Mál 12120081 Umhverfismat áætlana, Landsnet hf.

Þann 21. maí 2013 var í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu kveðinn upp svohljóðandi

 Úrskurður:

Með stjórnsýslukæru Ólafs Valssonar, Av. des Villas 55a, 7éme droite 1060 St Gilles, Belgíu, og Sifjar Konráðsdóttur til heimilis að sama stað, dags. 14. desember 2012, til ráðuneytisins var kærð ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. nóvember 2012 um að kerfisáætlun Landsnets hf. skv. lögum nr. 65/2003 falli ekki undir 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Kæruheimild er í 3. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006.

 I. Málavextir.

Forsaga máls þessa er sú að ráðuneytinu barst erindi kærenda frá 15. júlí 2012 þar sem kærð var sú ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2012 að kerfisáætlun Landsnets hf. skv. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, félli ekki undir gildissvið laga um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006. Kæru þessari var vísað frá af hálfu ráðuneytisins þann 17. september 2012 sökum þess að málsmeðferð Skipulagsstofnunar vegna kröfu kærenda um að stofnunin tæki ákvörðun um að kerfisáætlun Landsnets hf. félli undir lög nr. 105/2006 var að mati ráðuneytisins ekki lokið þar sem birting á tilkynningu stofnunarinnar um endanlega ákvörðun hafði ekki átt sér stað í samræmi við 3. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Því var það mat ráðuneytisins að ekki væri um kæranlega ákvörðun að ræða sem byndi enda á umrætt mál. Í bréfi ráðuneytisins til Skipulagsstofnunar frá 17. september 2012 var þeim tilmælum beint til Skipulagsstofnunar að taka til afgreiðslu áðurgreinda kröfu kærenda í samræmi við ákvæði laga nr. 105/2006. Í kjölfarið var hin kærða ákvörðun tekin af hálfu Skipulagsstofnunar þann 13. nóvember 2012 og var tilkynning um ákvörðunina birt þann 14. nóvember 2012 í Fréttablaðinu.

Í hinni kærðu ákvörðun Skipulagsstofnunar kemur fram að kerfisáætlun Landsnets hf. sé tvíþætt, annars vegar feli hún í sér kerfisáætlun fyrir árin 2012-2016 og hins vegar fjalli hún um áætlaða þróun flutningskerfisins til ársins 2026. Kerfisáætlunin sé gerð á grundvelli raforkulaga nr. 65/2003 og reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir að kerfisáætlunin sé ekki undirbúin af stjórnvöldum og uppfylli því ekki eitt af þremur skilyrðum 3. gr. laga nr. 105/2006. Skipulagsstofnun kveðst ekki taka afstöðu til þess hvort Landsnet hf. sé stjórnvald heldur leggi áherslu á að kerfisáætlunin sé ekki samþykkt af stjórnvaldi.

Í hinni kærðu ákvörðun segir að í greinum 3.14, 3.15 og 3.16 í leiðbeiningum EB með viðkomandi tilskipun (innskot ráðuneytisins: hér er væntanlega átt við tilskipun 2001/42/EB sem innleidd var með lögum nr. 105/2006) komi fram nánari útskýringar á öðru og þriðja skilyrði sem fram komi í 3. gr. laga nr. 105/2006. Þar segi að með orðasambandinu „að vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum“ (e. Which are subject to preparation and/or adoption by an authority for adoption, through a legislative procedure by Parliament or Government) sé lögð áhersla á að áætlun þurfi að uppfylla ákveðnar formkröfur og að áætlunin skuli ávallt vera endanlega afgreidd/samþykkt af stjórnvaldi (e. authority). Með því sé átt við lögformlegt ferli áætlunar, frá undirbúningi til samþykktar, og nefnt sem dæmi löggjafarmeðferð á þingi eða í ríkisstjórnum sumra aðildarríkjanna, en einnig geti verið átt við afgreiðslu áætlunar á öðru stjórnsýslustigi, t.d. sveitarstjórnarstigi. Þrátt fyrir að í raforkulögum sé kveðið á um að flutningsfyrirtækið skuli sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins sé þar ekki að finna ákvæði um samþykkt raforkuspárinnar eða að hún hafi áhrif á ákvarðanatöku á síðari stigum. Í niðurstöðu Skipulagsstofnunar segir að þrátt fyrir að í kerfisáætluninni sé fjallað um framkvæmdir sem falli undir viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum þá geti áætlunin aldrei falið í sér viðmið eða skilyrði sem hafi áhrif á ákvarðanatöku svo sem um skipulag og framkvæmdir, þar sem áætlunin sé ekki samþykkt af stjórnvöldum. Telur Skipulagsstofnun því að áætlunin uppfylli ekki heldur fyrsta skilyrði laga um umhverfismat áætlana, þ.e. að áætlunin marki stefnu um leyfi til framkvæmda. Var því niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að hvorki kerfisáætlun Landsnets 2012-2016 né langtímaáætlun til ársins 2026 félli undir gildissvið laga um umhverfismat áætlana, nr. 105/2006.

Í tilefni af framangreindri stjórnsýslukæru var af hálfu ráðuneytisins aflað umsagna frá Skipulagsstofnun og Landsneti hf., með bréfum dags. 7. janúar 2013. Bárust ráðuneytinu umsagnir með bréfi dags. 23. janúar 2013 frá Skipulagsstofnun og bréfi dags. 25. janúar 2013 frá Landsneti hf. Með bréfi, dags. 29. janúar 2013, voru kærendum sendar fyrirliggjandi umsagnir vegna málsins og gefinn kostur á því að koma að frekari athugasemdum. Frekari athugasemdir frá kærendum bárust ráðuneytinu hins vegar ekki.  

Í framlagðri kæru er þess krafist að hin kærða ákvörðun verði felld úr gildi og lagt verði fyrir Skipulagsstofnun að ákveða að fimm ára kerfisáætlanir Landsnets hf. 2012 og síðar féllu undir gildissvið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana. Í kæru er sérstaklega tekið fram að þess sé aðeins krafist að kerfisáætlun Landsnets hf. til fimm ára sæti umhverfismati.

Stefán Thors fyrrum forstjóri Skipulagsstofnunar var skipaður ráðuneytisstjóri umhverfis- og auðlindaráðuneytisins þann 2. apríl sl. Í ljósi þess að Stefán var forstjóri Skipulagsstofnunar við töku hinnar kærðu ákvörðunar og í samræmi við reglur 3. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 um vanhæfi starfsmanna eða nefndarmanna við meðferð máls var Anna Lilja Gunnarsdóttir ráðuneytisstjóri í velferðarráðuneytinu sett sem ráðuneytisstjóri í umhverfis- og auðlindaráðuneytinu vegna kærumáls þessa, sbr. bréf þess efnis dags. 14. maí sl. 

 II. Málsástæður kærenda og umsagnir um kæru.

 1) 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006.

Í kæru er því haldið fram að kerfisáætlun Landsnets sé (skipulags- eða) framkvæmdaáætlun í skilningi laga nr. 105/2006. Kærendur vísa til athugasemda við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 105/2006 þar sem segi að m.a. samgönguáætlun, skógræktar- og landgræðsluáætlanir teljist vera skipulags- og framkvæmdaáætlanir. Telja kærendur að kerfisáætlanir Landsnets hf. hafi ekki meira yfirbragð almennrar stefnumótunar en umræddar áætlanir og að aðilar séu í raun sammála um að kerfisáætlanirnar séu í eðli sínu framkvæmdaáætlanir.

Kærendur telja Skipulagsstofnun ekki hafa fært fram sannfærandi lagarök fyrir því að hafna því að kerfisáætlun Landsnets „marki stefnu um leyfi til framkvæmda“ í skilningi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Í umfjölluninni sé annars vegar ruglað saman því hvað teljist vera skipulags- og framkvæmdaáætlanir (e. plans and progammes) skv. lögunum og 2. gr. tilskipunar 2001/42/EB, og hinsvegar gildissviði tilskipunarinnar, sem fjallað sé um í 3. gr. hennar, þ.e. hvaða áætlanir (e. plans and progammes) falli undir gildissviðið. 

Kærendur benda á að kerfisáætlun Landsnets sé bæði unnin skv. lögum og ákvörðun ráðherra og kveðið á um hana í 9. gr. raforkulaga og 5. tl. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. Kerfisáætlunin uppfylli því það skilyrði að vera áætlun (e. plans and programmes) skv. skilgreiningu tilskipunar og laga um umhverfismat áætlana. Því til frekari stuðnings vísa kærendur til nýlegs dóms Evrópudómstólsins frá 22. mars 2012, mál C567-10, Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche og d'Action Urbaines ASBL gegn Région de Bruxelles-Capitale, málsgreinar 30 og 37, þar sem dómstóllinn ítreki fyrri afstöðu sína um að tilskipun 2001/42/EB skuli túlka rúmt, til samræmis við þau markmið hennar að veita víðtæka umhverfisvernd („having regard to its objective, which consists in providing for a high level of protection of the environment“). Málið varði túlkun á „plans and programmes“, sbr. einnig sameinuð mál C-105/09 og C-110/09 mál Terre Wallonne, sem vísað hafi verið til í stjórnsýslukæru og C-295/10 Valciukiené, málsgrein 42.

Kærendur segja það ekki hafa tilgang að gera greinarmun á skipulagsáætlun annars vegar og framkvæmdaáætlun hins vegar (e. plans and programmes) þar sem lögin og tilskipunin gildi um hvort tveggja. Telja kærendur Skipulagsstofnun verða að sýna fram á að unnt sé að skilgreina kerfisáætlunina  sem annað hvort almenna stefnumótun (e. policies) sem löggjöf um umhverfismat áætlana taki ekki til eða framkvæmd (e. project) sem eigi undir löggjöf um umhverfismat framkvæmda. Hafi slíkt ekki verið gert þrátt fyrir að stofnunin virðist halda því fram að kerfisáætlun sé hvorki „plan“ né „programme“.

Kærendur segja ekkert benda til þess að Landsneti hf. hafi verið falið neins konar almennt stefnumótunarhlutverk að þessu leyti (e. policies). Kærendur vísa einnig til þingsályktunar Alþingis nr. 4/140 um lagningu raflína í jörð, greinargerðar með tillögunni og opinberrar umræðu, m.a. af hálfu forsvarsmanna Landsnets hf., þar sem fram komi að stefnumótun um það t.a.m. hvort leggja skuli raflínur í jörð sé ekki talin á valdsviði Landsnets hf., heldur fremur löggjafarsamkundunnar eða framkvæmdavaldsins. Í kerfisáætlun Landsnets hf. finnist heldur ekkert sem bendi til þess að áætlunin sé að efni til einhvers konar almenn stefnumótun. Þvert á móti sé hún áætlun um uppbyggingu flutningskerfis.

