargátt á heimasíðu Fiskistofu. Starfsmaður Fiskistofu hafi sagt að það væri vegna þess að kærandi væri ekki lengur með það í útgerð. Kærandi hafi því sótt um byggðakvóta fyrir endurnýjaða skipið [C] og byggt á lönduðum afla eldra skipsins, [D], sem viðmiðun. Kærandi hafi verið eigandi að báðum skipunum innan viðmiðunartímabils samkvæmt 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 og auglýsingu nr. 381/2022. Með bréfi Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, þar sem kæranda hafi verið tilkynnt að umsókn um byggðakvóta vegna endurnýjaða skipsins [C] á Bakkafirði fiskveiðiárið 2021/2022 væri hafnað, hafi verið fylgiskjal sem sýndi úthlutun til allra skipa á Bakkafirði. Fylgiskjalið sýni þar löndunarviðmið hvers skips fyrir sig sem byggi á lönduðum afla skipa á Bakkafirði á viðmiðunartímabili samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Þar komi fram löndunarviðmið endurnýjaða skipsins [C] sem byggi á lönduðum afla af eldra skipinu, [D], á umræddu viðmiðunartímabili 1. september 2020 til 31. ágúst 2021. Með því hafi Fiskistofa viðurkennt að endurnýjaða skipið [C] hafi komið í staðinn fyrir eldra skipið, [D] og vafi um eignarhald kæranda eigi ekki við í þessu tilfelli. Fiskistofa hafi ekki sinnt rannsóknarskyldu sinni við höfnun umsóknar kæranda um byggðakvóta þar sem í hinni kærðu ákvörðun segi að aflahlutdeild hafi ekki verið flutt af eldra skipinu, [D], yfir á endurnýjaða skipið [C]. Þessi ákvörðun Fiskistofu sé ekki réttmæt þegar allar staðreyndir um aflahlutdeildir skipa kæranda séu skoðaðar og af hverju aflahlutdeildirnar hafi verið tilkomnar á eldra skipinu, [D], en það hafi verið vegna sjótjóns á öðru skipi í eigu kæranda. Þann 29. nóvember 2019 hafi skipið [E] strandað í Þistilfirði. Útgerð skipsins hafi verið sjálfhætt vegna sjótjónsins og á vormánuðum hafi verið samið um nýsmíði á skipi í stað skipsins [E]. Kærandi hafi í góðri trú fært umræddar aflahlutdeildir frá skipinu sem fórst, [E] sem gert var út frá Raufarhöfn, yfir á eldra skipið, [D] á Bakkafirði, þann 29. júlí 2021 en fram að þeim tíma hafði eldra skipið, [D] verið án aflahlutdeilda. Umræddar aflahlutdeildir hafi verið vistaðar á [D] þar til aflahlutdeildirnar hafi verið fluttar yfir á nýsmíðað skip kæranda, [F] þann 3. mars 2022. Einnig hafi aflahlutdeildir verið fluttar frá endurnýjaða skipinu, [C] yfir á eldra skipið, [D], þann 6. desember 2021 þar sem umræddar aflahlutdeildir tilheyrðu fyrri eiganda [C] en hann hafi þá einnig verið orðinn eigandi [D]. Eftir að [D] var seldur til Breiðdalsvíkur hafi umræddar aflahlutdeildir verið fluttar af skipinu á nýsmíðað skip kæranda, [F] sem gert sé út frá Raufarhöfn. Ekkert hafi því breyst í aflahlutdeildarstöðu útgerðar kæranda á Bakkafirði fyrir sjótjónið á skipi kæranda í Þistilfirði í nóvember 2019. Endurnýjaða skipið [C] sé aflahlutdeildarlaust í dag líkt og eldra skipið, [D], hafi verið fyrir sjótjónið á skipinu [E]. Úrskurður atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 30. október 2020, eigi ekki við í þessu tilviki. Í úrskurðinum sé tilgangur og markmið 1. mgr. 4. gr. í reglugerð nr. 676/2019, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2019/2020, skýrð svo að með ákvæðinu sé sett heimild fyrir útgerðir til að óska eftir því að litið verði til landaðs afla eldra skips þegar skip hefur verið endurnýjað. Sett sé skilyrði um að aflahlutdeildir eldra skips skuli færðar yfir á það nýja að hluta eða öllu leyti og reiknist þá landaður afli á það skip að hluta eða öllu leyti eftir því hversu mikið hlutfall af aflahlutdeild eldra skipsins er flutt yfir á það nýja. Sé með þessu leitast við að tryggja að hlutdeildir haldist í byggðarlaginu. Með kærunni og gögnum sem fylgdu henni sé sýnt fram á að þetta eigi ekki við um eldra skip kæranda, [D] og endurnýjað skip kæranda [C] þar sem engar aflahlutdeildir hafi verið fluttar frá byggðarlaginu þegar tekið sé tillit til sjótjónsins á [E]. Þá sé ákvæði 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 andstætt ákvæði 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 þar sem komi fram m.a. að Fiskistofu sé heimilt að víkja frá takmörkun á heimild til flutnings á aflamarki samkvæmt ákvæðinu vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða eða þegar skip hverfi úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns. Kærandi telji að Fiskistofa hafi heimild til að túlka þetta tiltekna ákvæði á þann veg að það gildi einnig um aflamark í byggðakvóta þar sem byggðakvóti sé eins og hvert annað aflamark.

