Mál 03040123

Reykjavík, 22. desember 2003

Hinn 22. desember 2003, var kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi:

Með bréfi, dags. 10. apríl 2003, vísaði Magnús Þorsteinsson, Höfn, Borgarfirði arðsúthlutun hreindýraráðs í Borgarfjarðarhreppi fyrir árið 2002 til umhverfisráðherra.

Þann 18. desember 2002 var úthlutað hreindýraarði í Borgarfjarðarhreppi fyrir árið 2002. Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 22. apríl 2003. Að fengnum skýringum kæranda á því hversu seint úthlutuninni var vísað til ráðuneytisins var ákveðið að taka kæruna til efnislegrar meðferðar. Kæran var send til umsagnar hreindýraráðs, Náttúrustofu Austurlands og Borgarfjarðarhrepps. Umsögn hreindýraráðs barst 3. júlí 2003, umsögn Náttúrustofu Austurlands barst 15. júlí 2003, umsögn Borgarfjarðarhrepps barst 11. júlí. Kæranda var, með bréfi frá 21. júlí 2003 gefinn kostur á að gera athugasemdir við fram komnar umsagnir. Athugasemdir kæranda bárust þann 14. ágúst 2004. Frekari skýringar kæranda bárust með bréfi frá 8. nóvember 2003 og frekari upplýsingar bárust frá Náttúrustofu Austurlands og hreindýraráði, nú Umhverfisstofnun, með bréfi frá 8. desember 2003.

Í kæru segir að úthlutunargerð vegna hreindýraarðs beri með sér talsverðar breytingar frá þeim drögum sem auglýst voru og hann gerði athugasemdir við. Ekki verði séð að hreindýraráð hafi komið að endurmatinu sbr. útskrift úr fundargerðarbók þess.

Í umsögn hreindýraráðs segir að formaður hreindýraráðs hafi farið yfir athugasemdir kæranda ásamt starfsmanni hreindýraráðs og fulltrúa Náttúrustofu Austurlands. Þessir aðilar hafi haft umboð hreindýraráðs til að bregðast við einstökum athugasemdum. Vinnugögn hafi síðan verið lögð fyrir hreindýraráð til yfirferðar og samþykktar.

Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir vísar kærandi til bréfs síns til hreindýraráðs, frá 26. desember 2002, þar sem farið var fram á aðgang að tilteknum gögnum. Kærandi telur að ráðið hafi ekki farið að upplýsingalögum eða að formleg stjórnvaldsákvörðun í málinu liggi ekki fyrir nema hvort tveggja sé.

Kærandi gerir þær kröfur að endurreiknaðar verði ágangsbætur í úthlutun hreindýraarðs í Borgarfjarðarhreppi fyrir árið 2002 með hliðsjón af eftirfarandi forsendum: Tvöfaldar ágangsbætur verði að jafnaði á jarðir í Loðmundarfirði og Húsavík miðað við sambærilegar jarðir í Borgarfjarðarhreppi, við mat á ágangsbótum á allar jarðir í hreppnum verði tekið tillit til landstærðar viðkomandi jarðar ásamt landmati og að ágangur verði metinn á hverja jörð þrátt fyrir að sami eigandi kunni að vera að jörðum sem skráðar eru í samliggjandi línum í fasteignamatsskránni.

Kærandi telur ekki rétt að við úthlutun hreindýraarðs sé miðað við lögbýli. Þá gildi einu hvaða landstærð eða landgæði standi á bak við viðkomandi skráningu. Kærandi telur einnig rangt að jarðeigandi sem á tvær jarðir fái úthlutað sem um eina jörð væri að ræða. Kærandi telur einnig að arður vegna jarða í Loðmundarfirði þ.e. jarðanna Álftavíkur, Bárðarstaða, Árnastaða, Hjálmárstrandar, Klyppastaða, Ness, Neshjáleigu, Seljamýrar, Stakkahlíðar Sævarenda og Úlfsstaða sem og jarðarinnar Húsavík hafi verið hækkaður of mikið frá því að tillaga að úthlutunargerð var auglýst til athugasemda. Kærandi vísar einnig til athugasemda sinna sem sendar voru hreindýraráði með bréfi, dags. 11. desember 2002. Þar kemur fram sú skoðun kæranda að ekki sé samræmi milli landstærðar og þess hvaða arðsfjárhæð kemur til úthlutunar.

Í umsögn hreindýraráðs er vísað til 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 485/2002 en þar segir:

„Hreindýraráð ráðstafar arði af hreindýraveiðum. Skulu eingöngu þeir sem fyrir ágangi hreindýra verða á lönd sín njóta arðsins. Við úthlutun veiðileyfa er leyfum skipt niður á ágangssvæði. Með ágangssvæði er átt við nánar skilgreint svæði, þar sem ágangur hreindýra er svipaður á öllu svæðinu.

