Mál 05050107

Hinn 7. september 2005, er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi

ÚRSKURÐUR

Ráðuneytinu bárust þrjár kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 17. maí 2005 um matsskyldu breytingar á jarðhitanýtingu á Reykjanesi, kæra Hitaveitu Suðurnesja hf. dags. 14. júní 2005, kæra Grindavíkurkaupstaðar og Reykjanesbæjar dags. 16. júní 2005 og kæra Samorku, samtaka raforku-, hita- og vatnsveitna dags. 13. júní 2005.

I. Hin kærða ákvörðun og kröfur kærenda.

Hitaveita Suðurnesja tilkynnti þann 1. apríl 2005 til Skipulagsstofnunar um eftirfarandi breytingar á jarðhitanýtingu á Reykjanesi, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og lið 13a í 2. viðauka laganna:

Niðurstaða Skipulagsstofnunar var að framangreindar breytingar á framkvæmdum kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér og skuli því háðar mati á umhverfisáhrifum. Sú niðurstaða byggir á því að framkvæmdin kunni að hafa veruleg áhrif á landslag, jarðmyndanir, ferðamennsku og útivist á Reykjanesi vegna beinnar röskunar af mannvirkjagerð og hugsanlega áhrif á tegundir á válista og sérstætt kríuvarp á jarðhitavæði. Fyrirhugað framkvæmda- og áhrifasvæði hafi hátt jarðfræðilegt verndargildi, sérstætt lífríki háð jarðhita og fjöldi fólks sæki svæðið allt árið. Verndargildi svæðisins sé m.a. staðfest í náttúruminjaskrá þar sem framkvæmda- og áhrifasvæði séu hluti svæðis sem einkennist af stórbrotinni jarðfræði og framkvæmdin í heild sé á svæði sem gert sé ráð fyrir að friðlýsa samkvæmt náttúruverndaráætlun. Í deiliskipulagi sé svæðið sem áformað er að leggja sjólögn um hverfisverndað. Fyrirhugaðar framkvæmdir kunni að hafa samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum á svæðinu, á ásýnd og landslagsupplifun. Svæðið austan Rauðhóla sé ekki þekkt m.t.t. jarðhitavinnslu og ekki liggi fyrir að fyrirhuguð stækkun iðnaðarsvæðisins fullnægi þörfum framkvæmdaraðila til orkuöflunar fyrir 100 MWe virkjun. Einnig vísast í ákvörðun Skipulagsstofnunar til eftirfarandi atriða sem tilgreind eru í 3. viðauka með lögum nr. 106/2000 um mat

á umhverfisáhrifum:

Kærendur krefjast þess að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að úrskurðað verði að fyrrgreindar framkvæmdir skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum.

Framangreindar kærur voru þann 21. júní 2005 sendar til umsagnar Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 8. júlí 2005, Umhverfisstofnunar þann 14. júlí 2005 og iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins þann 29. júní 2005. Umsagnirnar voru þann 14. júlí 2005 sendar kærendum og þeim gefinn kostur á að gera athugasemdir við þær. Athugasemdir Hitaveitu Suðurnesja, Grindavíkurkaupstaðar og Reykjanesbæjar bárust þann 25. júlí 2005. Við vinnslu málsins fóru starfsmenn ráðuneytisins ásamt fulltrúum framkvæmdaraðila í vettvangsferð á virkjunarsvæði Hitaveitu Suðurnesja. Ráðuneytið fékk ennfremur á sinn fund sérfræðinga Umhverfisstofnunar og Náttúrufræðistofnunar Íslands.

II. Einstakar málsástæður kærenda og umsagnir um þær.

Kærur Grindavíkurkaupstaðar og Reykjanesbæjar annars vegar og Hitaveitu Suðurnesja hins vegar byggja í meginatriðum á sömu málsástæðum. Þær málsástæður sem byggt er á í kæru Samorku koma einnig fram í öðrum kærum. Í umfjöllun um málsástæður í úrskurði þessum verður því almennt ekki gerður greinarmunur á einstökum kærendum.

1. Formhlið málsins.

a. Jafnræðisreglan.

Að mati kærenda gætti Skipulagsstofnun við ákvörðun sína ekki jafnræðis sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Við fyrirhugaða framkvæmd verði rask á nútímahrauni vegna færslu sjólagnar um 4.000 m2 og þar af sýnilegt rask á 1.200 m2 þar sem afgangurinn yrði hulinn sandi. Til samanburðar nefna kærendur þrjú dæmi þar sem Skipulagsstofnun hafi komist að þeirri niðurstöðu að hlutaðeigandi framkvæmd væri ekki matsskyld eða hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif þrátt fyrir röskun á nútímahrauni á svæði sem væri á náttúruminjaskrá. Nefna kærendur breytingu á hringvegi í Svínahrauni/Hveradalabrekku, breytingu á Þrengslavegamótum og Hellisheiðarvirkjun. Telja kærendur að fyrirhuguð framkvæmd hafi í för með sér mun minni röskun á nútímahrauni á náttúruminjaskrá auk þess sem hún sé einnig á svæði sem þegar hafi verið raskað með framkvæmdum. Því hafi jafnræðis ekki verið gætt þegar ákveðið var að hún skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Einnig benda kærendur á að sú framkvæmd sem nú sé til umfjöllunar sé á allan hátt mun umfangsminni en sú breyting á sömu framkvæmd sem fólst í færslu stöðvarhúss og affallslagnar og Skipulagsstofnun ákvað þann 21. maí 2004 að væri ekki matsskyld.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að þær framkvæmdir sem kærendur nefna til samanburðar eru á svæði sem hvorki nýtur hverfisverndar samkvæmt skipulagi né er eitt af þeim fjórtán svæðum á náttúruverndaráætlun sem Alþingi hefur samþykkt að vinna skuli friðlýsingu fyrir á tímabilinu 2004-2008. Það eigi hins vegar við um fyrirhugað framkvæmdasvæði á Reykjanesi. Ennfremur bendir Skipulagsstofnun á að í næsta nágrenni við fyrirhugað framkvæmdasvæði séu fjölsóttir áningarstaðir ferðamanna sem skoða tiltekin náttúrufyrirbæri svo sem eldstöðvar, hveravirkni, kríuvarp og þar sem vestari gosreinin á Reykjanesi utanverðu gengur fram í sjó. Sambærileg svæði séu ekki í Svínahrauni eða á Hellisheiði. Þá bendir Skipulagsstofnun á að við úrskurð stofnunarinnar um Hellisheiðarvirkjun hafi legið fyrir matsskýrsla framkvæmdaraðila, umsagnir fagstofnana, athugasemdir frá almenningi ásamt svörum framkvæmdaraðila við þeim. Á þessum gögnum hafi Skipulagsstofnun byggt ákvörðun um umhverfisáhrif virkjunarinnar. Í hinni kærðu ákvörðun hafi Skipulagsstofnun hins vegar tekið ákvörðun um að breytingar á jarðhitanýtingu á Reykjanesi kynnu að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér m.a. þar sem ekki lægju fyrir fullnægjandi upplýsingar um áhrif framkvæmdarinnar á landslag, jarðmyndanir, ferðamennsku og útivist, tegundir á válista og sérstætt kríuvarp. Breytingarnar skyldu því háðar mati á umhverfisáhrifum, sbr. umfjöllun í niðurstöðukafla í hinni kærðu ákvörðun. Skipulagsstofnun tekur undir með Hitaveitu Suðurnesja um að gæta beri jafnræðis við afgreiðslu mála. Stofnunin telur hins vegar að málsaðstæður hafi á margan hátt verið ólíkar í þeim tilvikum sem kærendur vísa til. Skipulagsstofnun telur því að jafnræðisregla stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin.

Skipulagsstofnun telur í umsögn sinni að eðli færslu stöðvarhúss (tilfærsla frá iðnaðarsvæðinu og út fyrir það til vesturs), ásamt framkvæmd sjótöku (sjótökuholur færðar nær svæðinu en sjótökulögn áfram meðfram affallslögn og vegi), sem stofnunin hafi tekið ákvörðun um þann 21. maí 2004 að þyrftu ekki að sæta mati á umhverfisáhrifum, hafi verið annað en fyrirhugaðra breytinga nú. Í þeirri ákvörðun stofnunarinnar segi: „Breytingin er minniháttar og hefur ekki í för með sér nein áður óþekkt umhverfisáhrif eða verulega neikvæðari áhrif en áður hafa verð kynnt. Stöðvarhús og sjótökuholur færast nær Stampagígaröðinni en mat Umhverfisstofnunar er að það hafi samt sem áður óveruleg áhrif en kalli enn frekar á að jarðraski verði haldið í lágmarki og að mannvirki verði felld að landslagi. Áhrif á vistkerfi verða hin sömu og áður var gert ráð fyrir. Fyrir liggur að framkvæmdin raskar ekki fornleifum en lagnir með borholusjó og affallsvökva munu liggja á milli varða á gamalli leið. Breytt staðsetning stöðvarhúss og sjótökuhola breytir ekki verulega þeim áhrifum sem áður hefur verið lýst hvað varðar ásýnd, jarðmyndanir og landslag eða vistkerfi á svæðinu. Skipulagsstofnun telur að um sé að ræða nánari útfærslu á staðsetningu stöðvarhúss og sjótökuhola vegna jarðhitanýtingar á Reykjanesi og því falli framkvæmdin ekki undir ákvæði 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum."

b. Meðalhófsreglan.