Kærendur telja að almennar athugasemdir með frumvarpi því er varð að lögum nr. 105/2006 bendi ekki til þess að löggjafarvilji hafi staðið til þess að skilgreina skilin milli „policies“ annars vegar og „plans“ and „programmes“ hins vegar á annan hátt en gert sé í Evrópulöggjöfinni. Í III. kafla athugasemdanna segi að undir lögin falli „almennar ákvarðanir um meginstefnu“, „andstætt sértækum ákvörðunum um einstakar framkvæmdir“, sem falli undir lög um umhverfismat framkvæmda. Einnig segi þar að undir lögin falli „stefnumörkun á áætlunarstigi“ sem sé yfirleitt almenns eðlis í tengslum við að ganga megi út frá því að umhverfismat áætlana sé yfirleitt tiltölulega gróft mat. Er það mat kærenda að kerfisáætlun geti ekki fallið undir það að vera framkvæmd (e. project).

Kærendur segja 3. gr. tilskipunar nr. 2001/42/EB mæla fyrir um að aðeins sé skylt að umhverfismeta þær áætlanir sem líklegt sé að myndu hafa veruleg umhverfisáhrif, sbr. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar. Skilyrðið hafi ekki verið tekið upp í lög 105/2006, heldur sé þar vísað til þess að skylt sé að meta áætlanir sem varði framkvæmdir sem tilgreindar séu í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps að lögum 105/2006 segi (sjá 3. gr.): „Sú áætlanagerð sem tilgreind er í 1. mgr. er ávallt háð umhverfismati“. Telja kærendur það ekki háð vafa að kerfisáætlun Landsnets hafi veruleg umhverfisáhrif. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarpsins séu einnig talin upp dæmi um áætlanir sem hafi verið unnar og teljist áætlanir sem ættu undir gildissvið laganna. Listinn sé skv. þessu ekki tæmandi en veiti leiðbeiningu um þau viðmið sem löggjafinn hafi sett. Enginn munur sé á innihaldi þessara áætlana annars vegar og hins vegar kerfisáætlunar Landsnets að því er varði að ákvarða hvort þær beri fremur keim af áætlun í skilningi 3. gr. laga 105/2006 (e. plans and programmes) en almennri stefnumótun (e. policies).

Kærendur segja skylt skv. a-lið 2. mgr. 3. gr. umræddrar tilskipunar að taka til umhverfismats áætlanir sem varði tiltekin svið. Til þessa ákvæðis sé vísað í greinargerð með frumvarpi til laga nr. 105/2006 og flokkarnir taldir upp. Þar segi einnig: „Hér er um að ræða flokkun á tegundum áætlana sem marka ramma fyrir viðkomandi framkvæmdir“. Meðal þessara flokka séu orkumál. Áætlanir í þessum flokkum sem „marka stefnu um tilteknar framkvæmdir“ skv. lögum nr. 105/2006 („set the framework for future development concent“ skv. tilskipuninni) séu þær áætlanir sem skylt sé að láta ganga til umhverfismats.

Kærendur segjast ekki fallast á með vísan til almennra sjónarmiða í Evrópurétti að kerfisáætlun sé ekki áætlun sem „markar stefnu um tilteknar framkvæmdir“ (e. set the framework for future development concent). Í kerfisáætlun Landsnets sé ekki að finna almenna stefnumótun heldur sé skýrt að hún sé „áætlun um uppbyggingu raforkukerfisins“. Þá sé Landsneti hf. ekki ætlað stefnumótunarhlutverk að lögum.

Kærendur telja ennfremur að þó efni kerfisáætlunar sé ekki frekar bundið í lög þá hljóti, í samræmi við lögbundið hlutverk Landsnets hf. sem flutningsfyrirtækis, að felast í því að vinna áætlun um hvaða flutningsmannvirki skuli standa og hvaða ný skuli reist, hvernig það skuli gert og hvar. 

Kærendur benda á að í kerfisáætlun sé gerð þarfagreining á framkvæmdum til að uppfylla skyldur fyrirtækisins sem flutningsfyrirtækis skv. raforkulögum og „heildarsýn yfir þróun og áætlanir Landsnets hf. næstu árin. Þar sé yfirlit yfir áætlaða þróun notkunar og framleiðslu raforku tengdri flutningskrefinu auk þeirrar uppbyggingar sem ráðgerð sé í flutningskerfinu til næstu fimm ára“ (sjá bls. 4 í kerfisáætlun Landsnets 2012). Einnig sé þar yfirlit yfir verkefni til 2016. Gerð sé grein fyrir verkum sem eigi að framkvæma og þeim skipt niður í undirbúnings-, hönnunar- og framkvæmdastig. Á bls. 37 í kerfisáætlun Landsnets 2012 sé að finna yfirlit yfir framkvæmdir Landsnets hf. á tímabilinu 2012 til 2016. Endurnýjunarverkefni séu ekki kynnt fyrr en þau séu komin á framkvæmdarstig. 

Kærendur benda á að Landsnet hf. annist flutning raforku og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum raforkulaga og beri því að byggja upp flutningskerfið og hafi eitt heimild til að reisa ný flutningsmannvirki.

Kerfisáætlunin sé eina áætlunin á sviði orkumála á Íslandi sem taki til lagningar háspennulína um allt land. Landsnet hf. hafi einkarétt á lagningu háspennulína og annarra flutningsmannvirkja. Enginn annar aðili komi að og engin önnur heildstæð áætlun sé gerð um lagningu háspennulína. Kerfisáætlun leggi fram forsendur, setji viðmið og geri kröfur til stærðar og flutningsgetu þeirra mannvirkja sem áætlunin taki til. Áætlanir og framkvæmdir á síðari stigum á viðkomandi sviði verði að byggja á þeim forsendum sem kerfisáætlun setji, sbr. t.d. skipulag sveitarfélaga og framkvæmdaleyfi. Þannig „markar kerfisáætlun ramma fyrir viðkomandi framkvæmdir“, sbr. orðalag frumvarps þess er varð að lögum nr. 105/2006, eða tilskipunarinnar sem lögin innleiði: „set the framework for future development concent“. Kærendur segja að nýleg dæmi séu um að sveitarfélög hafi verið bundin af ákvörðun Landsnets hf. um að leggja háspennulínur sem loftlínur og ekki sem jarðstrengi. Kærendur benda einnig á dæmi um hvernig nokkur Evrópuríki hafi skilgreint og túlkað orðalagið „set the framwork for future development concent“:

„Plans and programmes set a framework for the decision on the admissibility of projects if they contain elements that are significant for future development concent, in particular with regard to the need, size, location, nature, operating conditions or allocation of resources“. (Þýskaland).

„SEA is mandatory if the plan is the framework for a decision that later on will be subject to an EIA (screening).

A plan shall, in any event, be considered the framework for such a decision if that plan;

a. designates a site or a route for those activities, or

b. one or more sites or routes are considered for these activities“. (Holland).

Kærendur gera athugasemdir við það að Skipulagsstofnun byggi á því efnislega nú að fyrra skilyrði fyrri málsliðar 1. mgr. 3. gr. laganna sé ekki uppfyllt, þ.e. að áætlunin marki ekki „stefnu um leyfi til framkvæmda“, þar sem það sé fyrsta af þremur skilyrðum sem stofnunin hafi sett fram í bréfi sínu frá 14. júní 2012 til ráðuneytisins vegna máls þessa. Hún hafi þó ekki vísað til þess til stuðnings hinni kærðu ákvörðun. 

Kærendur vísa til þess að í tillögu Skipulagsstofnunar til Landsskipulagsstefnu 2013-2024 sem hafi verið auglýst í september 2012 sé í forsendukafla á bls. 9 birt yfirlit yfir stefnu stjórnvalda og helstu áætlanir og sé kerfisáætlun Landsnets 2012-2016 þeirra á meðal. Á bls. 8 í tillögunni sé einnig vísað til kerfisáætlunar Landsnets sem „áforma um þróun veigamikilla grunnkerfa á landsvísu“. Í umsögn Skipulagsstofnunar frá 7. maí 2012 um athugasemdir við lýsingu landsskipulagsstefnu sé umfjöllun á bls. 3-4 um að kerfisáætlun Landsnets sé „áætlun sem kveður á um veigamikil grunnkerfi á landsvísu“ og því beri að hafa hana með í yfirliti stofnunarinnar. Í umsögn Landsnets hf. til Skipulagsstofnunar dags. 30. mars 2012 um lýsingu á gerð landsskipulagsstefnu segi ennfremur: „Í lýsingunni kemur fram að í landsskipulagsstefnu verði gerð grein fyrir stefnumörkun og helstu áætlunum í einstökum málaflokkum á landsvísu sem varða landnotkun og skipulagsgerð sveitarfélaganna. Kerfisáætlun Landsnets 2010-2014 er ein þeirra áætlana. Landsnet hf. vekur í þessu samhengi athygli á að út er komin kerfisáætlun fyrir árin 2012-2016…“. Telja kærendur að framangreint taki af allan vafa um það að Skipulagsstofnun hafi verið og sé þeirrar skoðunar að kerfisáætlanir Landsnets séu áætlanir sem marki stefnu í skilningi tilskipunar 2001/42/EB og laga nr. 106/2006. Virðist einnig sem Landsnet hf. taki góðan og gildan skilning Skipulagsstofnunar að því er varði stöðu kerfisáætlana fyrirtækisins og bæti um betur í síðustu umsögn sinni, dags. 20. nóvember 2012. 

Kærendur telja ekkert geta réttlætt þá niðurstöðu Skipulagsstofnunar að kerfisáætlun Landsnets sé áætlun stjórnvalds um flutningskerfi raforku í tengslum við landsskipulagsstefnu en sé það hinsvegar ekki þegar fjallað sé um umhverfismat áætlana. 

Kærendur telja ljóst, með vísan til tilgangs Evrópulöggjafar um umhverfismat áætlana, að við mat á því hvort áætlun eigi að fara í umhverfismat sé mikilvægast hversu víðtæk áhrif hún hafi á umhverfið. Í því sambandi benda kærendur á markmið 1. gr. laga nr. 105/2006. 