Eftirtalin gögn fylgdu stjórnsýslukærunni í ljósritum: 1) Kaupsamningur um skip, dags. 21. september 2021.

Með tölvubréfi, dags. 19. maí 2022, óskaði ráðuneytið eftir umsögn Fiskistofu um málið, staðfestu afriti af hinni kærðu ákvörðun auk annarra gagna sem Fiskistofa kynni að hafa um málið.

Í umsögn Fiskistofu, dags. 10. júní 2022, segir að við afgreiðslu umsóknar kæranda hafi Fiskistofa miðað við skráningu Samgöngustofu á eignarhaldi skipsins hjá skipaskrá. Samkvæmt upplýsingum Fiskistofu hafi verið óskað eftir skráningu á [B ehf.] sem eiganda skipsins [C] hjá Samgöngustofu þann 19. apríl 2022, á grundvelli afsals, dags. 2. febrúar 2022, sem þinglýst hafi verið 24. febrúar 2022. Fiskistofa kannist við að rétt hefði verið að kanna frekar grundvöll skráningar á eignarheimild skipsins við afgreiðslu málsins. Skipið [C] hafi uppfyllt skilyrði um að hafa haft veiðileyfi í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests 15. apríl 2022, sbr. a-lið 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Skipið hafi verið skráð með heimahöfn á Bakkafirði 8. september 2021 og því uppfyllt skilyrði b-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021, sbr. auglýsingu nr. 381/2022. Heimilisfang [B ehf.], útgerðaraðila og eiganda skipsins sé á Húsavík samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra og uppfylli því skilyrði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021, sbr. auglýsingu nr. 381/2022. Ákvörðun Fiskistofu um að hafna umsókn kæranda um byggðakvóta fyrir [C] hafi ekki verið byggð á því að skilyrði 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 hafi ekki verið uppfyllt heldur því að skipið hafði ekki réttindi til úthlutunar samkvæmt 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021, sbr. auglýsingu nr. 381/2022 sem breytti framangreindu ákvæði. Með auglýsingu nr. 381/2022 hafi verið staðfestar sérstakar viðmiðanir um úthlutun byggðakvóta til Bakkafjarðar sem breyttu m.a. 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 en ekki ákvæði 3. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar. Samkvæmt 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 skulu réttindi til úthlutunar fylgja skipi, nema ef eigandi eða leigutaki skips hefur endurnýjað fiskiskip sitt á því viðmiðunartímabili sem fram kemur í 1. mgr. og flutt aflahlutdeildir af eldra skipinu yfir á endurnýjaða skipið, en þá geti hann í umsókn sinni óskað eftir því að við úthlutun aflamarks sé tekið tillit til landaðs afla eldra skips umsækjanda í sömu hlutföllum og nemur þeim aflahlutdeildum sem hafa verið fluttar á milli skipanna. Fyrir liggi að [B ehf.] keypti skipið [C] 1. september 2021. [C] fiskvinnsla ehf. hafi selt skipið [D] til tiltekins annars aðila 1. september 2021. Samkvæmt upplýsingum úr skipaskrá Samgöngustofu hafi orðið samruni hjá [C]i fiskvinnslu ehf. og [B ehf.] þann 6. september 2021 og hafi [C] fiskvinnsla ehf. verið afskráð hjá fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra en félagið hafi verið eigandi og útgerðaraðili skipsins [D] frá árinu 2014 til 1. september 2021. Engar krókaaflahlutdeildir hafi verið fluttar af eldra skipinu, [D], yfir á endurnýjaða skipið [C] , hvort heldur sem miðað sé við fiskveiðiárið 2020/2021 eða 2021/2022. Hins vegar hafi krókaaflahlutdeildir verið fluttar af endurnýjaða skipinu [C] yfir á eldra skipið, [D], þann 6. desember 2021. Umræddar krókaaflahlutdeildir skipsins [D] hafi verið fluttar til skipsins [F] þann 3. febrúar 2022 sem sé í eigu og útgerð [B ehf.] Engar krókaaflahlutdeildir séu á endurnýjaða skipinu [C]. Í úrskurði atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 30. október 2020, sem fjalli um sambærilegt ákvæði og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 komi fram að með ákvæðinu sé leitast við að tryggja að aflahlutdeildir haldist í byggðarlaginu. Skilyrði ákvæðisins séu skýr og ótvíræð. Ekki sé veitt heimild til að flytja aflahlutdeildir sem samsvari aflahlutdeildum eldra skips heldur verði aflahlutdeildir eldra skips að vera fluttar yfir á það nýja til að heimilt sé að líta til landaðs afla eldra skips og úthluta byggðakvóta á hið nýja skip. Sótt hafi verið um byggðakvóta fyrir endurnýjaða skipið [C] og í umsókninni verið byggt á lönduðum afla skipsins [D]. Fiskistofa hafni því að yfirlitið sem fylgdi ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, feli í sér ákvörðun eða viðurkenningu á réttindum kæranda til úthlutunar. Úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa sé úthlutun takmarkaðra gæða sem séu eftirsóknarverð og feli í sér verðmæti. Fiskistofu sé falið að úthluta byggðakvóta samkvæmt reglugerð nr. 995/2021 og þeim sérreglum sem staðfestar hafi verið fyrir úthlutun í viðkomandi byggðarlagi. Samkvæmt lögmætisreglu stjórnsýsluréttarins verði ákvarðanir og athafnir Fiskistofu að eiga sér stoð í lögum og geti Fiskistofa ekki án lagastoðar eða heimildar í stjórnvaldsfyrirmælum vikið frá þeim skilyrðum sem ráðherra hafi sett. Það hafi verið mat Fiskistofu að ekki væri heimilt að úthluta byggðakvóta til skips kæranda þar sem skipið hafði ekki rétt til úthlutunar samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021, sbr. auglýsingu nr. 381/2022. Fiskistofu hafi ekki verið heimilt að líta til þess að krókaaflahlutdeildir færðust af eldra skipi til annarra skipa í eigu og útgerð sama lögaðila og héldust innan viðkomandi byggðarlags. Þá hafi Fiskistofu heldur ekki verið heimilt á því að líta til þess af hvaða ástæðu aðrar krókaaflahlutdeildir voru tilkomnar á eldra skipinu, [D], sem að sögn kæranda hafi verið vegna sjótjóns skipsins [E] sem hafi verið í eigu og útgerð kæranda. Krókaaflahlutdeildir þess skips hafi verið fluttar til [D] 29. júlí 2021 og þaðan hafi þær verið fluttar á [F] 3. febrúar 2022. Óumdeilt sé að engar krókaaflahlutdeildir hafi verið fluttar af eldra skipinu, [D] yfir á það nýja, [C]. Með hliðsjón af framangreindu telji Fiskistofa að staðfesta beri hina kærðu ákvörðun.

