Mál 12070082 Mat á umhverfisáhrifum, Arnarlax ehf.
Þann 30. nóvember 2012 var kveðinn upp í ráðuneytinu svohljóðandi
Úrskurður:
Ráðuneytinu barst þann 20. júlí sl. beiðni Árna Vilhjálmssonar hrl. fyrir hönd Arnarlax ehf. um endurupptöku úrskurðar ráðuneytisins frá 4. júlí 2012 um að fyrirhugað eldi Arnarlax ehf. á 3000 tonnum af laxi í Arnarfirði skyldi háð mati á umhverfisáhrifum (UMH 11040116). Með beiðninni fylgdi álitsgerð Gunnars Steins Gunnarssonar, Cand. Scient fiskeribiologi-aquaculture, um LENKA viðtakamat og burðargetu fjarða með tilliti til fiskeldis. Heimild til endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar er að finna í 24. gr. Stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Forsaga málsins er sú að Skipulagsstofnun tók þann 20. apríl 2011 ákvörðun þess efnis að fyrirhuguð 3000 tonna framleiðsla á laxí í sjókvíum Arnarlax ehf. í Arnarfirði væri ekki líkleg til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Fjarðalax ehf., Jónatan Þórðarson, Höskuldur Steinarsson og Arnór Björnsson kærðu framagreinda ákvörðun Skipulagsstofnunar til umhverfisráðuneytisins. Umhverfisráðuneytið kvað upp úrskurð í málinu þann 4. júlí sl. þar sem ákvörðunin var felld úr gildi og kveðið á um að fyrirhuguð framleiðsla á 3000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði á vegum Arnarlax ehf. skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Um efnisatriði þessa máls vísast að öðru leyti til þess sem fram kom í úrskurðinum frá 4. júlí sl.
Ráðuneytið óskaði eftir umsögnum Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar og Hafrannsóknastofnunarinnar um framkomna beiðni Arnarlax ehf. og þá sérstaklega um þau sjónarmið sem fram koma í framangreindri álitsgerð með beiðninni. Umsögn Skipulagsstofnunar barst 8. ágúst sl., umsögn Umhverfisstofnunar barst 31. ágúst sl. og umsögn Hafrannsóknastofnunarinna barst 23. ágúst sl. Frekari umsagnar var einnig aflað frá Hafrannsóknastofnuninni auk þess sem upplýsinga um stöðu rekstrarleyfa og starfsleyfa í Arnarfirði hjá Fiskistofu og Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða. Endurupptökubeiðnin, umsagnir og drög að ákvörðun voru svo send Fjarðalaxi ehf. til athugasemda þann 11. október sl. Athugasemdir Fjarðalax ehf. bárust þann 25. október sl. Frekari uppslýsinga frá Hafrannsóknastofnuninni með bréfi dags. 20. nóvember sl. Upplýsingarnar bárust frá Hafrannsóknastofnuninni þann 23. nóvember sl.
Málsástæður og lagarök:
Arnarlax ehf. vísar til 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og fer fram á endurupptöku úrskurðar ráðuneytisins á þeim forsendum að hann hafi verið byggður á ófullnægjandi upplýsingum við mat á sammögnunaráhrifum fyrirhugaðrar starfsemi við aðra starfsemi af sama toga í eigu kærenda. Með endurupptökubeiðninni fylgdi álitsgerð um svokallað LENKA viðtakamat og burðargetu fjarða með tilliti til fiskeldis. Þá byggir Arnarlax ehf. einnig á því að um verulega íþyngjandi ákvörðun hafi verið að ræða sem tefja muni áform fyrirtækisins verulega og sé líkleg til að valda honum fjártjóni.
Í framangreindri álitsgerð Gunnars Steins Gunnarssonar segir að gríðalegrar þekkingar hafi verið aflað og mikil þróun hafi átt sér stað á sviði fiskeldis á umliðnum áratugum. Með tímanum hafi komið upp efasemdir um notagildi LENKA viðtakamatsins þar sem það gæfi beinlínis rangar niðurstöður varðandi gæði eldissvæða. Í dag sé almennt viðurkennt að burðarmagn fjarða sé afgerandi meira en niðurstöður LENKA viðtakamatsins hafi almennt sagt til um. LENKA viðtakamatið hafi því verið lagt til hiðar upp úr 1990 og ekki lengur stuðst við það í Noregi sem sé í fararbroddi í laxeldisframleiðslu í heiminum. Vísað er til skrifa David L. VanderZwaag þessu til stuðnings. Þá vísar höfundur álitsgerðarinnar til þekkingar sinnar og langrar reynslu á sviði laxeldis í Noregi og fullyrðir að á starfsferli hans hafi aldrei komið til þess að fagstofnanir eða aðilar hafi litið til LENKA viðtakamats eða óskað eftir því af framangreindum ástæðum. Þá segir í álitsgerðinni að við faglegt mat á burðargetu fjarða í Noregi séu svæði metin út frá reynslutölum í eldi af viðlíka svæðum og litið sé til strauma og rúmkílómetra af sjó. Þá ber höfundur álitsgerðarinnar saman eldissvæði á Íslandi og í Noregi og lýsir því áliti sínu, í ljósi stærðar, strauma og vatnaútskipta í Arnarfirði, að fjörðurinn rúmi a.m.k. 33 000 tonna eldi á ári án þess að slík framleiðsla hefði í för með sér umtalsverð óafturkræf umhverfisáhrif.