Kærendur segja áætlanir á sviði orkumála, ekki síst áætlanir um háspennuloftlínur, vera áætlanir sem eigi að jafnaði að sæta umhverfismati og að einnig sé ávallt skylt að meta framkvæmdir við loftlínur til flutnings á meira en 66 kV spennu utan þéttbýlis, sbr. 1. viðauka laga 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum, sem vísað sé til í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Að mati kærenda sé vart hægt að hugsa sér áætlun á sviði orkumála sem feli í sér víðtækari umhverfisáhrif en kerfisáætlun Landsnets, sem taki m.a. til hringtengingar flutningskerfisins um landið allt, sbr. 3. kafla hennar, „Flutningskerfi á tímamótum“, sem lýsi tveimur kostum sem til skoðunar séu; tvöföldun hringtengingar flutningskerfis raforku um landið annars vegar og hinsvegar tengingu yfir hálendið og tvöföldun ákveðinna kafla hringtengingar, og 8. kafli kerfisáætlunar, „Yfirlit verkefna í undirbúningi“, sem lýsi m.a. háspennulínum sem falli undir „undirbúningsverkefnið styrkingu byggðalínunnar“. Áætlunin sé því mjög víðtæk og líkleg til að fela í sér mjög veruleg umhverfisáhrif í skilning laga nr. 105/2006, m.a. þvert yfir hálendi Íslands og um fjölfarna staði í þéttbýli og dreifbýli um allt land. 

Kærendur vísa til ummæla í III. kafla almennra athugasemda með frumvarpi því er varð að lögum 105/2006 um markmið umhverfismats: „Markmið umhverfismats á áætlunarstigi er að huga að umhverfisáhrifum á fyrri stigum ákvörðunartöku. Í umhverfismati áætlunar á einnig að felast mat á samlegðaráhrifum margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti eða tiltekin svæði.“ Telja kærendur það vera í ósamræmi við þessi markmið ef ekki yrði hugað að umhverfisáhrifum áætlana um flutningsmannvirki raforku fyrr en á skipulagsstigi. Telja þeir Evrópudómstóllinn í dómi frá 7. janúar 2004 í máli C-201/02, Wells, hafa komist að sömu niðurstöðu, þar sem segi í málsgrein 53, síðari málslið:

„In a concent procedure comprising several stages, that assessment must, in principle, be carried out as soon as possible to identify and assess all the effects which the project may have on the environment.“

Segja kærendur að þótt dómurinn varði umhverfismat framkvæmda skv. tilskipun 85/337/EB hafi í fræðiskrifum verið talið að þessi áhersla dómstólsins á að mat fari fram á fyrstu stigum ákvörðunartöku eigi einnig við um umverfismat áætlana. Hann sé því í samræmi við íslenskan löggjafarvilja að því er varði umhverfismat áætlana.

Kærendur vísa einnig til leiðbeininga Skipulagsstofnunar frá árinu 2007 þar sem fram komi á bls. 3 að umhverfismati áætlana sé ætlað að sjá fyrir umhverfisáhrif fremur en að bregðast við þeim og að fjallað sé um umhverfisáhrif fyrr; „áður en mikilvægar ákvarðanir hafa verið teknar“. 

Kærendur benda á það grundvallarmarkmið löggjafans með umhverfismati áætlana sem fram komi í almennum athugasemdum með frumvarpi þess er varð að lögum nr. 105/2006 og á bls. 3 í leiðbeiningum Skipulagsstofnunar, þ.e. að meta samlegðaráhrif margra framkvæmda á tiltekna umhverfisþætti. Benda kærendur á að sæti kerfisáætlun Landsnets ekki umhverfismati yrðu samlegðarhrif hinna ýmsu framkvæmda í áætluninni aldrei metin, sem kærendur telja vera í ósamræmi við markmið laganna. 

Í umsögn Skipulagsstofnunar er auk umsagnarinnar vísað til fyrri umsagnar hennar til ráðuneytisins frá 31. júlí 2012. Skipulagsstofnun segir að þrátt fyrir að í kerfisáætlun Landsnets sé fjallað um framkvæmdir sem falli undir viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum þá sé áætlunin það almennt orðuð að hún geti ekki falið í sér viðmið eða skilyrði sem hafi áhrif á ákvarðanatöku svo sem um skipulag og framkvæmdir á tilteknu svæði. Í greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum um umhverfismat áætlana komi fram þær skýringar að það þurfi „viðmið eða skilyrði, sem setja takmarkanir á hvers konar starfsemi eða að framkvæmdir séu heimilar á tilteknu svæði, sem umsækjandi um leyfi þarf að uppfylla til að leyfi sé veitt, eða sem eru sett í þeim tilgangi að viðhalda tilteknum einkennum á viðkomandi svæði.“   

Skipulagsstofnun telur að kerfisáætlun Landsnets marki ekki stefnu um leyfi til framkvæmda þar sem það sé í höndum sveitarstjórna að taka ákvörðun um hvort eigi að færa inn á skipulagsuppdrætti þær háspennulínur sem tilteknar séu í áætluninni og gefa út leyfi til framkvæmda fyrir þeim. Ólíkt landsskipulagsstefnu, sbr. 10. gr. skipulagslaga 123/2010, og verndar- og orkunýtingaráætlun, sbr. 3. gr. laga um lög um verndar- og orkunýtingaráætlun nr. 48/2011, sé sveitarfélögum ekki skylt að líta til kerfisáætlunar Landsnets við gerð skipulagsáætlana. 

Skipulagsstofnun segir kerfisáætlun Landsnets vera háð skipulagi og leyfisveitingum sveitarfélaga. Í skipulagslögum nr. 123/2010 sé kveðið á um að bygging húsa og annarra mannvirkja ofan jarðar og neðan og aðrar framkvæmdir sem áhrif hafi á umhverfið eða breyti ásýnd þess skuli vera í samræmi við skipulagsáætlanir. Í aðalskipulagi þurfi að skilgreina þau svæði þar sem fram fari eða fyrirhuguð sé lagning háspennumastra og/eða jarðstrengja. Greina þurfi frá staðsetningu og stærð svæðanna, áhrifum á aðra landnotkun og öðru sem þurfa þyki. Skipulagsáætlanir sem marki stefnu er varði leyfisveitingar til uppsetninga á raforkulínum séu háðar umhverfismati áætlana skv. lögum nr. 105/2006. Skilyrði til leyfisveitinga séu sett á grundvelli þeirra skilmála sem komi fram í skipulagi og í umhverfismatinu. 

Í umsögn Landsnets hf. segir að það álitaefni hvort kerfisáætlun falli undir gildissvið laga nr. 105/2006 verði að afgreiða með hliðsjón af réttum réttarheimildum, hlutverki Landsnets hf., eðli og inntaki kerfisáætlana og þeim reglum sem um hana gildi. Yfirlýst afstaða einkaaðila í tengslum við önnur mál eða staðreyndir um hvernig önnur ríki hafi innleitt ákvæði viðkomandi tilskipunar eigi ekki að skipta máli við úrlausn málsins. Vísar Landsnet hf. að öðru leyti til fyrri umsagnar til ráðuneytisins vegna kerfisáætlunar Landsnets, frá 16. október 2012. 

Í umsögn Landsnets hf. frá 16. október 2012 segir að í leiðbeiningum Skipulagsstofnunar um umhverfismat áætlana sé m.a. fjallað um hvaða áætlanir séu háðar umhverfismati. Í umsögninni segir að Landsnet hf. sé stofnað á einkaréttarlegum grundvelli árið 2005 af iðnaðarráðherra f.h. ríkissjóðs með heimild í lögum nr. 75/2004 um stofnun Landsnets hf. Hafi fyrirtækið upphaflega verið alfarið í eigu ríkissjóðs en á grundvelli heimildar í fyrrgreindum lögum hafi ríkissjóður selt alla hluti sína í Landsneti hf.  og sé fyrirtækið nú í eigu Landsvirkjunar, RARIK hf., Orkuveitu Reykjavíkur og Orkubús Vestfjarða ohf. Þá njóti Landsnet hf. hvorki framlags á fjárlögum né séu stjórnvöldum veitt sérstök áhrif í stjórn fyrirtækisins. 

Landsnet hf. segir meginhlutverk þess vera að annast flutning raforku og kerfisstjórnun skv. ákvæðum III. kafla raforkulaga, nr. 65/2003, sbr. 2. gr. laga nr. 75/2004. Í III. kafla raforkulaga sé m.a. fjallað um rekstur flutningskerfisins og skyldur flutningsfyrirtækisins. Í rekstri flutningskerfisins felist m.a. að sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að raforkulögum nr. 65/2003 segi um kerfisáætlanir að spár um uppbyggingu flutningskerfisins séu nauðsynlegar til að tryggja að flutningsfyrirtækið og stjórnvöld hafi fulla yfirsýn yfir þörf fyrir uppbyggingu kerfisins og flutningsfyrirtækið geti annað raforkuflutningum. Í 5. tölul. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga segi að flutningsfyrirtækið skuli gera áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins til a.m.k. næstu 5 ára eða lengur ef það telji þörf á og að áætlun flutningsfyrirtækisins skuli unnin í samráði við orkuspárnefnd. Landsnet hf. telur að hvorki í lögum né reglugerðum séu nánari ákvæði um afgreiðslu eða gildi kerfisáætlana gagnvart leyfisveitingum eða öðrum ákvörðunum um framkvæmdir. Við veitingu leyfa sé því ekki horft til kerfisáætlunar. Þannig sé í 9. gr. raforkulaga og 12. gr. reglugerðar nr. 1040/2005, sem fjalli um leyfisskyldu vegna framkvæmda við flutningskerfið, kveðið á um að framkvæmdir á grundvelli leyfis skuli vera í samræmi við gildandi skipulagsáætlanir á viðkomandi svæði. 