Kærendur benda á að Hitaveita Suðurnesja hafi þegar fengið nýtingarleyfi dags. 1. apríl 2004 úr hendi íslenska ríksins sem m.a. nái yfir fyrihugaða borstaði og heimili henni að vinna allt að 1.000 MW nettó úr auðlindinni á umræddu jarðhitasvæði. Fyrirhugaðar framkvæmdir séu í samræmi við nýtingarleyfi stjórnvalda og breyting á nýtingunni muni að mati Orkustofnunar ekki hafa umtalsverð áhrif á jarðhita- eða ferskvatnsauðlindir. Nýting Hitaveitunnar á jarðhita á svæðinu njóti verndar 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar. Með nýtingarleyfinu hafi verið mörkuð stefna hvar og hversu mikla orku skuli vinna. Fyrir liggi einróma niðurstaða allra lögbundinna umsagnaraðila utan eins um að fyrirhuguð breyting á framkvæmd sem þegar hefur sætt umhverfismati muni ekki hafa för með sér umtalsverð áhrif á umhverfið. Ljóst sé að mati kærenda að þegar þannig hátti til þurfi mikið til að koma svo að Skipulagsstofnun geti tekið jafn íþyngjandi ákvörðun og raun ber vitni. Verði þá og að vega hagsmuni Hitaveitu Suðurnesja af því að geta hafið framkvæmdir strax og staðið við gerða samninga andspænis óljósum og óskýrum vangaveltum um framkvæmdir. Telja kærendur að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðun sína gengið lengra en efni standi til og þar með brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að í hinni kærðu ákvörðun hafi stofnunin talið fyrirhugaða framkvæmd matsskylda þar sem ýmis umhverfisáhrif hennar hafi ekki legið fyrir svo sem um áhrif framkvæmdarinnar á landslag, jarðmyndanir, ferðamennsku og útivist, tegundir á válista og sérstætt kríuvarp, en stofnunin telur að þær upplýsingar séu nauðsynlegar til að byggja á ákvörðun um leyfisveitingar á jafn viðkvæmu svæði og hér um ræðir. Síðan segir í umsögninni: „Varðandi tilvísun kæranda í nýtingarleyfi Hitaveitu Suðurnesja frá 2. apríl 2004 vill stofnunin benda á að leyfið felur í sér heimild til handa leyfishafa. Ennfremur er kveðið á um það í 6. og 7. gr. nýtingarleyfisins að skipulagsskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og að leyfishafi skuli afla sér starfsleyfis hjá viðkomandi heilbrigðisnefnd. Fram kemur að um vernd svæðisins gildi m.a. lög um náttúruvernd og lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafa beri í hvívetna að fara að lögum um umgengni um nýtingarsvæðið og skuli leitast við að mannvirki verði lögð á þann hátt að sem minnstur skaði verði á náttúru landsins. Ennfremur kemur fram að leyfishafi skuli taka tillit til umhverfissjónarmiða við framkvæmdir. Skipulagstofnun vill ennfremur undirstrika mikilvægi þess að breytingar eða viðbætur við framkvæmdir, sem þegar hafa sætt mati á umhverfisáhrifum og fallist hefur verið á, skuli sæta lögformlegu ferli til þess að leyfisveiting sé byggð á sem bestum grunni. Skipulagsstofnun getur við framkvæmd laga um mat á umhverfisáhrifum ekki tekið tillit til tímaskorts framkvæmdaraðila heldur eingöngu metið líkur á því að framkvæmd hafi umtalsverð umhverfisáhrif eða ekki. Annað væri í andstöðu við a lið markmiðsgreinar laga um mat á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun telur að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi ekki verið brotin."

c. Rökstuðningur ákvörðunar.

Að mati kærenda er rökstuðningur í ákvörðun Skipulagsstofnunar ófullnægjandi og í andstöðu við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga. Benda þeir á að ákvörðun um matsskyldu sé annars vegar einkum rökstudd með því að tilteknar rannsóknir þurfi að fara fram og hins vegar með vísan til umsagnar Umhverfisstofnunar. Að öðrum umsögnum sé hins vegar hvergi vikið efnislega í hinni kærðu ákvörðun. Þess utan virðist byggt á umsögn Umhverfisstofnunar um atriði sem ekki séu á sérsviði stofnunarinnar, svo sem um áhrif á gróður og fuglalíf, þrátt fyrir að fyrir liggi ítarlegar rannsóknir og álit Náttúrufræðistofnunar Íslands sem lögum samkvæmt stundi undirstöðurannsóknir í dýrafræði, grasafræði og jarðfræði landsins sbr. 4. gr. laga um Náttúrufræðistofnun Íslands og náttúrustofur nr. 60/1992 þar sem komist sé að annarri niðurstöðu.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar séu tiltekin þau atriði ákvörðunin byggist á og sem kanna þurfi betur við mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Stofnunin bendir á að bæði Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun byggi álit sitt á gögnum frá Náttúrufræðistofnun Íslands.

Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að álit hennar hafi verið í samræmi við álit Náttúrufræðistofnunar Íslands og niðurstöður sérfræðinga henar. Þá bendir Umhverfisstofnun á að það sé m.a. hlutverk hennar að hafa eftirlit með því að náttúru landsins sé ekki spillt með athöfnum, framkvæmdum eða rekstri, sbr. 6. gr. laga um náttúruvernd. Einnig sé það m.a. hlutverk stofnunarinnar að leggja mat á verndargildi náttúru Íslands og náttúruminja. Við mat á áhrifum framkvæmda á náttúru landsins sé nauðsynlegt að taka mið af áhrifum framkvæmda á gróður og fuglalíf, auk annarra þátta. Fullyrðing kærenda um að stofnunin hafi í umsögn sinni fjallað um atriði sem séu ekki á sérsviði hennar sé því ekki á rökum reist.

d. Leiðbeiningar- og rannsóknarskylda.

Að mati kærenda bar Skipulagsstofnun að leita frekari upplýsinga hjá Hitaveitu Suðurnesja eða eftir atvikum öðrum um þau efni sem stofnunin hafi talið óljós varðandi væntanleg umhverfisáhrif af tilkynntum breytingum. Þá hafi stofnuninni borið að veita leiðbeiningar um frekari gögn og upplýsingar sem stofnunin taldi nauðsynlegar til að unnt væri að taka ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar. Þetta hafi stofnunin ekki gert og því brjóti málsmeðferð hennar að mati kærenda í bága við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar að ef stofnunin telji að gögn frá framkvæmdaraðila við tilkynningu til ákvörðunar um matsskyldu, þ.e. tilkynning og svör við umsögnum, sýni að framkvæmd kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif sé samkvæmt eðli laga um mat á umhverfisáhrifum réttur framgangur að ákvarða framkvæmd matsskylda til að skera úr um það. Skipulagstofnun telur að rannsóknarskylda eigi takmarkað við í þessu tilviki þar sem lögin geri ráð fyrir því að það sé hægt að ákvarða framkvæmd matsskylda til þess að tryggja að nauðsynleg gögn séu lögð fram og m.a. til að gera mögulega aðkomu almennings að gögnum og ferli ákvarðanatöku samkvæmt lögunum.

Í athugasemdum Hitaveitu Suðurnesja segir að Skipulagsstofnun geti ekki byggt ákvörðun sína á því að tilteknar rannsóknir þurfi að fara fram. Þegar fyrir liggi að tilteknar rannsóknir og eftir atvikum frekari rannsóknir muni ekki leiða í ljós veruleg umhverfisáhrif framkvæmdar geti Skipulagsstofnun ekki mælt fyrir um matsskyldu á grundvelli skorts á rannsóknum. Að mati Hitaveitunnar muni þær rannsóknir sem Skipulagsstofnun telur þörf á engu bæta við þekkingu manna um áhrif fyrirhugaðra breytinga á umhverfið.

2. Áhrif á landslag og jarðmyndanir.

Kærendur halda því fram að engin efni séu til að líta svo á að fyrirhuguð framkvæmd Hitaveitu Suðurnesja komi til með að hafa veruleg áhrif á jarðmyndanir og landslag. Um sé að ræða lítið jarðrask á þegar röskuðu svæði sem aldrei geti talist umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sérstaklega í ljósi fyrri ákvarðana stofnunarinnar. Vísað er m.a. til umfjöllunar um aðrar framkvæmdir (vegagerð í Svínahrauni og virkjun á Hellisheiði) á svæðum á náttúruminjaskrá sem og jafnræðisreglu og meðalhófsreglu stjórnsýslulaga fyrr í kærunni. Ennfremur kemur fram að í umsögn Umhverfisstofnunar komi ekki fram að áhrif af færslu sjólagnar eða nýrra borhola á landslag og jarðmyndanir séu veruleg og samkvæmt því sé niðurstaða Skipulagsstofnunar hvorki byggð á umsögn Umhverfisstofnunar né öðrum fyrirliggjandi gögnum þar um.

Fram kemur í kæru að ekki sé um það deilt að svæði það sem raskað verður sé innan svæðis sem verið hafi á náttúruminjaskrá, sbr. 67. og 68. gr. náttúruverndarlaga. Skv. a.-c. liðum 1. mgr. 68. gr. skuli í skránni vera sem gleggstar upplýsingar um friðlýstar náttúruminjar, náttúruminjar sem ástæða þykir til að friðlýsa skv. náttúruverndaráætlun og aðrar náttúruminjar sem rétt þykir að vernda. Alþingi hafi hinn 28. maí 2004 samþykkt þingsályktun um náttúruverndaráætlun 2004-2008 og taki hún m.a. til 113 km2 svæðis yst á Reykjanesskaga, nefnt Reykjanes-Eldvörp-Hafnaberg, sbr. ii-lið c-liðar IV. tölul. ályktunarinnar. Felist í þingsályktuninni að unnið verði að friðlýsingu svæðisins á næstu árum sem náttúruvættis, sbr. c-lið 50. gr. náttúruverndarlaga, sbr. 2. tölul. 1. mgr. 53. gr. Vekja kærendur á því athygli að ekki sé ætlunin að friðlýsa svæðið í heild sinni sem friðland, sbr. b-lið 50. gr., sbr. 1. tölul. 1. mgr. 53. gr. Samkvæmt 2. málsl. 2. tölul. 1. mgr. 53. gr. skuli friðlýsa svæði í kringum náttúrumyndanir svo sem nauðsynlegt er til þess að þær fái notið sín, en í friðlýsingu skuli m.a. kveðið á um hversu vítæk friðunin sé og að hve miklu leyti framkvæmdir séu takmarkaðar, sbr. b- og c- liði 1. mgr. 60. gr. náttúruverndarlaga.

