Mál 09030176
Hinn 28. september 2009, er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi:
ÚRSKURÐUR
Ráðuneytinu bárust þann 24. apríl 2009 tvær kærur, annars vegar frá Landvernd og hins vegar frá Náttúruverndarsamtökum Íslands, vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 25. mars 2009 um að ekki skuli fara fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi, og öðrum framkvæmdum sem tengjast álveri í Helguvík, sbr. 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, eins og ákvæðinu var breytt með 5. gr. laga nr. 74/2005. Kæruheimild er í 14. gr. umræddra laga.
I. Málavextir.
Þann 27. janúar 2009 barst Skipulagsstofnun tillaga Landsnets hf. að matsáætlun vegna mats á umhverfisáhrifum Suðvesturlína, þ.e. háspennulína sem eiga að styrkja flutningskerfi raforku á Suðvesturlandi. Tillagan var send nánar tilgreindum aðilum til umsagnar 28. janúar 2009. Þá lá hún frammi á netinu til kynningar frá 29. janúar til 13. febrúar 2009. Skipulagsstofnun bárust athugasemdir vegna tillögunnar frá Landvernd og Náttúruverndarsamtökum Íslands, dags. 13. febrúar 2009. Voru þær athugasemdir, ásamt umsögnum, sendar framkvæmdaraðilanum, Landsneti hf., hinn 16. febrúar 2009, til athugasemda. Landsnet hf. skilaði athugasemdum sínum af þessu tilefni hinn 23. febrúar 2009.
Í hinni kærðu ákvörðun frá 25. mars 2009 segir að í athugasemdum Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Íslands hafi verið farið fram á að orkuflutningar og orkuöflun yrði metin heildstætt með vísan til 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum m.s.b. Hafi þar verið óskað eftir að stofnunin gerði framkvæmdaraðilum að meta sameiginlega allar matsskyldar framkvæmdir sem tengdust fyrirhugðum orkuflutningum frá Hengilsvæðinu til Helguvíkur.
Með hinni kærðu ákvörðun tók Skipulagsstofnun afstöðu til þess hvort fara skyldi fram sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi, og öðrum framkvæmdum sem tengjast álveri í Helguvík. Heimild til töku ákvörðunar um sameiginlegt mat á umhverfisáhrifum tiltekinna framkvæmda er að finna í 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Segir þar að í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði, eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri, geti Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega. Þegar hin kærða ákvörðun var tekin var mati á umhverfisáhrifum vegna Bitruvirkjunar og Hverahlíðarvirkjunar lokið. Þá hafði Skipulagsstofnun ekki fengið tilkynningar um drög að matsáætlunum vegna hugsanlegra virkjanaáforma í Eldvörpum, Trölladyngju, Sandfelli, Seltúni eða Krýsuvík. Í kæru Náttúruverndarsamtaka Íslands kemur fram að horft sé til þess að virkja skuli hundruð MW á Reykjanesskaganum og Hengilsvæðinu á næstu árum til að anna álveri í Helguvík og eru umræddir virkjunarkostir nefndir í kærunni.
Kærur Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Íslands til ráðuneytisins voru þann 14. maí 2009 sendar til umsagnar Skipulagsstofnunar, Orkuveitu Reykjavíkur og HS Orku og 3. og 4. júní til Landsnets, Sveitarfélagsins Garðs, Sveitarfélagsins Voga, Grindavíkurkaupstaðar, Reykjanesbæjar, Sveitarfélagsins Álftaness, Seltjarnarnesskaupstaðar, Kópavogsbæjar, Hafnarfjarðarkaupstaðar, Garðabæjar, Reykjavíkurborgar, Mosfellsbæjar og Sveitarfélagsins Ölfuss. Umsögn Skipulagsstofnunar barst þann 29. maí 2009, Orkuveitu Reykjavíkur þann 25. maí 2009, HS Orku þann 28. maí 2009, Landsnets þann 18. júní 2009, Sveitarfélagsins Garðs þann 25. júní 2009, Sveitarfélagsins Voga þann 19. júní 2009, Reykjanessbæjar þann 19. júní 2009, Seltjarnarnesskaupstaðar þann 26. júní 2009, Garðabæjar þann 15. júní 2009, Reykjavíkurborgar þann 19. júní 2009, Sveitarfélagsins Ölfuss þann 30. júní 2009 og Mosfellsbæjar þann 19. júní 2009. Bárust ekki umsagnir frá öðrum sveitarfélögum innan tilgreinds frests. Með bréfum þann 29. maí og 24. júní 2009 var kærendum gefinn kostur á að gera athugasemdir við fyrirliggjandi umsagnir. Bárust engar athugasemdir frá kærendum innan tilgreinds frests.
Af hálfu Náttúruverndarsamtaka Íslands er gerð krafa um að umhverfisáhrif orkuöflunar og orkuflutninga á Reykjanesskaganum verði metin sameiginlega með vísan til 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Í kæru Landverndar segir að kærð sé sú ákvörðun Skipulagsstofnunar að framkvæmdin Suðvesturlínur skuli ekki metin sameiginlega með öðrum framkvæmdum sem tengist álveri í Helguvík og háðar séu hver annari. Hvað varðar rökstuðning segir að tekið sé undir það sem komi fram í bréfi Náttúruverndarsamtaka Íslands um sama efni, dags. 24. apríl 2009.