Landsnet hf. segir að í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 105/2006 segi m.a. að skipulagsáætlanir (e. plans) og framkvæmdaáætlanir falli undir ákvæði frumvarpsins. Í samræmi við tilskipun 2001/42/EB sé hins vegar ekki gerð krafa um umhverfismat almennrar stefnumótunar (e. policies). Með skipulagsáætlunum sé átt við áætlanir sem geri grein fyrir markmiðum og ákvörðunum viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum stefnt sé að og hvernig þær falli að landnotkun á tilteknu svæði. Framkvæmdaáætlanir séu áætlanir sem marki stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði. Þá segi að skipulags- og framkvæmdaáætlanir þurfi að uppfylla tvö grunnskilyrði til að falla undir frumvarpið. Annars vegar þurfi þær að marka stefnu er varði leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar séu í lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og hins vegar þurfi þær að hafa verið undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar skv. kröfu þar um í lögum eða reglugerðum eða á grundvelli ákvörðunar einstakra ráðherra. Þá sé í athugasemdunum vikið að orðasambandinu að „marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda“. Þar segi að orðasambandið sé ekki skilgreint í tilskipun 2001/42/EB en skv. leiðbeiningum ESB frá 2003 um túlkun tilskipunarinnar (ISBN 92-894-6098-9) sé vísað almennt til skipulags- og framkvæmdaáætlana sem setji viðmið eða skilyrði sem séu leiðbeinandi eða sem skuli leggja til grundvallar við leyfisveitingar til framkvæmda. Það geti varðað viðmið eða skilyrði sem setji takmarkanir á hvers konar starfsemi eða að framkvæmdir séu heimilar á tilteknu svæði. Loks séu í athugasemdum við frumvarpið taldar upp í dæmaskyni áætlanir sem teljist vera skipulags- og framkvæmdaáætlanir, t.d. raforkuskýrsla skv. 39. gr. raforkulaga, en kerfisáætlanir Landsnets sé ekki að finna í þeirri upptalningu. 

2) 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Í kæru segir að áætlun þurfi að falla undir skilgreiningu a-liðar 2. gr. tilskipunar 2001/42/EB til að skylt sé að taka hana til umhverfismats. Skv. skilgreiningunni í íslenskum rétti séu áætlanir skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem séu undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra. Það er þá mat kærenda að kerfisáætlun hafi bæði verið undirbúin og samþykkt af Landsneti hf. þó að nægjanlegt sé að hún hafi verið undirbúin af Landsneti. Þá byggi kerfisáætlunin á skýru lagaboði 9. gr. raforkulaga nr. 65/2003 og Landsneti hf. sé ekki í sjálfsvald sett að gera slíka áætlun. 

Kærendur vísa til afstöðu Skipulagsstofnunar í bréfi dags. 14. júní 2012 vegna máls þessa og segjast sammála því að tiltekin skilyrði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 séu uppfyllt að því er varði kerfisáætlun Landsnets hf., þ.e. að áætlunin marki stefnu um leyfi til framkvæmda og að hún sé tilgreind í viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Segjast kærendur telja að stofnunin hafi í hinni kærðu ákvörðun dregið í land með að fyrrnefnda skilyrðið væri uppfyllt. Þá fallist þeir ekki á skilning Skipulagsstofnunar á þriðja skilyrði umrædds lagaákvæðis, þ.e. að áætlunin sé undirbúin og/eða samþykkt af stjórnvöldum. Þá virðist sem stofnunin blandi saman í hinni kærðu ákvörðun fyrsta og þriðja skilyrði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Telja kærendur að röksemdafærsla stofnunarinnar sé nokkuð óljós þar sem hún taki ekki afstöðu til þess hvort Landsnet hf. sé stjórnvald þar sem hún telji að frekar skipti máli að kerfisáætlunin sé ekki samþykkt af stjórnvaldi.  

Kærendur benda á að lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana hafi innleitt tilskipun Evrópuþingsins og ráðsins nr. 2001/42/EB. Vísa þeir til 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska efnahagssvæðið um að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við eigi, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggi og þá meginreglu lögskýringa að við skýringu laga beri við skýringu á orðalagi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 að líta til ákvæða nefndrar tilskipunar og dómafordæma. 

Um hugtakið „stjórnvald“ vísa kærendur til a-liðar 2. gr. tilskipunar 2001/42/EB. Segja þeir hugtakið „authority“ ekki vera frekar skilgreint í tilskipun 2001/42/EB. Þá hafi ekki enn í dómaframkæmd Evrópudómstólsins reynt á skýringu fyrri málsliðar a-liðar 2. gr. tilskipunarinnar, en sameinuð mál C-105/09 og 110/09, ECP I-5609, Terre Wallonne, sem sé eitt helsta dómafordæmi hvað varði gildissvið tilskipunarinnar, fjalli einkum um skýringu síðari málsliðar a-liðar 2. gr. tilskipunarinnar. Vísi dómurinn til þess tilgangs tilskipunarinnar sem fram komi í 1. gr. hennar; að veita víðtæka umhverfisvernd og stuðla að því að umhverfisvernd verði felld inn í undirbúning og samþykkt á skipulags- og framkvæmdaáætlunum með það að markmiði að stuðla að sjálfbærri þróun. Telja kærendur hið sama eiga við í þessu máli. 

Kærendur telja að skýr dómafordæmi Evrópudómstólsins liggi hins vegar fyrir varðandi hugtakið „authority“ almennt að Evrópurétti og benda á dóm frá 12. júlí 1990 í máli C-188/89 Foster and others v British Gas, 22. málsgrein. Til þessarar dómaframkvæmdar sé vísað í leiðbeiningum ESB frá 2003 um túlkun tilskipunar 2001/42/EB. Þá sé í athugasemdum með frumvarpi því er varð að lögum nr. 105/2006 vísað til umræddra leiðbeininga. Kærendur vísa til leiðbeininga ESB varðandi skýringu á hugtakinu „authority“ í tilskipun 2001/42/EB, sbr. kafla 3.12, bls. 8: „The concept of an ‘authority' has been given a large scope in the case law of the ECJ. It can be defined as a body, whatever its legal form and regardless of the extent (national, regional or local) of its powers, which has been made responsible, pursuant to a measure adopted by the State, for providing a public service under the control of the State, and it has for that purpose special powers beyond those which result from the normal rules applicable in relations between individuals (case C-188/89 Foster and others v British Gas). For example, privatised utility companies may be required to carry out some tasks or duties (such as preparing long-term plans for ensuring water resources) which in non-privatised regimes would be carried out by public authorities. In respect of those functions they would be treated as authorities for the purposes of the Directive. In other respects (such as providing consultancy services overseas) they would not be considered to be authorities in the sense of the Directive.“ 

Kærendur segjast ekki fallast á þröngan skilning Skipulagsstofnunar á hugtakinu stjórnvald skv. lögum nr. 105/2006, með vísan til tilgangs laganna og viðkomandi tilskipunar og til viðkomandi lagaákvæða um lögbundið hlutverk flutningsfyrirtækis og hinnar lögbundnu eignaraðildar opinberra aðila að Landsneti hf. Væri fallist á slíka lagatúlkun myndi það eitt að fela hlutafélagi, jafnvel þó það væri að öllu leyti í opinberri eigu, vald að lögum á sviði opinberrar þjónustu leiða til þess að komast mætti undan umhverfismati áætlana. Væri það í algeru ósamræmi við markmið laganna um umhverfismat áætlana, þær reglur sem lögin byggi á, dómafordæmi og almennar reglur. 

Í kæru er vísað til þess að fjallað sé um orkuspárnefnd í frumvarpi því er varð að raforkulögum, sem starfi undir Orkustofnun og semji raforkuspá sem vísað sé til í 9. gr. raforkulaga. Þá segir að ráðherra orkumála fjalli um kerfisáætlanir Landsnets í raforkuskýrslu og hafi Alþingi einnig fengið kerfisáætlun Landsnets til umfjöllunar. Kærendur vísa til þess að ráðherra leggi annað hvert ár fram skýrslu um raforkumál fyrir Alþingi í samræmi við 39. gr. raforkulaga. Fjórði kafli þeirrar skýrslu, sem fjalli m.a. um áætlanir í flutningskerfi raforku, byggi beinlínis á kerfisáætlunum Landsnets og vísi til þeirra. Þannig sé í síðustu raforkuskýrslu ráðherra til Alþingis frá 2011 ítrekað vísað til kerfisáætlunar Landsnets. Kerfisáætlunin sé því með þessum hætti staðfest af ráðherra og Alþingi. 

Kærendur telja skv. framangreindu ljóst að kerfisáætlanir hafi bæði verið undirbúnar og samþykktar af yfirvöldum, öðrum en Landsneti hf.. Falli því kerfisáætlun undir 1. mgr. 3 gr. laga nr. 105/2006 óháð því hvort Landsnet hf. teljist stjórnvald. 

Kærendur vísa til umsagnar Landsvirkjunar til Skipulagsstofnunar frá 20. október 2012 í tilefni af drögum að tillögu að landsskipulagsstefnu, og segja Landsnet hf. taka í sama streng í umsögn sinni sama dag, dags. 23. nóvember 2005. Í umsögn Landsvirkjunar segi m.a.: „Landsnet er fyrirtæki í eigu opinberra aðila sem ber ábyrgð á uppbyggingu og rekstri flutningskerfis landsins. Kerfisáætlun fyrirtækisins verður á hverjum tíma að taka mið af raforkunotkun og framleiðslu og hugsanlegum breytingum á raforkunotkun í náinni framtíð. Samkvæmt raforkulögum skal ráðherra gera grein fyrir þörf fyrir styrkingu raforkukerfisins í skýrslu sem honum ber að leggja fyrir alþingi annað hvert ár. Síðast var það gert haustið 201[1] (233. mál á 140. löggjafarþinginu). Í þeirri skýrslu er vísað til Kerfisáætlunar 2010 varðandi nánari upplýsingar um verkefni á undirbúningsstigi. Meðal þeirra eru Hágöngulínur 1 & 2. Kerfisáætlun hefur þannig fengið umfjöllun hjá stjórnvöldum og ráðherra lagt hana til grundvallar í skýrslu sinni varðandi flutningskerfi raforku.“ 

Telja kærendur að skv. framangreindu marki kerfisáætlun stefnu um framkvæmdir. Kærendur vísa til þess að í bréfi Skipulagsstofnunar frá 14. júní 2012 hafi sagt: „Þar sem kerfisáætlun Landsnets er hvorki undirbúin né samþykkt af stjórnvaldi uppfyllir hún ekki þriðja skilyrðið fyrir beitingu ákvæðisins og fellur áætlunin þ.a.l. ekki undir gildissvið laga um umhverfismat áætlana.“ Kærendur telja Skipulagsstofnun halda fast við efnislega ákvörðun sína frá 14. júní 2012 en að hún hafi breytt fyrri rökstuðningi þar sem hún taki ekki afstöðu til þess hvort Landsnet hf. teljist stjórnvald (e. authority). Í hinni kærðu ákvörðun sé tilgreint það skilyrði að kerfisáætlun sé ekki samþykkt af stjórnvaldi. Telja kærendur þennan rökstuðning villandi og byggi á rangfærslum um efni skilyrðanna. Það sé ekki sjálfstætt skilyrði, hvorki í lögum nr. 105/2006 né tilskipuninni, að áætlanir þurfi að vera samþykktar af stjórnvaldi eða undirbúnar og samþykktar af stjórnvaldi, sbr. orðalagið „undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvaldi“ í 3. gr. laga 105/2006 og orðalagið „subject to preparation and/or adoption by an authority“ í tilskipuninni. Nægilegt sé að áætlun sé undirbúin af stjórnvaldi. Það hafi því enga þýðingu hvort kerfisáætlunin teljist vera samþykkt af Landsneti hf. ef hún er undirbúin af Landsneti og Landsnet falli undir það að vera stjórnvald (e. authority) í skilningi laganna/tilskipunarinnar, eða a.m.k. Landsnet hf. í samstarfi við orkuspárnefnd. Láti Skipulagsstofnun hjá líða að fjalla nánar um hvort kerfisáætlun sé samþykkt af Landsneti hf. fyrst skilyrðið um að hún sé undirbúin af fyrirtækinu sé augljóslega uppfyllt en væntanlega hafi þó stjórn/framkvæmdarstjórn fyrirtækisins samþykkt áætlunina fyrir hönd þess. A.m.k. sé hún birt á vefsíðu fyrirtækisins árlega og án fyrirvara um að hún sé ósamþykkt. 

