Mál 09090028

Þann 10. maí 2010 var í umhverfisráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

Úrskurður:

Ráðuneytinu barst þann 7. september 2009 stjórnsýslukæra frá Borgarbyggð vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2009 um að hafna beiðni Borgarbyggðar um veitingu undanþágu frá 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda. Kæruheimild er í 26. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.

I. Málavextir.

Málavextir eru þeir að Umhverfisstofnun barst erindi frá Borgarbyggð þann 1. desember 2008 vegna ræktunaráætlunar fólkvangsins Einkunna í Borgarbyggð. Umhverfisstofnun veitti Borgarbyggð umsögn vegna málsins í bréfi dags. 28. janúar 2009 þar sem fram kemur að hún telji að breyta eigi áherslum um plöntun erlendra trjátegunda í fólkvanginum og vísaði til 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000. Benti hún á að í ræktunaráætluninni væri gert ráð fyrir að u.þ.b. ¾ af flestum trjátegundunum væru innlendar, en að hin ¼ af algengustu trjátegundunum væru innfluttar tegundir barrtrjáa og í áætluninni væri mælt með plöntun stafafuru í suma reiti. Kvaðst stofnunin mæla gegn plöntun stafafuru þar sem hún væri mögulega ágeng hér á landi skv. NOBANIS gagnagrunninum og benti einnig á að óheimilt væri að rækta útlendar plöntutegundir á friðlýstum svæðum skv. reglugerð nr. 583/2000. Benti stofnunin einnig á að meðal innfluttra trjátegunda gerði ræktunaráætlunin einnig ráð fyrir plöntun á alaskaösp, stafafuru og sitkagreni, sem væru tegundir sem teldust til erlendra trjátegunda.

Vegna ræktunaráætlunar Einkunna óskaði Borgarbyggð eftir því í erindi til Umhverfisstofnunar þann 9. febrúar 2009 að stofnunin veitti Borgarbyggð undanþágu frá banni við ræktun útlendra tegunda skv. 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda. Skv. umræddri grein er öll ræktun útlendra tegunda hér á landi óheimil á friðlýstum svæðum, á landslagsgerðum er njóta sérstakrar verndar og alls staðar ofan 500 metra hæðar yfir sjó. Er Umhverfisstofnun heimilt að veita undanþágu frá umræddu banni að fenginni umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur. Undanþágubeiðni Borgarbyggðar var hafnað af hálfu Umhverfisstofnunar með bréfi dags. 22. júní 2009. Taldi stofnunin að ræktunaráætlun Einkunna þyrfti að samræmast betur markmiðum um vernd jarðmyndana og votlendis í samræmi við friðlýsingarskilmála Einkunna og að gefa ætti meiri gaum að lokun og fyllingu skurða og tengdra aðgerða til að endurheimta votlendi og að viðhalda ætti ásýnd jarðmyndana með gróðursetningu lágvaxnari trjátegunda við Klettaborgir. Í ákvörðuninni tók Umhverfisstofnun undir það sem fram kom í umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur til stofnunarinnar, um að ræktun með framandi tegundum á svæðinu myndi hafa áhrif á þau vistkerfi, þ.e. votlendi og náttúrulegan birkiskóg, sem leitast væri við að vernda með friðlýsingu svæðisins.

Af hálfu ráðuneytisins var aflað umsagna frá Umhverfisstofnun og sérfræðinganefnd um framandi lífverur vegna kærunnar með bréfum dags. 28. september 2009. Umsagnir bárust frá umsagnaraðilum þann 20. október 2009. Þá barst ráðuneytinu einnig tölvupóstur frá formanni sérfræðinganefndar um framandi lífverur þann 20. apríl og 4. maí sl. sem og afrit af framlagðri bókun minnihluta nefndarmanna sérfræðinganefndarinnar á fundi nefndarinnar þann 14. október 2009. Borgarbyggð voru sendar umræddar umsagnir frá 20. október 2009 til athugasemda með bréfi dags. 6. nóvember 2009 og bárust athugasemdir frá sveitarfélaginu þann 20. nóvember 2009, með bréfi dags. 16. nóvember 2009.

Samkvæmt framlagðri kæru er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og að umbeðin undanþága verði veitt og þannig heimilað að planta trjáplöntum í fólkvanginn Einkunnir skv. ræktunaráætlun sem Skógræktarfélag Borgarfjarðar hefur samið fyrir umsjónarnefnd fólkvangsins.

II. Málsástæður og kröfur kæranda og umsagnir um þær.

1. Annmarkar á málsmeðferð.

1.1. Rannsóknarskylda Umhverfisstofnunar.

Kærandi segir að verulegur annmarki hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar og að ákvörðun hafi verið tekin án viðhlítandi rannsóknar. Segir kærandi að umsjónarnefnd Einkunna sé ekki kunnugt um að starfsmaður á vegum Umhverfisstofnunar hafi skoðað fólkvanginn, sem hefði verið sjálfsagður liður í rannsókn málsins á undirbúningsstigi, sbr. 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Komi landabréf og loftmyndir ekki fyllilega í stað vettvangsskoðunar.

Umhverfisstofnun segir í umsögn sinni að starfsmenn stofnunarinnar hafa tvívegis fundað með fulltrúum Borgarbyggðar vegna deiliskipulags og ræktunaráætlunar Einkunna, auk þess sem stofnunin hafi sent tvo starfsmenn stofnunarinnar á svæðið vegna umsagnar um fyrrgreint deiliskipulag. Hafi greinargóð ræktunaráætlun verið lögð fram sem og loftmyndir af svæðinu. Á umræddum fundum hafi sveitarfélagið reifað álit sitt á málum tengdum skógrækt innan svæðisins og Umhverfisstofnun upplýst sveitarfélagið um skyldur stofnunarinnar og þær reglur sem giltu um svæðið. Hafi stofnunin gefið sér góðan tíma til að fara yfir gögn málsins auk þess sem hún hafi átt betri loftmyndir en fylgt hafi erindinu af umræddu svæði. Hafi það því verið mat stofnunarinnar að ekki hafi verið ástæða til að heimsækja Einkunnir sérstaklega aftur vegna ræktunaráætlunarinnar, enda hafi legið fyrir greinargóð ræktunaráætlun, starfsmenn hafi farið á svæðið, góð fjarkönnunargögn hafi verið til staðar og hafi stofnunin tvívegis fundað með sveitarfélaginu vegna málsins. Hafi stofnunin talið fyrrgreindar upplýsingar nægjanlegar til ákvörðunartöku í málinu. Fallist stofnunin því ekki á að verulegur annmarki hafi verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar og telur ekki fram komnar ástæður sem leitt geti til ógildingar hinnar kærðu ákvörðunar.

Í athugasemdum kæranda er ítrekað að umsjónarnefnd Einkunna telji að hin kærða ákvörðun hafi ekki verið nægilega undirbúin og því ekki í samræmi við rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Ótvírætt sé að skrifleg gögn, svo sem skýrslur, landabréf eða loftmyndir geti aldrei fyllilega komið í stað vettvangsskoðunar í málinu. Ljóst sé af athugasemdum stofnunarinnar við umrædda ræktunaráætlun sem og rökstuðningi sérfræðinganefndarinnar að þeir sem um málið hafi fjallað hafi ekki gert sér grein fyrir aðstæðum á svæðinu.