II. Málsástæður kærenda og umsagnir um þær.
1. Sjónarmið kærenda.
Náttúruverndarsamtök Íslands telja að samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum verði að meta tengdar framkvæmdir sem háðar séu hver annarri (álver, orkuver og raflínulagnir) sameiginlega þar sem um sé að ræða stórar framkvæmdir og fáist annars ekki heildarmynd af umhverfisáhrifum þeirra. Segir að framkvæmdaraðili hyggist leggja mat á eflingu á flutningsneti vegna aukinna orkuflutninga, þá einkum til handa álveri í Helguvík, en ekki sé ráðgert að fjalla um orkuöflunina sem ráðast þurfi í til þess að hægt sé að flytja meiri orku. Veki það nokkra furðu því uppi hafi verið áform um virkjanir í Krýsuvík, Trölladyngju, Seltúni, Austurengjum, Sandfelli og Eldvörpum. Orkuna þurfi að flytja að Suðurnesjalínu og eins gæti þurft að tengja saman virkjanirnar á Krýsuvíkursvæðinu. Séu orkuflutningarnir og orkuöflunin háð mati á umhverfisáhrifum og hafi framkvæmdirnar sammögnunaráhrif í för með sér ásamt línunum sem Landsnet hyggist fjalla um. Í öllum tilfellum sé um að ræða jarðrask og sjónræn áhrif. Segir að horft sé til þess að virkja hundruð MW á Reykjanesskaganum og Hengilsvæðinu á næstu árum til þess að anna álveri í Helguvík og séu þau svæði sem um ræði Bitruvirkjun, Hverahlíðarvirkjun, Eldvörp, Trölladyngja, Sandfell og Seltún í Krísuvík. Í sumum tilfellum hafi ekki verið lagt mat á orkuflutninga frá þessum svæðum að þeirri línu sem lagt sé upp með að fjalla um. Eigi umræddar virkjanir eftir að fara í mat á umverfisáhrifum og geti haft talsverð umhverfisáhrif. Segir að Náttúruverndarsamtökin fari fram á að umhverfisráðherra úrskurði að virkjunarkostir og línustæði verði tilgreind nákvæmlega af framkvæmdaraðila og þeir þættir metnir sameiginlega í samræmi við 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.
Kærandi segir að lög um mat á umhverfisáhrifum hafi verið sett til innleiðingar á tilskipun 97/11/EB þar sem kveðið sé á um rétt almennings til að koma að athugasemdum. Eitt af meginmarkmiðum tilskipunarinnar sé að allar nauðsynlegar upplýsingar liggi til grundvallar ákvörðun og að óheimilt sé að gefa út leyfi fyrr en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum liggi fyrir. Í greinargerð með lögum nr. 74/2005, sem breyttu lögum nr. 106/2000, komi fram að tilskipun 97/11/EB geri kröfu um að upplýsingar um umhverfisáhrif viðkomandi framkvæmdar og samráðsferli við stofnanir og almenning séu undanfari ákvörðunar um framkvæmdaleyfi. Skuli leyfisveitandi því vera upplýstur um umhverfisáhrif framkvæmdar og athugasemdir almennings þegar hann taki afstöðu til umsóknar um framkvæmdaleyfi.
Kærandi segir tilskipanir Evrópusambandsins um mat á umhverfisáhrifum mæla fyrir um aðferð fremur en efnisviðmið. Af umfjöllun fræðimanna og úrslausnum dómstóls Evrópusambandsins megi ráða að aðferðin verði að lágmarki að fela í sér þrjá meginþætti. Í fyrsta lagi að fram komi upplýsingar um veruleg áhrif á umhverfisþætti, í öðru lagi að almenningi og opinberum stofnunum sé gert kleift að tjá sig um framkvæmdaáform og áhrif á umhverfisþætti og koma á framfæri viðbótarupplýsingum og í þriðja lagi að þær upplýsingar og gögn sem fram komi í matsferlinu séu teknar til athugunar af því stjórnvaldi sem veiti framkvæmdaleyfi.
Kærandi bendir á tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins, 2003/35/EB, um þátttöku almennings í ákvarðanatöku um umhverfismál. Segir að tilskipunin feli í sér breytingar á tilskipun 85/337/EBE um mat á umhverfisáhrifum og tilskipun 96/61/EB um samþættar mengunarvarnir. Sé þar verið að tryggja þátttöku almennings í ákvarðanatöku stjórnvalda og aðgang almennings að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Byggi ákvæði hennar á ákvæðum Árósarsamningsins um aðgang að upplýsingum, þátttöku almennings í ákvarðanatöku og aðgangi að réttlátri málsmeðferð í umhverfismálum. Með henni séu tekin upp ákvæði er varða kynningu á gögnum í matsferli leyfisskyldra framkvæmda og hafi almenningur tækifæri snemma í ferlinu til að taka þátt og koma á framfæri athugasemdum meðan allir kostir séu opnir. Einnig séu ákvæði um að almenningur sem málið varði skuli hafa aðgang að áfrýjunarleið fyrir dómstólum eða hlutlausum aðila samkvæmt lögum til að vefengja lagagildi ákvarðana er varða leyfisskyldar framkvæmdir sem haft geti umtalsverð umhverfisáhrif. Umhverfisverndarsamtök sem uppfylli skilyrði samkvæmt landsrétti njóti kæruréttar án þess að þurfa að sýna fram á lögvarða hagsmuni.
Telur kærandi að sameiginlegt mat framkvæmda sé grundvöllur þess að almenningur geti átt þann aðgang að mats- og leyfisveitingaferlinu sem lögum um mat á umhverfisáhrifum hafi verið ætlað að tryggja. Gæti slíkt mat veitt þá yfirsýn yfir framkvæmdir sem nauðsynleg væri til þess að allar upplýsingar lægju fyrir áður en ákvarðanir um leyfisveitingar yrðu teknar.
2. Sjónarmið Skipulagsstofnunar.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að haft hafi verið samráð við hugsanlega virkjunaraðila á Reykjanesi, sveitarfélög og aðra leyfisveitendur við töku hinnar kærðu ákvörðunar, með því að óska eftir umsögnum vegna tillögu Landsnets um styrkingu raforkuflutningskerfisins á suðvesturlandi. Hafi enginn umsagnaraðili talið að stofnunin ætti að nýta umrætt heimildarákvæði og láta fara fram sameiginlegt mat á framkvæmdum tengdum orkuflutningum frá Hengilsvæðinu að Helguvík.