Kærendur vísa einnig til þess að Landsvirkjun, sem hafi rekið flutningskerfið til 2004, sé ásamt öðrum þeirrar skoðunar að kerfisáætlun Landsnets hf. sé unnin af stjórnvöldum. 

Í kæru segir að nægjanlegt sé að kerfisætlunin sé unnin annað hvort skv. lögum eða ákvörðun ráðherra. Kerfisáætlun Landsnets sé bæði unnin skv. lögum og ákvörðun ráðherra og kveðið á um hana í 9. gr. raforkulaga og 5. tl. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga. 

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram það mat að kerfisáætlun Landsnets sé hvorki undirbúin né samþykkt af stjórnvaldi og falli því ekki undir gildissvið laga nr. 105/2006. Stofnunin tekur undir það sjónarmið kærenda að stjórnvald (e. authority) í skilningi laga nr. 105/2006 geti verið stofnun eða fyrirtæki sem falið sé af stjórnvöldum að sinna tiltekinni almenningsþjónustu undir eftirliti ríkisins. Stofnunin kveðst þó ekki taka afstöðu til þess hvort Landsnet hf. sé stjórnvald heldur frekar að kerfisáætlun sé ekki samþykkt af stjórnvaldi, sbr. orðalag 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. Skipulagsstofnun telur þó ljóst að undirbúningur við gerð kerfisáætlunar sé í höndum Landsnets hf. Greinargerð með frumvarpi því er varð að lögum nr. 105/2006 útskýri ekki nákvæmar en lagatextinn hvað átt sé við með þessum tveimur skilyrðum en þau séu nánar útskýrð í greinum 3.14, 3.15, og 3.16 í leiðbeiningum EB með viðkomandi tilskipun. Þar segi að með orðasambandinu „að vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum“, (e. which are subject to preparation and/or adoption by an authority for adoption, through a legislative procedure by Parliament or Government) sé lögð áhersla á að áætlun þurfi að uppfylla ákveðnar formkröfur og að áætlunin skuli ávallt vera endanlega afgreidd/samþykkt af stjórnvaldi (e. authority). Með því sé átt við lögformlegt ferli áætlunar frá undirbúningi til samþykktar og nefnt sem dæmi löggjafarmeðferð á þingi eða í ríkisstjórnum sumra aðildarríkjanna en geti einnig átt við afgreiðslu áætlunar á öðru stjórnsýslustigi, t.d. sveitarstjórnarstigi.  

3) Formkröfur ekki uppfylltar. 

Kærendur telja Skipulagsstofnun ekki hafa virt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 áður en hún tók ákvörðun um að hafna kröfu kærenda um að taka kerfisáætlun Landsnets hf. til umhverfismats. Telja kærendur einnig að verulega skorti á að ákvörðunin sé nægilega rökstudd. 

Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að málsmeðferð vegna hinnar kærðu ákvörðunar hafi verið í samræmi ákvæði stjórnsýslulaga nr. 37/1993 og lög um umhverfismat áætlana og vísar stofnunin því á bug að annmarkar hafi verið á þeirri málsmeðferð. 

Landsnet hf. telur hina kærðu ákvörðun ekki hafa verið haldna neinum þeim formannmörkum sem geti réttlætt ógildingu hennar. 

III. Forsendur ráðuneytisins. 

Sá ágreiningur sem er til úrlausnar í máli þessu varðar gildissvið laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og það álitaefni hvort kerfisáætlun Landsnets 2012-2016, sem unnin er skv. raforkulögum, nr. 65/2003, eigi undir lög nr. 105/2006. Í máli þessu er hins vegar ekki kærð áætluð þróun flutningskerfisins til ársins 2026 og verður því ekki fjallað um þann hluta í úrskurði þessum. Ráðuneytið tekur þá fram að mál þetta varðar eingöngu þá áætlun sem liggur fyrir í málinu, þ.e. kerfisáætlun Landsnets 2012-2016. Ekki er hins vegar unnt að leggja mat á þær áætlanir sem Landsnet mun síðar gera um uppbyggingu flutningskerfisins og hafnar ráðuneytið því þeirri kröfu kærenda að úrskurða um þær framtíðaráætlanir Landsnets. 

Í 3. gr. laga nr. 105/2006 er fjallað um gildissvið laganna og er 1. mgr. svohljóðandi:

„Ákvæði laga þessara gilda um umhverfismat þeirra skipulags- og framkvæmdaáætlana og breytinga á þeim sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Skipulags- og framkvæmdaáætlanir skulu vera undirbúnar og/eða samþykktar af stjórnvöldum og unnar samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra.“  

1) 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Samkvæmt framangreindu þá lúta skilyrði þess að áætlanir eigi undir gildissvið 1. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 að því að um sé að ræða skipulags- og framkvæmdaáætlanir sem marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda sem tilgreindar eru í lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. 

Í máli þessu er ekki ágreiningur um að í kerfisáætlun Landsnets sé fjallað um framkvæmdir sem falla undir viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Ljóst er skv. 22. tölul. 1. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum að loftlínur utan þéttbýlis til flutnings raforku með 66kV spennu eða hærri eru matsskyldar skv. lögunum auk þess sem flutningur á raforku með jarðstrengjum utan þéttbýlis sem eru 10 km eða lengri og eru grafnir niður eða lagðir í stokk og flutningur á raforku með loftlínum á verndarsvæðum eru tilkynningarskyldar framkvæmdir skv. lögunum, sbr. b.-lið 3. tölul. 2. viðauka laganna. Mun ráðuneytið því ekki fjalla frekar um umrætt skilyrði 1. málsl. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Hugtökin skipulags- og framkvæmdaáætlanir eru nánar skilgreind í 2. og 3. tölul. 1. mgr. 2. gr. laga nr. 105/2006. Þannig er framkvæmdaáætlun skilgreind sem „áætlun stjórnvalds sem markar stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði“ og skipulagsáætlun sem „áætlun sem gerir grein fyrir markmiðum viðkomandi stjórnvalda og ákvörðunum um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum er stefnt að og hvernig þær falla að landnotkun á tilteknu svæði og lýsir forsendum þeirra ákvarðana“. 

Um framangreind hugtök er einnig fjallað í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 105/2006, og er þar vísað til leiðbeininga ESB um túlkun tilskipunar 2001/42/EB frá 27. júní 2001, um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið, en lög nr. 105/2006 innleiða þá tilskipun. Í úrskurði þessum er umfjöllun um þau skilyrði sem fram koma í 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 kaflaskipt. Það er hins vegar mat ráðuneytisins að meta beri öll skilyrði 1. mgr. 3. gr. í heild í máli þessu eins og fram kemur í niðurstöðum úrskurðarins. 

Í frumvarpi því er varð að lögum nr. 105/2006 er í 4. gr. fjallað um gildissviðið, sbr. nú 3. gr. laganna.  Í athugasemdum frumvarpsins segir að þær áætlanir sem falli undir ákvæði frumvarpsins og beri því að fara í umhverfismat séu skipulagsáætlanir (e. plans) og framkvæmdaáætlanir (e. programmes), en í samræmi við tilskipun 2001/42/EB sé ekki gerð krafa um umhverfismat almennrar stefnumótunar (e. policies). Þá segir: „Með skipulagsáætlunum er átt við áætlanir sem gera grein fyrir markmiðum og ákvörðunum viðkomandi stjórnvalda um framtíðarnotkun lands, hvers konar framkvæmdum stefnt er að og hvernig þær falla að landnotkun á tilteknu svæði. Framkvæmdaáætlanir eru áætlanir sem marka stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði. Í tilskipun 2001/42/EB er þetta skilyrði nánar útfært með lista yfir tegundir áætlana sem ávallt skulu háðar umhverfismati, en það eru áætlanir sem fjalla um landbúnað, skógrækt, fiskeldi, orkumál, iðnað, samgöngur, meðhöndlun úrgangs, vatnsnýtingu, fjarskipti, ferðaþjónustu eða skipulag byggðaþróunar og landnotkunar. Hér er um að ræða flokkun á tegundum áætlana sem marka ramma fyrir viðkomandi framkvæmdir.“ Í athugasemdum frumvarpsins segir ennfremur: „Orðasambandið „marka stefnu er varðar leyfisveitingar til framkvæmda“ er ekki skilgreint í tilskipun 2001/42/EB, en samkvæmt leiðbeiningum sem Evrópusambandið hefur gefið út um túlkun tilskipunarinnar frá 2003 (ISBN 92-894-6098-9) vísar orðasambandið almennt til skipulags- og framkvæmdaáætlana sem setja viðmið eða skilyrði sem eru leiðbeinandi eða sem leggja skal til grundvallar við leyfisveitingar til framkvæmda. Það getur varðað viðmið eða skilyrði sem setja takmarkanir á hvers konar starfsemi eða að framkvæmdir séu heimilar á tilteknu svæði, sem umsækjandi um leyfi þarf að uppfylla til að leyfi sé veitt, eða sem eru sett í þeim tilgangi að viðhalda tilteknum einkennum á viðkomandi svæði.“

Eins og fram hefur komið þá voru lög nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana sett til innleiðingar á tilskipun 2001/42/EB. 1. mgr. 3. gr. tilskipunarinnar er svohljóðandi:

„1. An environmental assessment, in accordance with Articles 4 to 9, shall be carried out for plans and programmes referred to in paragraphs 2 to 4 which are likely to have significant environmental effects.