Umsögn Fiskistofu til ráðuneytisins fylgdu eftirtalin gögn í ljósritum: 1) Ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022. 2) Yfirlýsingar um vinnslu afla vegna byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2021/2022, dags. 4. apríl 2022, tvær vegna fiskiskipsins [C] og tvær vegna [D]. 3) Frétt á vefsíðu Fiskistofu, dags. 1. apríl 2022. 4) Veðbókarvottorð fyrir skipið [C]. Veðbókarvottorð fyrir skipið [D] og kaupsamningur, dags. 1. september 2021. 6) Yfirlit af vef Fiskistofu um krókaaflahlutdeildarfærslu af [C] til [D], dags. 6. desember 2021. 7) Yfirlit af vef Fiskistofu um krókaaflahlutdeildarfærslu af [D] til [F], dags. 3. febrúar 2022. 8) Yfirlit af vef Fiskistofu um krókaaflahlutdeild [C] það sem af er fiskveiðiárinu 2021/2022, dags. 9. júní 2022. 9) Yfirlit af vef Fiskistofu um krókaaflahlutdeildarfærslu af [E] til [D], dags. 29. júlí 2021.

Með tölvubréfi, dags. 15. júní 2022, sendi ráðuneytið ljósrit af umsögn Fiskistofu til kæranda og veitti félaginu kost á að gera athugasemdir við umsögnina, sbr. 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Með bréfi, dags. 30. júní 2022, bárust ráðuneytinu athugasemdir frá [B ehf.], við framangreinda umsögn Fiskistofu. Þar segir m.a. að kærandi fallist ekki á að Fiskistofu hafi ekki verið heimilt að líta til þess að krókaaflahlutdeildir færðust af eldra skipi til annarra skipa í eigu og útgerð sama lögaðila og héldust innan viðkomandi byggðarlags. Umræddar krókaaflahlutdeildir hafi færst á milli skipa í eigu og útgerð kæranda en þessum tilteknu krókaaflahlutdeildum hafi þann 3. febrúar 2022 verið skilað til baka á Raufarhöfn á nýsmíðað fiskiskip kæranda, [F]. [F] sé skráð á Raufarhöfn, eins og fiskiskipið sem það hafi komið í staðinn fyrir og eyðilagst hafi í sjótjóni, [E]. Einnig fallist kærandi ekki á að Fiskistofa telji sér heldur ekki hafa verið heimilt að líta til þess af hvaða ástæðu krókaaflahlutdeildir voru tilkomnar á eldra skipinu, [D], sem hafi verið vegna sjótjóns á skipinu [E] sem hafi verið í eigu og útgerð kæranda. Það sé óumdeilt og opinber gögn staðfesti að [E] hafi lent í alvarlegu sjótjóni, sbr. skýrslu Rannsóknarnefndar samgönguslysa nr. 19-165 S 102 um strand [E] í Þistilfirði, þann 29. nóvember 2019. Fiskiskipið hafi verið afmáð af skipaskrá Samgöngustofu og afskráð þann 30. maí 2022 og skráð hafi verið í athugasemdir að skipið hafi strandað og verið dæmt ónýtt. Fiskistofa vísi í úrskurð atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins, dags. 30. október 2020, varðandi skýringu á 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Krókaaflahlutdeildarfærslan hafi verið framkvæmd 29. júlí 2021 og hafi aflahlutdeildir þá verið færðar frá [E] á Raufarhöfn og yfir á [D] með heimahöfn á Bakkafirði til vistunar. Eftir það hafi útgerðarflokki [E] verið breytt úr krókaaflamarksskipi og yfir í krókaaflamarksheimild hjá Fiskistofu þann 20. febrúar 2021. Heimahöfn [E] hafi áfram verið á Raufarhöfn þegar hálfur mánuður hafi verið eftir af fiskveiðiárinu. Þann 1. september 2021 hafi [E] verið skráð í núllflokk hjá Fiskistofu. Í maí 2022 hafi [E] verið afmáð af skipaskrá. Krókaaflahlutdeildunum hafi verið skilað til baka á Raufarhöfn frá Bakkafirði með færslu, dags. 3. febrúar 2022 og færðar á endurnýjað skip kæranda, er kom í stað [E], þ.e. [F] með heimahöfn á Raufarhöfn. Sjótjónið í Þistilfirði í nóvember 2019 á [E] hafi orðið þess valdandi að krókaaflahlutdeildirnar hafi verið færðar á [D] tímabundið. Krókaaflahlutdeildunum hafi verið skilað frá Bakkafirði og yfir til Raufarhafnar eftir að útgerð hófst á endurnýjuðu fiskiskipi kæranda frá Raufarhöfn, [F]. Í 7. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 komi fram að tefjist skip frá veiðum í a.m.k. fjóra mánuði vegna tjóns, meiri háttar bilana eða endurbóta hafi afli þess fiskveiðiárs ekki afleiðingar til niðurfellingar aflahlutdeildar samkvæmt greininni. Þá sé í 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 ákvæði um að á hverju fiskveiðiári sé heimilt að flytja af fiskiskipi 50% þess aflamarks sem skipi var úthlutað í þorskígildum talið á grundvelli verðmætahlutfalla einstakra tegunda, sbr. 19. gr. laganna. Auk þess sé heimilt að flytja frá skipi það aflamark í einstökum tegundum sem flutt hafi verið til skips. Fiskistofu sé heimilt að víkja frá þessari takmörkun á heimild til flutnings á aflamarki vegna varanlegra breytinga á skipakosti útgerða eða þegar skip hverfur úr rekstri um lengri tíma vegna alvarlegra bilana eða sjótjóns samkvæmt reglum sem ráðherra setur. Ofangreindum ákvæðum laga nr. 116/2006 sé ætlað að vernda fiskiskip og útgerðir þeirra sem verði fyrir sjótjóni eða alvarlegum bilunum þannig að fiskiskip missi ekki réttindi sín, þrátt fyrir sjótjón. Hlutdeildirnar hafi ekki fylgt [D] þegar fiskiskipið hafi verið selt til Breiðdalsvíkur heldur hafi hlutdeildirnar verið færðar tilbaka á Raufarhöfn, á nýsmíðað skip kæranda, [F]. Við setningu stjórnvaldsfyrirmæla sé stjórnvald bundið af óskráðum reglum stjórnsýsluréttarins, þ.á m. réttmætisreglunni um að allar athafnir stjórnvalda skuli byggðar á málefnalegum sjónarmiðum. Reglugerðir og þær efnisreglur sem þar sé mælt fyrir um verði því að vera byggðar á sjónarmiðum sem séu í beinum og málefnalegum tengslum við þá reglugerðarheimild sem liggi til grundvallar heimild ráðherra til að setja umræddar reglugerðir. Í lögum nr. 116/2006 sé hvergi að finna lagastoð fyrir skýringu og túlkun 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 sem réttlæti ákvörðun Fiskistofu í þessu máli. Í 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 sé hins vegar heimild fyrir Fiskistofu til að víkja frá takmörkunum á flutningi aflamarks til að vernda réttindi fiskiskipa útgerða. Þegar litið sé til þess sé heimilt og skylt í ljósi réttmætisreglunnar að túlka ákvæði 8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 á þann veg að ákvæðið gildi einnig um flutning aflahlutdeildar vegna aflamarks byggðakvóta en málefnaleg sjónarmið hafi verið á bak við færslurnar á krókaaflahlutdeildunum og tímabundna vistun þeirra á [D] vegna sjótjóns [E].