Í ljósi þeirra upplýsinga sem fram koma í framangreindri álitsgerð telur Arnarlax ehf. að úrskurður ráðuneytisins frá 4. júlí sl. hafi byggst á ófullnægjandi upplýsingum um málsatvik og uppfylli þar með skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar. Telur Arnarlax ehf. að staðfesta beri niðurstaðu Skipulagsstofnunar um matsskyldu fyrirhugaðs 3000 tonna eldis Arnarlax ehf. í Arnarfirði.
Umsagnir og athugasemdir:
Skipulagsstofnun bendir á að skilja megi fyrirliggjandi beiðni um endurupptöku svo, þó ekki komi það fram beinum orðum, að óskað sé eftir því að úrskurði ráðuneytisins verði breytt þannig að fyrirhuguð framkvæmd Arnarlax verði ekki talin matsskyld. Þá bendir stofnunin á að í kæru þeirri sem hún fékk til umsagnar og leiddi til umrædds úrskurðar frá 4. júlí sl. hafi ekki verið til staðar kæruliður er varðaði sammögnunaráhrif og hafi stofnunin því ekki haft tækifæri til að gefa umsögn um þann lið sem niðurstaða ráðuneytisins hafi byggt á. Hvað varðar það sjónarmið í endurupptökubeiðni Arnarlax ehf. að burðargeta Arnarfjarðar, m.t.t. fiskeldis, sé mun meiri en samanlögð öll fyrirliggjandi áform um fiskeldi í firðinum telur stofnunin að það sé hlutverk leyfisveitenda, þ.e. Umhverfisstofnunar og Fiskistofu, eftir atvikum með tilstuðlan Hafrannsóknastofnunarinnar, að taka ákvörðun um hvaða aðferðum skuli beita við faglegt mat á burðargetu fjarða. Ef niðurstaða þeirra sé að burðargeta Arnarfjarðar, m.t.t. fiskeldis, sé svo mikil að sammögnun alls fyrirhugaðs eldis þar sé örugglega undir mörkum burðargetunnar þá sjái Skipulagsstofnun ekki forsendur fyrir mati á umhverfisáhrifum í samræmi við úrskurð ráðuneytisins.
Umhverfisstofnun rekur í sinni umsögn aðkomu stofnunarinnar að málinu bæði hjá Skipulagsstofnun og við málsmeðferð stjórnsýslukæru þeirrar sem lauk með úrskurði ráðuneytisins frá 4. júlí sl. Stofnunin vísar til sinna fyrri umsagna til viðbótar því sem fram komi í umsögn hennar nú. Stofnunin vísar til umsagnar sinnar til Skipulagsstofnunar frá 14. mars 2011 þar sem m.a. hafi komið fram að stofnunin hafi talið að 3000 tonna framleiðsla á laxi í Arnarfirði kæmi til með að skapa töluvert álag á vistkerfi fjarðarins auk þess sem óvissahafi ríkt um aðra fyrirhugaða starfsemi í firðinum. Stofnunin hafi bent á að mörgum starfsleyfum hafi verið úthlutað innan þessa tiltekna svæðis í Arnarfirði og að aðrir aðilar hafi jafnframt áætlun um að vera með sjóeldiskvíar á svipuðum slóðum. Þá hafi stofnunin talið mikilvægt að horfa til sammögnunaráhrifa þáverandi og fyrirhugaðrar starfsemi á svæðinu. Í umsögn stofnunarinnar hafi enn fremur verið fjallað sérstaklega um mat á burðarþoli Arnarfjarðar og stuðst við hið norska LENKA viðtakamat í því skyni. Samkvæmt því hafi stofnunin talið að burðargeta Suðurfjarða innan við Bíldudalsvog og Langanes væri um 1800 tonn og að burðargeta Borgarfjarðar innan við Tjaldanes og Langanes væri um 1600 tonn. Umhverfisstofnun vísar einnig til umsagnar sinnar til Skipulagsstofnunar um matsskyldu Fjarðarlax ehf. frá 5. maí 2011. Þar hafi komið fram mismunandi afstaða aðila til burðargetu Arnarfjarðar. LENKA viðtakamatið hafi gefið mismunandi niðurstöðu, t.d. séu suðurfirðirnir taldir bera allt frá 1800 tonnum til 4949 tonna eftir því hver hafi framkvæmt matið. Skipulagsstofnun hafi gengið út frá því í niðurstöðu sinni frá 20. apríl 2011 vegna framleiðslu á 3000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði á vegum Arnarlax ehf. að leggja mætti saman burðargetu Borgarfjarðar og suðurfjarða sem eitt þynningarsvæði sem gæti skv. LENKA borið um 3500 tonn.