1.2. Umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur.

Kærandi kveðst telja að verulegur annmarki hafi verið á vinnubrögðum sérfræðinganefndar um framandi lífverur sem umsagnaraðila í málinu og segir að umsjónarnefnd Einkunna sé ekki kunnugt um að sérfræðinganefndin hafi komið til að skoða fólkvanginn sem lið í rannsókn málsins.

Kærandi segir að umhverfisfulltrúi Borgarbyggðar hafi að beiðni umsjónarnefndar Einkunna óskað eftir því við formann sérfræðinganefndarinnar að fá afhenta bókun þess fundar þar sem ákvörðun hafi verið tekin um að leggjast gegn veitingu undanþágunnar og að í ljós hafi komið að engin fundargerð hafi verið rituð. Hafi formaður sérfræðinganefndarinnar hins vegar afhent drög að fundargerð frá 25. maí 2009 þar sem fram hafi komið að þrír aðilar hafi verið á fundinum en í nefndinni sitji 5 manns. Vakni því þær spurningar hvort fundurinn hafi verið réttilega boðaður, hvers vegna ekki hafi verið rituð fundargerð og þá hvort fundurinn hafi verið lögmætur. Segir í kæru að í umræddum fundardrögum sérfræðinganefndarinnar segi eftirfarandi: „Nefndin telur að aukin þurrkun svæðisins samfara ræktun sé líkleg til að breyta ásýnd og umfangi votlendis í fólkvanginum.“ Þá telji nefndin að umfangsmeiri skógrækt með hávaxnari tegundum og framandi tegundum muni breyta ásýnd og vatnafari og hafa áhrif á sýnileika jarðfræðilegra minja og jarðfræðilega fjölbreytni svæðisins. Segir kærandi að hér sé sérfræðinganefndin að fjalla um atriði sem henni séu óviðkomandi. Leggi skógræktaráætlunin eingöngu til ræktun framandi tegunda á 1,5 ha sem ekki hafi þegar verið gróðursett í, en þar af séu aðeins 0,7 ha innan friðlýsts svæðis fólkvangsins. Í öðrum tilfellum sé um íbætur að ræða. Sé því augljóst að sérfræðinganefndin hafi misskilið erindið sem til hennar hafi verið beint.    

Í umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur til ráðuneytisins segir að nefndin hafi fjallað um umsögn nefndarinnar á tveimur fundum, þann 12. og 14. október 2009. Í ljós hafi komið að boð um fund nefndarinnar þann 25. maí 2009 hafi ekki borist til tveggja nefndarmanna og hafi þeir því ekki setið umræddan fund, en þrír nefndarmenn af fimm hafi hins vegar verið viðstaddir. Hafi ákvörðun nefndarinnar þann 25. maí 2009 sem og umsögn hennar sem í kjölfarið hafi verið send Umhverfisstofnun með bréfi dags. 2. júní 2009, verið tekin af þeim sem fengið hafi umrætt fundarboð. Fjarstaddir hafi því ekki reifað sjónarmið sín við afgreiðslu málsins á umræddum fundi þann 25. maí. Segir þá í umsögninni að nefndin telji rétt að benda á umrædda annmarka við afgreiðslu málsins.

Í umsögn framangreindrar sérfræðinganefndar frá 2. júní 2009 til Umhverfisstofnunar segir að nefndin hafi farið yfir umrædda ræktunaráætlun Einkunna og metið með tilliti til markmiða með stofnun fólkvangsins, þ.e. að vernda jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu. Vísað er til þess að friðlýsingunni sé ætlað að stuðla að varðveislu jarðfræðilegrar fjölbreytni og að þar séu votlendi. Er það mat nefndarinnar að ræktunaráætlunin gangi gegn markmiðum friðlýsingarinnar og telur hún að aukin þurrkun svæðisins sé líkleg til að breyta ásýnd og umfangi votlendis í Einkunnum. Telur hún að umfangsmeiri skógrækt muni með hávaxnari tegundum og framandi tegundum breyta ásýnd og vatnafari og hafa áhrif á sýnileika jarðfræðilegra minja og jarðfræðilega fjölbreytni svæðisins. Sé svæðið gróið og vaxið náttúrulegum birkiskógi að hluta og líklegt að ræktun með framandi tegundum myndi hafa áhrif á þau vistkerfi, þ.e. votlendi og náttúrulegan birkiskóg, sem leitast sé við að vernda. Bendir nefndin á að við friðlýsinguna hafi landslag svæðisins verið metið fagurt, skógurinn vöxtulegur og dýralífið allfjölbreytt og svæðið vel fallið til útivistar og náttúruskoðunar. Er það mat nefndarinnar að plöntun framandi tegunda innan friðlýsta svæðisins muni hafi neikvæð áhrif á þessa þætti og vernd svæðisins.

Umhverfisstofnun bendir á að stofnunin hafi sent sérfræðinganefndinni þau gögn sem hún hafi fengið í málinu, auk þess sem starfsmaður stofnunarinnar hafi rætt við formann nefndarinnar um það leyti sem gögnin hafi verið afhent. Hafi þá komið fram í bréfi stofnunarinnar til nefndarinnar eftirfarandi: „Vegna fyrirhugaðrar ræktunar Skógræktarfélags Borgarfjarðar í fólkvanginum Einkunnum óskar Umhverfisstofnun eftir umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur, með vísun til 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda, um hvort eða með hvaða skilyrðum stofnunin veiti undanþágu frá ræktun útlendra plöntutegunda, um hvort eða með hvaða skilyrðum stofnunin veiti undanþágu frá ræktun útlendra tegunda í Einkunnum. Meðfylgjandi er ræktunaráætlun fyrir fólkvanginn sem og skýringaruppdrættir“. Umhverfisstofnun segist ekki líta svo á að nefndin hafi misskilið erindið þar sem beiðni stofnunarinnar hafi verið skýr, að einungis hafi verið óskað eftir því að nefndin fjallaði um umrædda undanþágu frá ræktun útlendra tegunda í Einkunnum. 

Kærandi segir að ljóst sé af umsögn sérfræðinganefndarinnar til ráðuneytisins að lögmætur fundur hafi ekki verið haldinn í nefndinni vegna málsins og sé því niðurstaða nefndarinnar að engu hafandi. Segir kærandi að þeir tveir nefndarmenn sem ekki hafi verið boðaðir á fund nefndarinnar hafi haft samband og beðið um leiðsögn um Einkunnir.

2. Auglýsing nr. 480/2006 um fólkvang í Einkunnum, Borgarbyggð o.fl.

Í framlagðri kæru segir að Umhverfisstofnun hafi farið fram á að unnin yrði ræktunaráætlun fyrir fólkvanginn Einkunnir sem vísað yrði til í deiliskipulagi. Hafi drættir á afgreiðslu málsins hins vegar seinkað gerð deiliskipulags til verulegs baga og aukið kostnað við fólkvanginn.