2. Subject to paragraph 3, an environmental assessment shall be carried out for all plans and programmes,

(a) which are prepared for agriculture, forestry, fisheries, energy, industry, transport, waste management, water management, telecommunications, tourism, town and country planning or land use and which set the framework for future development consent of projects listed in Annexes I and II to Directive 85/337/EEC, or

(b) which, in view of the likely effect on sites, have been determined to require an assessment pursuant to Article 6 or 7 of Directive 92/43/EEC. 

Í a-lið 2. gr. tilskipunar nr. 2001/42/EB eru hugtökin skipulagsáætlanir (e. plans) og framkvæmdaáætlanir (e. programmes) skilgreind á eftirfarandi hátt:

„(a) "plans and programmes" shall mean plans and programmes, including those co-financed by the European Community, as well as any modifications to them:

- which are subject to preparation and/or adoption by an authority at national, regional or local level or which are prepared by an authority for adoption, through a legislative procedure by Parliament or Government, and

- which are required by legislative, regulatory or administrative provisions.“ 

Í leiðbeiningum ESB frá 2003 um túlkun á tilskipun 2001/42/EB (ISBN 92-894-6098-9) segir um 2. gr. tilskipunarinnar m.a. að nauðsynlegt sé að ákveða við mat á hvort um skipulags- eða framkvæmdaáætlun sé að ræða (e. plan or programme) hvort viðkomandi skjal hafi þau megineinkenni skjala sem teljast almennt vera skipulags- eða framkvæmdaáætlun. Heitið eitt sé ekki nægjanlegt í þessu sambandi þar sem skjöl sem falli undir skilgreininguna beri stundum ýmis önnur heiti.    

Í lið 3.6. í leiðbeiningum ESB um túlkun á tilskipun 2001/42/EB segir: „In some Member States, programme is usually thought of as the plan covering a set of projects in a given area, for example a scheme for regeneration of an urban area, comprising a number of separate construction projects, might be classed as a programme. In this sense, 'programme' would be quite detailed and concrete. One good example of such a programme could be the Icelandic Integrated Transportation Programme which is planned to take the place of independent programmes for road, airport, harbour and

coastal defence projects. The transport infrastructure is defined and policy on transport infrastructure is laid out for a period of 12 years (identifying projects by name, location and cost). But these distinctions are not clear cut and need to be considered case by case. Other Member States use the word 'programme' to mean 'the way it is proposed to carry out a policy' – the sense in which 'plan'

was used in the previous paragraph. In town and country planning in Sweden, for instance, the programme is thought of as preceding a plan and as being an inquiry into the need for, and appropriateness and feasibility of, a plan.“ 

Í 1. gr. laga nr. 75/2004 um stofnun Landsnets hf. segir að ráðherra skuli beita sér fyrir stofnun Landsnets hf. sem skuli annast raforkuflutning og kerfisstjórnun samkvæmt ákvæðum III. kafla raforkulaga. Skv. 2. gr. laganna fer Landsnet hf. með fyrrgreint hlutverk. Í 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, er fjallað um skyldur Landsnets og segir þar að Landsneti beri að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæða raforku og hefur fyrirtækið eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki. Í rekstri flutningskerfisins felst m.a. að sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins, sbr. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. laganna. Um ákvæði þetta segir í athugasemdum við frumvarp það er varð að raforkulögum: „Í 5. tölul. er kveðið á um að flutningsfyrirtækið sjái til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins. Spá um raforkuþörf er til þess ætluð að fyrirtækið geti sem best sinnt flutningshlutverki sínu. Orkuspár geta áfram verið í höndum orkuspárnefndar og Orkustofnunar. Spár um uppbyggingu flutningskerfisins eru nauðsynlegar til að tryggja að flutningsfyrirtækið og stjórnvöld hafi fulla yfirsýn yfir þörf fyrir uppbyggingu kerfisins og flutningsfyrirtækið geti annað raforkuflutningum.“ Í 5. tölul. 2. mgr. 11. gr. reglugerðar nr. 1040/2005 um framkvæmd raforkulaga segir að í rekstri flutningskerfisins felist m.a. að flutningsfyrirtækið skuli gera áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins til a.m.k. næstu 5 ára eða lengur ef það telur þörf á og ber að vinna áætlunina í samráði við orkuspárnefnd. Í 3. gr. raforkulaga er flutningskerfi skilgreint sem: „Raflínur og mannvirki þeim tengd sem eru nauðsynleg til að flytja raforku frá virkjunum til stórnotenda og til dreifiveitna.“ 

Í 39. gr. raforkulaga er gert ráð fyrir að ráðherra leggi fyrir Alþingi á tveggja ára fresti skýrslu um raforkumálefni og skal þar m.a. fjalla um yfirlit um sölu og notkun raforku, raforkuþörf og yfirlit um líklega þróun, rannsóknir orkulinda og undirbúning þeirra til raforkuvinnslu, raforkuvinnslu með hliðsjón af raforkuþörf og öryggi raforkukerfisins, styrkingu flutningskerfisins í samræmi við aukna raforkuþörf, gæði raforku og þjóðhagslega þýðingu áætlaðra framkvæmda á sviði raforkumála og áhrif þeirra á atvinnulíf og byggð í landinu. Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 105/2006 er raforkuskýrsla nefnd sem ein af þeim áætlunum sem eigi undir gildissvið frumvarpsins. 

Í skýrslu iðnaðarráðherra um raforkumálefni sem lögð var fram á 140. löggjafarþingi 2011-2012 er í 4. kafla fjallað um raforkuþörf og öryggi raforkukerfisins. Í kaflanum er m.a. fjallað um kerfisáætlun Landsnets 2010 í kafla 4.1 og í kafla 4.2 um flutningskerfi raforku, sjá undirkafla 4.2.1 og 4.2.2. Í kafla 4.2.2 um verkefni í undirbúningi segir: „þótt ekki liggi fyrir nákvæmlega tímasett þörf fyrir ný mannvirki, er í ákveðnum tilvikum ákveðið að hefja undirbúningsferil, sem meðal annars felur í sér kerfisútfærslur, vinnu að skipulagsmálum, umhverfismat og verkhönnun. Þetta er liður í að stytta tímann frá ákvörðun um framkvæmd þar til hægt er að taka mannvirki í rekstur. Í töflu 4.2 má sjá helstu verkefni sem eru í  undirbúningi og er nánari upplýsingar um hvert og eitt þeirra að finna í Kerfisáætlun 2010.“ Í kafla 4.2.1 um verkefni í framkvæmd og hönnun (5 ára áætlun) segir að nýframkvæmdir fari í gegnum langt undirbúnings- og matsferli áður en til framkvæmda komi. Kröfur hafi komið fram um aukna flutningsgetu flutningskerfisins og því sé unnið að stækkun tengivirkja ásamt lagningu nýrra lína og strengja auk spennuhækkunar á flutningsleiðum og þar með aukinni flutningsgetu. Verkefnin séu þó bundin nokkurri óvissu varðandi kostnað og tímasetningar þar sem hönnun flutningsvirkjanna sé mislangt á veg komin og háð forsendum um framleiðsluþróun og raforkunotkun. Í töflu 4.1. eru síðan tilgreind stærstu verkefnin sem eru í framkvæmd og hönnun. 

Í 8. kafla kerfisáætlunar Landsnets 2012-2016 segir að Landsneti hf. berist árlega fjöldi fyrirspurna varðandi möguleika til tengingar við raforkuflutningskerfið. Að loknum frumathugunum geti slíkar fyrirspurnir leitt til viljayfirlýsingar þar sem ábyrgst sé greiðsla á kostnaði Landsnets hf. verði verkefni ekki að veruleika. Slík verkefni séu þó að öðru jöfnu ekki tilgreind í kerfisáætlun fyrr en samningur um orkuflutning liggi fyrir. Landsnet hf. vinni einnig að greiningu á ástandi kerfisins og nauðsynlegum styrkingum eða viðbótum til framtíðar litið. Þótt ekki liggi fyrir nákvæmlega tímasett þörf fyrir ný mannvirki, sé þó í ákveðnum tilvikum hafinn undirbúningsferill, sem feli m.a. í sér kerfisútfærslur, vinnu að skipulagsmálum, umhverfismati og verkhönnun. Í 3. kafla áætlunarinnar er samantekt á helstu framkvæmdum sem áætlaðar eru í flutningskerfi Landsnets næstu 5 árin, þ.e. þeirra sem hafa áhrif á kerfislega eiginleika flutningskerfisins og eru á hönnunar- eða framkvæmdastigi. Eru umræddar framkvæmdir ýmist tilgreindar með heiti eða staðsetningu og gerð grein fyrir framkvæmdinni stuttlega og stöðu hennar. Með hönnunarstigi er átt við þegar ákveðið hefur verið að hefja hönnun viðkomandi flutningsmannvirkja og með framkvæmdarstigi er átt við þegar ákvörðun hefur verið tekin um að fara í framkvæmd verkefnis. 

Ljóst er að Landsnet er félag sem stofnað er skv. lögum nr. 75/2004 og starfar samkvæmt raforkulögum, nr. 65/2003. Hlutverk þess er að annast raforkuflutning og kerfisstjórnun skv. raforkulögum og hefur það auk þess eitt heimild til að reisa ný flutningsvirki. Í hlutverkinu felst m.a. að gera áætlun um uppbyggingu flutningskerfisins til a.m.k. næstu 5 ára og er áætlunin, eins og áður sagði, talin nauðsynleg til að Landsnet hf. og stjórnvöld hafi fulla yfirsýn yfir þörf fyrir uppbyggingu kerfisins og til að flutningsfyrirtækið geti annað raforkuflutningum. Í ljósi þessa og þess hlutverks sem Landsnet hf. hefur við að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt að teknu tilliti til öryggis, skilvirkni, áreiðanleika afhendingar og gæða raforku er það mat ráðuneytisins að kerfisáætlun skv. orðalagi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 feli í sér framkvæmdaáætlun sem markar stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði. Áðurgreind umfjöllun í kerfisáætlun Landsnets 2012-2016 sem og umfjöllun um áætlunina í áðurgreindri skýrslu iðnaðarráðherra um raforkumálefni styrkir einnig þá niðurstöðu að kerfisáætlun feli í sér áætlun sem fylgt sé eftir í framkvæmd. Það er því mat ráðuneytisins að kerfisáætlunin setji leiðbeinandi viðmið við leyfisveitingar til tiltekinna framkvæmda, sbr. þegar reisa á ný flutningsvirki, en í slíkum tilvikum hefur Landsnet hf. einkarétt á framkvæmdum eins og áður sagði. Ráðuneytið bendir á í þessu sambandi að hvorki í lögum nr. 105/2006 né tilskipun ESB nr. 2001/42/EB er gerð sú krafa að framkvæmdaáætlun sé lagalega bindandi við gerð skipulagsáætlana eða að skylt sé að líta til hennar, en landgræðsluáætlun er t.a.m. nefnd í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 105/2006 sem dæmi um áætlun sem talin er eiga undir umrædd lög. Í lögum, þ.m.t. lögum nr. 17/1965 um landgræðslu, er hins vegar hvergi minnst á það að landgræðsluáætlun sé bindandi eða að skylt sé að líta til hennar við gerð skipulagsáætlana. Þess ber einnig að geta að í lögum er almennt ekki kveðið á um að áætlanir stjórnvalda sem heyra undir lög nr. 105/2006 séu bindandi við gerð skipulagsáætlana sveitarfélaga. Undantekning á þessu er þó verndar- og orkunýtingaráætlun, sbr. 1. mgr. 7. gr. laga nr. 48/2011. 