Umhverfisstofnun bendir á að hún hafi ítrekað í umsögnun sinum bent á mikilvægi þess að áform Fjarðarlax ehf. og Arnarlax ehf. yrðu skoðuð saman og fyrirtækin sett í sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum. Þá tekur stofnunin undir það álit Skipulagsstofnunar að mikilvægt sé að gerðar séu rannsóknir á svæðinu sjálfu en ekki vísað til rannsókna í Harðangursfirði í Noregi. Þá telur stofnunin mikilvægt að slíkar rannsóknir fari fram áður en fyrirhugað fiskeldi hefjist þannig að fyrir liggi við veitingu starfsleyfis hver þolmörk svæðisins séu. LENKA mat sé gróft mat og aðeins notað til frumrannsókna.
Um LENKA viðtakamat og álitsgerð þá sem fylgir umræddri beiðni um endurupptöku segir Umhverfisstofnun að hún geti tekið undir það að viðtakamatið sé tilteknum takmörkunum háð sem mælikvarði á þolmörk fjarða þegar horft sé til fiskeldis. Þá sé LENKA viðtakamatið fyrst og fremst mat á framleiðslugetu svæða en ekki mat á þolmörkum lífríkis og umhverfis. Hér sé því um að ræða einfalt og varfærið mat. Umhverfisstofnun vísar til fyrri umsagna þar sem hún hafi bent á þörf á nákvæmari upplýsingum og gögnum. Stofnunin telji hins vegar að ekki komi fram í fyrrgreindri álitsgerð fullnægjandi faglegur rökstuðningur fyrir því að önnur aðferð gefi betra mat á burðarþoli en LENKA. Sú aðferð sem í álitsgerðinni segi að sé notuð í Noregi við mat á burðarþoli sé ekki útskýrð nákvæmlega og því sé erfitt að meta til hvaða þátta hún nái. Engar forsendur séu lagðar fram né lýsing á útreikningum og niðurstaðan í gögnunum sé óljós og óskýr. Ekki sé fjallað um hvort staðbundnar straum- og súrefnismælingar eða botndýrarannsóknir séu hluti af þeirri matsaðferð. Það sé mat Umhverfisstofnunar að sú álitsgerð sem hafi fylgt erindi Arnarlax ehf. sé mjög takmörkuð.
Hafrannsóknastofnunin telur að í greinargerð þeirri sem fylgir umræddri beiðni um endurupptöku sé ekki tekið nægilegt tillit til náttúrulegra aðstæðna í Arnarfirði, einkum hvað varðar botnlögun og vatnsskipti. Stofnunin bendir á að allmikil gögn um hita, seltu, strauma, næringarefni og súrefni í firðinum séu í vörslu stofnunarinnar en henni sé ekki kunnugt um að hve miklu leyti slík gögn hafi verið lögð til grundvallar greinargerðinni eða hvaða gögn hafi verið lögð þar til grundvallar. Ekki virðist í greinargerðinni tekið með í reikninginn að Arnarfjörður sé þröskuldsfjörður en nokkrir hryggir séu í honum. Þröskuldar í fjörðum hefti vatnsskipti ekki síst nálægt botni innan við þröskuld og við innri hluta fjarða. Í mynni Arnarfjarðar sé þröskuldur sem geti tafið vatnsskipti inn í fjörðinn, a.m.k. að sumri. Innar í firðinum sé annar þröskuldur við Hvestu yfir í Baulhúsaskriður. Komið hafi í ljóst að þessi þröskuldur hefti vatnsskipti við innri hluta Arnarfjarðar (Suðurfirði og Borgarfjörð) einkum síðla sumars og fram á haust. Full blöndun á þessum slóðum verði í sumum árum ekki fyrr en undir áramót. Þó hafi komið í ljóst í nýrri mælingum að straumskilyrði séu heldur hagstæðari en áður hafi verið talið. Hafrannsóknastofnunin telur að þessir ágallar á álitsgerðinni leiði að öllum líkindum til ofmats á burðargetu þess hluta Arnarfjarðar sem sé innan við Hvestu. Það sé hins vegar rétt sem fram komi í álitsgerðinni að nýrri rannsóknir sýni að LENKA viðtakamatið gefi oft lágar niðurstöður um burðargetu svæða. Matið standi samt fyrir sínu sem gróft mat á burðargetu svæða vegna fiskeldis. Það hafi þann kost að flestir geti beitt því sem til þekki án mikils tilkostnaðar. Niðurstöður frá Noregi bendi til þess að burðarþol svæða sé meira en samkvæmt LENKA mati. Þó megi nota matið sem mjög varfærna nálgun við burðarþol fjarða eða annarra eldissvæða meðan verið sé að setja eldi af stað, en auka það síðan ef reynslan og/eða rannsóknir sýni að svæði þoli meira álag af umfangsmeira fiskeldi.