Eftirtalin gögn fylgdu athugasemdum kæranda við umsögn Fiskistofu: 1) Skráning [F] hjá Samgöngustofu. 2) Skráning [E] hjá Samgöngustofu. 3)-5) Skýrsla Rannsóknarnefndar samgönguslysa nr. 19-167 S 102 um strand [E] í Þistilfirði, þann 29. nóvember 2019. 6) Útprentun úr skipaskrá, [E]. 7) Krókaaflahlutdeildarfærsla 29. júlí 2021, flutt frá [E] og yfir til [D]. 8) Breytingasaga [E] hjá Fiskistofu. 9) Krókaaflahlutdeildarfærsla 3. febrúar 2022, flutt frá [D] yfir til [F]. 10) Frétt mbl.is um nýsmíðasamning [B ehf.] við tiltekinn aðila. 11) Frétt mbl.is um sjósetningu nýsmíðaðs skips, [F].

Rökstuðningur

I. Kæruheimild er í 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 og er kærufrestur tvær vikur. Hin kærða ákvörðun er dags. 3. maí 2022. Stjórnsýslukæran barst þann 17. maí 2022 eða innan tilskilins frests og er málið því tekið til efnismeðferðar.

II. Um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 gildir ákvæði 10. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða. Í 1. mgr. greinarinnar kemur fram að á hverju fiskveiðiári sé ráðherra heimilt að ráðstafa aflamagni í óslægðum botnfiski skv. 5. mgr. 8. gr. sem hér segir: 1. Til að mæta áföllum sem fyrirsjáanleg eru vegna verulegra breytinga á aflamarki einstakra tegunda. 2. Til stuðnings byggðarlögum, í samráði við Byggðastofnun, þannig: a. Til minni byggðarlaga sem lent hafa í vanda vegna samdráttar í sjávarútvegi og háð eru veiðum eða vinnslu á botnfiski. b. Til byggðarlaga sem hafa orðið fyrir óvæntri skerðingu á heildaraflaheimildum fiskiskipa sem gerð hafa verið út og landað hafa afla í viðkomandi byggðarlögum og sem hefur haft veruleg áhrif á atvinnuástand í byggðarlögunum. Í 5. mgr. greinarinnar er ráðherra falið að setja með reglugerð almenn skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda til fiskiskipa innan einstakra byggðarlaga. Skulu þau skilyrði m.a. varða skráningarstað, skráningartíma, eignarhald, skiptingu milli fiskiskipa, lágmarksverð, tryggingar fyrir greiðslum og framkvæmd úthlutunar.

Á grundvelli framangreinds ákvæðis hefur ráðherra sett reglugerð nr. 995/2021, um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022. Í 1. gr. reglugerðarinnar eru talin upp almenn skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta á fiskveiðiárinu 2021/2022 sem eru: a) að skip hafi haft leyfi til veiða í atvinnuskyni við lok umsóknarfrests, sbr. 4. gr. laga nr. 116/2006, um stjórn fiskveiða, b) að skip hafi verið skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021 og c) að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. júlí 2021. Miðað skal við lögheimili einstaklinga samkvæmt þjóðskrá og heimilisfang lögaðila samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra. Í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 segir að það skilyrði eigi þó ekki við ef einstaklingur eða lögaðili geri út fleiri en eitt fiskiskip sem skráð eru í fleiri en einu byggðarlagi. Í þeim tilvikum er heimilt að úthluta aflamarki byggðarlaga til fiskiskipa, sem uppfylla skilyrði a- og b-liða 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar og eru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í öðru byggðarlagi en umsókn um byggðakvóta beinist að, ef þeir stunda einnig útgerð með skip sem skráð eru í því byggðarlagi sem þeir hafa heimilisfang í.

Einnig koma fram í 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 viðmiðanir um úthlutun aflamarks en ákvæðinu var breytt með auglýsingu nr. 381/2022, sbr. og auglýsingu nr. 706/2022. Þar segir m.a. að skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks sem kann að vera eftir í byggðarlaginu af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skuli að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skuli skipt hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla, í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. september 2020 til 31. ágúst 2021. Komi minna en 100 þorskígildiskíló í hlut fiskiskips samkvæmt framangreindum reglum fellur niður hlutur til þess og skiptist hlutur þess milli annarra fiskiskipa frá sama byggðarlagi sem uppfylla skilyrði fyrir úthlutun.