Skipulagsstofnun kveðst telja að þau atriði sem rakin séu í kæru séu á engan hátt fyrir borð borin þó svo að Suðvesturlínur verði ekki metnar með öðrum framkvæmdum. Ljóst sé að við mat á umhverfisáhrifum Suðvesturlína verði leitað umsagna leyfisveitenda og eftir atvikum annarra aðila, almenningi sem og öðrum gefinn kostur á að koma á framfæri athugasemdum við frummatsskýrslu á auglýsingartíma og að lokum sé áhrifum á einstaka umhverfisþætti lýst í áliti Skipulagsstofnunar, sem sveitarstjórnir taki afstöðu til við útgáfu framkvæmdaleyfis. Því verði umhverfisáhrif framkvæmdarinnar að fullu upplýst áður en komi til útgáfu framkvæmdaleyfis.
Skipulagsstofnun telur virkjunaráform á þeim svæðum sem nefnd séu í kæru afar óljós og segir að engin gögn þar að lútandi hafi verið send stofnuninni þegar hin kærða ákvörðun hafi verið tekin. Ekki sé því fyllilega ljóst með hvaða framkvæmdum ætti að meta Suðvesturlínur kæmi til slíkrar ákvörðunar. Staða framkvæmda á Reykjanesi sé því afar ólík því sem hafi verið með stöðu framkvæmda tengdum álveri á Bakka, sem umhverfisráðherra hafi með úrskurði þann 31. júlí 2008 ákveðið að skyldu metnar sameiginlega. Þar hafi tillögur að matsáætlunum vegna umhverfisáhrifa þeirra þegar verið lagðar fram. Ef tekin yrði ákvörðun um sameiginlegt mat yrði að vinna það á sambærilegan hátt og lagt hafi verið til við framkvæmdaraðila tengdum álveri á Bakka. Því yrði ekki hægt að leggja fram frummatsskýrslu fyrir styrkingu raforkuflutningskerfisins fyrr en frummatsskýrslur fyrir alla virkjunarkosti lægju fyrir, sem nauðsynlegar væru til að fullnægja orkuþörf álvers í Helguvík, og þá um leið yrði lögð fram frummatsskýrsla sem gerði grein fyrir heildarumhverfisáhrifum framkvæmdanna. Sé því hér um að ræða ófæra leið, þá einkum vegna þess að alls óljóst sé um virkjunaráform á svæðinu og þar af leiðandi óvíst um hvaða framkvæmdir skyldi meta sameiginlega í skilningi laganna.
Skipulagsstofnun bendir á að samkvæmt meðalhólfsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, skuli stjórnvald því aðeins taka íþyngjandi ákvörðun þegar því lögmæta markmiði sem að sé stefnt verði ekki náð með öðru og vægara móti. Í umræddu tilviki myndi hið lögmæta markmið teljast vera að upplýst sé um umhverfisáhrif framkvæmdar og að dregið sé eins og kostur sé úr neikvæðum umhverfisáhrifum, sbr. 1. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Í ljósi þess hversu íþyngjandi ákvörðun um sameiginlegt mat sé fyrir framkvæmdaraðila verði að vera ljóst að hinu lögmæta markmiði verði ekki náð með öðrum leiðum. Unnt sé að fallast á að ávinningur geti fengist með samtíma mati tengdra framkvæmda, en stofnunin telji að hægt sé að ná þeim ávinningi fram á annan hátt, t.d. með því að gera framkvæmdaraðila að fjalla um tengdar framkvæmdir í matsvinnu vegna styrkingar raforkuflutningskerfisins. Í svari Landsnets við athugasemdum Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Íslands í bréfi dags. 23. febrúar 2009, komi m.a. fram að þegar og ef til virkjanaframkvæmda komi á þeim svæðum sem getið sé um í athugasemdum, þá sé eðlilegt að við mat á umhverfisáhrifum þeirra verði skoðaðar tengingar háspennulína inn á þau svæði. Segir í umsögninni að það sé mat Skipulagsstofnunar að það myndi stangast á við meðalhófsregluna að gera Landsneti að bíða eftir því að farið yrði af stað með mat á umhverfisáhrifum nýrra virkjanakosta, ekki síst vegna þess hversu óljóst sé hvaða framkvæmdir muni tengjast raforkuöflun og orkuflutningi vegna álvers í Helguvík og hversu mislangt á veg þær framkvæmdir séu komnar í undirbúningi. Hafi stofnunin því ekki talið sér fært að nýta heimildarákvæði 2. mgr. 5. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.
3. Sjónarmið Landsnets.
Landsnet segir í umsögn sinni að með lögum nr. 74/2005, sem hafi m.a. breytt ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, hafi heimildir til að ákveða hvaða matsskyldu framkvæmdir skyldu metnar sameiginlega verið rýmkaðar til muna án nánari skýringa í lögskýringargögnum. Bent er þá á að um sé að ræða heimildarákvæði og að ákvæðið feli í sér að hafa þurfi samráð við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur áður en ákvörðun um sameiginlegt mat sé tekin. Ennfremur er bent á að í lögunum sé ekki að finna viðmiðanir sem hægt sé að leggja til grundvallar ákvörðun samkvæmt 2. mgr. 5. gr. Byggi lögin á tilskipun ráðsins um mat á áhrifum sem tilteknar framkvæmdir á vegum hins opinbera eða einkaaðila kunni að hafa á umhverfið (85/337/EBE), sbr. tilskipun ráðsins um breytingu á tilskipun 85/337/EBE (97/11/EB). Í tilskipununum sé heldur ekki að finna viðmiðanir eða sjónarmið sem beri að hafa til hliðsjónar við ákvarðanatöku skv. 2. mgr. 5. gr.