Úthluta skal arði á einstök ágangssvæði í samræmi við úthlutuð veiðileyfi. Hreindýraráð gerir ár hvert tillögu til umhverfisráðuneytisins um fjölda og mörk ágangssvæða að fengnum tillögum Náttúrustofu Austurlands. Skal þar tekið mið af dreifingu hreindýra á síðustu 10 árum, en tillit skal taka til breytinga á ágangi og dreifingu hreindýra á undangengnu ári séu umtalsverð frávik milli ára.

Af hverju felldu dýri fara kr. 5.000 til ábúenda eða umráðenda, eftir atvikum, þeirrar jarðar sem dýr er fellt á. Eftirstöðvar skiptast sem hér segir:

1. Á allar jarðir innan hvers ágangssvæðis sem verða fyrir ágangi (30%):

a. Samkvæmt fasteignamati lands, þriðjungur.

b. Samkvæmt landstærð (mæld eða flokkuð), tveir þriðju hlutar.

2. Samkvæmt mati á ágangi (70%):

a. Lítill ágangur, 5%.

b. Nokkur ágangur 15%.

c. Töluverður ágangur 30%.

d. Mikill ágangur 50%.

Heimilt er að hnika frá ágangi í a-d lið um allt að 5% ef veigamiklar ástæður mæla með.

Hreindýraráð metur ágang á einstakar jarðir með hliðsjón af ofangreindu að fenginni umsögn Náttúrustofu Austurlands. Óheimilt er að láta arð af hreindýraveiðum ganga til þeirra sem ekki heimila hreindýraveiðar á landi sínu."

Í umsögninni segir að reglugerðin geri ráð fyrir því að arðinum sé skipt á allar jarðir, innan hvers ágangssvæðis, sem verða fyrir ágangi. Ekki verði hjá því komist að úthluta á lögbýli. Ekki verði séð að önnur leið sé fær. Jafnframt segir í umsögninni að ekki sé síður hætta á að ágangur verði mikill á litlar jarðir. Þannig hafi t.d. orðið miklar skemmdir vegna ágangs á jörðum sem teknar hafa verið undir skógrækt þótt litlar séu.

Í umsögn Náttúrustofu Austurlands segir að ekki sé vitað til að þess að einstakar jarðir í Borgarfjarðarhreppi hafi orðið fyrir fjárhagslegum skakkaföllum vegna ágangs hreindýra síðustu tíu árin. Vegna þess byggi matið fyrst og fremst á hagagöngu hreindýranna. Upplýsingar um hagagöngu hreindýra í Borgarfjarðarhreppi síðustu tíu árin séu nokkuð góðar. Gengið sé út frá því að á því tímabili hafi hreindýr gengið eitthvað á öllum jörðum í hreppnum. Hagaganga hreindýra í Borgarfjarðarhreppi hafi á því tímabili að mestu leyti verið bundin við Loðmundarfjörð og Húsavík. Í ljósi þess hafi Náttúrustofan metið mestan ágang þar. Undantekning frá því sé Hjálmárströnd þar sem dýr sjáist sjaldan. Ágangur á aðrar jarðir hafi verið metinn nokkur. Hins vegar hafi litlar jarðir s.s. jörðin Bakkagerði og Glettinganes verið metnar með minni ágang. Landstærð sé metin sérstaklega við útreikning arðs. Þannig falli jörðin Njarðvík í flokk stærstu jarða og jörðin Geitvík í flokk lítilla jarða. Hreindýr sjáist fá og sjaldan á þessum jörðum þó heldur meira í Njarðvík og því sé ágangur metin þar 15% á móti 10% í Geitvík. Meta skuli ágang á allar jarðir þar sem einhver hreindýr gangi. Það hafi því verið mat náttúrustofunnar að ekki væri rétt að meta engan ágang á minnstu jarðirnar. Niðurstaða stofunnar hafi verið að meta bæri ágang þar 10%.

Í umsögn Borgarfjarðarhrepps segir að hreppsnefnd telji framangreinda kæru réttmæta. Nefndin telji sjálfgefið að í þeim hreppum þar sem nákvæm landstærð jarða liggi fyrir séu þær tölur lagðar til grundvallar útreikningum í stað þess að notað sé huglægt mat eins og nú virðist notað til þess að skipta jörðum upp í stærðarflokka sem hlaupið geta á tugum prósenta. Við skoðun á úthlutun hreindýraarðs í Borgarfjarðarhreppi árið 2002 blasi við hróplegt ósamræmi milli einstakra jarða eins og skýr dæmi séu um í bréfi kæranda til hreindýraráðs, dags. 11. desember 2002.