Kærandi segir að í 2. gr. auglýsingar um fólkvanginn Einkunnir nr. 480/2006 komi fram að þar sé skógur vöxtulegur. Segir kærandi að ríkjandi tegundir í skógarlundinum séu barrtré, sitkagreni, rauðgreni og stafafura og séu elstu trén nær 60 ára gömul. Leiti útivistarfólk mikið í skóginn sem sé mjög skjólgóður. Tilvera hans sé í raun ákvörðunarástæða fyrir friðlýsingunni. Sé gróðursetning svokallaðra útlendra trjátegunda skv. fyrirliggjandi ræktunaráætlun því eðlilegt framhald af fyrri ræktun í Einkunnum. Gefi engin tré útivistarfólki jafngott skjól og hin hávöxnu útlendu barrtré, en þau skýli jafnvel allt árið, sbr. ræktuð útivistarsvæði eins og Heiðmörk á höfuðborgarsvæðinu eða Kjarnaskógur á Akureyri.

Í kæru segir að hin kærða ákvörðun hafi byggt á áliti sérfræðinganefndar um framandi lífverur skv. 41. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999, frá 2. júní 2009, sem leggist gegn veitingu umbeðinnar undanþágu. Segir kærandi að þó að þess sé ekki getið í umsögninni megi ætla að hún sé byggð á reglugerð nr. 583/2000, þar sem skilgreint sé hvaða plöntutegundir séu innlendar og útlendar. Skv. 3. gr. séu innlendar tegundir allar tölusettar tegundir í Flóru Íslands, útgáfu frá 1948, og plöntur á lista yfir íslenskar plöntutegundir, sbr. ákvæði til bráðabirgða. Allar aðrar plöntutegundir teljist útlendar. Í ákvæði til bráðabirgða segi að sérfræðinganefnd skv. 4. gr. skuli gera tillögu um hvaða tegundir skuli skilgreina í reglugerðinni sem innlendar tegundir til viðbótar tölusettum tegundum í Flóru Íslands, 3. útg. frá 1948. Þegar umsjónarnefnd Einkunna hafi síðast vitað til, þ.e. eftir viðræður við fulltrúa Umhverfisstofnunar þann 23. október 2007, hafi engin slík tillaga frá sérfræðinganefndinni komið fram. Samkvæmt því séu ekki aðrar tegundir íslenskar en tölusettar tegundir í Flóru Íslands frá 1948, sem byggt sé á í umsögn sérfræðinganefndarinnar og hinni kærðu ákvörðun. Telur kærandi það óviðunandi og telur tillögu sérfræðinganefndarinnar um viðbótarskrá skv. umræddri reglugerð hafa dregist óhóflega. Segir kærandi þá að ef beitt yrði sömu aðferðum og beitt hafi verið í Flóru Íslands við að skilgreina hvað sé íslensk tegund geti fátt komið í veg fyrir að flestar þær trjátegundir sem vaxi í barrskógum Einkunna teljist íslenskar.

Kærandi segir hlutfall hinna útlendu tegunda í fyrirhugaðri ræktunaráætlun vera lágt eða minna en 1/5 og að í nánast öllum tilfellum sé um að ræða gróðursetningu í svæði sem þegar séu að hluta vaxin barrskógi. Einu undantekningarnar séu tveir litlir reitir í vesturjaðri fólkvangsins og einn lítill reitur sunnan suðurjaðars fólkvangsins. Sé umrædd beiðni um undanþágu því ekki víðtæk.

Kærandi kveðst telja friðun fólkvanga ekki vera eins stranga eins og annarra friðlýstra svæða eða staða, t.d. þjóðgarða eða náttúruvætta eða þegar um sé að ræða friðun í vísindaskyni, sbr. t.d. friðlýsingu Surtseyjar. Við friðlýsingu fólkvanga sé þyngri áhersla á friðun í þágu útivistar og almenningsnota en gildi um önnur friðuð svæði.

Umhverfisstofnun bendir á að skv. 1. gr. auglýsingar nr. 480/2006 um friðlýsingu fólkvangs í Einkunnum, sé markmið friðlýsingarinnar að vernda jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu og vísar til þess að í ákvæðinu segi að með friðlýsingunni sé þannig stuðlað að varðveislu jarðfræðilegrar fjölbreytni, en Einkunnir séu Klettaborgir sem rísi upp af mýrlendinu umhverfis. Ennfremur sé svæðinu lýst þannig að þar sé stöðuvatn, tjörn og lækir. Segir stofnunin nafnið vera fornt og komi fyrir í Egils sögu og sé því einnig um menningargildi þess að ræða. Séu Einkunnir og svæðið umhverfis þær vel til fallið til útivistar og náttúruskoðunar; landslagið fagurt, skógur vöxtulegur og dýralíf allfjölbreytt. Sé aðgengi að svæðinu gott og það því ákjósanlegt til fræðslu og útikennslu. Segir í umsögn Umhverfisstofnunar að stofnunin líti því svo á að meginverndarandlag svæðisins séu jarðmyndanir og votlendi.

Umhverfisstofnun kveðst taka undir það að umrædd beiðni um undanþágu sé ekki víðtæk en að mestu máli skipti hins vegar hvernig plöntun tegunda sem skilgreindar séu útlendar skv. umræddri reglugerð samræmist markmiðum friðlýsingarinnar og öðrum ákvæðum hennar sem og meginreglum reglugerðar um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda, nr. 583/2000. Vísar stofnunin til þess að sérfræðinganefnd um framandi lífverur hafi ekki talið rétt að veita umrædda undanþágu og vísað til verndarandlags og áherslna í friðlýsingarskilmálum fólkvangsins.

Umhverfisstofnun vísar til þess að í hinni kærðu ákvörðun hafi verið byggt á meginreglu 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 um bann við allri ræktun útlendra tegunda hér á landi á friðlýstum svæðum, á landslagsgerðum er njóta sérstakrar verndar og alls staðar ofan 500 metra hæðar yfir sjó. Kveðst stofnunin telja að henni sé ekki fært að veita umbeðna undanþágu frá ákvæðinu á grundvelli sjónarmiða kæranda um hvað beri að telja íslenskar tegundir þar sem hún væri þá að taka sér vald sem sérfræðinganefndinni hafi verið falið með umræddri reglugerð. Þá væru það almenn lögskýringarsjónarmið að skýra beri undantekningar frá meginreglu þröngt.

Umhverfisstofnun kveðst taka undir það að með friðlýsingu fólkvanga sé meiri áhersla lögð á útivist og almenningsnot en almennt sé t.d. með friðlýsingu friðlanda. Bendir hún hins vegar á að grunnur friðlýsingar sé ávallt náttúruverndargildi svæðisins. Hvað Einkunnir varði sé um að ræða hátt verndargildi jarðmyndana og votlendis. Kveðst stofnunin sérstaklega benda á að í ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 sé ekki gerður greinarmunur á því hvort um sé að ræða fólkvanga, náttúruvætti, þjóðgarða, friðlönd eða búsvæði.