Kærendur benda á að þingsályktun um náttúruverndaráætlun hafi ekki lagagildi og hafi ekki aðra þýðingu að lögum en kveðið sé á um í lögum nr. 44/1999 um náttúruverndaráætlun. Benda þeir á að ekki sé sérstaklega vikið að henni í iii-lið 2. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Í lögmætisreglu íslensks réttar felist annars vegar að ákvörðun stjórnvalda verði að eiga sér stoð í lögum og hins vegar að þær megi ekki vera í andstöðu við lög. Ákvörðun Skipulagsstofnunar verði því hvorki að mati kærenda byggð á umfjöllun um ófriðlýst svæði á náttúruminjaskrá né þingsályktun Alþingis um náttúruverndaráætlun. Ákvæði a. liðar 1. mgr. 37. gr. náttúruverndarlaga leggi ekki bann við röskun eldhrauna heldur sé ákvæðinu ætlað að vera leiðbeinandi m.a. fyrir sveitarfélög við gerð skipulagsáætlana. Fyrirhugað framkvæmdasvæði sé ekki friðlýst skv. lögum um náttúruvernd og framkvæmdir þar að fullu og öllu löglegar að uppfylltum skilyrðum skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997. Ljóst sé að mati kærenda að vilji Alþingis til friðunar standi ekki til þess að friðlýsa 113 ferkílómetra svæði yst á Reykjanesi í heild sinni og jafnvel þótt svo yrði væri ljóst að framkvæmdir þar yrðu ekki sjálfkrafa óheimilar. Kærendur telja því að staðsetning fyrirhugaðrar framkvæmdar skammt utan við skipulagt iðnaðarsvæði geti ekki leitt til þess að umhverfisáhrif af þeim verði talin umtalsverð, sbr. iii. liður 2. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

Í kæru Grindavíkurkaupstaðar og Reykjanesbæjar kemur fram að svæðið þar sem fyrirhugað er að færa sjólögnina sé hverfisverndað skv. sameiginlegu deiliskipulagi sveitarfélagana fyrir iðnaðarsvæðið á Reykjanesi. Í greinargerð með skipulaginu komi fram að ákveðin svæði séu skilgreind sem hverfisverndarsvæði þar sem þau, eða hlutar þeirra, teljist til einstakra og áberandi fyrirbæra í náttúrufari. Segi í greinargerðinni að forðast skuli röskun hverfisverndaðra svæða, svo sem með efnistöku, vegalagningu eða byggingum. Fram kemur í kærunni að það sé mat sveitarfélaganna að þrátt fyrir að sjólögnin muni þvera afmarkað hverfisverndarsvæði skerði hún á engan hátt Stampagígana eða Stampana og sé því í samræmi við þau skilyrði sem fram komi í greinargerð deiliskipulagsins. Það sé því rangt hjá Skipulagsstofnun að rökstyðja niðurstöðu sína með vísun til þess.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að hið umrædda svæði sé á náttúruminjaskrá m.a. vegna fjölbreyttra jarðmyndana, það sé hverfisverndað vegna jarðfræðimyndana og sé innan eins þeirra 14 svæða á náttúruverndaráætlun sem Alþingi hefur stefnt að friðlýsingu á. Gert sé ráð fyrir að iðnaðarsvæðið á Reykjanesi muni stækka um 12 ha vegna fyrirhugaðra borana sunnan við svæðið og rask á grónu hrauni vegna þriggja borplana og vega verði um 15.000 m² (1,5 ha). Brjóta þurfi í gegnum hraunklappir á um 200 m svæði vegna lagningar sjólagnar. Hraun sem raskist sé um 4.000 m² en þar af séu 1.200 m² sýnilegir sem klappir en hinn hlutinn sé hulinn sandi. Skipulagsstofnun bendir á að í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands komi fram sú ábending stofnunarinnar að núverandi syðri mörk iðnaðarsvæðisins séu í um 400 m fjarlægð frá miðju virkasta hverasvæðisins og að stofnunin telji að færsla iðnaðarsvæðisins um 100-150 m til suðurs þrengi að hverasvæðinu og rýri þar með gildi þess sem náttúruminjasvæðis. Ennfremur er vísað til þeirrar ábendingar stofnunarinnar að það orki tvímælis að fórna meiru af náttúruverndarsvæðum vegna sjótökulagnarinnar.

Síðan segir í umsögn Skipulagsstofnunar: „Skipulagsstofnun taldi í hinni kærðu ákvörðun (bls. 10), m.a. í ljósi umsagnar Umhverfisstofnunar og vettvangsskoðunar, að breyting á legu sjólagnar frá sjótökustað að stöðvarhúsi kynni að hafa óafturkræf áhrif á jarðmyndun og talsverð áhrif á ásýnd svæðisins. Skipulagsstofnun taldi að þrátt fyrir að hluti þess svæðis sem sjólögn færi um yrði hulinn sandi þá yrði um áberandi mannvirkjabelti að ræða. Um óafturkræfa röskun yrði að ræða á hverfisverndarsvæði sem myndi skerða heildrænt yfirbragð og verndargildi svæðisins þrátt fyrir að stakir stampar myndu ekki skerðast. Á bls. 9 í hinni kærðu ákvörðun kemur fram varðandi fyrirhugaðar borholur að stofnunin telji að þar sem verið sé að fara út fyrir skilgreint iðnaðarsvæði og inn á svæði sem hefur mikið verndargildi kunni framkvæmdin að skerða gildi svæðisins m.t.t. landslags og jarðfræðiminja þar sem m.a. verður enn frekar þrengt að hverasvæðinu við Gunnuhver en framkvæmdir Hitaveitu Suðurnesja hafa gert fram til þessa. Skipulagsstofnun telur í þessu sambandi að horfa þurfi til þess að rask hefur nú þegar orðið á því svæði sem fyrri áform gerðu ráð fyrir að sjólögn myndi liggja um m.a. vegna lagningar affallslagnar ásamt vegi frá virkjuninni að sjó. Lega fyrirhugaðrar sjólagnar er hins vegar allt að 250 m norðar og mun fara um óraskað svæði sem m.a. lýtur hverfisvernd.Samanlögð umhverfisáhrif þessara tveggja mannvirkjabeltahafa ekki verið metin. Ennfremur ber að horfa til þess að þrátt fyrir að Hitaveita Suðurnesja telji að rask vegna fyrirhugaðra framkvæmda sunnan við iðnaðarsvæði verði um 1,5 ha að þá er gert ráð fyrir að stækka iðnaðarsvæðið vegna þessara borana um 12 ha."

Skipulagsstofnun bendir ennfremur á í umsögn sinni að ekki hafi verið unnt að meta umhverfisáhrif jarðhitanýtingarinnar á Reykjanesi heildstætt en ljóst sé að einstakar fyrirhugaðar breytingar á framkvæmdunum hafi samlegðaráhrif einkum á jarðmyndanir og landslag sem ekki hafi verið unnt að taka afstöðu til þegar eingöngu er kynnt stök breyting hverju sinni. Niðurstaða Skipulagsstofnunar um að framkvæmdir vegna borunar þriggja háhitahola og breytinga á legu sjólagnar vegna jarðhitanýtingar á Reykjanesi kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif sé m.a. byggð á því að framkvæmdin kunni að hafa veruleg áhrif á landslag og jarðmyndanir vegna beinnar röskunar af mannvirkjagerð á þessu sérstæða svæði. Skipulagsstofnun telur að horfa þurfi til þess að rask hefur nú þegar orðið í næsta nágrenni við fyrirhugað framkvæmda- og áhrifasvæði fyrirhugaðra breytinga á jarðhitanýtingu á Reykjanesi og vegna annarra framkvæmda. Samanlögð áhrif þessara framkvæmda á jarðmyndanir og landslag hafi því ekki verið metin.

Varðandi þann grunn sem ákvörðun Skipulagsstofnunar er byggð á þá bendir stofnunin á að auk þess að byggja ákvörðun sína á framlögðum gögnum Hitaveitu Suðurnesja, þ. á m. minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands, umsagnaraðila, svara Hitaveitunnar við þeim og vettvangsskoðun, hafi stofnunin farið eftir viðmiðum í 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum eins og skýrt komi fram í niðurstöðukafla hinnar kærðu ákvörðunar.

Varðandi það að fyrirhuguð lega sjólagnar gangi ekki í berhögg við ákvæði deiliskipulags um hverfisvernd bendir Skipulagsstofnun á að í greinargerð með deiliskipulagi segi: „..að forðast skuli röskun hverfisverndaðra svæða, s.s. með efnistöku, vegarlagningu eða byggingu" Skipulagsstofnun hafi því ekki talið rangt, heldur skylt, að rökstyðja niðurstöðu sína með tilvísun til hverfisverndar í deiliskipulagi sem telja verði að byggi á vönduðum undirbúningi, kynningu fyrir almenningi og rökstuðningi hvað varðar afmörkun verndarsvæða og ákvæða um hvað þar beri að varast.

Fram kemur í umsögn iðnaðar- og viðskiptaráðuneytisins að það telji að áformaðar framkvæmdir muni ekki valda verulegum óafturkræfum umhverfisáhrifum. Umfang framkvæmda sé lítið og feli í sér minniháttar breytingu á þegar ákveðnum framkvæmdum og nýtingu jarðhita á svæði sem þegar er nýtt í því skyni. Hér sé ekki um nýja framkvæmd að ræða á nýju landssvæði heldur borun þriggja borhola við jaðar núverandi iðnaðarsvæðis, sem vilji hlutaðeigandi sveitarfélaga standi til að stækka með hliðsjón af staðsetningu holanna. Þá telur ráðuneytið að tilfærsla á sjólögn neðanjarðar geti á engan hátt haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif.