Hafrannsóknastofnunin bendir á að svo virðist að í tilkynningu Arnarlax ehf. til Skipulagsstonfunar um fyrihugað 3000 tonna eldi séu settir fram útreikningar á LENKA mati sem Skipulagsstofnun hafi tekið undir. Af einhverjum ástæðum hafi ekki verið horft á allt svæðið innan Hvestu eins og stofnunin telji rétt að gera þar sem um eitt þynningarsvæði sé að ræða. Sleppt hafi verið svæðinu frá þröskuldi við Hvestu inn að mynnum Borgarfjarðar og Suðurfjarða. Sé þessu svæði bætt við sé burðarþol svæðisins sem um ræðir í það minnsta 4500 tonn samkvæmt LENKA matinu.
Hafrannsóknastofnunin vísar til ákvarðana Skipulagsstofnunar um matsskyldu fyrirhugaðra framkvæmda Arnarlax ehf. og Fjarðalax ehf. í Arnarfirði þar sem ítrekað sé að rétt sé að fara að öllu með gát og byggja upp eldið í smærri skrefum þannig að unnt sé að fylgjast vel með áhrifum eldisins á umhverfið. Aðal áhrif frá eldinu verði aukið framboð næringarefna vegna fóðurleifa og rotnunar þeirra við botn. Þynningarsvæði fóðurleifa sé talið mjög lítið og því mikilvægt að hyggja að færslu kvía ef í ljós kemur að fóðurleifar safnist upp undir kvíum. Hafrannsóknastofnunin taki undir þessi viðhorf.
Hafrannsóknastofnunin telur að líkleg burðargeta til laxeldis innan við þröskuld við Hvestu sé nægjanleg þeim áformum sem fram komi í nefndum áætlunum Arnarlax ehf. og Fjarðalax ehf. Ef hins vegar kæmu fram áætlanir um að auka eldið enn frekar innan þröskulds við Hvestu teldi stofnunin að gera þyrfti umhverfismat þar sem samlegðaráhrif með öðru eldi yrðu metin.
Samkvæmt upplýsingum frá Fiskistofu þann 6. september sl. voru fimm rekstrarleyfi í gildi vegna fiskeldis á svæðinu innan Hvestu í Arnarfirði. Um var að ræða rekstrarleyfi Fjarðalax ehf. til eldis 1500 tonna af laxi, rekstrarleyfi Arnarlax ehf. til 3000 tonna eldis á laxi, sbr, mál það sem hér er til skoðunar, og þrjú leyfi til eldis allt að 200 tonnum að laxi hvert. Þá upplýsti Fiskistofa að til stæði að afturkalla tvö þessara leyfa og að málsmeðferð þess vegna væri hafin. Það var svo staðfest af Fiskistofu þann 18. september sl. að tvö rekstrarleyfi til allt að 200 tonna laxeldi höfðu verið afturkölluð af hálfu Fiskistofu. Því eru nú í gildi þrjú rektrarleyfi til laxeldis í Arnarfirði, leyfi Arnarlax ehf. fyrir allt að 3000 tonnum, leyfi Fjarðalax ehf. fyrir allt að 1500 tonnum og eitt leyfi fyrir allt að 200 tonnum þar sem leyfishafi er Víkingur Gunnarsson framkvæmdastjóri Arnarlax ehf. Samkvæmt yfirlýsingu Víkings Gunnarssonar í tölvupósti til umhverfis- og auðlindaráðuneytisins dags. 17. september sl. aflaði hann þessa leyfis fyrir Arnarlax ehf. að tillögu Hafrannsóknastofnunarinnar í þeim tilgangi að gera rannsóknir þar sem Arnarlax ehf. leitar þriðju staðsetningar starfsemi sinnar vegna hins fyrirhugaða 3000 tonna laxeldis sem mál þetta snýst um. Fyrirtækið stendur einnig í rannsóknum á annarri staðsetningu í firðinum, utan Hvestu, og gerir ráð fyrir að sótt verði um að önnur þessara tveggja staðsetninga verði hluti af þeirra 3000 tonna leyfi. Þeir hafi hins vegar ekki í hyggju að nýta umrædd 200 tonn til viðbótar í samræmi við áðurgreint leyfi Víkings Gunnarssonar.