Í athugasemdum kæranda segir að í umsögn Umhverfisstofnunar sé að nokkru leyti tekið undir rök umsjónarnefndar Einkunna, þ.e. um það hve hlutfallslega lítið umfang hinna útlendu tegunda sé skv. umræddri ræktunaráætlun og telur kærandi stofnunina einnig taka undir þau sjónarmið að í friðlýsingu fólkvanga felist ekki jafn ströng friðun og við friðlýsingu annarra svæða.

Kærandi segir að skógrækt í Einkunnum hafi hafist árið 1953 og hafi eitthvað verið gróðursett flest árin fram á 8. áratuginn og eftir það með hléum til ársins 1997. Þegar skógurinn hafi farið að veita skjól hafi vinsældir svæðisins aukist til útivistar og umræða hafist um hvernig tryggja mætti viðgang útivistarsvæðisins til frambúðar. Niðurstaðan hafi orðið sú að fólkvangsfriðun væri öruggasta vörnin gegn vanhugsuðum breytingum á skipulagi. Auk Einkunna og skógarins nái fólkvangurinn yfir Álatjörn og aðstreymissvæði hennar. Sé lítt eða óraskað votlendi ásamt holtum um tveir þriðju hlutar fólkvangsins. Sé raskaði hlutinn ræma meðfram skurðum á austur- og vesturmörkum fólkvangsins og neðan vega sem séu aðalleiðir akandi og ríðandi fólks um svæðið. Sú skógrækt sem lögð sé til sé öll innan þessara röskuðu svæða. Í ræktunaráætluninni sé lagt til að gróðursetning erlendra tegunda verði heimiluð á flestum þeim stöðum sem erlendar tegundir vaxi nú þegar. Það auðveldi það markmið umsjónarnefndarinnar að skógurinn verði fallegur útivistarskógur. Auk þess sé lögð til ræktun innfluttra trjátegunda á þremur litlum blettum rétt utan núverandi skógar í jaðri verndarsvæðisins. Þá telji höfundur ræktunaráætlunarinnar að barrtré bæti heildarmynd svæðisins. Það sé hins vegar smekksatriði og þar af leiðandi umdeilanlegt. Auk gróðursetningar sé í ræktunaráætluninni lagt til að gerð verði umhirðuáætlun fyrir skóginn og í henni kappkostað að laga það sem aflaga hafi farið í landslagshönnun við gróðursetningu skógarins. Segir kærandi að Einkunnir sé vel heppnaður útivistarskógur og helsta aðdráttarafl svæðisins. Sé það því eindreginn vilji Borgarbyggðar að hann fái að standa og honum sé sinnt þannig að útivistargildi hans sé eins og best verði á kosið. Til að viðhalda skóginum þurfi að planta í hann og hirða um hann, að öðrum kosti verði hann ekki til prýði og þjóni svæðið þá ekki þeim tilgangi sem nefnd um stofnun fólkvangsins hafi lagt ríka áherslu á í samstarfi við Umhverfisstofnun.  

III. Forsendur ráðuneytisins.

Reglugerð nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda er sett með stoð í 41. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999, og er markmið hennar að koma í veg fyrir að útlendar plöntutegundir valdi óæskilegum breytingum á líffræðilegri fjölbreytni í íslenskum vistkerfum. Í 10. gr. reglugerðarinnar segir: „Öll ræktun útlendra tegunda hér á landi er óheimil á friðlýstum svæðum, á landslagsgerðum er njóta sérstakrar verndar og alls staðar ofan 500 metra hæðar yfir sjó. Náttúruvernd ríkisins getur veitt undanþágu frá þessu ákvæði að fenginni umsögn sérfræðinganefndarinnar.“ Umhverfisstofnun tók við hlutverki Náttúruverndar ríkisins með lögum nr. 90/2002 um Umhverfisstofnun. Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 583/2000 er umrædd  sérfræðinganefnd umhverfisráðherra til ráðgjafar um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda, sbr. 41. gr. laga um náttúruvernd. Samkvæmt 3. mgr. 41. gr. laganna er nánar um að ræða nefnd sérfræðinga, skipuð af ráðherra til fjögurra ára í senn, sem skal vera stjórnvöldum til ráðgjafar um innflutning, ræktun og dreifingu framandi lífvera. Í nefndinni eiga sæti einn fulltrúi tilnefndur af Náttúrufræðistofnun Íslands, einn samkvæmt tilnefningu Rannsóknastofnunar landbúnaðarins, einn samkvæmt tilnefningu Líffræðistofnunar Háskóla Íslands og einn fulltrúi tilnefndur sameiginlega af Landgræðslu ríkisins og Skógrækt ríkisins. Skipar ráðherra formann nefndarinnar án tilnefningar.

1. Annmarkar á málsmeðferð.

1.1. Rannsóknarskylda Umhverfisstofnunar.

Kærandi telur verulegan annmarka hafa verið á undirbúningi hinnar kærðu ákvörðunar þar sem fólkvangurinn Einkunnir hafi ekki verið skoðaður sem liður í rannsókn málsins. Telur hann landabréf og loftmyndir ekki koma fyllilega í stað vettvangsskoðunar.

Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 skal stjórnvald sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin. Í athugasemdum við ákvæðið í frumvarpi því er síðar varð að lögum nr. 37/1993, segir að áður en hægt sé að taka stjórnvaldsákvörðun í máli verði að undirbúa málið og rannsaka með það að markmiði að afla nauðsynlegra upplýsinga um málsatvik.

Umhverfisstofnun hefur greint frá því í umsögn sinni að starfsmenn stofnunarinnar hafi tvívegis fundað með fulltrúum Borgarbyggðar vegna deiliskipulags Einkunna og ræktunaráætlunar og að stofnunin hafi sent tvo starfsmenn stofnunarinnar á svæðið vegna umsagnar um deiliskipulagið. Telur hún greinargóða ræktunaráætlun hafa verið lagða fram sem og loftmyndir af svæðinu. Segir hún sveitarfélagið hafa reifað álit sitt á málum tengdum skógrækt á svæðinu og að Umhverfisstofnun hafi upplýst sveitarfélagið um skyldur stofnunarinnar gagnvart svæðinu og um reglur varðandi svæðið. Kveðst stofnunin hafa gefið sér góðan tíma til að fara yfir gögn málsins og auk þess haft í fórum sínum betri loftmyndir en hafi fylgt erindinu. Ráðuneytið telur með vísan til þessa og framlagðra gagna í málinu að stofnunin hafi verið vel upplýst um umrætt mál áður en hin kærða ákvörðun var tekin og að ekki hafi verið sýnt fram á sérstaka þörf á að fara á vettvang í kjölfar umræddrar undanþágubeiðnar kæranda. Er það því mat ráðuneytisins að ekki séu efni til að gera athugasemdir er lúta að rannsóknarskyldu Umhverfisstofnunar í máli þessu.

Með vísan til framangreinds er það mat ráðuneytisins að Umhverfisstofnun hafi ekki brotið rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga með því að hafa ekki skoðað fólkvanginn Einkunnir nægjanlega áður en hin kærða ákvörðun var tekin og því séu ekki forsendur til að ógilda hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar á grundvelli slíks annmarka.