Í umsögn Umhverfisstofnunar segir: „Umhverfisstofnun bendir á að við umfjöllun um fyrirhugaða jarðhitanýtingu á Reykjanesi hefur stofnunin ítrekað bent á sérstöðu svæðisins og verndargildi þess, einkum m.t.t. jarðfræðiminja en einnig gróðurfars, fuglalífs og landslags, sbr. fyrri umsagnir stofnunarinnar vegna mats á umhverfisáhrifum jarðhitanýtingar á Reykjanesi. Um er að ræða svæði þar sem Reykjaneshryggurinn gengur á land, sem veitir svæðinu sérstöðu á heimsvísu enda er þetta eini staðurinn þar sem úthafshryggurinn gengur á land og er sýnilegur. Á fáum stöðum á landinu er að finna jafn fjölbreyttar gosmyndanir. Svæðið er á náttúruminjaskrá, m.a. vegna stórbrotinnar jarðfræði [...] og er einnig á náttúruverndaráætlun 2004-2008 sem samþykkt var á 130. löggjafarþingi. Nýting jarðhita á Reykjanesi og afmörkun framkvæmdasvæðisins verður því að mati Umhverfisstofnunar að taka sérstakt tillit til þess að um er að ræða svæði sem hefur mikið verndargildi. Reykjanes og Svínahraun verða því ekki borin saman enda er þar ólíkum svæðum saman að jafna. Umhverfisstofnun vekur athygli á því að metið er í hverju tilviki fyrir sig með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort þær framkvæmdir sem falla undir 2. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum skuli háðar mati á umhverfisáhrifum."

Umhverfisstofnun bendir á að ekki sé ljóst hversu langan tíma það muni taka sand og sandfok að hylja raskað svæði. Ljóst sé að hluti þess svæðis sem um ræðir sé hraunklappir sem brjótast þurfi í gegnum og verði ekki huldar sandi. Á þessu svæði séu hraunmyndanir samfelldar og rask á þeim verði ætíð sjáanlegt hvernig svo sem frágangi verði hagað. Ekki sé nægjanlegt að afmarka einstakar jarðmyndanir eða einstök fyrirbrigði innan svæðisins heldur verði að líta á svæðið sem eina landslagsheild. Með því að skerða svæðið í kring um Stampana sé verið að skerða það svæði sem sé á samþykktri náttúruverndaráætlun 2004-2008 og stefnt sé að að friðlýsa, svo og þá landslagsheild sem Stampagígaröðin myndar. Umhverfisstofnun hafi því lagt áherslu á að framkvæmdir takmarkist sem mest við það svæði sem nú þegar hafi verið raskað eða tekið frá til iðnaðar skv. staðfestu aðalskipulagi.

Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að þrátt fyrir að náttúruverndaráætlun sé ekki tilgreind sérstaklega í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum þá sé að mati stofnunarinnar eðlilegt að við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda sé fjallað um áætlunina. Um sé að ræða áætlun sem samþykkt hafi verið á Alþingi og skuli skv. henni vinna að friðlýsingu ákveðinna svæða. Til að unnt sé að ná því markmiði sem Alþingi hafi lýst yfir að stefnt verði að þurfi við mat á umhverfisáhrifum að meta hvort fyrirhugaðar framkvæmdir skerði á einhvern hátt verndargildi þeirra svæða sem stefnt sé að því að friðlýsa.

3. Áhrif á ferðamennsku og útivist.

Kærendur telja áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á ferðamennsku og útivist óverulega. Telja þeir að Skipulagsstofnun hafi í ákvörðun sinni að engu umsögn Ferðamálaráðs sem fari þó með stjórn ferðamála undir yfirstjórn samgönguráðherra, sbr. 3. gr. laga um skipulag ferðamála nr. 117/1994, sbr. nánar 7. gr. sömu laga. Sérþekking og reynsla í þessum efnum liggi eðli máls samkvæmt hjá Ferðamálaráði og hafi Skipulagsstofnun engar forsendur til annars en að fara að mati ráðsins um áhrif á ferðamenn. Framlagðar tölvugerðar myndir um ásýnd borholanna þriggja frá völdum stöðum sýni að mannvirkin verði í hvarfi séð frá áningarstaðnum við Gunnuhver. Þá muni borun og blástur hola eiga sér stað utan hefðbundins ferðamannatíma.

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að þegar horft sé til verndargildis svæðisins m.t.t. landslags og jarðfræðiminja þar sem enn frekar verði þrengt að hverasvæðinu við Gunnuhver en framkvæmdir Hitaveitu Suðurnesja hafi gert fram til þessa, framkvæmdir verði nær fjölförnum ferðamannavegi og áningarstaðnum við Gunnuhver en áður, ásamt því að líkur séu á að boraðar verði fleiri en ein hola á hverju borplani á nokkurra ára tímabili telji Skipulagsstofnun að upplifun ferðamanna og útivistarfólks kunni að verða veruleg sem ástæða sé til að kanna nánar. Þessi niðurstaða byggði á vettvangsferð Skipulagsstofnunar um svæðið ásamt framlögðum gögnum framkvæmdaraðila og umsagnaraðila. Skipulagsstofnun bendir í þessu sambandi á að í gögnum Hitaveitu Suðurnesja séu ekki lagðar fram niðurstöður könnunar meðal ferðamanna á svæðinu, um hvaða álit þeir hafi á fyrirhugaðri framkvæmd. Þá liggi ekki fyrir hver „hefðbundinn ferðamannatími" sé á þessu tiltekna svæði en í matsskýrslu Hitaveitu Suðurnesja um jarðhitanýtingu á Reykjanesi frá því í júní 2002 komi m.a. fram að Reykjanesið sé vinsæll áfangastaður ferða- og útivistarfólks og hafi svæðið talsvert mikilvægi fyrir ferðaþjónustu, sérstaklega á veturna þegar möguleikar séu takmarkaðri. Skipulagsstofnun telur því óljóst, miðað við fyrirliggjandi gögn, hvaða áhrif sú mótvægisaðgerð að láta borun og blástur hola fara fram utan „hefðbundins ferðamannatíma" muni hafa á ferðamenn og útivist.

4. Áhrif á tegundir á válista.

Kærendur mótmæla þeirri niðurstöðu Skipulagsstofnunar að óvissa ríki um tilvist og hugsanleg áhrif væntanlegra framkvæmda á hitakærar plöntur og tegundir á válista og því sé erfitt að taka afstöðu til þess hvort hætta sé á röskun þeirra. Í kæru kemur fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði hafi verið rannsakað ítarlega og muni frekari rannsóknir litlu þar við bæta. Verði hætta á verulegri röskun búsvæða sjaldgæfra planta, sem ekkert bendi til, verði staðsetningu borhola hnikað þannig til að ásættanlegt verði út frá umhverfissjónarmiðum og aðstæðum til borana.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands komi fram að eftir sé að kanna bletti á framkvæmdasvæðinu sem gætu einkennst af fágætum hitakærum plöntum eins og naðurtungu, sem er tegund á válista og sjaldgæf á landsvísu. Skipulagsstofnun telur ekki unnt að taka afstöðu til þeirrar mótvægisaðgerðar sem boðuð er í kærunni, um tilfærslu á staðsetningu borplana, meðan niðurstaða framangreindrar könnunar liggur ekki fyrir. Í því sambandi þurfi að horfa til þess að samkvæmt tilkynningu Hitaveitu Suðurnesja vegna matsskyldu sé gert ráð fyrir að raskað svæði vegna hvers borplans verði um 5000 m².

5. Áhrif á kríuvarp.

Kærendur mótmæla þeirri niðurstöðu Skipulagsstofnunar að áhrif væntanlegra framkvæmda á kríuvarp séu ekki að fullu ljós, þ.e. hve mikla skerðingu á búsvæði og ónæði krían þoli áður en hún flytji sig um set. Niðurstöðu sína byggi Skipulagsstofnun á umsögn Umhverfisstofnunar en horfi algerlega fram hjá ítarlegum rannsóknum og greinargerðum Náttúrufræðistofnunar Íslands. Fyrir liggi ítarlegar rannsóknir sérfræðinga Náttúrufræðistofnunar um kríuvarp á svæðinu, m.a. um þéttleika varps og hugsanleg áhrif framkvæmda, allt frá árinu 1998. Í áliti stofnunarinnar komi skýrlega fram að ólíklegt sé að framkvæmdin muni hafa nokkur áhrif á kríuvarpið til lengri tíma. Í stað þess að leggja þetta álit til grundvallar eins og eðlilegt hefði verið hafi Skipulagsstofnun kosið að byggja á órökstuddri umsögn Umhverfisstofnunar sem hvorki styðjist við niðurstöður rannsókna né álit fuglafræðinga. Fram kemur að Hitaveita Suðurnesja muni haga framkvæmdum og rekstri þannig að dregið verði sem mest úr áhrifum á kríuvarp.

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir: „Skipulagsstofnun vill benda á að á bls. 8 í hinni kærðu ákvörðun er vísað í minnisblað Náttúrufræðistofnunar Íslands þar sem fram kemur að það sem geri kríuvarpið sérstætt sé staðsetning þess á jarðhitasvæði með náttúrulegu yfirbragði. Ennfremur vísar Skipulagsstofnun á bls. 3 í hinni kærðu ákvörðun til minnisblaðs Náttúrufræðistofnunar þar sem fram kemur að borholurnar muni manngera þessa mynd enn frekar en orðið er og sé það neikvætt að mati Náttúrufræðistofnunar. Báðar þessar tilvísanir hafi haft áhrif á niðurstöðu Skipulagstofnunar. Skipulagsstofnun vill ennfremur benda á að af orðalagi kærunnar um rannsóknir Náttúrufræðistofnunar Íslands „allt frá árinu 1998" megi ráða að um sé að ræða samfellar rannsóknir eða vöktun. Samkvæmt heimildaskrá í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar, dags. 2. mars 2005, er um að ræða athugun á fuglum árið 1998 og 2002 en í þeirri síðarnefndu var kríuvarpið ekki kannað svo fyrirliggjandi upplýsingar um kríuvarpið virðast eingöngu vera frá árinu 1998. Þetta undirstrikar að mati Skipulagsstofnunar enn frekar nauðsyn þess að útbreiðsla og þéttleiki kríuvarpsins nú, svo og áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á kríuvarpið verði könnuð nánar og þannig verði dregið úr óvissu um neikvæð áhrif. Skipulagsstofnun vísar því á bug að stofnunin hafi horft fram hjá greinargerðum Náttúrufræðistofnunar Íslands vegna málsins."

Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að ekki hafi verið lögð fram nein gögn til sönnunar um að krían muni aðlagast fyrirhuguðum framkvæmdum og jafnvel „færa sig um set og yfir að orkuverinu með sitt varp til að njóta þeirra varnar sem þar mun skapast" eins og segi í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands. Því muni rannsóknir e.t.v. sýna fram á hugsanleg áhrif framkvæmda á kríuvarpið. Umhverfisstofnun hafi bent á það í fyrri umsögn sinni að krían aðlagaðist ekki í öllum tilvikum breyttum aðstæðum, sbr. hnignun kríuvarps við Ástjörn í Hafnarfirði. Þó ekki sé um samskonar svæði að ræða eins og Hitaveita Suðurnesja bendi á í kæru sinni telur Umhverfisstofnun þetta dæmi sýna að ekki sé hægt að fullyrða um að krían muni aðlagast. Stofnunin bendir að lokum á að í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands vegna umsagnar Umhverfisstofnunar komi fram að stofnunin telji að ef varpstöðvum kríunnar er ekki ógnað með framkvæmdum geti kríuvarp farið saman við umsvif manna, en fljótt kunni að reyna á það sambýli ef farið sé með stórvirk vinnutæki um svæði á viðkvæmum tíma og varpsvæðum raskað með jarðvinnslu. Stofnunin bendir á að á fyrirhuguðum borstæðum sé þéttleiki kríuvarps í meðallagi og rétt sunnan við borsvæðin sé mesti þéttleiki kríuvarps á svæðinu.

6. Samlegðaráhrif.

Kærendur benda á að í tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagsstofnunar sé rakið að samlegðaráhrif af væntanlegum framkvæmdum Hitaveitu Suðurnesja verði óveruleg. Telja kærendur að fyrir liggi hver þau áhrif verði. Einhverjar breytingar verði á ásýnd svæðisins vegna nýrra borhola, lagna og vegslóða, en sjólögn verði hins vegar niðurgrafin og rask vart sýnilegt. Hola 23 sjáist frá nærliggjandi vegi en mannvirkin séu illgreinanleg frá Bæjarfelli og Gunnuhver. Þá muni framkvæmdirnar ekki sjást frá öðrum vinsælum áningarstöðum ferðamanna. Benda kærendur á að við mat á umhverfisáhrifum breytingar á lagningu háspennulínu á Reykjanesi hafi verið unnin skýrsla um möguleg samlegðaráhrif helstu framkvæmdarþátta Reykjanesvirkjunar, sem m.a. taki til þeirra breytinga sem hér eru til umfjöllunar. Ennfremur sé í niðurstöðu Skipulagsstofnunar hvergi vikið að því að hugsanleg samlegðaráhrif tilkynntra breytinga á jarðhitanýtingunni kunni að verða umtalsverð. Engin rök séu því til að telja breytingarnar matsskyldar af þessari ástæðu.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að frá árinu 2003 hafi ítrekað verið til umfjöllunar hjá Skipulagsstofnun breytingar á framkvæmd jarðhitanýtingar á Reykjanesi. Ekki hafi verið unnt að meta umhverfisáhrif jarðhitanýtingarinnar heildstætt en ljóst sé að einstakar fyrirhugaðar breytingar á framkvæmdunum hafi samlegðaráhrif einkum á jarðmyndanir og landslag og í minna mæli á gróður og fugla, á svæði sem hefur mikið aðdráttarafl fyrir ferðamenn, sem ekki hefur verið unnt að taka afstöðu til þegar eingöngu er kynnt stök breyting hverju sinni. Ennfremur telur stofnunin að fyrirhugaðar framkvæmdir kunni að hafa samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum á ásýnd og landslagsupplifun. Skipulagsstofnun telur því sýnt að í hinni kærðu ákvörðun hafi verið vikið að hugsanlegum samlegðaráhrifum þegar metið var hvort fyrirhugaðar breytingar skyldu háðar mati á umhverfisáhrifum. Síðan segir í umsögninni: „Skipulagsstofnun vill ennfremur benda á að á bls. 7 í hinni kærðu ákvörðun kemur fram í svörum Hitaveitu Suðurnesja við umsögn Umhverfisstofnunar dags. 27. apríl 2005 (n.t.t. kafli 10.2), að þar sem unnið sé að matsskýrslu um legu háspennulínu að orkuverinu á Reykjanesi „....verði unnt að leggja heildstætt mat á þessar framkvæmdir". Skipulagsstofnun vill benda á að í matsskýrslu um breytingu á legu 220 kV háspennulínu, Reykjanes – Rauðimelur dags, maí 2005 er í kafla 3.10 í stuttu máli greint frá öðrum fyrirhuguðum framkvæmdum á svæðinu þ. á m. fyrirhuguðum þremur borholum og sjólögn og sýnt yfirlit (mynd 2 í mynda og kortahefti) yfir þessar framkvæmdir á loftmynd í mkv: 1:20.000. Fram kemur í kafla 4.6.3 að þau mannvirki sem tekin voru inn til að kortleggja heildaráhrif núverandi og fyrirhugaðra mannvirkja á sjónræna þætti eru ekki þau mannvirki sem hér um ræðir. Skipulagsstofnun telur að ofangreindar upplýsingar sýni ekki á fullnægjandi hátt hugsanleg samlegðaráhrif með öðrum framkvæmdum og liggi áhrifin því ekki ljós fyrir."

7. Skipulagsáætlanir.

Kærendur Grindavíkurkaupstaður og Reykjanesbær gagnrýna það að við ákvörðun sína vísi Skipulagsstofnun til þess að verndargildi svæðisins sé staðfest í skipulagsáætlunun en líti hinsvegar algerlega framhjá umsögn sveitarfélaganna sem fari með skipulags- og leyfisveitingarvald á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Gengur umfjöllun Skipulagsstofnunar að þeirra áliti í berhögg við álit og stefnu sveitarfélaganna um landnotkun og framkvæmdir á Reykjanesi. Sveitarfélögin muni breyta skipulagsáætlunum sínum til samræmis við þær breytingar sem fyrirhugaðar séu og taldar nauðsynlegar vegna nýtingar jarðhitans á svæðinu. Það sé stefna sveitarfélaganna að innan iðnaðarsvæðisins fari saman jarðhitanýting og uppbygging ferðaþjónustu. Þau styðji heilshugar heildstæða nýtingu jarðlindanna og djúpborun, kjarna sjálfbærrar þróunar Suðurnesjasvæðisins og landsins. Áætlanir Hitaveitu Suðurnesja séu að þeirra mati í samræmi við stefnumið sveitarfélaganna um nýtingu jarðhita, uppbyggingu ferðaþjónustu og verndun jarðmyndana á Reykjanesi.

Skipulagsstofnun bendir í umsögn sinni á að á bls. 5 í hinni kærðu ákvörðun hafi verið gerð grein fyrir áliti Grindavíkurbæjar og Reykjanesbæjar í upphafi kafla sem beri yfirskriftina: „Álit umsagnaraðila og viðbrögð framkvæmdaraðila". Stofnunin hafi ekki talið þörf á að fjalla nánar um umsagnirnar þar sem í þeim komi fram skýr afstaða til þess að fyrirhugaðar framkvæmdir á Reykjanesi skuli ekki háðar mati á umhverfisáhrifum. Í umsögnunum, sem séu stuttar og án rökstuðnings, komi ekki fram efnisleg umfjöllun um þessa niðurstöðu sveitarfélaganna önnur en það sem segir í umsögn Reykjanesbæjar: „Niðurstaða yfirferðarinnar er í stuttu máli sú að í gögnunum er, að mati Reykjanesbæjar, á fullnægjandi hátt fjallað um eftirfarandi atriði: a) fyrirhugaða framkvæmd b) umhverfi c) umhverfisáhrif d) mótvægisaðgerðir e) vöktun f) þörf á að kanna tiltekin atriði frekar".

Skipulagsstofnun vekur í umsögn sinni athygli á að í greinargerð með breytingu á aðalskipulagi Reykjanesbæjar þegar iðnaðarsvæðið á Reykjanesi var minnkað, staðfest af umhverfisráðherra þann 4. mars 2004, kemur fram að þegar rannsóknum Hitaveitu Suðurnesja og mati á umhverfisáhrifum virkjunarinnar lauk hafi legið fyrir forsendur til nánari afmörkunar iðnaðarsvæðisins. Hafi forsendur þessarar breytingar verið að skapa rými fyrir jarðhitanýtingu en um leið að taka fullt tillit til þeirra sérstöku jarðmyndana sem séu á Reykjanesinu. Breytingin verði til þess að iðnaðarsvæðið falli að framkvæmdum um jarðhitanýtingu og styrki frekar verndun sérstakra jarðmyndana. Af framangreindu megi því ráða að skipulagsyfirvöldum á svæðinu hafi þótt ástæða til að takmarka enn frekar það svæði sem muni fara undir mannvirki tengd orkuvinnslu til að styrkja verndun sérstakra jarðmyndana og draga úr áhrifum á landslag á svæði sem jafnframt sé hluti þess svæðis sem Alþingi hafi samþykkt að skuli unnið að friðlýsingu á skv. náttúruverndaráætlun. Svæðið hafi mikið verndargildi og aðdráttarafl fyrir ferðamenn og þar hafi ekki verið gert ráð fyrir mannvirkjagerð til þessa. Skipulagsstofnun telur að þrátt fyrir að í umsögnum sveitarstjórna á svæðinu sé ekki talin þörf á að framkvæmdirnar fari í umhverfismat sé mikilvægt í ljósi þeirrar stefnumörkunar stjórnvalda, þ. á m. sveitarfélaga á svæðinu, sem sé í gildi um svæðið að ákvarðanir um breytta landnotkun utan iðnaðarsvæðisins á Reykjanesi séu byggðar á upplýsingum sem séu til þess fallnar að sýna fram á að unnt sé að draga eins og kostur er úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda á svæðinu. Ennfremur sé mikilvægt að þær séu byggðar á kynningu fyrir almenningi á breyttri stefnu um afmörkun iðnaðarsvæðisins.

Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að stækkun iðnaðarsvæðisins kalli á breytingar á aðal- og deiliskipulagi svæðisins. Þá þurfi að fjalla um orkunýtingu umfram þá sem þegar hafi verið leyfð eða frekari breytingar á jarðhitanýtingu skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin ítrekar að frá upphafi hafi verið lögð á það áhersla að staðið verði þannig að jarðhitanýtingu á Reykjanesi að hún hafi sem minnst umhverfisáhrif í för með sér og skerði sem minnst verndargildi svæðisins, sem og gildi svæðisins til útivistar og fræðslu. Því hafi verið mælst til þess að framkvæmdir verði sem mest innan skilgreinds iðnaðarsvæðis.

III. Niðurstaða.

1. Formhlið málsins.

a. Jafnræðisreglan.

Að mati kærenda gætti Skipulagsstofnun við ákvörðun sína ekki jafnræðis sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Nefna kærendur til samanburðar framkvæmdir við vegalagningu í Svínahrauni og Hellisheiðarvirkjun auk fyrri breytingar á framkvæmdum Hitaveitu Suðurnesja sem fólst í færslu stöðvarhúss og affallslagnar. Telja kærendur að fyrirhuguð framkvæmd nú hafi í för með sér mun minni umhverfisáhrif en framangreindar framkvæmdir.

Þau svæði í Svínahrauni og á Hellisheiði sem nefnd eru í kæru til samanburðar við fyrirhugaðar breytingar á framkvæmdum Hitaveitu Suðurnesja eru hvorki á svæði sem nýtur hverfisverndar samkvæmt skipulagsáætlunum né eru meðal þeirra fjórtán svæða á náttúruverndaráætlun sem Alþingi hefur samþykkt að vinna skuli friðlýsingu fyrir á tímabilinu 2004-2008. Í köflum 2-8 hér á eftir og hinum kærða úrskurði er gerð ítarleg grein fyrir sérstöðu umrædds svæðis á Reykjanesi og alþjóðlegu verndargildi þess, einkum með tilliti til jarðmyndana en einnig gróðurfars, fuglalífs og landslags. Samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Eins og fram kemur í umsögnum Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar er mat á verndargildi svæðanna í Svínahrauni og á Hellisheiði annars vegar og á Reykjanesi hins vegar afar mismunandi. Ákvörðun um það hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum skal samkvæmt framangreindum ákvæðum laganna tekin með hliðsjón af aðstæðum á hverjum stað og á grundvelli heildarmats á þeim líklegu umhverfisáhrifum sem viðkomandi framkvæmd er talin hafa í för með sér. Ráðuneytið telur að ekki sé um sambærilegar framkvæmdir eða aðstæður að ræða í þeim tilvikum sem kærendur nefna til samanburðar. Hvað varðar færslu stöðvarhúss og framkvæmd sjótöku þá tekur ráðuneytið undir það með Skipulagsstofnun að eðli þeirra hafi verið annað en breytinganna nú, umfang minna og umhverfisáhrif, m.a. varðandi ásýnd, jarðmyndanir, landslag og vistkerfi, þau sömu og af áður samþykktum framkvæmdum. Ráðuneytið telur því ekkert hafa komið fram sem styður þá fullyrðingu kærenda að brotin hafi verið jafnræðisregla stjórnsýslulaga í hinum kærða úrskurði.

b. Meðalhófsreglan.

Kærendur halda því fram að Skipulagsstofnun hafi við ákvörðun sína gengið lengra en efni standi til og þar með brotið gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga. Vísa þeir m.a. til þess að Hitaveita Suðurnesja hafi þegar fengið nýtingarleyfi úr hendi íslenska ríksins sem fyrirhugaðar framkvæmdir séu í samræmi við og m.a. nái yfir fyrirhugaða borstaði.

Í nýtingarleyfi framkvæmdaraðila, sem gefið er út á grundvelli laga nr. 57/1998, um rannsóknir og nýtingu á auðlindum í jörðu, kemur fram í 6. og 7. gr. að skipulagsskyldar framkvæmdir skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir og að leyfishafi skuli afla sér starfsleyfis hjá viðkomandi heilbrigðisnefnd. Fram kemur að um vernd svæðisins gildi m.a. lög um náttúruvernd og lög um mat á umhverfisáhrifum. Leyfishafa beri í hvívetna að fara að lögum um umgengni um nýtingarsvæðið og skuli leitast við að mannvirki verði lögð á þann hátt að sem minnstur skaði verði á náttúru landsins. Ennfremur kemur fram að leyfishafi skuli taka tillit til umhverfissjónarmiða við framkvæmdir, sbr. einnig 17. gr. laga nr. 57/1998.

Ráðuneytið telur ótvírætt að við nýtingu jarðhita á grundvelli framangreinds nýtingarleyfis skuli framkvæmdaraðili fylgja ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. m.a. 16. gr. laganna. Verði breytingar á framkvæmdum sem falla undir 13. tölul. 2. viðauka laganna og þær breytingar eru þess eðlis að þær geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar, sbr. 6. gr. laganna, þá skal fara fram mat á umhverfisáhrifum áður en heimilt er að ráðast í þær framkvæmdir sem í breytingunum felast. Í 12. gr. stjórnsýslulaga er kveðið á um að stjórnvald skuli því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar lögmætu markmiði, sem að er stefnt, verður ekki náð með öðru og vægara móti. Tilkynning framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar um framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka, sbr. 6. gr. laganna, jafngildir ekki mati á umhverfisáhrifum skv. 8.-10. gr. laganna. Sé það niðurstaða stofnunarinnar að framkvæmd kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif skal hún skv. 6. gr. laganna sæta mati á umhverfisáhrifum. Að mati ráðuneytisins var niðurstaða Skipulagsstofnunar í samræmi við framangreind ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. einnig niðurstöðu ráðuneytisins í kafla 8. hér á eftir. Ráðuneytið fellst ekki á það með kærendum að meðalhófsregla stjórnsýslulaga hafi ekki verið virt í hinum kærða úrskurði.

c. Rökstuðningur ákvörðunar.

Að mati kærenda er rökstuðningi í ákvörðun Skipulagsstofnunar ófullnægjandi og í andstöðu við fyrirmæli 22. gr. stjórnsýslulaga.

Í köflum 2-8 hér á eftir er farið ítarlega yfir röksemdir Skipulagsstofnunar fyrir hinni kærðu ákvörðun. Að mati ráðuneytisins byggir Skipulagsstofnun í niðurstöðu sinni á lögmætum og málefnalegum sjónarmiðum sem felst m.a. í faglegu mati á þeim þáttum sem tilteknir eru í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. 6. gr. laganna. Ráðuneytið fellst því ekki á það með kærendum að rökstuðningi sé áfátt í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar.

d. Leiðbeiningar- og rannsóknarskylda.

Að mati kærenda bar Skipulagsstofnun að leita frekari upplýsinga hjá Hitaveitu Suðurnesja eða eftir atvikum öðrum um þau efni sem stofnunin hafi talið óljós varðandi væntanleg umhverfisáhrif af tilkynntum breytingum. Þá hafi stofnuninni borið að veita leiðbeiningar um frekari gögn og upplýsingar sem stofnunin taldi nauðsynlegar til að unnt væri að taka ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar. Þetta hafi stofnunin ekki gert og því brjóti málsmeðferð hennar að mati kærenda í bága við 7. og 10. gr. stjórnsýslulaga.

Samkvæmt a. lið 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er það eitt af markmiðum laganna að tryggja að áður en leyfi er veitt fyrir framkvæmd, sem kann vegna staðsetningar, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, hafi farið fram mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar. Í tilkynningu framkvæmdaraðila um framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka þurfa að koma fram nauðsynlegar upplýsingar þannig að unnt sé að meta hvort framkvæmd kunni að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif, sbr. 6. gr. laganna. Að mati ráðuneytisins lágu þær upplýsingar fyrir í máli þessu, sbr. umfjöllun í köflum 2-8 hér á eftir. Í lögunum er hins vegar gert ráð fyrir að ítarlegri umfjöllun um fyrirhugaða framkvæmd og frekari lýsing á umhverfisáhrifum komi fram í matsáætlun og matsskýrslu, sbr. 8. og 9. gr. laganna, m.a. á grundvelli rannsókna sem fram kunna að fara við undirbúning og gerð matsskýrslu. Ráðuneytið telur eðlilegt og í samræmi við markmið laganna að í því ferli komi fram frekari upplýsingar um áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á umhverfið en fram koma í tilkynningu framkvæmdaraðila. Ráðuneytið telur málsmeðferð Skipulagsstofnunar að þessu leyti eðlilega og í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum og stjórnsýslulaga.

2. Áhrif á landslag og jarðmyndanir.

Kærendur telja að engin efni séu til að líta svo á að fyrirhuguð framkvæmd Hitaveitu Suðurnesja komi til með að hafa veruleg áhrif á jarðmyndanir og landslag. Um sé að ræða lítið jarðrask á þegar röskuðu svæði sem aldrei geti talist umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.

Samkvæmt 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 eru framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka laganna háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í viðauka 3 við lögin koma fram þær viðmiðanir sem líta ber til við mat á því hvort framkvæmd sem fellur undir 2. viðauka skuli háð mati á umhverfisáhrifum.

Fyrirhuguð breyting á jarðhitanýtingu á Reykjanesi fellur undir a lið 13 tölul. 2. viðauka laganna og felst annars vegar í því að boraðar verði þrjár háhitaborholur rétt sunnan við núverandi iðnaðarsvæði ásamt vegum/slóðum að borplönum og lögnum að safnæð. Hins vegar felst breytingin í því að fyrirhuguð sjólögn verði lögð beint frá sjótökustað að stöðvarhúsi í stað þess að liggja í sveig og að mestu meðfram affallslögn eins og fyrri áætlanir gerðu ráð fyrir.