Samkvæmt upplýsingum frá Heilbrigðiseftirliti Vestfjarða frá 17. september sl. höfðu verið í gildi fjögur starfsleyfi til allt að 200 tonna laxeldis í Arnarfirði á svæðinu innan Hvestu. Þau leyfi hafi hins vegar öll fallið úr gildi 16. september 2012.
Fjarðalax ehf. telur í athugasemdum við umrædda beiðni um endurupptöku að ekki séu fyrir hendi lagaskilyrði til endurupptöku úrskurðar ráðuneytisins frá 4. júlí sl. Ráðuneytið hafi ekki staðið rétt að málinu gagnvart Fjarðalaxi ehf. og hafi ekki haft efnislegar heimildir til endurupptöku, auk þess sem fyrirtækið telur að þau drög að ákvörðun sem því hafi verið send fullnægi ekki skilyrðum laga um skýrleika stjórnsýsluákvörðunar og sé efnislega röng.
Fjarðalax bendir á að staðsetningar eldiskvía Arnarlax ehf. eins og fjallað sé um þær í máli þessu séu ekki þær sömu og í upphaflegri tilkynningu til Skipulagsstofnunar í samræmi við lög um mat á umhverfisáhrifum. Umhverfisstofnun hafi gefið út leyfi á aðrar staðsetningar en tilkynntar hafi verið og rétt hefði verið að tilkynna það til Skipulagsstofnunar sem nýja framkvæmd. Fjarðalax ehf. krefst þess að ráðuneytið fjalli um þetta sérstaklega við afgreiðslu fyrirliggjandi beiðni um endurupptöku. Fjarðalax ehf. gerir einnig athugasemdir við að skýringargögn, svo sem uppdrætti eða mælingar, skorti með þeirri niðurstöðu Hafrannsóknarstofnunarinnar, sem ráðuneytið hyggist byggja á, að svæði það í Arnarfirði sem hér um ræðir þoli að minnsta kosti 4500 tonna laxeldi samkvæmt LENKA viðtakamati.
Þá telur Fjarðalax ehf. að andmælaréttar síns hafi ekki verið nægilega gætt við málsmeðferð ráðuneytisins. Fjarðalax ehf. teljist aðili að málinu í skilningi stjórnsýslulaga þar sem hann hafi einstaklega, verulega og lögvarða hagsmuni af ákvörðun ráðuneytisins. Vísað er til athugasemda við IV. kafla frumvarps þess sem varð að stjórnsýslulögum nr. 37/1993 um að almennar málsmeðferðarreglur eigi við um endurupptöku máls. Í því felist að málsaðili skuli eiga þess kost að gæta réttar síns og hagsmuna með því að kynna sér gögn máls, tjá sig um framkomnar upplýsingar og koma að frekari upplýsingum og viðhorfum áður en stjórnvald taki ákvörðun í máli hans. Andmælareglunni sé einnig ætlað að veita aðila máls rétt til þess að hafa áhrif við meðferð og úrlausn málsins og verja hagsmuni sína, sbr. t.d. álit umboðsmanns Alþingis nr. 3306/2001. Þá er vísað til dóms Hæstaréttar og álits umboðsmanns Alþingis um að andmælaréttur taki til allra þátta málsins og að ekki megi setja aðila of skammman frest til andmæla. Þá verði aðili að fá tækifæri til að tjá sig áður en raunveruleg ákvörðun sé tekin að öðrum kosti hafi viðhorf hans engin áhrif við úrlausn málsins. Fjarðalax ehf. telur að veita hefði átt fyrirtækinu andmælarétt um leið og beiðni um endurupptöku hafi komið fram. Þar sem það hafi ekki verið gert hafi ráðuneytið brotið gegn andmælarétti þess. Þá gerir Fjarðalax ehf. athugasemdir við að ráðuneytið hyggist byggja á því áliti Hafranndóknastofnunarinnar að það svæði sem miðað hafi verið við í úrskurði þess frá 4. júlí sl.hafi verið of lítið án þess að það sé skýrt nánar með uppdrætti eða nákvæmri lýsingu. Fer Fjarðalax ehf. fram á að ráðuneytið útvegi slíkan uppdrátt eða lýsingu og veiti fyrirtækinu rétt til andmæla. Þá telur Fjarðalax ehf. að málsmeðferð ráðuneytisins í máli þessu sé ekki í samræmi við kröfur 10. gr. stjórnsýslulaga þar sem ráðuneytið virðist gera órökstudda og óljósa umsögn Hafrannsóknastofnunarinnar að sinni og byggja að miklu leyti á henni við úrlausn málsins, en slíkt samræmist ekki rannsóknarreglu stjórnsýslulaga. Fjarðalax ehf. telur einnig að fyrirhuguð ákvörðun ráðuneytisins fullnægi ekki kröfum um skýrleika stjórnvaldsákvörðunar þar sem óljóst sé við hvaða svæði ráðuneytið miði þá forsendu fyrir endurupptökunni að burðarþol samkvæmt LENKA viðtakamati sé 4.500 tonn. Loks gerir Fjarðalax ehf. athugasemdir við það að ráðuneytið hafi flýtt um of málsmeðferð vegna máls þessa og þegar fyrirtækinu hafi loks verið veittur andmælaréttur hafi mátt ætla að ráðuneytið hafi í reynd þegar tekið ákvörðun í málinu og hafi einungis veitt andmælarétt formsins vegna.