1.2. Umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur.

Samkvæmt 4. gr. reglugerðar nr. 583/2000 er sérfræðinganefnd um innflutning og ræktun útlendra plöntutegunda umhverfisráðherra til ráðgjafar um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda, sbr. 41. gr. laga um náttúruvernd. Skal nefndin gera tillögur til ráðherra um hvaða útlendar plöntur skuli óheimilt að flytja til landsins, sbr. 5. gr., og hvaða útlendar plöntur heimilað verður að rækta hér á landi, sbr. 7. gr., og semja leiðbeinandi reglur um notkun einstakra plöntutegunda. Í starfi sínu skal nefndin hafa að leiðarljósi samninginn um líffræðilega fjölbreytni, samninginn um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu, samninginn um aðgerðir gegn eyðimerkurmyndun, og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar. Einnig skal hún hafa það að leiðarljósi að leyfa ræktun útlendrar tegundar ef hún hefur fyrirsjáanlega kosti fyrir afkomu mannsins eða náttúruleg samfélög og ógnar ekki líffræðilegri fjölbreytni, náttúrulegum vistkerfum og samfélögum.

Kærandi kveðst telja að verulegur annmarki hafi verið á vinnubrögðum umræddrar sérfræðinganefndar og telur að nefndin hafi ekki komið til að skoða fólkvanginn sem lið í rannsókn málsins. Dregur kærandi í efa að fundur nefndarinnar í tengslum við umsögn til Umhverfisstofnunar vegna málsins hafi verið lögmætur og bendir á að einungis hafi legið fyrir drög að fundargerð vegna fundar nefndarinnar í tengslum við umsögnina og að einungis þrír nefndarmenn af fimm hafi setið fundinn. Einnig telur kærandi nefndina hafa fjallað um atriði sem henni séu óviðkomandi og að augljóst sé að hún hafi misskilið erindi Umhverfisstofnunar.

Í umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur til ráðuneytisins kemur fram að annmarki hafi verið á afgreiðslu umsagnar nefndarinnar til Umhverfisstofnunar þar sem boð vegna fundar þann 25. maí 2009 þar sem tekin var fyrir beiðni Umhverfisstofnunar, hafi ekki borist til tveggja nefndarmanna.

Formaður sérfræðinganefndar um framandi lífverur hefur tjáð ráðuneytinu að þeir þrír nefndarmenn sem veittu Umhverfisstofnun umsögn í málinu þann 2. júní 2009 standi efnislega við þá umsögn eins og álykta má af umsögn nefndarinnar til ráðuneytisins þann 20. október 2009. Í tölvupósti formannsins til ráðuneytisins, dags. 20. apríl sl. segir: „Nefndin fór ekki á staðinn til þess að skoða aðstæður. Nefndarmenn sem fjölluðu um málið hafa góða og víðtæka þekkingu á gróðurfari landsins og hafa góða vitneskju um gróðurfar og aðstæður á mela og klapparholtunum upp af Borg á Mýrum á því svæði sem Einkunnir eru. Jafnframt hafði nefndin yfirlit og kort af svæðinu sem sýndu gróður- og vatnafar svæðisins vel. Frá Umhverfisstofnun komu þau gögn sem lögð voru fram með umsókninni, s.s. kort sem sýndi land og gróðurgerðir og gróðursetningar, ræktunaráætlun og ræktunarplan.“

Umhverfisstofnun lítur svo á að umrædd sérfræðinganefnd hafi ekki misskilið beiðni stofnunarinnar um umsögn í málinu þar sem nefndinni hafi verið send öll gögn málsins auk þess sem starfsmaður stofnunarinnar hafi rætt við formann nefndarinnar um málið um sama leyti. Þá hafi skýrt komið fram að einungis hafi verið óskað eftir því að nefndin fjallaði um undanþágu frá ræktun útlendra tegunda í Einkunnum og hafi í því sambandi verið vísað til 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000.

Ráðuneytið bendir á að til umfjöllunar í máli þessu er málsmeðferð Umhverfisstofnunar í tengslum við hina kærðu ákvörðun stofnunarinnar. Bar stofnuninni við meðferð málsins að afla umsagnar sérfræðinganefndar um framandi lífverur skv. 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000. Er umsögn nefndarinnar þó ekki bindandi við ákvarðanatöku í málinu samkvæmt umræddu ákvæði. Er það mat ráðuneytisins að umsögn sérfræðinganefndarinnar feli ekki í sér stjórnvaldsákvörðun þar sem með henni er ekki verið að taka ákvörðun um rétt eða skyldu manna. Er hún einungis liður í meðferð tiltekins máls hjá tilteknu stjórnvaldi, sem er ekki bundin af umsögninni við töku ákvörðunar eins og áður sagði, þó svo að lögmæt sjónarmið verði ætíð að liggja til grundvallar ákvarðanatöku. Telur ráðuneytið því að ekki komi til skoðunar hér hvort umsögn nefndarinnar feli í sér ógildanlega ákvarðanatöku. Ráðuneytið telur ennfremur að samkvæmt framlögðum gögnum hafi Umhverfisstofnun ekki haft tilefni til að draga í efa gildi umsagnarinnar, sem undirrituð er af hálfu formanns fyrir hönd nefndarinnar. Gerir ráðuneytið hins vegar athugasemdir við vinnubrögð sérfræðinganefndarinnar vegna málsins og telur að formanni hennar hafi borið að tryggja að fundarboð til nefndarmanna skiluðu sér þannig að allir væru boðaðir til fundar nefndarinnar. Telur ráðuneytið því að rétt hefði verið að formaður nefndarinnar hefði kallað nefndina aftur saman þegar fyrir lá að tveir nefndarmenn höfðu ekki fengið fundarboð vegna málsins þar sem mikilvægt er að störf nefndarinnar endurspegli álit og sjónarmið allra sérfræðinga nefndarinnar.

Ráðuneytið lítur svo á að umsögn meirihluta umræddrar sérfræðinganefndar varði ræktunaráætlun vegna fólkvangsins Einkunna og að ekki sé tilefni til að ætla að hún sé byggð á misskilningi af hálfu nefndarinnar, m.a. í ljósi þess að þeir nefndarmenn sem veittu umsögnina standa við hana efnislega auk þess sem formaður nefndarinnar hefur tjáð ráðuneytinu að umræddir nefndarmenn hafi góða og víðtæka þekkingu á gróðurfari landsins og um gróðurfar og aðstæður á mela og klapparholtunum upp af Borg á Mýrum á því svæði sem Einkunnir séu auk þess sem nefndin hafi haft yfirlit og kort af svæðinu sem sýni gróður og vatnafar svæðisins vel. Vísar ráðuneytið í þessu sambandi til eftirfarandi sem segir í umsögninni til Umhverfisstofnunar: „Sérfræðinganefnd um framandi lífverur telur að fyrirhugaðar framkvæmdir skv. ræktunaráætluninni gangi gegn markmiðum friðlýsingarinnar eins og þeim er lýst hér að framan og skv. 2. gr. auglýsingar nr. 480/2006 um fólkvang í Einkunnum, Borgarbyggð.“ Segir ennfremur í umsögninni: „Nefndin leggst gegn því að Umhverfisstofnun veiti undanþágu frá ræktun útlendra/framandi tegunda innan fólkvangsins.“