Fyrirhuguð framkvæmd er á svæði sem verið hefur á náttúruminjaskrá síðan 1981, sbr. 67. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999. Þá nýtur hraun á svæðinu sérstakrar verndar, skv. a lið 1. mgr. 37. gr. sömu laga, en þar segir að forðast skuli röskun eldhrauna eins og kostur er. Svæðið er jafnframt eitt af þeim 14 svæðum sem áformað er að friðlýsa á næstu árum samkvæmt náttúruverndaráætlun 2004-2008, sem samþykkt var Alþingi 28. maí 2004. Í náttúruverndaráætlun segir að svæðið sé talið hafa hátt verndargildi m.a. vegna stórbrotinnar jarðfræði, allmikils hverasvæðis og fjölskrúðugs jarðhitagróðurs, auk þess sem um 2-4% af kríustofninum verpi þar. Alþjóðlegt verndargildi svæðisins sé einkum hátt sakir þess að um er að ræða eina staðinn í heiminum sem úthafshryggurinn gengur á land og er sýnilegur. Svæðið sé talið einstakt til jarðfræðirannsókna og fræðslugildi þess hátt.

Meðal þeirra þátta sem taldir eru upp í 3. viðauka og líta ber til við mat á því hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum er staðsetning framkvæmdar, sbr. 2. tölul. 3. viðauka. Athuga þarf hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilliti til verndarsvæða, sbr. iii. liður 2. tölul. viðaukans. Til verndarsvæða samkvæmt þessum tölulið teljast m.a. friðlýstar náttúruminjar, svæði sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd og hverfisverndarsvæði. Svæðið þar sem fyrirhugaðri sjólögn er ætlað að liggja telst til verndarsvæða í skilningi framangreindra ákvæða, enda liggur það um hraun sem nýtur sérstakrar verndar skv. 37. gr. náttúruverndarlaga auk þess sem það hefur verið skilgreint sem hverfisverndarsvæði í samræmi við ákvæði skipulagsreglugerðar nr. 441/1998. Gróið hraun er þar sem gert er ráð fyrir að fyrirhugaðar borholur utan núverandi iðnaðarsvæðis verði og eru þær því einnig staðsettar á verndarsvæði í skilningi 2. tölul 3. viðauka. Þessu til viðbótar skal skv. iv. lið 2. tölul. litið til álagsþols náttúrunnar, einkum með tilliti til sérstæðra jarðmyndana, svo sem hverasvæða, vatnsfalla, jökulminja, eldstöðva og bergmyndana, náttúruverndarsvæða, þar með talinna svæða á náttúruminjaskrá og landslagsheilda, sbr. c. d. og e. liður iv. liðar 2. tölul. 3. viðauka.

Í hinum kærða úrskurði og umsögn Umhverfisstofnunar er lögð á það áhersla að fyrirhugaðar framkvæmdir séu á svæði sem hafi mikla sérstöðu, einkum með tilliti til jarðfræðiminja, en einnig gróðurfars, fuglalífs og landslags og að verndargildi þess sé hátt, sem m.a. endurspeglast í þeim áformum sem fram koma í náttúruverndaráætlun sem Alþingi hefur samþykkt. Í skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands og Náttúruverndar ríkisins, Verndun jarðminja á Íslandi, frá árinu 2002, sem unnin var vegna undirbúnings Náttúruverndaráætlunar, segir eftirfarandi um forsendur fyrir vernd svæðisins:

Ráðuneytið tekur undir mat framangreindra sérfræðistofnana á verndargildi svæðisins og ber að mati ráðuneytisins að taka sérstakt tillit til staðsetningar fyrirhugaðra framkvæmda við mat á því hvort hún skuli háð mati á umhverfisáhrifum, sbr. framangreind ákvæði 2. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. einnig i. og ii. lið 1. tölul. og iv. lið 3. tölul. viðaukans.

Fram kemur í gögnum málsins að brjóta þurfi í gegnum hraunklappir á um 200 m svæði vegna lagningar sjólagnar. Hraun sem raskist sé um 4.000 m² en þar af séu 1.200 m² sýnilegir sem klappir en hinn hlutinn sé sandorpið hraun. Ennfremur sé gert ráð fyrir að iðnaðarsvæðið á Reykjanesi muni stækka um 12 ha vegna fyrirhugaðra borana sunnan við svæðið og rask á grónu hrauni vegna þriggja borplana og vega verði um 15.000 m² (1,5 ha). Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun telja að breyting á legu sjólagnar frá sjótökustað að stöðvarhúsi kunni að hafa óafturkræf áhrif á jarðmyndun og talsverð áhrif á ásýnd svæðisins og heildrænt yfirbragð þess þar sem að um áberandi mannvirkjabelti verði að ræða þrátt fyrir að reynt verði að ganga vel frá svæðinu. Benda stofnanirnar á að ef sjólögn sé lögð meðfram affallslögn og vegi eins og upphaflega var ráðgert megi halda raski á svæðinu í lágmarki. Þá benda stofnanirnar einnig á að hinar þrjár nýju borholur séu ráðgerðar á svæði sem hafi mikið verndargildi og kunni framkvæmdin að skerða gildi svæðisins m.t.t. landslags og jarðfræðiminja þar sem m.a. verði enn frekar þrengt að hverasvæðinu við Gunnuhver. Í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands til framkvæmdaraðila frá 2. mars 2005 kemur fram sú ábending stofnunarinnar að núverandi syðri mörk iðnaðarsvæðisins séu í um 400 m fjarlægð frá miðju virkasta hverasvæðisins og að stofnunin telji að færsla iðnaðarsvæðisins um 100-150 m til suðurs þrengi að hverasvæðinu og rýri þar með gildi þess sem náttúruminjasvæðis. Ennfremur kemur fram sú ábending stofnunarinnar að það orki tvímælis að fórna meiru af náttúruverndarsvæðum vegna sjótökulagnarinnar. Þessu til viðbótar bendir Skipulagsstofnun á í umsögn sinni að samlegðaráhrif fyrirhugaðra breytinga á virkjunarframkvæmdum Hitaveitu Suðurnesja, þar með talin áhrif á jarðmyndanir og landslag, með framkvæmdum á svæðinu sem þegar hafa verið samþykktar hafi ekki verið metin, sbr. kafli 6 hér á eftir.

Ráðuneytið telur, með hliðsjón af verndargildi og sérstöðu umrædds svæðis, að áhrif fyrirhugaðra breytinga á framkvæmdinni á jarðmyndanir og landslag kunni að vera umtalsverð í skilningi 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. i. og ii. liður 1. tölul., i. liður 2. tölul., a. og f. liður iii. liðar 2. tölul., c. d. og e. liðir iv. liðar. 2. tölul. og iv. lið 3. tölul. 3. viðauka laganna.

3. Áhrif á ferðamennsku og útivist.

Kærendur telja áhrif fyrirhugaðra framkvæmda á ferðamennsku og útivist óverulega. Telja þeir að Skipulagsstofnun hafi í ákvörðun sinni að engu umsögn Ferðamálaráðs sem fari þó með stjórn ferðamála undir yfirstjórn samgönguráðherra.

Eins og fram kemur í kafla 2 hér að framan eru fyrirhugaðar virkjunarframkvæmdir Hitaveitu Suðurnesja á svæði sem hefur mikið verndargildi og sérstöðu, einkum með tilliti til jarðfræðiminja, en einnig gróðurfars, fuglalífs og landslags. Svæðið er talið einstakt til jarðfræðirannsókna og fræðslugildi þess hátt. Með þeirri stækkun iðnaðarsvæðis Hitaveitu Suðurnesja sem framkvæmdaraðili leggur til í tilkynningu sinni til Skipulagsstofnunar færast fyrirhugaðar framkvæmdir og sú röskun sem þeim fylgir nær hverasvæði við Gunnuhver sem er vinsæll áningarstaður ferðamanna. Hinar þrjár nýju borholur munu þó ekki verða sýnilegar frá hverasvæðinu en mannvirki við holu 23 munu sjást frá veginum. Tímabundinna sjónrænna áhrifa og hávaða mun gæta vegna borunar og blásturs hola í nokkur ár eftir að framkvæmdir hefjast. Umhverfisstofnun telur að fyrirhugaðar framkvæmdir muni hafa áhrif á ferðamennsku og útivist og Skipulagsstofnun telur þau áhrif veruleg. Fram kemur í umsögn Ferðamálaráðs til Skipulagsstofnunar að umtalsverð umferð ferðafólks sé um svæðið og fari fjölgandi. Þar sem fyrirhugaðar borholur séu í seilingarfjarlægð frá því iðnaðarsvæði sem fyrir er telur ráðið að borholurnar þrjár ættu ekki að rýra svæðið verulega umfram það sem orðið er.

Ráðuneytið telur ekki líklegt að stækkun iðnaðarsvæðisins hafi veruleg áhrif á upplifun ferðamanna við Gunnuhver til lengri tíma umfram þau áhrif sem núverandi iðnaðarsvæði hefur þegar haft. Hins vegar verði að telja líklegt að færsla borhola nær hverasvæðinu valdi ferðamönnum meira ónæði á framkvæmdatíma og þann tíma sem blástur hola fer fram, sbr. v. liður 1. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Auk þess telur ráðuneytið að sammögnunaráhrif fyrirhugaðra breytinga á framkvæmdum nú með þeim framkvæmdum sem Skipulagsstofnun hefur áður fallist á geti hugsanlega haft áhrif á gildi svæðisins í heild til útivistar og á upplifun ferðamanna, sbr. ii. liður 1. tölul. og i. og v. liðir 3. tölul. 3. viðauka.

4. Áhrif á tegundir á válista.