Forsendur:
Heimild til endurupptöku stjórnvaldsákvörðunar er að finna í 24. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Þar kemur fram að eftir að stjórnvald hefur tekið ákvörðun og hún verið tilkynnt eigi aðili rétt á því að mál sé tekið til meðferðar á ný ef ákvörðun hefur byggst á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum um málsatvik, eða ef íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hefur byggt á atvikum sem breyst hafi verulega frá því ákvörðun var tekin. Hvað varðar fyrra skilyrðið um að ákvörðun hafi byggt á ófullnægjandi eða röngum upplýsingum, er við það miðað að um sé að ræða upplýsingar sem byggt var á og höfðu þýðingu við ákvörðun málsins, en ekki upplýsingar sem sem litla eða enga þýðingu höfðu fyrir niðurstöðu málsins. Seinna skilyrðið, að íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann hafi byggt á atvikum sem breyst hafa verulega frá því ákvörðun var tekin, er tvíþætt. Annars vegar er skilyrði að um íþyngjandi ákvörðun um boð eða bann sé að ræða og hins vegar að atvik þau sem talin voru réttlæta ákvörðunina hafi breyst verulega frá því ákvörðun var tekin.
Í úrskurði ráðuneytisins frá 4. júlí 2012 segir:
„Við mat á burðarþoli Arnarfjarðar er í hinni kærðu ákvörðun miðað við svokallað LENKA viðtakamat. LENKA viðtakamat er gróft mat á burðarþoli fjarða með tilliti til ákomu næringarefna en algengt er að stuðst sé við þetta mat þegar burðarþol fjarða er metið. Arnarlax ehf. styðst í tilkynningu sinni einnig við LENKA viðtakamat og Umhverfisstofnun vísar til þess í sinni umsögn. Enginn umsagnaraðila gerir athugasemdir við notkun matsins. Það er því að mati ráðuneytisins ekki ástæða til annars en að leggja þetta mat til grundvallar í málinu.“
Þá segir enn fremur:
„Skipulagsstofnun telur í hinni kærðu ákvörðun að leggja megi saman burðargetu Suðurfjarða og Borgarfjarðar þar sem um sé að ræða eitt þynningarsvæði sem geti samanlagt borið 3500 tonn samkvæmt LENKA viðtakamati. Umhverfisstofnun telur í umsögn sinni að reiknuð burðargeta Suðurfjarða Arnarfjarðar út frá LENKA viðtakamati sé aðeins 1800 tonn. Stofnunin telur ekki forsendur til að leggja saman framleiðslugetu í Borgarfirði og Suðurfjörðum þar sem um sé að ræða tvö svæði sem afmarkist af stórum þröskuldum. Rétt sé því að tala um það svæði sem afmarkist af Bíldudalsvogi og Langanesi sem eitt þynningarsvæði.“
Samkvæmt framangreindu byggði úrskurður ráðuneytisins á niðurstöðu LENKA viðtakamats um burðargetu Arnarfjarðar og var við það miðað, í samræmi við niðurstöðu Skipulagsstofnunar, að samkvæmt viðtakamatinu þyldi það svæði sem um ræddi 3500 tonna laxeldi. Í framangreindri umsögn Hafrannsóknastofnunarinnarfrá 23. ágúst sl. kemur fram að það svæði sem miðað hafi verið við sé of lítið og rétt sé að miða við allt svæðið innan Hvestu sem beri samkvæmt LENKA viðtakamati í það minnsta 4500 tonna laxeldi. Ráðuneytið vill taka fram að vegna þess mats stofnunarinnar, sem staðfest var af Skipulagsstofnun, veitti Hafrannsóknastofnunin ekki umsögn um málið þegar það var til meðferðar hjá Skipulagsstofnun né heldur þegar stjórnsýslukæran sem leiddi til úrskurðar ráðuneytisins þann 4. júlí sl. var til meðferðar. Þær upplýsingar sem Hafrannsóknastofnunin veitti með umsögn sinni til ráðuneytisins eru því upplýsingar sem ekki lágu fyrir við uppkvaðningu úrskurðar ráðuneytisins þann 4. júlí sl.