Þá eru í 6. gr. reglugerðar nr. 995/2021 ákvæði um löndun afla til vinnslu til að uppfylla skilyrði úthlutunar o.fl.

Samkvæmt 5. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 getur ráðherra heimilað á grundvelli rökstuddra tillagna sveitarstjórnar að sett verði sérstök skilyrði fyrir úthlutun aflaheimilda í einstökum byggðarlögum er víkja frá eða eru til viðbótar hinum almennu skilyrðum enda séu þau byggð á málefnalegum og staðbundnum ástæðum og í samræmi við hagsmuni viðkomandi byggðarlaga. Sambærilegt ákvæði er í 2. gr. reglugerðar nr. 995/2021.

Sett hafa verið sérstök viðbótarskilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í Langanesbyggð, m.a. á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 samkvæmt framangreindu ákvæði með auglýsingu nr. 381/2022, um (2.) staðfestingu reglna sveitarfélaga um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022, sbr. og auglýsingu nr. 706/2022. Þar kemur fram að ákvæði reglugerðar nr. 995/2021 gildi um úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á fiskveiðiárinu 2021/2022 með eftirfarandi breytingum: a) Ákvæði b-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Eru skráð í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2021. b) Ákvæði c-liðar 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Eru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2021. c) Við 1. mgr. 1. mgr. reglugerðarinnar bætist nýr stafliður svohljóðandi: Stærð fiskiskips er minni en 300 brúttótonn. d) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Skipting þess aflamarks, sem nú kemur í hlut byggðarlags, auk þess aflamarks byggðarlagsins sem kann að vera eftir af úthlutun fyrra fiskveiðiárs, skal að öðru leyti fara fram til einstakra fiskiskipa sem uppfylla skilyrði 1. gr., sbr. og reglur um sérstök skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta í einstökum sveitarfélögum sem ráðuneytið staðfestir samkvæmt 2.-3. gr., eftir því sem við á, og skal skipt hlutfallslega af því aflamarki sem fallið hefur til viðkomandi byggðarlags, miðað við allan landaðan botnfiskafla í tegundum sem hafa þorskígildisstuðla, í þorskígildum talið innan sveitarfélagsins á tímabilinu 1. september 2020 til 31. ágúst 2021 að frádregnu því aflamarki sem tilkomið er vegna úthlutunar á sértæku aflamarki Byggðastofnunar. 4) Ákvæði 1. málsl. 1. mgr. 6. gr. reglugerðarinnar breytist og verður: Fiskiskipum er skylt að landa þeim afla sem telja á til byggðakvóta til vinnslu innan hlutaðeigandi sveitarfélags á tímabilinu frá 1. september 2021 til 31. ágúst 2022. Umrædd skilyrði hafa ekki áhrif á úrlausn þessa máls.

Um skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til einstakra fiskiskipa á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 fer því eftir 10. gr. laga nr. 116/2006, ákvæðum reglugerðar nr. 995/2021 og auglýsingu nr. 381/2022, sbr. og auglýsingu nr. 706/2022.

III. Eins og gerð hefur verið grein fyrir hér að framan er það skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta til fiskiskipa á Bakkafirði á fiskveiðiárinu 2021/2022 m.a. að skip hafi verið í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í viðkomandi byggðarlagi 1. desember 2021, sbr. c-liður 1. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 og auglýsingu nr. 381/2022. Einnig kemur fram í 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021 að það skilyrði eigi þó ekki við ef einstaklingur eða lögaðili geri út fleiri en eitt fiskiskip sem skráð eru í fleiri en einu byggðarlagi. Í þeim tilvikum er heimilt að úthluta aflamarki byggðarlaga til fiskiskipa, sem uppfylla skilyrði a- og b-liða 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar og eru í eigu eða leigu einstaklinga eða lögaðila með heimilisfang í öðru byggðarlagi en umsókn um byggðakvóta beinist að, ef þeir stunda einnig útgerð með skip sem skráð eru í því byggðarlagi sem þeir hafa heimilisfang í. [B ehf.] var með heimilisfang í byggðarlaginu Húsavík í Norðurþingi þann 1. desember 2021 samkvæmt fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra en gerði ekki út skip frá því byggðarlagi og uppfyllti samkvæmt því ekki framangreind skilyrði 2. mgr. 1. gr. reglugerðar nr. 995/2021.