Eins og áður segir þá er nauðsynlegt að líta á framangreint mat ráðuneytisins í heildarsamhengi við önnur skilyrði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 sem þurfa að vera uppfyllt til að kerfisáætlun Landsnets eigi undir gildissvið laganna. 

2) 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Eins og fram hefur komið þá þurfa skilyrði 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 að vera uppfyllt til að kerfisáætlun Landsnet heyri undir gildissvið laganna, þ.e. að hún sé undirbúin og/eða samþykkt af stjórnvöldum og unnin samkvæmt lögum eða ákvörðun ráðherra. 

Í athugasemdum við 4. gr. frumvarps þess er varð að lögum nr. 105/2006 koma ekki fram nánari skýringar á ákvæði 2. málsl. 1. mgr. 3. gr. laganna. Í lið 3.11 í leiðbeiningum ESB um tilskipun nr. 2001/42/EB segir hins vegar: „The element subject to preparation and/or adoption by an authority stresses that plans and programmes need to fulfil certain formal conditions in order to be covered by the Directive. The main idea of this element is that in the end a plan or programme would always be formally adopted by an authority. However, the phrase would also include the situation where a plan is prepared by one authority (or natural or legal person who works on behalf of the authority) and is adopted by another authority.“ 

Ráðuneytið telur ljóst samkvæmt framangreindu að hugsunin að baki því skilyrði að áætlun sé undirbúin og/eða samþykkt af stjórnvöldum sé sú að stjórnvöld hafi það hlutverk að innleiða hana, þ.e. framfylgja henni. Samræmist það ensk-ensku orðaneti á vefsíðunni www.snara.is þar sem hugtakið „adopt“ er m.a. skýrt sem „choose and follow; as of theories, ideas, policies, strategies or plans“. Á sömu vefsíðu þýðir hugtakið í ensk-íslenskri orðabók það að „taka upp, tileinka sér“ eða „samþykkja“. Landgræðsluáætlun og samgönguáætlun eru t.a.m. undirbúnar og lagðar fram af viðkomandi ráðherra, þ.e. stjórnvöldum, í formi tillögu til þingsályktunar, en undirbúningur á einnig oft og tíðum sér stað af hálfu stofnana ráðuneytanna í slíkum tilvikum, sbr. Landgræðslu ríkisins hvað varðar landgræðsluáætlun. Þegar tillagan til þingsályktunar er síðan samþykkt af hálfu Alþingis felast í henni tilmæli til stjórnvalda um að framfylgja henni. Í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögum nr. 105/2006 eru landgræðsluáætlun og samgönguáætlun nefndar sem áætlanir sem heyri undir gildissvið frumvarpsins. 

Eins og áður greinir þá er gerð áætlunar um uppbyggingu flutningskerfisins skv. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, einn liður í því hlutverki Landsnets hf. að byggja flutningskerfið upp á hagkvæman hátt. Landsnet hf. hefur því það hlutverk að sjá alfarið um gerð áætlunarinnar frá upphafi til enda, þ.e. að undirbúa og fullgera áætlunina og að lokum framfylgja henni með hliðsjón af ákvæðum raforkulaga. Það er því mat ráðuneytisins að í þessu felist að kerfisáætlun Landsnets sé bæði undirbúin og samþykkt af hálfu Landsnets hf. Það skilyrði þarf þó einnig að vera uppfyllt að Landsnet hf. teljist stjórnvald í skilningi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Í umsögn Skipulagsstofnunar vegna máls þessa segir stofnunin að hún telji að kerfisáætlun Landsnets sé hvorki undirbúin né samþykkt af stjórnvaldi og falli því ekki undir gildissvið laga nr. 105/2006. Hún segir þó ljóst að undirbúningur áætlunarinnar sé í höndum Landsnets hf. Stofnunin kveðst hins vegar ekki taka afstöðu til þess hvort Landsnet hf. teljist til stjórnvalds í skilningi laganna heldur fremur að kerfisáætlun sé ekki samþykkt af stjórnvaldi. Ráðuneytið telur hins vegar í ljóst samkvæmt framangreindu að sú afstaða Skipulagsstofnunar liggi fyrir að Landsnet hf. sé ekki stjórnvald í skilningi laga nr. 105/2006 þó svo að ekki séu færð frekari rök fyrir þeirri afstöðu stofnunarinnar.

Um hugtakið „stjórnvöld“ í lögum nr. 105/2006 er ekki nánar fjallað í athugasemdum við frumvarp það er varð að lögunum. Um hugtakið er hins vegar fjallað í athugasemdum við frumvarp það er varð að stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, en skv. 1. gr. stjórnsýslulaga gilda lögin þegar stjórnvöld, þar á meðal stjórnsýslunefndir, taka ákvarðanir um rétt eða skyldu manna. Í athugasemdum við 1. gr. frumvarpsins segir að við úrlausn á því atriði hvort einhver tiltekinn aðili falli undir gildissvið laganna beri að leggja til grundvallar hvort um sé að ræða eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga og því geti einkaaðili, sem fengið hafi verið opinbert vald, lotið ákvæðum laganna meðan fyrirtæki í eigu hins opinbera, er einungis stundi almennan atvinnurekstur, fallið utan gildissviðs þeirra. Um hugtakið stjórnvald er einnig fjallað í riti Páls Hreinssonar um „Hæfisreglur stjórnsýslulaga“ frá árinu 2005. Þar segir bls. á 125 til 126 að þessari afmörkun á gildissviði stjórnsýslulaganna hafi verið fylgt við setningu upplýsingalaga svo og við setningu laga um umboðsmann Alþingis. Einnig sé dæmi um að önnur lög mæli svo fyrir að stjórnsýslulögin skuli taka til einkaaðila, sbr. 2. mgr. 30. gr. laga nr. 88/1997 um fjárreiður ríkisins þar sem komi fram að sé einkaaðila falið vald með samningi til að taka ákvarðanir um réttindi og skyldur manna skuli m.a. ákvæði stjórnsýslulaga gilda um þá stjórnsýslu sem verktaki taki að sér að annast. 

Í samræmi við framangreint telur ráðuneytið að við mat á því hvort Landsnet hf. falli undir hugtakið stjórnvöld skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 beri að líta til þess hvort félagið fari með opinbert vald skv. lögum og þar með eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkis eða sveitarfélaga. Í því sambandi bendir ráðuneytið á að í umsögn Skipulagsstofnunar segir að stofnunin taki undir það sjónarmið kærenda að stjórnvald (e. authority) í skilningi laga nr. 105/2006 geti verið stofnun eða fyrirtæki sem falið sé af stjórnvöldum að sinna tiltekinni almenningsþjónustu undir eftirliti ríkisins. 

Eins og fram kemur í 1. gr. laga nr. 75/2004 um stofnun Landsnets þá er kveðið á um stofnun þess sem hlutafélags með lögum og hefur Landsnet það lögbundna hlutverk að annast flutning raforku og kerfisstjórnun skv. III. kafla raforkulaga. Landsneti er þannig óheimilt að stunda aðra starfsemi en þá sem því er nauðsynleg til að geta rækt skyldur sínar samkvæmt raforkulögum eða öðrum lögum, að því undanskildu að því er heimilt að reka raforkumarkað. Stjórn Landsnets hf. skal því vera sjálfstæð gagnvart öðrum fyrirtækjum sem stunda vinnslu, dreifingu eða sölu raforku. Í ljósi þessa telur ráðuneytið ljóst að Landsnet hf. er samkvæmt lögum félag í almannaþjónustu þar sem tilgreindir viðskiptavinir þess eru dreifiveitur, stórnotendur, virkjanir og þeir aðilar sem hafa leyfi skv. lögunum til að stunda viðskipti með raforku, sbr. 2. mgr. 8. gr. raforkulaga. 

Skv. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga felst m.a. í rekstri flutningskerfisins að tengja alla aðila við flutningskerfið og þar með einnig heimild til að synja nýjum aðilum um aðgang að kerfinu. Í rekstrinum felst einnig að útvega rafmagn í stað þess sem tapast í kerfinu, útvega launafl fyrir kerfið, tryggja áreiðanleika í rekstri kerfsins, greiða dreifiveitum bætur sem verða fyrir langvarandi skerðingu á raforkuafhendingu og einnig að sjá til þess að fyrir liggi spá um raforkuþörf og áætlun um uppbyggingu flutningskerfins, eins og fram hefur komið. Skv. 4. mgr. 9. gr. laganna felst m.a. í kerfisstjórnuninni að stilla saman raforkuvinnslu og raforkuþörf og gera samninga við vinnslufyrirtæki í þessu sambandi, tryggja nægjanlegt framboð reiðuafls, samræma notkunarferla þar sem aflmæling fer ekki fram, mæla það rafmagn sem afhent er inn á og út af flutningskerfinu, halda utan um mælingar og skila gögnum til viðkomandi aðila svo að unnt sé að gera upp viðskipti með raforku, hafa tiltækar viðbragðsáætlanir og annast samræmingu neyðaraðgerða í flutningskerfinu, bregðast við í vá og ef einhver aðili að neyðarsamstarfi raforkukerfisins óskar þess og tryggja tengsl við yfirstjórn almannavarna. Landsneti hf. er auk þess skylt skv. 5. mgr. 9. gr. laganna að veita stjórnvöldum, viðskiptavinum og almenningi upplýsingar sem nauðsynlegar eru við mat á því hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og tryggi jafnræði við flutning raforku. Rísi ágreiningur um hvort fyrirtækinu sé skylt að veita umbeðnar upplýsingar sker Orkustofnun úr. Landsneti hf. ber þá skv. 6. mgr. 9. gr. laganna, í samráði við raforkufyrirtæki, að setja reglur um kerfisstjórnunina sem ráðherra staðfestir. Til að Landsnet hf. geti rækt hlutverk sitt skv. lögunum skal það hafa aðgang að öllum nauðsynlegum upplýsingum hjá vinnslufyrirtækjum, dreifiveitum og raforkusölum, sbr. 7. mgr. 9. gr. laganna. Landsneti hf. ber einnig skylda skv. 8. mgr. 9. gr. laganna til að gæta jafnræðis við starfrækslu sína og trúnaðar um upplýsingar er varða viðskiptahagsmuni og aðrar þær upplýsingar sem sanngjarnt er og eðlilegt að leynt fari. Þá ber Landsneti hf. einnig að grípa til skömmtunar raforku til dreifiveitna og notenda ef ófyrirséð og óviðráðanleg atvik valda því að framboð raforku fullnægir ekki eftirspurn. Við skömmtun skal gæta jafnræðis og byggja á málefnalegum sjónarmiðum sem nánar skulu útfærð í reglugerð. 