Í umsögn Landsnets er tekið undir þann rökstuðning sem fram kemur í hinni kærðu ákvörðun. Er tekið undir það sjónarmið Skipulagsstofnunar að um mögulegar framkvæmdir sem muni tengjast raforkuöflun og orkuflutningi vegna álvers í Helguvík ríki of mikil óvissa og sé því ekki sé ljóst hverjar fyrirhugaðar framkvæmdir séu, að um framkvæmdirnar og kosti í þeim efnum hafi ekki verið nægjanlega fjallað m.t.t. rannsókna o.fl og að þeir kostir sem fyrirhugaðar framkvæmdir gætu byggst á séu mjög mismunandi á vegi staddir, m.a. m.t.t. umhverfismats. Telur Landsnet þessi sjónarmið vera í samræmi við meginreglur stjórnsýsluréttarins og samrýmast markmiðum laga nr. 106/2000. Landsnet telur að ekki sé hægt að tengja umrædda framkvæmd við afmarkaðar framkvæmdir virkjana eða tiltekinn orkufrekan iðnað. Hlutverk Landnets hf. sé að annast flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga nr. 65/2003. Skuli stjórn Landsnets vera sjálfstæð gagnvart öðrum fyrirtækjum sem stundi vinnslu, dreifingu eða sölu raforku eftir því sem nánar sé kveðið á í samþykktum þess. Samkvæmt 9. gr. laga nr. 65/2003 hvíli sú skylda á Landsneti að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæða raforku.
Landsnet segir að með Suðvesturlínum sé verið að leggja grunn að meginflutningskerfi raforku sem annað geti margháttaðri þörf fyrir raforkuflutning á Suðvesturlandi, þ.e. frá Hellisheiði að höfuðborgarsvæðinu og út á Reykjanes, og að mikilvægt sé að hugsa til framtíðar við slíka uppbyggingu. Til að koma til móts við umhverfissjónarmið stefni Landsnet að því að geta annað aukinni flutningsþörf í framtíðinni með færri línum og stærri og bæta jafnframt afhendingaröryggi raforku á svæðinu. Sé flutningskerfið byggt upp með langtímasjónarmið og með möguleika á áfangaskiptingu í huga, svo unnt sé að aðlaga framkvæmdir á hverjum tíma að breyttum forsendum um markað og virkjanir. Skapi flutningskerfi með loftlínum grundvöll fyrir þess háttar uppbyggingu þar sem kerfið búi yfir nauðsynlegum sveigjanleika, til aukningar eða aðlögunar, án þess að grípa þurfi til meiriháttar aðgerða með tilheyrandi umhverfisáhrifum og kostnaði. Við framkvæmdirnar sé horft til virkjana á háhitasvæðum á Hellisheiði og Reykjanesi og hugsanlegrar uppbyggingar eða aukningar orkufreks iðnaðar og þjónustu. Segir að núverandi meginflutningskerfi raforku til og frá Reykjanesskaga sé rekið á 132 kV spennu og sé fulllestað í dag. Séu virkjanir á Suðurnesjum jarðgufuvirkjanir og henti illa þegar bregðast þurfi við sveiflum til að halda jafnvægi milli framleiðslu og eftirspurnar á orkumarkaði. Hafi það stundum valdið vandkvæðum og straumleysi á svæðinu þegar línan frá Hamranesi að Fitjum, Suðurnesjalína 1, hafi farið úr rekstri vegna viðhalds eða truflunar. Hafi truflanirnar einnig í för með sér verulegt rekstraróhagræði fyrir Hitaveitu Suðurnesja þar sem orkuflutningur frá svæðinu til viðskiptavina falli niður. Að öðru óbreyttu sé því aðkallandi að flutningskerfi raforku á Reykjanesskaga verði styrkt.
Landsnet segir að í undirbúningi séu orkuöflunarframkvæmdir á Suðvesturlandi sem kalli á aukna flutningsþörf. Á Hellisheiði vinni Orkuveita Reykjavíkur að stækkun Hellisheiðarvirkjunar og sé lokastærð hennar áætluð u.þ.b. 300 MW. Sé undirbúningur einnig hafinn að nýrri 90 MW jarðgufuvirkjun við Hverahlíð og allt að 135 MW jarðgufuvirkjun á Bitrusvæðinu. Þá undirbúi Hitaveita Suðurnesja stækkun Reykjanesvirkjunar upp í u.þ.b. 200 MW og hafi einnig verið í umræðunni virkjun í Eldvörpum, u.þ.b. 45 MW að stærð, sem muni tengjast Svartsengi. Geti aðrir virkjanakostir einnig komið til á Reykjanesskaga í framtíðinni sem flutningskerfið kæmi þá til með að þjóna.
Landsnet segir aðra mikilvæga forsendu fyrir styrkingu raforkuflutningskerfisins vera uppbyggingu iðnaðarsvæða fyrir orkufreka starfsemi. Vinni sveitarfélög á suður- og suðvesturlandi öll að uppbyggingu atvinnulífs með einum eða öðrum hætti. Sé því efling flutningskerfisins í þessum landshluta og tenging Reykjanesskaga við 220 kV meginflutningskerfið sem nú nái að Hafnarfirði því almennt nauðsynleg og ekki hægt að eyrnamerkja hana eingöngu afmörkuðum framkvæmdum virkjana eða tilteknum orkufrekum iðnaði, enda kerfið ekki klæðskerasaumað að þörfum eins notanda. Muni það kerfi geta annað fjölþættum iðnaðarkostum, óháð því hvernig staðið verði að uppbyggingu virkjana á Suðvesturhorninu. Þær iðnaðarframkvæmdir sem helst sé horft til sé að Alcan áformi að auka aflúttekt núverandi álvers um 75 MW til 95 MW með nýrri tækni. Hafi Norðurál hafið framkvæmdir við 250.000 tonna álver í Helguvík og sé aflþörf þess alls 435 MW. Til standi að reisa netþjónabú á Keflavíkurflugvelli með 25 MW til 75 MW aflþörf. Einnig sé verið að athuga hagkvæmni þess að reisa netþjónabú í Sandgerði, með allt að 100 MW aflþörf, og í Hafnarfirði með aflþörf á bilinu 25 MW til 75 MW. Þá hafi farið fram umhverfismat vegna kísilmálmverksmiðju í Helguvík, með 70 MW til 100 MW aflþörf. Muni Landsnet ekki fara í umræddar framkvæmdir nema að því marki sem þörf krefji vegna almennrar notkunar, virkjanaframkvæmda á svæðinu og/eða iðnaðaruppbyggingar. Horft sé til lengri framtíðar með uppbyggingu kerfisins með tilliti til fyrirliggjandi spáa um þróun orkuþarfar á suðvesturlandi, innan raunhæfs kostnaðarramma. Samkvæmt raforkuspá sé gert ráð fyrir u.þ.b. 40% almennri álagsaukningu á Reykjanesi til ársins 2030 og muni frekari atvinnuuppbygging flýta þeirri þróun. Séu nokkrar hugmyndir um enn frekari iðnaðaruppbyggingu á svæðinu, t.d. iðnað á Keilisnesi sem einnig muni tengjast meginflutningskerfinu á Reykjanesi og Suðvesturlandi.