Kærendur mótmæla þeirri niðurstöðu Skipulagsstofnunar að óvissa ríki um tilvist og hugsanleg áhrif væntanlegra framkvæmda á hitakærar plöntur og tegundir á válista og því sé erfitt að taka afstöðu til þess hvort hætta sé á röskun þeirra. Í kæru kemur fram að fyrirhugað framkvæmdasvæði hafi verið rannsakað ítarlega og muni frekari rannsóknir litlu þar við bæta. Verði hætta á verulegri röskun búsvæða sjaldgæfra planta, sem ekkert bendi til, verði staðsetningu borhola hnikað þannig til að ásættanlegt verði út frá umhverfissjónarmiðum og aðstæðum til borana.

Eins og fram kemur í hinum kærða úrskurði og minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands til framkvæmdaraðila liggur ekki fyrir hvort fágætar hitakærar plöntur eins og naðurtunga, sem er tegund á válista og sjaldgæf á landsvísu, séu á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði. Rannsókn í tengslum við mat á umhverfisáhrifum myndi væntanlega leiða í ljós hvort svo sé. Framkvæmdaraðili hefur lýst því yfir að hann muni standa fyrir rannsóknum á þessu áður en framkvæmdir hefjist. Ráðuneytið tekur undir það með Skipulagsstofnun að ekki sé unnt að taka afstöðu til þeirra mótvægisaðgerða sem framkvæmdaraðili boðar í kæru sinni, þ.e. um tilfærslu á staðsetningu borplana, meðan niðurstaða framangreindrar könnunar liggur ekki fyrir. Ráðuneytið bendir á að skv. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum getur Skipulagsstofnun í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum sett skilyrði um mótvægisaðgerðir í því skyni að draga úr neikvæðum áhrifum framkvæmda á umhverfið.

5. Áhrif á kríuvarp.

Kærendur mótmæla þeirri niðurstöðu Skipulagsstofnunar að áhrif væntanlegra framkvæmda á kríuvarp séu ekki að fullu ljós, þ.e. hve mikla skerðingu á búsvæði og ónæði krían þoli áður en hún flytji sig um set.

Fram kemur í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar til framkvæmdaraðila að það sem einkum setji svip sinn á fuglalíf við fyrirhugaðar þrjár borholur sé allstórt kríuvarp. Fram kemur að kríuvarpið njóti að vissu leyti góðs af sambýlinu við manninn sem verndi það gegn afráni tófu. Líkur séu á nokkrum áhrifum á framkvæmdatíma en til lengri tíma litið sé ólíklegt að framkvæmdin muni hafa nokkur áhrif á kríuvarpið. Á hinn bóginn ráðist sérstaða kríuvarpsins af staðsetningu þess á jarðhitasvæði með náttúrulegu yfirbragði. Borholurnar muni manngera þessa mynd enn frekar en orðið er og það sé neikvætt að mati Náttúrufræðistofnunar. Umhverfisstofnun dregur í umsögn sinni í efa þá tilgátu Náttúrufræðistofnun að kríuvarpið muni færa sig um set og aðlaga sig fyrirhuguðum framkvæmdum. Sú hafi ekki alltaf verið raunin. Stofnunin bendir á að á fyrirhuguðum borstæðum sé þéttleiki kríuvarps í meðallagi og rétt sunnan við borsvæðin sé mesti þéttleiki kríuvarps á svæðinu.

Ráðuneytið telur að í gögnum framkvæmdaraðila sé nægjanleg grein gerð fyrir áhrifum fyrirhugaðra framkvæmda á fuglalíf vegna ákvörðunar um matsskyldu þeirra. Ekki sé þó hægt að segja fyrirfram til um það með vissu hvernig kríuvarpið muni aðlagast fyrirhuguðum framkvæmdum. Fyrir liggur að framkvæmdir á stærra svæði en áður muni hafa neikvæð áhrif á sérstöðu kríuvarpsins þar sem hún ræðst af staðsetningu þess á jarðhitasvæði með náttúrulegu yfirbragði.

6. Samlegðaráhrif.

Kærendur benda á að í tilkynningu um fyrirhugaða framkvæmd til Skipulagsstofnunar sé rakið að samlegðaráhrif af væntanlegum framkvæmdum Hitaveitu Suðurnesja verði óveruleg. Telja kærendur að fyrir liggi hver þau áhrif verði. Einhverjar breytingar verði á ásýnd svæðisins vegna nýrra borhola, lagna og vegslóða, en sjólögn verði hins vegar niðurgrafin og rask vart sýnilegt. Hola 23 sjáist frá nærliggjandi vegi en mannvirkin séu illgreinanleg frá Bæjarfelli og Gunnuhver. Þá muni framkvæmdirnar ekki sjást frá öðrum vinsælum áningarstöðum ferðamanna. Benda kærendur á að við mat á umhverfisáhrifum breytingar á lagningu háspennulínu á Reykjanesi hafi verið unnin skýrsla um möguleg samlegðaráhrif helstu framkvæmdarþátta Reykjanesvirkjunar, sem m.a. taki til þeirra breytinga sem hér eru til umfjöllunar. Ennfremur sé í niðurstöðu Skipulagsstofnunar hvergi vikið að því að hugsanleg samlegðaráhrif tilkynntra breytinga á jarðhitanýtingunni kunni að verða umtalsverð. Engin rök séu því til að telja breytingarnar matsskyldar af þessari ástæðu.

Eins og fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar hafa samlegðaráhrif þeirra breytinga á framkvæmdum sem hér eru til umfjöllunar með öðrum framkvæmdum sem stofnunin hefur áður fallist á ekki verið metin. Bæði Skipulagsstofnun og Umhverfisstofnun hafa lagt á það áherslu með hliðsjón af sérstöðu svæðisins og verndargildi að allri mannvirkjagerð sé haldið þar í lágmarki þannig að verndargildi þess skerðist ekki. Í minnisblaði Náttúrufræðistofnunar Íslands til framkvæmdaraðila koma fram ábendingar um að fyrirhugaðar framkvæmdir þrengi að hverasvæðinu við Gunnuhver og rýri þar með gildi þess sem náttúruminjasvæðis, auk þess sem stofnunin telur orka tvímælis að fórna meiru af náttúruverndarsvæðinu undir sjólögnina. Ljóst er að mati ráðuneytisins og vísast þá m.a. í álit framangreindra sérfræðistofnana og umfjöllun í kafla 2 og 3 hér að framan að afar varlega verður að fara við alla mannvirkjagerð á svæðinu. Í þeim breytingum á framkvæmdum sem hér eru til umfjöllunar felst að tekið er nýtt og óraskað svæði undir mannvirkjagerð. Með hliðsjón af sérstöðu svæðisins, alþjóðlegu verndargildi þess, fræðslu- og útivistargildi telur ráðuneytið mikilvægt að sammögnunaráhrif þessara breytinga séu metin með áður samþykktum framkvæmdum, sbr. ii. liður 1. tölul og v. liður 3. tölul. 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.

7. Skipulagsáætlanir.

Kærendur Grindavíkurkaupstaður og Reykjanesbær gagnrýna það að við ákvörðun sína vísi Skipulagsstofnun til þess að verndargildi svæðisins sé staðfest í skipulagsáætlunun en líti hinsvegar algerlega framhjá umsögn sveitarfélaganna sem fari með skipulags- og leyfisveitingarvald á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði.

Óumdeilt er í máli þessu að fyrirhuguð lega sjólagnar er á svæði sem nýtur hverfisverndar samkvæmt skipulagsáætlunum sveitarfélaganna á svæðinu. Svæðið nýtur eins og fram kemur hér að framan einnig verndar skv. 37. gr. laga um náttúruvernd og er verndargildi þess hátt að mati ráðuneytisins sem m.a. endurspeglast í því að það er meðal þeirra 14 svæða á landinu sem áformað er að friðlýsa skv. náttúruverndaráætlun 2004-2008 sem samþykkt hefur verið á Alþingi. Verndargildi svæðisins er því ekki einungis staðfest með hverfisverndarákvæðum sveitarfélaganna. Sveitarfélögin á svæðinu eru meðal umsagnaraðila í máli þessu en Skipulagsstofnun ber einnig að leita umsagnar Umhverfisstofnunar og annarra sérfræðistofnana um málið. Mat umsagnaraðila á áhrifum og umfangi fyrirhugðara framkvæmda var ekki á einn veg. Að mati ráðuneytisins er ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda í samræmi við ákvæði laga um mat á umhverfisáhrifum, sbr. umfjöllun í kafla 1-6 hér að framan

8. Niðurstaða ráðuneytisins.

Ráðuneytið telur að engir þeir formgallar séu á hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar sem leitt geti til þess að hún verði felld úr gildi af þeim sökum. Ráðuneytið telur, með hliðsjón af verndargildi og sérstöðu umrædds svæðis, einkum með tilliti til sérstæðra jarðmyndana sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum, auk gróðurfars, fuglalífs og landslags, að umhverfisáhrif fyrirhugaðra breytinga á framkvæmdum kunni að vera umtalsverð í skilningi 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Með hliðsjón af sérstöðu svæðisins, alþjóðlegu verndargildi þess, fræðslu- og útivistargildi telur ráðuneytið rétt að metin séu sammögnunaráhrif þessara breytinga og þeirra framkvæmda sem Skipulagsstofnun hefur áður fallist á. Með vísan til alls framanritaðs og 6. gr., sbr. i., ii. og v. liðar 1. tölul., i. liðar 2. tölul., a. og f. liðar iii. liðar 2. tölul., c. d. og e liðar iv. liðar. 2. tölul. og i., iv. og v. liðar 3. tölul. 3. viðauka, laga um mat á umhverfisáhrifum, er það niðurstaða ráðuneytisins að staðfest skuli ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. maí 2005 um að breytingar á jarðhitanýtingu á Reykjanesi skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.

Úrskurðarorð.

Staðfest er ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 17. maí 2005 um að breytingar á jarðhitanýtingu á Reykjanesi, sem felast annars vegar í borun þriggja háhitaborhola rétt sunnan við núverandi iðnaðarsvæði og hins vegar breytingu á legu sjólagnar, skuli háðar mati á umhverfisáhrifum.