Í samræmi við framangreint er það mat ráðuneytisins að Umhverfisstofnun hafi verið rétt að hafa til hliðsjónar við töku hinnar kærðu ákvörðunar umsögn sérfræðinganefndar um framandi lífverur, í ljósi þess að um var að ræða umsögn meirihluta sérfræðinga hinnar skipuðu nefndar. Telur ráðuneytið að ekki komi til skoðunar hvort umsögnin sé ógildanleg sökum formgalla, sérstaklega í ljósi þess að hún fól ekki í sér stjórnsýsluákvörðun heldur var einungis einn liður í málsmeðferð Umhverfisstofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar. Þá telur ráðuneytið ekki tilefni til að ætla að umsögnin sé byggð á misskilningi af hálfu sérfræðinganefndarinnar. Er það mat ráðuneytisins að skv. framangreindu séu ekki forsendur til að ógilda hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar vegna framangreindra annmarka á málsmeðferð sérfræðinganefndar um framandi lífverur.

2. Auglýsing nr. 480/2006 um fólkvang í Einkunnum, Borgarbyggð, o.fl.

Umhverfisráðherra friðlýsti Einkunnir í Borgarbyggð sem fólkvang með auglýsingu nr. 480/2006 í B-deild Stjórnartíðinda. Í 2. gr. auglýsingarinnar segir: „Markmið með friðlýsingu svæðisins Einkunna sem fólkvangs er að vernda jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu. Með friðlýsingunni er þannig stuðlað að varðveislu jarðfræðilegrar fjölbreytni, en Einkunnir eru klettaborgir sem rísa upp af mýrlendinu umhverfis. Þar eru einnig stöðuvatn, tjörn og lækir. Nafnið er fornt og kemur fyrir í Egils sögu og er því einnig um menningargildi að ræða. Einkunnir og svæðið umhverfis þær er vel fallið til útivistar og náttúruskoðunar; landslagið er fagurt, skógur vöxtulegur og dýralíf allfjölbreytt. Aðgengi að svæðinu er gott og það er því ákjósanlegt til fræðslu og útikennslu.“ Segir í 4. gr. auglýsingarinnar að umsjón og rekstur fólkvangsins skuli vera í höndum þriggja manna umsjónarnefndar Borgarbyggðar samkvæmt samningi við Umhverfisstofnun sem umhverfisráðherra hefur staðfest.

Kærandi segir ríkjandi tegundir í skógi Einkunna vera barrtré, sitkagreni, rauðgreni og stafafuru og að elstu trén séu nær 60 ára. Telur kærandi skóginn hafa verið ákvörðunarástæða fyrir friðlýsingu Einkunna og að gróðursetning útlendra trjátegunda skv. fyrirliggjandi ræktunaráætlun sé eðlilegt framhald fyrri skógræktunar. Vísar kærandi til þess að hin útlendu tré gefi gott skjól og segir að mikil útivist sé stunduð í skóginum. Segir kærandi hlutfall hinna útlendu tegunda í skógræktinni vera minna en 1/5 og að í nánast öllum tilfellum sé um að ræða gróðursetningu í svæði sem séu að hluta vaxin barrskógi. Telur kærandi þá að þyngri áhersla sé lögð á friðun í þágu útivistar og almenningsnota við friðlýsingu fólkvanga en við annars konar friðlýsingar.

Kærandi gagnrýnir að sérfræðinganefnd um framandi lífverur, sem Umhverfisstofnun hafi byggt hina kærðu ákvörðun á, hafi ekki lagt fram tillögu skv. ákvæði til bráðabirgða í reglugerð nr. 583/2000, um það hvaða aðrar innlendar tegundir til viðbótar tölusettum tegundum í Flóru Íslands, 3. útgáfu frá 1948, skuli skilgreina sem innlendar tegundir, sbr. 3. gr. Telur kærandi umsögn nefndarinnar byggja á því að ekki séu aðrar tegundir íslenskar tegundir en nefndar séu í Flóru Íslands frá 1948. Telur kærandi að ef beitt yrði sömu aðferðum og beitt hafi verið í umræddri Flóru Íslands, við að skilgreina hvað sé íslensk tegund, geti fátt komið í veg fyrir að flestar þær trjátegundir sem vaxi í barrskógum Einkunna teljist íslenskar.

Umhverfisstofnun telur meginverndarandlag Einkunna vera jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu og bendir í því sambandi á markmið friðlýsingar Einkunna. Þá hafi svæðið menningargildi í ljósi þess að fjallað er um það í Egils sögu. Telur stofnunin að í máli þessu skipti mestu hvernig plöntun tegunda sem skilgreindar séu útlendar samræmist ákvæðum friðlýsingar Einkunna og meginreglum reglugerðar nr. 583/2000. Vísar stofnunin til þess að sérfræðinganefnd um framandi lífverur hafi einnig vísað til verndarandlags og áherslna í friðlýsingarskilmálum í umsögn sinni. Vísar stofnunin til þess að túlka beri allar undantekningar frá meginreglunni um bann í 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 þröngt. Telur stofnunin sér ekki fært að veita umbeðna undanþágu á grundvelli sjónarmiða kæranda um hvað beri að telja íslenskar tegundir þar sem slíkt sé metið af hálfu sérfræðinganefndar um framandi lífverur. Er það mat stofnunarinnar að verndargildi jarðmyndana og votlendis í Einkunnum sé hátt og bendir á að grunnur friðlýsingar sé ávallt náttúruverndargildi tiltekins svæðis. Bendir stofnunin þá sérstaklega á að ekki sé gerður greinarmunur á því í 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 hvort um sé að ræða fólkvanga, náttúruvætti, þjóðgarða, friðlönd eða búsvæði.