Landsnet kveðst leggja mikla áherslu á að ná sátt um uppbyggingu þessa meginflutningskerfis. Feli verkefnið í sér umfangsmiklar breytingar á núverandi línukerfi, þar sem línur verði einnig fjarlægðar til að skapa rými fyrir frekari þróun byggðar. Muni Landsnet sem dæmi fjarlægja Hamraneslínur úr Heiðmörk og færa línur fjær byggð í Hafnarfirði. Minnt sé á að þjónustusvæði Landsnets sé landið allt. Séu Suðvesturlínur því ekki háðar frekari orkuframleiðslu á þeim stöðum sem Náttúruverndarsamtök Íslands tilgreini í stjórnsýslukæru sinni, þ.e. Krýsuvík, Trölladyngju, Seltúni, Austurengjum, Sandfelli og Eldvörpum.
Hvað varðar athugasemdir í kæru um orkuframleiðslu í Reykjanesfjallgarðinum nefnir Landsnet að í upphafi viðræðna við sveitarfélög á Reykjanesskaga hafi m.a. verið kynntar hugmyndir um orkuflutning frá Sandfelli, Trölladyngju og Seltúni og hafi m.a. verið birt kortagögn með mögulegum flutningsleiðum sem hluti af samráði við viðkomandi sveitarfélög. Hafi viðræður við skipulagsyfirvöld og hagsmunaaðila hins vegar leitt í ljós að umræða um orkuflutning frá þessu svæði væri ekki tímabær. Séu hugmyndir um virkjun háhitasvæða á Reykjanesskaga, utan núverandi nýtingarsvæða, á það miklu byrjunarstigi að enn sé ekki vitað hvort þar sé virkjanlega orku að fá. Telji Landsnet því ekki unnt að setja fram tillögur um tengingar þessara svæða að svo stöddu. Sökum óvissunnar, bæði varðandi stærð og útfærslu virkjana og stöðu skipulagsmála, hafi verið ótímabært að halda áfram með frekari undirbúning að tengingu þessara virkjana og hafi ákvörðun verið tekin um það í samráði við Skipulagsstofnun og sveitarfélög. Verði af þessum hugmyndum um orkuvinnslu beri Landsneti að tengja fyrirhugaðar virkjanir og muni það meginflutningskerfi sem nú sé í undirbúningi vera í stakk búið til að taka við orku frá þessum framleiðslustöðum, sem og einstökum notendum á Suðvesturlandi, innan ákveðinna marka. Á þessu stigi séu engar forsendur til að vinna mat á umhverfisáhrifum fyrir tengingu fyrirhugaðra framtíðarvirkjana í Reykjanesfjallgarðinum inn á meginflutningskerfið. Eðlilegt sé að tengingar slíkra svæða verði skoðaðar samhliða mati á umhverfisáhrifum virkjananna þegar og ef að því komi. Þá sé óljóst með hvaða öðrum matskyldum framkvæmdum skuli gera sameiginlegt mat og hver skuli bera ábyrgð á framkvæmd og kostnaði við slíkt mat, enda um aðila ótengda Landsneti að ræða. Þegar liggi fyrir álit vegna mats á umhverfisáhrifum virkjana á Hellisheiði, álvers og kísilverksmiðju í Helguvík, þ.e.a.s. þeirra framkvæmda þar sem áform liggi fyrir. Jafnframt sé ljóst að aðstæður við uppbyggingu kerfisins sé að engu sambærilegar við uppbyggingu Bakkalína, sem nú séu í sameiginlegu mati með virkjunum og álveri á Húsavík.
4. Sjónarmið HS Orku og Orkuveitu Reykjavíkur.
HS Orka segist í umsögn sinni reka tvær jarðvarmavirkjanir, í Svartsengi og á Reykjanesi. Hámarksaflgeta virkjananna sé um 175 MW en framleitt afl sé að meðaltali um 165 MW. Segir að ógerningur sé að stýra gufurennslinu snöggt og óvænt vegna eðli jarðvarmavinnslunnar, en slíkar virkjanir séu dæmigerðar grunnaflsvirkjanir og henti illa til að bregðast við sveiflum og til að halda jafnvægi á milli framleiðslu og eftirspurnar raforkumarkaðarins. Hafi það valdið vandræðum og straumleysi á Suðurnesjum þegar Suðurnesjalína hafi dottið úr rekstri vegna truflana og/eða viðhalds. Truflanir á línunni hafi haft í för með sér verulegt rekstraróhagræði í virkjununum sjálfum og hafi orkuflutningur frá virkjununum til notenda stöðvast. Hafi afhendingaröryggi raforkunnar til og frá Suðurnesjum því reynst með öllu ófullnægjandi. Þar sem fyrirvaralaus stöðvun orkuflutnings frá virkjununum sé mesta áraun sem þær verði fyrir gerist það oftar en ekki að bilanir komi upp, sem taki tíma að lagfæra. Þá sé samofin framleiðsla á heitu vatni og rafmagni viðkvæmur rekstur og fari hann úr skorðum taki það langan tíma að koma jafnvægi á aftur og séu líkur á bilunum all nokkrar. Segir að Suðurnesjalína sé yfirlestuð og orkutöp hennar yfir skilgreindu rekstrarhámarki. Afl Suðurnesjavirkjana sé orðið það mikið að það hafi áhrif á landskerfið og veruleg áhrif á eðlilega stýringu þess. Telur HS Orka að verði Suðvesturlínur ekki byggðar verði ekki unnt að virkja frekar á Suðurnesjum, sem sé með öllu óásættanlegt. Um sé að ræða brýna nauðsyn svo viðunandi afhendingaröryggi raforkunnar sé tryggt, frekari þróun jarðhitaiðnaðarins geti átt sér stað með frekari virkjunum, atvinnu- og byggðaþróun Suðurnesja fái að þróast með eðlilegum hætti og verðmætir og dýrir innviðir samfélagsins, hafnir og alþjóðaflugvöllur verði enn frekar nýttir öllum landsmönnum til hagsbóta.