IV. Ágreiningur í máli þessu lýtur að því hvort ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 hafi verið lögmæt en hún byggir á því að skip kæranda hafi ekki átt rétt til úthlutunar byggðakvóta samkvæmt 1. málsl. 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021, eins og ákvæðinu var breytt með auglýsingu nr. 381/2022, sbr. og auglýsingu nr. 706/2022, þar sem ekki hafi verið uppfyllt skilyrði um flutning aflahlutdeilda milli eldra skips og endurnýjaðs skips kæranda við endurnýjun skipakosts samkvæmt 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021. Ákvæðið er svohljóðandi:

„Réttindi til úthlutunar fylgja skipi, nema ef eigandi eða leigutaki fiskiskips, sbr. 1. gr., hefur endurnýjað fiskiskip sitt á því viðmiðunartímabili sem fram kemur í 1. mgr. og flutt aflahlutdeildir af eldra skipinu yfir á endurnýjaða skipið getur hann í umsókn sinni óskað eftir að við úthlutun aflamarks, skv. 1. mgr. sé tekið tillit til landaðs afla eldra skips umsækjanda í sömu hlutföllum og nemur þeim aflahlutdeildum sem hafa verið fluttar milli skipanna.“

Með framangreindu ákvæði 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021 er sett heimild fyrir útgerðir til að óska eftir því að litið verði til landaðs afla eldra skips þegar skip hefur verið endurnýjað. Sett er skilyrði um að aflahlutdeild eldra skips skuli færð yfir á það nýja að hluta eða öllu leyti og reiknast þá landaður afli á nýja skipið að hluta eða öllu leyti eftir því hversu mikið hlutfall af aflahlutdeild eldra skipsins er flutt yfir á það nýja. Umrætt ákvæði ber að skýra á þann veg að flytja skuli aflahlutdeildir af eldra skipinu yfir á endurnýjaða skipið til að heimilt sé að líta til landaðs afla eldra skips. Útgerð getur ekki óskað eftir því að við úthlutun byggðakvóta til skips sé tillit tekið til landaðs afla annars eldra skips í eigu sama aðila.

[B ehf.] keypti skipið [C] 1. september 2021. Samkvæmt upplýsingum úr skipaskrá Samgöngustofu voru [B ehf.] og [C] fiskvinnsla ehf. sameinuð í eitt fyrirtæki þann 6. september 2021 og var [C] fiskvinnsla ehf. afskráð hjá fyrirtækjaskrá ríkisskattstjóra en félagið var eigandi og útgerðaraðili skipsins [D] frá árinu 2014 til 1. september 2021 þegar skipið var selt til tiltekins annars aðila.

Kærandi flutti aflahlutdeildir frá skipinu [E] sem gert var út frá Raufarhöfn og fórst yfir á eldra skip, [D] sem gert var út frá Bakkafirði þann 29. júlí 2021 og var fram að þeim tíma án aflahlutdeilda. Einnig voru aflahlutdeildir fluttar af skipinu [C] yfir á [D] þann 6. desember 2021 þar sem þær tilheyrðu fyrri eiganda skipsins en hann var þá orðinn eigandi eldra skipsins [D]. Umræddar aflahlutdeildir voru svo þann 3. mars 2022 fluttar af [D]á nýsmíðað skip kæranda, [F] sem gert er út frá Raufarhöfn. Engar aflahlutdeildir voru fluttar af eldra skipinu, [D] yfir á skipið, [C].

Umsókn kæranda um byggðakvóta var fyrir skipið [C] og var í umsókninni byggt á lönduðum afla skipsins, [D] og því að um væri að ræða endurnýjun skipakosts kæranda en með kaupum á fyrrnefnda skipinu hafi kærandi verið að endurnýja síðarnefnda skipið. Ekki er fallist á að Fiskistofa hafi viðurkennt það með því að senda með ákvörðun, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn kæranda, yfirlit um úthlutun byggðakvóta til allra skipa á Bakkafirði með upplýsingum um löndunarviðmið þeirra, m.a. [C] þar sem löndunarviðmið skipsins voru byggð á lönduðum afla [D] en þær voru byggðar á upplýsingum úr umsókn kæranda.

Báturinn [C] landaði engum afla á Bakkafirði á því viðmiðunartímabili sem kemur fram í 1. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021.

Ekki voru heldur skilyrði til að til að fallast á umsókn kæranda um úthlutun byggðakvóta til skipsins [C] þar sem engar aflahlutdeildir voru fluttar á það skip af skipinu [D].

Ráðuneytið fellst ekki á að Fiskistofu hafi verið heimilt að líta til þess í máli þessu að aflahlutdeildir færðust af eldra skipi til annars skips í eigu og útgerð sama lögaðila og héldust innan viðkomandi byggðarlags.

Einnig fellst ráðuneytið ekki á að Fiskistofu hafi verið heimilt að líta til þess af hvaða ástæðu aflahlutdeildirnar voru tilkomnar á eldra skipinu, [D], sem að sögn kæranda var vegna sjótjóns skipsins [E] sem var í eigu og útgerð kæranda.