Þá liggur fyrir að breytingar hafa orðið á þeim leyfum sem veitt hafa verið í Arnarfirði frá því að úrskurður ráðuneytisins frá 4. júlí sl. var kveðinn upp og nú eru einungis í gildi þrjú leyfi til laxeldis, samanlagt fyrir allt að 4700 tonnum. Þar af er eitt leyfi fyrir allt að 200 tonna laxeldi á vegum Arnarlax ehf. sem fyrirtækið hefur lýst yfir í tölvupósti að einungis hafi verið aflað í rannsóknaskyni en ekki standi til að nýta til fiskeldis.
Hvað varðar athugasemdir Fjarðalax ehf. um að staðsetningar eldiskvía Arnarlax ehf., eins og fjallað er um þær í máli þessu, séu ekki þær sömu og í upphaflegri tilkynningu til Skipulagsstofnunar vísar ráðuneytið til þess sem fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar um umrædda beiðni um endurupptöku. Þar segir að þær breytingar sem gerðar voru á staðsetningum hafi við undirbúning starfsleyfis Arnarlax ehf. verið bornar undir Skipulagsstofnun með tilliti til þess hvort þær hefðu áhrif á fyrri niðurstöðu stofnunarinnar um matsskyldu. Niðurstaða Skipulagsstofnunar var að svo væri ekki. Ráðuneytið gerir ekki athugasemd við þá niðurstöðu. Hvað varðar nánari skýringar á niðurstöðu Hafrannsóknastofnunarinnar á þeirri niðurstöðu stofnunarinnar að það svæði sem um ræðir þyldi að minnsta kosti 4500 tonna laxeldi samkvæmt LENKA viðtakamati þá óskaði ráðuneytið með bréfi, dags. 20. nóvember sl., eftir því við stofnunina að hún skýrði nánar hvaða forsendur lægju að baki þeirri niðurstöðu. Hafrannsóknastofnunin svaraði með bréfi dags. 23. nóvember sl. Þar kemur fram að stofnunin áætli heildarflatarmál svæðisins sem um ræði 160 ferkílómetra og að dýpi sé meira en 50 metrar á um 70% þess svæðis. Þá sé gert ráð fyrir að svæðið falli í B-flokk í LENKA viðtakamati og að burðargetan sé um 45 tonn á hvern ferkílómetra. Samkvæmt þessum forsendum verði burðargetan fyrir Arnarfjörð innan Hvestu 160 x 0,7 x 45 = 5040 eða sem nemur 5040 tonna framleiðslu af eldisfiski á ári hverju. Auk þess bendir Hafrannsóknastofnunin á að eitthvað magn gæti komið til viðbótar vegna þess hluta svæðisins þar sem dýpi sé undir 50 metrum en það sé ekki tekið með í þessum útreikningum. Hafrannsóknastofnunin er stærsta rannsóknastofnun landsins á sviði haf- og fiskirannsókna og hefur m.a. annars það hlutverk að veita stjórnvöldum ráðgjöf um skynsamlega nýtingu auðlinda hafsins. Ráðuneytið gerir ekki athugasemdir við þessa niðurstöðu Hafrannsóknastofnunarinnar.
Varðandi athugasemdir Fjarðalax ehf. vegna málsmeðferðar ráðuneytisins tekur ráðuneytið undir það að fyrirtækið hafi lögvarinna hagsmuna að gæta í málinu enda hafi Fjarðalaxi ehf. verið veittur andmælaréttur í málinu í samræmi við ákvæði stjórnsýslulaga. Ráðuneytið sendi Fjarðalaxi ehf. drög að ákvörðun þar sem raktar voru forsendur ráðuneytisins auk umsagna allra umsagnaraðila til þess að gera athugasemdir við. Upphaflega veitti ráðuneytið Fjarðalaxi vikufrest til að skila inn athugasemdum en sá frestur var framlengdur í tvær vikur að beiðni fyrirtækisins. Ráðuneytið telur að með þessu móti hafi Fjarðalaxi ehf. verið veitt færi á að gera athugasemdir við öll gögn sem fyrir lágu í málinu. Ráðuneytið bendir á að í máli þessu er til skoðunar hvort endurupptaka eigi þá ákvörðun sem fólst í úrskurði ráðuneytisins frá 4. júlí sl. um að fyrirhugað eldi Arnarlax ehf. á allt að 3000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði skyldi háð mati á umhverfisáhrifum. Sú ákvörðun beinist að Arnarlaxi ehf. og starfsemi þess fyrirtækis. Ekki er um að ræða ákvörðun sem beinist að Fjarðalaxi ehf. Málsmeðferð ráðuneytisins tekur mið af þessu og getur ráðuneytið ekki tekið undir þau sjónarmið að henni hafi verið ábótavant. Hvað varðar þá athugasemd að ráðuneytið hafi flýtt um of meðferð endurupptökubeiðnarinnar bendir ráðuneytið á að ósk um endurupptöku barst ráðuneytinu með tölvupósti þann 18. júlí sl. Endurupptökubeiðnin var send til umsagnar Hafrannsóknastofnunarinnar, Umhverfisstofnunar og Skipulagsstofnunar þann 19. júlí sl. Eins og Fjarðalax ehf. réttilega bendir á fylgir því ákveðin óvissa fyrir aðila þegar beiðni sem þessi liggur fyrir og hefur ekki verið afgreidd. Ráðuneytið telur því eðlilegt að hraða afgreiðslu málsins að því marki sem það er unnt en þó þannig að allra málsmeðferðarreglna stjórnsýsluréttarins sé gætt og hefur það verið gert í máli þessu.