Telur HS Orka því brýnt að ráðast í byggingu Suðvesturlína sem fyrst óháð fyrirhuguðu álveri í Helguvík. Séu Suðvesturlínur engu að síður forsenda fyrirhugaðs álvers og kísilmálmverksmiðju í Helguvík, netþjónabúi Verne á flugvallarsvæðinu og öðrum iðnaði í bæjarfélögunum og HS Orku hf. Verði að tryggja viðunandi afhendingaröryggi raforkunnar. Hafi HS Orka hf. lengi barist fyrir auknu afhendingaröryggi raforku á Suðurnesjum með byggingu nýrrar Suðurnesjalínu og það áður en ákvörðun um byggingu álvers í Helguvík hafi komið til. Sé HS Orka hf. því algjörlega ósammála röksemdum Landverndar og Náttúruverndarsamtaka Íslands. Séu engin efnisleg rök til þess að Suðurnesjalínur verði metnar með öðrum svokölluðum tengdum framkvæmdum því brýna nauðsyn beri til þess að línurnar verði reistar algjörlega óháð því hvort álver verði reist í Helguvík eða ekki.
Orkuveita Reykjavíkur, hér eftir OR, kveðst í umsögn sinni hafa orkusölusamning við Norðurál Helguvík og geri samkvæmt honum ráð fyrir að samtals 175 MW verði seld til álversins í Helguvík. Geri virkjanaáform OR ráð fyrir að virkjuð verði allt að 225 MW í fimm 45 MW einingum frá 2011 til 2013. Verði tvær einingar í stækkaðri Hellisheiðarvirkjun, tvær í væntanlegri Hverahlíðarvirkjun og sé ein áformuð tengd jarðhitasvæði á Gráuhnúkum. Sé mati á umhverfisáhrifum lokið vegna stækkunar Hellisheiðarvirkjunar og vegna Hverahlíðarvirkjunar, en matsáætlun vegna nýtingar jarðhita við Gráuhnúka hafi verið send Skipulagsstofnun. Hafi OR því lokið mati á umhverfisáhrifum vegna þeirra virkjana sem tengjast muni álverinu í Helguvík, að undanskildri virkjun á Gráuhnúkum. Sé það tvíverknaður að meta umhverfisáhrif virkjananna aftur og þá heildstætt með öðrum framkvæmdum og þjóni aðeins þeim tilgangi að auka óreiðu og óvissu við undirbúning framkvæmdanna. Væri krafa um endurtekningu mats á umhverfisáhrifum ólögmæt og falli ekki innan heimildar 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Fari þá hluti orkunnar sem OR áætli að framleiða til annarra viðskiptavina og markaða og gæti því sú staða komið upp að meta þurfi umhverfisáhrif virkjunar vegna tveggja eða fleiri verkefna sem hvort um sig gæti þurft að vera metið með öðrum framkvæmdum, með tilheyrandi flækjustigum. Kveðst OR rétt að benda á að núverandi tenging Suðurnesja við Landsnet sé óásættanleg út frá afhendingaröryggi raforku til og frá Suðurnesjum. Sé því einsýnt að bæta þurfi við háspennulínum til að bæta afhendingaröryggið hvort sem álver í Helguvík verði að veruleika eða ekki. Því sé ekki rétt sem komi fram í kæru um að ekki sé ráðgert að fjalla um orkuöflunina sem ráðast þurfi í til þess að hægt sé að flytja meiri orku. Sé aukin orkuöflun ekki forsenda þess að ráðist verði í styrkingu tengingar flutningskerfisins við Suðurnes, því flutningslínur þangað uppfylli ekki kröfur sem gerðar séu annars staðar á landinu. Kveðst OR þá taka undir þá umfjöllun í hinni kærðu ákvörðun sem lúti að meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993.
5. Sjónarmið sveitarfélaga.
Í umsögnum Reykjavíkurborgar, Reykjanesbæjar, Sveitarfélagsins Voga, Garðs, Garðabæjar, Seltjarnarnesbæjar, Mosfellsbæjar og Sveitarfélagsins Ölfuss kemur fram að sveitarfélögin gera ekki athugasemdir við hina kærðu ákvörðun. Segir þá í umsögnum Reykjanesbæjar og Garðs að sveitarfélögin geri umsögn Landsnets í málinu að sinni og þar með þá niðurstöðu að umrædd framkvæmd skuli ekki metin með öðrum tengdum framkvæmdum.
III. Forsendur ráðuneytisins.
Eins og að framan greinir var með stjórnsýslukærum til umhverfisráðuneytisins, dagsettum 24. apríl 2009, frá annars vegar Landvernd og hins vegar Náttúruverndarsamtökum Íslands, kærð sú ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 25. mars 2009 að framkvæmdin Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi, skyldi ekki metin sameiginlega með öðrum framkvæmdum sem tengjast álveri í Helguvík samkvæmt 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Í stjórnsýslukærum þessum er talið að meta verði framkvæmdir sem eru háðar hver annarri, álver, orkuver og raflínulagnir, sameiginlega. Sú krafa er gerð að metin séu sameiginlega umhverfisáhrif orkuöflunar og orkuflutninga á Reykjanesskaganum. Efling flutningsnets sé vegna aukinna orkuflutninga, einkum til handa álveri í Helguvík. Horft sé til þess að virkja hundruð MW á Reykjanesskaganum og Hengilssvæði á næstu árum og áform uppi um fleiri virkjanir á Reykjanesskaganum. Orkuna þurfi að flytja að fyrrnefndri línu auk þess sem samtenging virkjana á þessu svæði gæti reynst nauðsynleg. Orkuöflun og orkuflutningar séu háð mati á umhverfisáhrifum og hafi í för með sér sammögnunaráhrif.