Í 3. gr. reglugerðar nr. 583/2000 er innlend tegund skilgreind sem allar tölusettar tegundir í Flóru Íslands, 3. útgáfu frá 1948, og plöntur á lista yfir íslenskar plöntutegundir, sbr. ákvæði til bráðabirgða. Þá er útlend tegund skilgreind sem allar aðrar plöntutegundir en innlendar tegundir. Í ákvæði til bráðabirgða í reglugerðinni segir m.a. að áðurgreind sérfræðinganefnd skuli gera tillögu um hvaða tegundir skuli skilgreina í reglugerðinni sem innlendar tegundir til viðbótar tölusettum tegundum í Flóru Íslands, 3. útgáfu frá 1948. Skal umhverfisráðherra birta listann í B-deild Stjórnartíðinda. Kærandi bendir réttilega á að dregist hefur að birta tillögur framangreindrar sérfræðinganefndar um hvaða tegundir skuli skilgreina í reglugerð nr. 583/2000 sem innlendar tegundir til viðbótar tölusettum tegundum í Flóru Íslands, 3. útgáfu frá 1948, sbr. framangreint ákvæði til bráðabirgða. Ráðuneytið telur hins vegar hafa mesta þýðingu í málinu að umrædd sérfræðinganefnd er nefnd sérfræðinga sem á að hafa þekkingu að bera til að skilgreina innlendar og erlendar plöntutegundir og hefur þ.a.l. verið falið það hlutverk að gera tillögur að innlendum tegundum í samræmi við umrætt ákvæði til bráðabirgða. Er það því mat ráðuneytisins að rétt sé að byggja á mati nefndarinnar á því hvort þær tegundir sem ætlunin er af hálfu kæranda að rækta í Einkunnum séu innlendar eða útlendar tegundir. Telur ráðuneytið ljóst samkvæmt framlögðum gögnum og áðurgreindri bókun minnihluta sérfræðinganefndarinnar frá 14. október 2009, sem lögð var fram á fundi nefndarinnar þann dag, að það sé álit allra nefndarmanna að umræddar plöntutegundir séu útlendar, en í bókuninni kemur fram það álit minnihluta nefndarmanna að veita ætti kæranda umbeðna undanþágu frá banni við ræktun útlendra plöntutegunda. Ráðuneytið telur þá einnig í því sambandi að kærandi hafi ekki fært nein haldbær rök fyrir því að telja beri þær tegundir sem koma til umfjöllunar í málinu sem innlendar tegundir í skilningi reglugerðar nr. 583/2000. Einnig bendir ráðuneytið á að Umhverfisstofnun er sama sinnis og nefndin hvað þetta varðar þar sem hún benti á í umsögn til kæranda vegna ræktunaráætlunar Einkunna að sækja bæri um undanþágu vegna ræktunar umræddra tegunda þar sem þær væru útlendar.

Að mati ráðuneytisins ber við úrlausn máls þessa að líta til markmiðsins með friðlýsingu fólkvangsins Einkunna, þ.e. að vernda jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu og þess að friðlýsingunni er ætlað að stuðla að varðveislu jarðfræðilegrar fjölbreytni, en Einkunnir eru klettaborgir sem rísa upp af mýrlendinu umhverfis. Vísað er þá til þess sem fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar um að verndargildi jarðmyndana og votlendis í Einkunnum sé hátt. Ber einnig að líta til markmiðsins í reglugerð nr. 583/2000, sem er að koma í veg fyrir að útlendar plöntutegundir valdi óæskilegum breytingum á líffræðilegri fjölbreytni í íslenskum vistkerfum. Byggir meginregla 10. gr. reglugerðarinnar á þessu markmiði og er hún því sú að öll ræktun útlendra tegunda hér á landi sé óheimil á friðlýstum svæðum, á landslagsgerðum er njóta sérstakrar verndar og alls staðar ofan 500 metra hæða yfir sjó. Vísar ráðuneytið einnig til þess að sú sérfræðinganefnd sem Umhverfisstofnun ber að leita umsagnar til vegna undanþágubeiðna frá ákvæði 10. gr. reglugerðarinnar ber í starfi sínu að hafa að leiðarljósi samninginn um líffræðilega fjölbreytni, samninginn um verndun villtra plantna og dýra og lífsvæða í Evrópu, samninginn um aðgerðir gegn eyðimerkurmyndun, og aðrar alþjóðlegar skuldbindingar. Einnig skal hún hafa það að leiðarljósi að leyfa ræktun útlendrar tegundar ef hún hefur fyrirsjáanlega kosti fyrir afkomu mannsins eða náttúruleg samfélög og ógnar ekki líffræðilegri fjölbreytni, náttúrulegum vistkerfum og samfélögum. Telur ráðuneytið þá ljóst með vísan til hefðbundinna lögskýringarsjónarmiða að túlka beri allar undantekningar frá 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 þröngt.  

Umhverfisstofnun vísar, hvað varðar rökstuðning í hinni kærðu ákvörðun, til umsagnar stofnunarinnar til kæranda vegna ræktunaráætlunar Einkunna, dags. 28. janúar 2009, sem og til umsagnar sérfræðinganefndar um framandi lífverur til stofnunarinnar vegna málsins, dags. 2. júní 2009. Telur stofnunin að ræktunaráætlun Einkunna þurfi að samræmast betur markmiði friðlýsingar Einkunna um að vernda jarðmyndanir og votlendi og bendir á að formleg verndaráætlun fyrir Einkunnir liggi ekki fyrir, en deiliskipulag og ræktunaráætlun fyrir tiltekna hluta þurfi að rúmast innan verndaráætlunar. Bendir stofnunin á að gefa þurfi markmiðinu um vernd votlendis meiri gaum með meiri áherslu á lokun og fyllingu skurða og tengdar aðgerðir, sem stuðli að endurheimt votlendis. Telur stofnunin að breyta ætti áherslum um plöntun erlendra trjátegunda í fólkvanginum með vísan til 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000. Í umsögninni kemur fram að gert sé ráð fyrir að u.þ.b. ¾ af flestum plöntuðum trjátegundum séu innlendar en ¼ af algengustu trjátegundunum séu innfluttar tegundir barrtrjáa. Í áætluninni sé mælt með plöntun stafafuru í suma reiti, en stofnunin mæli gegn stafafuru, sem sé mögulega ágeng hérlendis skv. NOBANIS gagnagrunninum, auk þess sem óheimilt sé að rækta útlendar plöntutegundir á friðlýstum svæðum, sbr. 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000. Í áætluninni sé einnig gert ráð fyrir plöntun á alaskaösp og sitkagreni, sem einnig séu erlendar trjátegundir. Er það mat stofnunarinnar að leggja beri aukna áherslu á plöntun innlendra trjátegunda miðað við ræktunaráætlunina. Í framlögðum athugasemdum skógræktarfélags Borgarfjarðar frá 3. febrúar 2009, í tilefni af umsögninni, segist félagið sammála athugasemd stofnunarinnar um lokun og fyllingu skurða og tengdar aðgerðir en að flestir skurðirnir gegni mikilvægu hlutverki hvað varði aðgengi að svæðinu. Segir félagið að gróðursetning innfluttra trjáa miði öll að því að gera barrskóginn heilsteyptari og betri til útivistar og kennslu. Skv. ræktunaráætluninni sé ríflega ¼ hluti gróðursettra plantna af innfluttum tegundum og sé þá gert ráð fyrir að sérstakar áætlanir um 5 reiti geti kveðið á um gróðursetningu innfluttra trjátegunda að einhverju leyti. Þá sé gróðursetning innfluttra tegunda, að frátöldum 3 reitum sem séu 1,5 ha, einungis lögð til á svæðum þar sem innfluttar tegundir séu fyrir. Sé einn af þeim reitum hugsaður til að bæta skjól á gönguleið að Syðri-Einkunn og hinir tveir hugsaðir til fegurðarauka í manngerðum jaðri svæðisins. Bendir félagið þá á að ríflega helmingur þeirra plantna af innfluttum tegundum sem lagt sé til að gróðursetja lendi utan hins eiginlega friðlands. Skógræktarfélagið segir stafafuru algenga tegund í barrskóginum og að sú viðbót sem lögð sé til hafi lítið að segja auk þess sem efast sé um að tegundin sé hættulegri öðrum tegundum. Hvað varðar plöntun á alaskaösp, stafafuru og sitkagreni vísar félagið til þess að þegar markmið sveitarfélagsins með friðlýsingu svæðisins sé haft í huga sé rétt að veita undanþágu skv. 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000. Séu þá nýskógræktarreitir þeir sem óskað sé undanþágu vegna í raun aðeins tveir, 0,4 og 0,3 ha, þar sem einn reitur sé ekki á friðlýstu landi og sé markmið þeirra að skapa heildstæðari landslagsmynd í jaðri fólkvangsins. Séu barrtré fyrir í öllum öðrum reitum sem áætlunin geri ráð fyrir gróðursetningu barrtrjáa í. Segir í umsögninni að kappkostað hafi verið að ná sem mestu skjóli með sem minnstu raski og það markmið hafi verið haft að leiðarljósi að bæta barrskóginn án þess að auka við svæði hans. Einu undantekningarnar séu 1,5 ha í jaðri barrskógarins og tillögur um uppgræðslu mela og gróðursetningu reynis um svæðið.