Ennfremur verður ekki talið að ákvæði 7.-8. mgr. 15. gr. laga nr. 116/2006 geti haft þýðingu fyrir úrlausn þessa máls. Ákvæði 7. mgr. fjallar um heimildir til að koma í veg fyrir að tafir frá veiðum vegna bilana eða endurbóta leiði til niðurfellingar aflahlutdeilda. Í 8. mgr. er almennt ákvæði um flutning aflamarks sem þegar hefur verið úthlutað á milli skipa. Úrlausnarefni í þessu máli er hvort skilyrði hafi verið fyrir að úthluta aflamarki til skips kæranda samkvæmt 10. gr. laga nr. 116/2006 og 1. og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar nr. 995/2021.

Samkvæmt 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 ber stjórnvaldi að veita aðila sem leitar til þess nauðsynlegar leiðbeiningar um þau mál sem varða starfssvið þess og samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Ráðuneytið fellst ekki á það sjónarmið kæranda að ef Fiskistofa hefði uppfyllt skyldur sínar samkvæmt umræddum ákvæðum stjórnsýslulaga nr. 37/1993 hefði verið hægt að úthluta byggðakvóta til kæranda með lögmætum hætti. Fram hefur komið að ekki voru uppfyllt þau ótvíræðu skilyrði fyrir úthlutun byggðakvóta sem koma fram í reglugerð nr. 995/2021, sbr. auglýsingu nr. 381/2022. Það er á ábyrgð kæranda að umsókn um byggðakvóta uppfylli skilyrði laga og stjórnvaldsfyrirmæla. Bent er á að aðilum sem stunda útgerð, sem ber að uppfylla íslensk lög og stjórnvaldsfyrirmæli á sviði fiskveiðistjórnar, er skylt að kynna sér og þekkja vel þær reglur sem um útgerðina og úthlutun aflaheimilda gilda. Leiðbeiningar- og rannsóknarskylda stjórnvalds gildir um meðferð stjórnsýslumáls og eftir atvikum umsókna. Almenn lögfræðiráðgjöf um leyfismál og aðrar forsendur heimildar til að stunda atvinnustarfsemi falla þar utan enda ekki hluti stjórnsýslumáls. Það er ekki á ábyrgð Fiskistofu að eiga frumkvæði að því að sjá til þess að einstakir aðilar eða skip uppfylli skilyrði fyrir úthlutun. Það er mat ráðuneytisins að þessar málsástæður kæranda séu haldlausar og fellst ráðuneytið ekki á að við málsmeðferð Fiskistofu hafi ekki verið gætt að leiðbeiningar- og rannsóknarskyldu samkvæmt 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

Þá er það mat ráðuneytisins að aðrar málsástæður kæranda í stjórnsýslukærunni og öðrum gögnum málsins geti ekki haft áhrif á úrlausn þessa máls.

Með vísan til framanritaðs og þegar af þeim ástæðum sem þar kom fram er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki séu skilyrði fyrir að fella úr gildi hina kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn kæranda, [B ehf.], um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til skipsins [C] en samkvæmt því verður ákvörðunin staðfest.

V. Kæruheimild samkvæmt 8. mgr. 10. gr. laga nr. 116/2006 er byggð á því að kærandi hafi lögvarinna hagsmuna að gæta sem reynir á við úrlausn tiltekins máls sem kært er til ráðuneytisins, sbr. m.a. greinargerð með frumvarpi til stjórnsýslulaga nr. 37/1993, sem einnig gilda um meðferð þessa máls, að því leyti sem ekki eru sérstök ákvæði um það í framangreindum lögum, sbr. Alþingistíðindi A-deild, 116. löggjafarþing 1992-1993, 313. mál, þskj. 505. Með hinni kærðu ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, var hafnað umsókn kæranda um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til skipsins [C] og er sú ákvörðun staðfest með úrskurði þessum. Ákvarðanir Fiskistofu um úthlutun af byggðakvóta Bakkafjarðar í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til annarra skipa í byggðarlaginu, dags. 3. maí 2022, hafa því ekki áhrif á úthlutun byggðakvóta til skips kæranda. Með vísan til framanritaðs er það mat ráðuneytisins að kærandi hafi ekki lögvarinna hagsmuna að gæta af því að gera kröfu um endurúthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð og er kröfu um það efni vísað frá.

Beðist er velvirðingar á þeim töfum sem hafa orðið á uppkvaðningu þessa úrskurðar en þær er að rekja til mikilla anna í ráðuneytinu.

Úrskurður

Ráðuneytið staðfestir ákvörðun Fiskistofu, dags. 3. maí 2022, um að hafna umsókn um úthlutun byggðakvóta fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 til skipsins [C].

Kröfu kæranda um að fram fari endurúthlutun byggðakvóta á Bakkafirði í Langanesbyggð fyrir fiskveiðiárið 2021/2022 er vísað frá.