Í forsendum Skipulagsstofnunar kemur m.a. fram að þar sem svo óljóst sé hvaða framkvæmdir muni tengjast raforkuöflun og orkuflutningi vegna álvers í Helguvík og hversu mislangt á veg þær framkvæmdir séu komnar í undirbúningi, myndi það að mati Skipulagsstofnunar stangast á við meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að gera Landsneti að bíða eftir því að farið yrði af stað með mat á umhverfisáhrifum nýrra virkjanakosta. Taldi stofnunin sér því ekki fært að beita ákvæði 2. mgr. 5. gr. framangreindra laga.
Ákvæðið hljóðar svo:
Í þeim tilvikum þegar fleiri en ein matsskyld framkvæmd eru fyrirhugaðar á sama svæði eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri getur Skipulagsstofnun að höfðu samráði við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur ákveðið að umhverfisáhrif þeirra skuli metin sameiginlega.
Kemur því til skoðunar hvort skilyrðum ákvæðisins er fullnægt. Forsenda beitingar ákvæðisins, samkvæmt orðalagi þess sjálfs, er að um sé að ræða (1) fleiri en eina matsskylda framkvæmd (2) sem séu fyrirhugaðar á sama svæði eða að framkvæmdirnar séu háðar hver annarri. Um þessi skilyrði tvö segir í ákvörðun Skipulagsstofnunar að stofnunin bendi á að áform um virkjanir á þeim svæðum sem Landvernd og Náttúruverndarsamtök Íslands nefna í athugasemdum sínum séu enn jafnóljós og þau hafi verið þegar matsskýrsla álversins í Helguvík hafi legið fyrir. Engin gögn hafi verið lögð inn til Skipulagsstofnunar vegna virkjanaáforma á umræddum svæðum. Ekkert er frekar fjallað um þetta atriði í ákvörðun Skipulagsstofnunar heldur vikið að því að fjalla um þá stöðu sem uppi var varðandi framkvæmdir tengdum fyrirhuguðu álveri á Bakka og að þar hafi tillögur að matsáætlunum vegna umhverfisáhrifa þeirra þegar verið lagðar fram. Að öðru leyti er ekki fjallað um þessi tvö skilyrði ákvæðisins, en tekið fram, eins og áður segir, að í ljósi þess hversu óljóst sé hvaða framkvæmdir munu tengjast raforkuöflun og orkuflutningi vegna álvers í Helguvík myndi það stangast á við 12. gr. stjórnsýslulaga að gera Landsneti að bíða eftir því að farið yrði af stað með mat á umhverfisáhrifum nýrra virkjunarkosta.
Tekið skal fram að sú framkvæmd sem hér er til skoðunar er framkvæmdin Suðvesturlínur, styrking raforkuflutningskerfis á Suðvesturlandi, og mat á því hvort uppfyllt séu þau skilyrði ákvæðis 2. mgr. 5. gr. að um fleiri en eina matsskylda framkvæmd sé að ræða sem fyrirhugaðar séu á sama svæði eða að framkvæmdirnar séu háðar hver annarri, verður að gera með hliðsjón af þeirri framkvæmd sem um ræðir. Meginatriðið þegar upplýsa á hvort skilyrði 2. mgr. 5. gr. séu uppfyllt er því hvort og þá hvaða matsskyldar framkvæmdir það eru sem eru á sama svæði og framangreind framkvæmd eða háðar henni.
Við mat á því hvaða framkvæmdir „eru háðar“ framkvæmdinni Suðvesturlínur er rétt að hafa hliðsjón af athugasemdum í frumvarpi því er varð að lögum nr. 74/2005, 5. gr., sem bætti orðalaginu „eða framkvæmdirnar eru háðar hver annarri“ við ákvæði 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000. Þar kemur fram að framkvæmd sé háð annarri framkvæmd ef um það er að ræða að „ekki verði af framkvæmdinni nema til komi önnur framkvæmd henni tengd“ og að um sé að ræða „sammögnunaráhrif“ þessara framkvæmda.