Samkvæmt framangreindu er Landsnet hf. samkvæmt lögum félag í almannaþjónustu sem hefur afar víðtækt hlutverk skv. raforkulögum, m.a. vegna gerðar kerfisáætlunar Landsnets. Ljóst er að heimildir Landsnets hf. skv. raforkulögum eru afar víðtækar og snerta á ýmsan hátt réttindi og skyldur viðskiptavina þess, sbr. heimildir til að synja nýjum aðilum um aðgang að flutningskerfinu, skylda til að greiða dreifiveitum bætur, skylda til að veita upplýsingar um hvort fyrirtækið fullnægi skyldum sínum við rekstur og kerfisstjórnun flutningskerfisins og heimildir þess til að grípa til skömmtunar raforku. Þá hefur Landsnet hf. einnig víðtækar valdheimildir sem felast í því að það skal hafa aðgang að öllum nauðsynlegum upplýsingum hjá vinnslufyrirtækjum, dreifiveitum og raforkusölum. Í ljósi þessa er það mat ráðuneytisins að Landsnet fari með opinbert vald skv. lögum og þar með eiginlega stjórnsýslu í þágu ríkisins.  

Auk framangreinds leggur ráðuneytið áherslu á mikilvægi þess að líta til markmiðs laga nr. 105/2006 við mat á því hvaða áætlanir heyra undir gildissvið 3. gr. laganna. Skv. 1. gr. laganna er markmið þeirra að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og jafnframt að stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða. Það skal gert með umhverfismati tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana stjórnvalda sem líklegt er að hafi í för með sér veruleg áhrif á umhverfið. 

Eins og kærendur benda á þá er að finna umfjöllun um gildissvið tilskipunar 2001/42/EB með hliðsjón af markmiðum hennar í nýlegum dómi Evrópudómstólsins frá 22. mars 2012; mál C567-10, Inter-Environnement Bruxelles ASBL, Pétitions-Patrimoine ASBL, Atelier de Recherche og d'Action Urbaines ASBL gegn Région de Bruxelles-Capitale. Í dóminum segir m.a.: „However, given the objective of Directive 2001/42, which consists in providing for a high level of protection of the environment, the provisions which delimit the directive's scope, in particular those setting out the definitions of the measures envisaged by the directive, must be interpreted broadly.“ Það er mat ráðuneytisins að sömu sjónarmið eigi við um gildissvið laga nr. 105/2006 og því beri einnig að túlka ákvæði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 með rúmum hætti þannig að markmiðum 1. gr. laganna verði náð, þ.e. að stuðla að sjálfbærri þróun og draga úr neikvæðum umhverfisáhrifum og jafnframt að stuðla að því að við áætlanagerð sé tekið tillit til umhverfissjónarmiða. 

Ráðuneytið bendir á að hugtakið stjórnvald í tilskipun nr. 2001/42/EB hefur í dómaframkvæmd verið túlkað rúmt eins og fram kemur í lið 3.12 í leiðbeiningum ESB um tilskipunina: „The concept of an ‘authority' has been given a large scope in the case law of the ECJ. It can be defined as a body, whatever its legal form and regardless of the extent (national, regional or local) of its powers, which has been made responsible, pursuant to a measure adopted by the State, for providing a public service under the control of the State, and it has for that purpose special powers beyond those which result from the normal rules applicable in relations between individuals (case C-188/89 Foster and others v British Gas). For example, privatised utility companies may be required to carry out some tasks or duties (such as preparing long-term plans for ensuring water resources) which in non-privatised regimes would be carried out by public authorities. In respect of those functions they would be treated as authorities for the purposes of the Directive. In other respects (such as providing consultancy services overseas) they would not be considered to be authorities in the sense of the Directive.“ 

Eins og áður segir þá voru lög nr. 105/2006 sett til innleiðingar á tilskipun nr. 2001/42/EB um mat á áhrifum tiltekinna skipulags- og framkvæmdaáætlana á umhverfið. Í því sambandi ber m.a. að líta til 3. gr. laga nr. 2/1993 um Evrópska Efnahagssvæðið þar sem segir að skýra skuli lög og reglur, að svo miklu leyti sem við á, til samræmis við EES-samninginn og þær reglur sem á honum byggja. 

Í ljósi alls þess sem að framan greinir er það mat ráðuneytisins að Landsnet falli undir hugtakið stjórnvöld í skilningi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006. 

Í framlagðri kæru segir að nægjanlegt sé að kerfisætlunin sé unnin annað hvort skv. lögum eða ákvörðun ráðherra en að bæði skilyrðin séu uppfyllt í tilviki kerfisáætlunar Landsnets. Ráðuneytið telur ljóst eins og fram hefur komið að umrædd áætlun er unnin í samræmi við ákvæði 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, og er því unnin skv. lögum. Hvorki í umsögn Skipulagsstofnunar né Landsnets hf. er því mótmælt að umrætt skilyrði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 sé uppfyllt. 

Í ljósi alls framangreinds, þ.m.t. 1. tölul. þessa kafla úrskurðarins, er það mat ráðuneytisins að kerfisáætlun Landsnets 2012-2016, um uppbyggingu flutningskerfisins skv. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, falli undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 og að meta beri áætlunina í samræmi við kröfur laganna um umhverfismat áætlana. 

3) Formkröfur ekki uppfylltar.

Eins og fram hefur komið þá telja kærendur Skipulagsstofnun ekki hafa virt rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 fyrir töku hinnar kærðu ákvörðunar og telja kærendur einnig að verulega skorti á að ákvörðunin sé nægilega rökstudd. 

Um rannsóknarreglu stjórnsýslulaga er fjallað í 10. gr. þeirra laga og segir þar að stjórnvald skuli sjá til þess að mál sé nægjanlega upplýst áður en ákvörðun er tekin í því. Í framlagðri kæru er ekki útskýrt nánar eða færð rök fyrir þeirri staðhæfingu að Skipulagsstofnun hafi brotið umrætt ákvæði stjórnsýslulaga. Ráðuneytið telur þá ekkert koma fram í gögnum málsins sem benda til þess að rannsóknarreglan hafi verið brotin. 

Um birtingu stjórnvaldsákvörðunar, rökstuðning o.fl. er fjallað í V. kafla stjórnsýslulaga, nr. 37/1993. Skv. 21. gr.  laganna getur aðili máls krafist þess að stjórnvald rökstyðji ákvörðun sína skriflega hafi slíkur rökstuðningur ekki fylgt ákvörðuninni þegar hún var tilkynnt. Ráðuneytið telur hins vegar ljóst að hin kærða ákvörðun var rökstudd af hálfu Skipulagsstofnunar. Þá liggur ekki fyrir í málinu að málsaðilar hafi farið fram á ítarlegri rökstuðning af hálfu Skipulagsstofnunar og í kjölfarið verið synjað um það. 

Með vísan til þess sem að framan er rakið telur ráðuneytið að málsmeðferð Skipulagsstofnunar hafi verið í samræmi við rannsóknarreglu 10. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 og að hin kærða ákvörðun hafi verið rökstudd í samræmi við ákvæði V. kafla stjórnsýslulaga. 

IV. Niðurstaða

Eins og fram hefur komið þá varðar sá ágreiningur sem er til úrlausnar í máli þessu gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana og það álitaefni hvort kerfisáætlun Landsnets 2012-2016, sem unnin er skv. raforkulögum, nr. 65/2003, eigi undir lög nr. 105/2006. Í samræmi við þær forsendur sem tilgreindar eru í III. kafla úrskurðarins er það mat ráðuneytisins að kerfisáætlun Landsnet skv. orðalagi 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 feli í sér framkvæmdaáætlun sem markar stefnu um tilteknar framkvæmdir á ákveðnu svæði. Það er því mat ráðuneytisins að kerfisáætlunin setji leiðbeinandi viðmið við leyfisveitingar til tiltekinna framkvæmda, sbr. þegar reisa á ný flutningsvirki, en í slíkum tilvikum hefur Landsnet hf. einkarétt á framkvæmdum. Ráðuneytið telur einnig að Landsnet hf. falli undir það hugtak að vera stjórnvald skv. 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006, m.a. með vísan til túlkunar á hugtakinu í stjórnsýslulögum, nr. 37/1993, og hlutverks Landsnets hf. skv. raforkulögum, nr. 65/2003. Það er ennfremur mat ráðuneytisins að kerfisáætlunin uppfylli það skilyrði 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 að vera unnin skv. lögum þar sem áætlunin er unnin í samræmi við ákvæði 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga. Ráðuneytið leggur þá áherslu á að líta ber til markmiðs laga nr. 105/2006 við mat á því hvaða áætlanir heyra undir gildissvið þeirra.   

Í ljósi alls framangreinds og III. kafla úrskurðar þessa er það mat ráðuneytisins að kerfisáætlun Landsnets hf. 2012-2016 um uppbyggingu flutningskerfisins skv. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, falli undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 og að meta beri áætlunina í samræmi við kröfur laganna um umhverfismat áætlana. 

Úrskurðarorð: 

Hin kærða ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 13. nóvember 2012 er felld úr gildi. 

Kerfisáætlun Landsnets hf. 2012-2016, sem unnin er skv. 5. tölul. 3. mgr. 9. gr. raforkulaga, nr. 65/2003, fellur undir gildissvið 1. mgr. 3. gr. laga nr. 105/2006 um umhverfismat áætlana.