Eins og fram hefur komið þá fengu tveir nefndarmenn af fimm í sérfræðinganefnd um framandi lífverur ekki fundarboð á fund sem haldinn var í tilefni af beiðni Umhverfisstofnunar um umsögn nefndarinnar vegna umræddrar undanþágubeiðnar kæranda í málinu. Formaður sérfræðinganefndarinnar afhenti ráðuneytinu hins vegar bókun sem umræddir tveir nefndarmenn lögðu fram á fundi nefndarinnar þann 14. október 2009 í tilefni af beiðni ráðuneytisins um umsögn nefndarinnar vegna málsins. Kemur fram í bókuninni sú afstaða nefndarmanna að ámælisvert væri að þeim hafi ekki borist fundarboð á áðurgreindan fund vegna umsagnarbeiðni Umhverfisstofnunar og það álit þeirra að ákvörðun nefndarinnar í kjölfar fundarins teldist því ógildanleg. Segjast þeir í meginatriðum vera ósammála þeirri umsögn sem formaðurinn hafi sent Umhverfisstofnun fyrir hönd nefndarinnar þann 2. júní 2009. Í bókuninni segir ennfremur: „Markmið reglugerðar nr. 583/2000 er að koma í veg fyrir að útlendar plöntutegundir valdi óæskilegum breytingum á líffræðilegri fjölbreytni í íslenskum vistkerfum. Sótt var um að planta nýjum barrtrjám inn í gamlan barrskóg sem hafist var handa um að rækta fyrir um 60 árum. Nær hann nú yfir um 40-50 ha en heildarstærð friðlandsins er 260 ha. Verður að telja að þarna sé um eðlilega endurnýjun að ræða. Auk þess var óskað eftir undanþágu til þess að planta útlendum trjátegundum á 0,7 ha innan friðlýsts svæðis fólkvangsins sem ekki hefur áður verið plantað í. Það er vandséð með hvaða hætti áætluð skógrækt geti valdið slíkum óæskilegum breytingum á líffræðilegri fjölbreytni svæðisins að það gefi tilefni til þess að ekki veitt sé undanþága frá ræktun útlendra tegunda innan fólkvangsins. Á hinn bóginn gæti umrædd skógrækt aukið gildi fólkvangsins til útivistar og almenningsnota. Með skírskotun til meðalhófsreglu stjórnsýslulaga væri því eðlilegt að veita umrædda undanþágu.“

Ráðuneytið telur ljóst með vísan til framangreinds að Umhverfisstofnun hefur við töku hinnar kærðu ákvörðunar litið til meginmarkmiðs með friðlýsingu Einkunna, þ.e. að vernda jarðmyndanir og votlendi í þágu útivistar almennings, náttúruskoðunar og fræðslu og því telur ráðuneytið að lögmæt sjónarmið hafi legið til grundvallar hinni kærðu ákvörðun. Miðar umsögn og þar með leiðbeiningar stofnunarinnar til kæranda vegna ræktunaráætlunar Einkunna m.a. að því að vernda jarðmyndanir og votlendi. Telur ráðuneytið þá ljóst að umsögn meirihluta framangreindrar nefndar um framandi lífverur, þ.e. þriggja af fimm, til Umhverfisstofnunar hafi rennt frekari stoðum undir mat stofnunarinnar þar sem það er mat þeirra að ræktunaráætlunin gangi gegn fyrrnefndum markmiðum friðlýsingarinnar. Telur hún að aukin þurrkun svæðisins sé líkleg til að breyta ásýnd og umfangi votlendis í Einkunnum og að umfangsmeiri skógrækt muni með hávaxnari og framandi tegundum breyta ásýnd og vatnafari og hafa áhrif á sýnileika jarðfræðilegra minja og jarðfræðilega fjölbreytni svæðisins. Segir í umsögninni að svæðið sé gróið og vaxið náttúrulegum birkiskógi að hluta og að líklegt sé að ræktun með framandi tegundum myndi hafa áhrif á þau vistkerfi, þ.e. votlendi og náttúrulegan birkiskóg, sem leitast sé við að vernda með friðlýsingunni. Telur ráðuneytið að í umsögn sérfræðinganefndarinnar hafi verið haft að leiðarljósi að ræktun útlendra tegunda ógni ekki líffræðilegri fjölbreytni, náttúrulegum vistkerfum og samfélögum, sem er í samræmi við reglugerð nr. 583/2000. Eins og fram hefur komið þá lýsti minnihluti nefndarmanna sérfræðinganefndarinnar sig ósammála umsögn meirihluta nefndarinnar til Umhverfisstofnunar. Ráðuneytið telur þá afstöðu hins vegar ekki eiga að hafa áhrif á gildi hinnar kærðu ákvörðunar í ljósi áðurgreindrar afstöðu Umhverfisstofnunar í umsögn stofnunarinnar til kæranda vegna ræktunaráætlunar Einkunna sem og í ljósi afstöðu meirihluta sérfræðinganefndarinnar sem fram kemur í umsögn til Umhverfisstofnunar í aðdraganda hinnar kærðu ákvörðunar.

Í samræmi við framangreint er það mat ráðuneytisins að hin kærða ákvörðun byggist á lögmætum sjónarmiðum af hálfu Umhverfisstofnunar, sérstaklega með vísan til framangreinds markmiðs með friðlýsingu fólkvangsins Einkunna og því beri ekki að ógilda hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar.

IV. Niðurstaða ráðuneytisins.

Með vísan til alls framangreinds er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki beri að fallast á kröfu kæranda um að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og veita hina umbeðnu undanþágu, heldur beri að staðfesta ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2009 þess efnis að hafna beiðni Borgarbyggðar frá 9. febrúar 2009 um undanþágu frá ákvæði 10. gr. reglugerðar nr. 583/2000 um innflutning, ræktun og dreifingu útlendra plöntutegunda, vegna ræktunaráætlunar fólkvangsins Einkunna í Borgarbyggð. 

Úrskurðarorð:

Hin kærða ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 22. júní 2009 er staðfest.