Í gögnum frá framkvæmdaraðila þeirrar framkvæmdar sem hér um ræðir kemur fram að verkefnið taki til meginflutningskerfisins frá Hellisheiði að Geithálsi og Hafnarfirði og áfram út á Reykjanes, ásamt tengingu virkjana og orkunotenda við það. Flutningskerfi raforku sé byggt upp með langtímasjónarmið og möguleika á áfangaskiptingu í huga, svo hægt sé að aðlaga framkvæmdir á hverjum tíma að breyttum forsendum um markað og virkjanir. Að öðru óbreyttu, segir framkvæmdaraðili aðkallandi að flutningskerfi raforku á Reykjanesskaga verði styrkt. Þessu næst er fjallað um orkuöflunarframkvæmdir sem í undirbúningi eru á Hellisheiði og á Reykjanesi og síðan segir að önnur mikilvæg forsenda fyrir styrkingu raforkuflutningskerfisins sé uppbygging iðnaðarsvæða fyrir orkufreka starfsemi. Efling flutningskerfisins sé því almennt nauðsynleg og ekki hægt að eyrnamerkja hana eingöngu byggingu álvers í Helguvík enda kerfið ekki klæðskerasaumað að þörfum eins notanda. Þá segir í upplýsingum um framkvæmdina frá framkvæmdaraðila í frummatsskýrslu dags. 6. maí 2009: „Sumar línu- og jarðstrengjaframkvæmdir sem hér er fjallað um tengjast beint fyrirhuguðu álveri í Helguvík, enda um stóran notanda að ræða og tímasetning annarra framkvæmda því háð uppbyggingu álversins. Það er jafnframt sá notandi sem lengst er kominn á leið í sínum undirbúningi. Vert er einnig að ítreka að Landsnet mun ekki fara í umræddar framkvæmdir nema að því marki sem þörf krefur vegna almennrar notkunar, virkjanaframkvæmda á svæðinu og/eða iðnaðaruppbyggingar.“
Samkvæmt framangreindu er líklegt að vegna álvers í Helguvík auk annarra orkufrekra verkefna á Suðurnesjum þurfi að virkja frekar á Reykjanesi og jafnvel víðar. Ekki liggur hins vegar fyrir hversu langt áform um mögulegar virkjanir eru komin, m.a. varðandi suma þá virkjunarkosti sem til athugunar voru vegna álversins þegar mat á umhverfisáhrifum þeirrar framkvæmdar fór fram. Því er haldið fram af framkvæmdaraðila og fleiri aðilum að af styrkingu flutningslínu þurfi að verða hvort sem þær virkjanir sem enn eru óvissar komi til eða ekki. Engu að síður kemur fram að ekki verði farið í umræddar framkvæmdir nema að því marki sem þörf krefur m.a. vegna virkjanaframkvæmda og iðnaðaruppbyggingar. Ekki liggur því með nægjanlega skýrum hætti fyrir að hvaða marki framkvæmdin Suðvesturlínur er háð því að til frekari virkjunarframkvæmda og iðnaðaruppbyggingar komi.
IV. Niðurstaða ráðuneytisins.
Samkvæmt 10. gr. stjórnsýslulaga ber stjórnvaldi að sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í því felst m.a. að afla nægjanlegra upplýsinga um málsatvik svo unnt sé að taka upplýsta afstöðu til þess hvort nánar tilgreindum lagaskilyrðum sé fullnægt. Með vísan til þess sem að framan greinir voru nokkur atriði ekki fyllilega skýr, eða nægjanlega upplýst, áður en Skipulagsstofnun tók ákvörðun í málinu. Samkvæmt því bar Skipulagsstofnun að afla frekari upplýsinga til þess að stofnunin gæti að réttu lagi tekið nægjanlega upplýsta afstöðu til þess hvort hinum efnislegu skilyrðum 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, þ.e. um hvort fleiri en ein matskyld framkvæmd séu fyrirhuguð á sama svæði og/eða hvort framkvæmdir séu háðar hver annarri, væri fullnægt eður ei. Þá leiðir slík aukin upplýsingaöflun til þess að traustari grundvöllur fæst undir beitingu annarra efnisreglna stjórnsýsluréttar við ákvarðanatökuna, svo sem meðalhófsreglu, sbr. 12. gr. stjórnsýslulaga.
Þá bar Skipulagsstofnun samkvæmt sama ákvæði laga nr. 106/2000 og að framan er rakið að leita í máli þessu samráðs við viðkomandi framkvæmdaraðila og leyfisveitendur um hvort sameiginlegt mat skyldi fara fram. Í því felst m.a. að fá fram rökstudda afstöðu þeirra til þessa atriðis, hvort sem er bréfleiðis eða með öðrum hætti, svo sem fundarhöldum. Í hinni kærðu ákvörðun segir að samráð hafi verið haft við hugsanlega virkjunaraðila á Reykjanesi, sveitarfélög og aðra leyfisveitendur með þeim hætti að óska eftir umsögnum um tillöguna. Enginn umsagnaraðila hafi talið að Skipulagsstofnun ætti að nýta umrætt heimildarákvæði um að láta fara fram sameiginlegt mat. Fyrir liggur að Skipulagsstofnun beindi ekki beinni fyrirspurn til neins umsagnaraðila um afstöðu viðkomandi til þess hvort sameiginlegt mat skyldi fara fram. Í umsögnum sínum vék enda enginn umsagnaraðila að þessu atriði utan þess að framkvæmdaraðilinn, Landsnet hf., fjallaði um þetta atriði í athugasemdum sem sendar voru eftir að fyrir lá ósk frá Landvernd og Náttúruverndarsamtökum Íslands um að sameiginlegt mat skyldi fara fram. Skipulagsstofnun sendi framkvæmdaraðila einum athugasemdir þessara samtaka þar að lútandi en ekki leyfisveitendum. Ekki fæst séð að með því að haga stjórnsýslu á þann hátt sem að framan greinir hafi verið haft fullnægjandi samráð við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur í skilningi 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000.
Vegna þeirra formannmarka á ákvörðun Skipulagsstofnunar að upplýsa málið ekki nægjanlega með tilliti til þeirra efnislegu skilyrða sem fram koma í 2. mgr. 5. gr. laga nr. 106/2000, þ.e. hvort fleiri en ein matskyld framkvæmd séu fyrirhuguð á sama svæði og/eða hvort framkvæmdir séu háðar hver annarri, og með því að viðhafa heldur ekki fullnægjandi samráð við framkvæmdaraðila og leyfisveitendur í skilningi ákvæðisins áður en ákvörðun var tekin, þykir rétt að fella hina kærðu ákvörðun úr gildi og vísa málinu til stofnunarinnar á ný til efnislegrar meðferðar og úrlausnar. Tekið skal fram að með því hefur ráðuneytið enga efnislega afstöðu tekið til endanlegra lykta málsins. Meðfylgjandi sendast til upplýsingar allar þær umsagnir sem aflað hefur verið af ráðuneytinu við meðferð málsins á kærustigi.
Úrskurðarorð:
Hin kærða ákvörðun er felld úr gildi og málinu vísað til Skipulagsstofnunar á ný til efnislegrar meðferðar og úrlausnar að gættum þeim sjónarmiðum sem greinir í forsendum úrskurðar þessa.