Ráðuneytið telur því samkvæmt framangreindu að skilyrði 24. gr. stjórnsýslulaga fyrir endurupptöku ákvörðunar séu uppfyllt. Ákvörðun ráðuneytisins byggði á ófullnægjandi upplýsingum um stærð þess svæðis sem rétt sé að miða við í máli þessu, sbr. 1. mgr. 24. gr. stjórnsýslulaga. Þær breytingar á leyfismálum sem orðið hafa í firðinum styðja enn frekar það mat, sbr. 2. mgr. 24. gr. Af þessum sökum telur ráðuneytið rétt að fallast á beiðni Arnarlax ehf. um endurupptöku ákvörðunar ráðuneytisins sem birtist í úrskurði þess frá 4. júlí 2012.
Niðurstaða:
Í umsögnum Umhverfisstofnunar og Hafrannsóknastofnunarinnar kemur fram að framlögð álitsgerð, af hálfu Arnarlax ehf., um LENKA viðtakamatið sé ekki nægjanlega rökstudd til þess að unnt sé að leggja hana til grundvallar í málinu. Stofnanirnar taka þó undir það sjónarmið sem þar kemur fram að viðtakamatið sé tilteknum takmörkunum háð þó ekki sé sýnt fram á að önnur aðferð gefi réttari niðurstöðu. Hafrannsóknastofnunin segir rétt sem fram komi í umræddri álitsgerð að LENKA viðtakamatið gefi oft lágar niðurstöður um burðargetu svæða og að niðurstöður frá Noregi bendi til þess að burðarþol svæða sé meira en samkvæmt LENKA mati. Matið feli í sér mjög varfærna nálgun á burðarþol fjarða.
Samkvæmt ábendingu Hafrannsóknastofnunarinnar er burðargeta þess svæðis sem hér um ræður í það minnsta 4500 tonn samkvæmt LENKA viðtakamati. Nánar tiltekið leiða útreikningar stofnunarinnar til þeirrar niðurstöðu að svæðið þoli 5040 tonna fiskeldi á ári samkvæmt LENKA viðtakamati. Umhverfisstofnun og Hafrannsóknastofnunin eru sammála um að LENKA viðtakamatið sé varfærið mat á burðarþoli fjarða. Fjarðalax ehf. hefur fengið starfsleyfi og rekstrarleyfi fyrir eldi á allt að 1500 tonnum af laxi á svæðinu. Arnarlax ehf. hyggur samkvæmt máli því sem hér er til skoðunar á allt að 3000 tonna laxeldi á svæðinu. Aðili tengdur Arnarlaxi ehf. hefur þessu til viðbótar rekstrarleyfi fyrir allt að 200 tonna laxeldi en hefur lýst því yfir að það leyfi verði einungis nýtt til rannsókna vegna leitar að þriðju staðsetningu sem nýta megi sem hluta af 3000 tonna eldi Arnarlax ehf.
Í ljósi alls sem að framan greinir telur ráðuneytið rétt að breyta fyrri úrskurði sínum frá 4. júlí 2012 og staðfesta ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. apríl 2011 þess efnis að fyrirhugað eldi Arnarlax ehf. á 3000 tonnum af laxi í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 20. apríl 2011 þess efnis að fyrirhugað eldi Arnarlax ehf. á 3000 tonnum af laxi í sjókvíum í Arnarfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum er staðfest. Úrskurður ráðuneytisins frá 4. júlí 2012 um matsskyldu Arnarlax ehf. er felldur úr gildi.
Fyrir hönd ráðherra
Magnús Jóhannesson Glóey Finnsdóttir