Kærandi telur að gögn um hagagöngu hreindýranna í Borgarfjarðarhreppi síðustu tíu árin trúverðug svo langt sem þau ná. Þau taki þó einkum til hagagöngu dýranna á veiðitíma og talningartíma í apríl. Landskemmdir af völdum hreindýra verði nær eingöngu þegar snjóalög þrengja að þeim miðsvetrar og þau standi í karfstri á takmörkuðum svæðum en þá hafa þau verið öllu meira í Borgarfirði og nágrenni en talningarnar gefi til kynna. Umræddar upplýsingar hafi væntanlega allar verið til staðar þegar gerð var tillaga að arðsúthlutun og því ekkert nýtt tilefni til að hækka hlutfallslegt mat á ágangi í Húsavík og Loðmundarfirði úr 30% í 50% frá tillögu til úthlutunar. Þetta hafi orðið til þess að lækka ágangsbætur í Njarðvík úr 17.566 kr. í 13.712 kr.

Í frekari upplýsingum hreindýraráðs frá 8. desember 2003 kemur fram að meðalarður fyrir árið 2002 í Borgarfjarðarhreppi vegna ágangs á jarðir í Húsavík og Loðmundarfirði er 3,5-3,8 sinnum hærri en á jarðir annars staðar í sveitarfélaginu.

Í kæru segir að úthlutunargerð vegna hreindýraarðs beri með sér talsverðar breytingar frá þeim drögum sem auglýst voru og sem kærandi gerði athugasemdir við. Ekki verði séð að hreindýraráð hafi komið að endurmatinu sbr. útskrift úr fundargerðarbók þess.

Í umsögn hreindýraráðs segir að formaður hreindýraráðs hafi farið yfir athugasemdir kæranda ásamt starfsmanni hreindýraráðs og fulltrúa Náttúrustofu Austurlands. Þessir aðilar hafi haft umboð hreindýraráðs til að bregðast við einstökum athugasemdum. Vinnugögn hafi síðan verið lögð fyrir hreindýraráð til yfirferðar og samþykktar. Í athugasemdum kæranda um fram komnar umsagnir vísar kærandi til bréfs síns til hreindýraráðs frá 26. desember 2002 þar sem farið var fram á aðgang að tilteknum gögnum. Kærandi telur að ráðið hafi ekki farið að upplýsingalögum eða að formleg stjórnvaldsákvörðun í málinu liggi ekki fyrir nema hvort tveggja sé.

Í máli þessu er til umfjöllunar úthlutun hreindýrarðs í Borgarfjarðarhreppi árið 2002. Ákvörðun um aðgang að gögnum er sérstök ákvörðun tekin á grundvelli stjórnsýslulaga eða upplýsingalaga eftir atvikum. Samkvæmt 14. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996 er heimilt að bera synjun stjórnvalds um að veita aðgang að gögnum samkvæmt lögum þessum undir úrskurðarnefnd um upplýsingamál sem úrskurðar um ágreininginn. Hið sama gildir um synjun stjórnvalds um að veita ljósrit af skjölum eða afrit af öðrum gögnum. Einnig er heimilt að kæra synjun um aðgang að gögnum sem óskað er eftir á grundvelli stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 skv. 19. gr. þeirra laga. Verður því ekki fjallað frekar um þetta atriði í máli þessu.

Samkvæmt 4. gr. reglugerðar um stjórn hreindýaraveiða, nr. 452/2000 sem í gildi var við úthlutun hreindýraarðs árið 2002 var það m.a. hlutverk ráðsins að skipta arði af sölu veiðileyfa og afurða felldra dýra. Skv. 3. mgr. sömu gr. var ráðinu heimilt að ráða framkvæmdastjóra til að annast starfsemi á vegum ráðsins. Ekki er að finna nánari reglur um málsmeðferð hjá ráðinu í reglugerðinni. Ráðuneytið lítur svo á að VIII. kafli stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 sem fjallar um stjórnsýslunefndir hafi jafnframt átt við um ákvörðun ráðsins um hreindýraarð. Samkvæmt fundargerð hreindýraráðs voru drög að arðsúthlutun samþykkt í hreindýraráði 27. nóvember 2002. Frestur til athugasemda við drögin var til 16. desember 2002. Samkvæmt umsögn ráðsins fór formaður þess yfir athugasemdir kæranda ásamt starfsmanni ráðsins. Með vísun til þessa og 3. mgr. 4. gr. reglugerðar um stjórn hreindýraveiða nr. 452/2000 telur ráðuneytið ákvörðun um úthlutun hreindýraarðs í sveitarfélaginu hafi verið í samræmi við gildandi ákvæði að þessu leyti.

Fyrir liggur að hreindýraarður var greiddur út til hlutaðeigandi þann 18. desember 2002. Með hliðsjón af því og umsögn hreindýraráðs telur ráðuneytið ljóst að ákvörðun hafi legið fyrir um úthlutun arðsins.

Kærandi gerir þær kröfur að endurreiknaðar verði ágangsbætur í úthlutun hreindýraarðs í Borgarfjarðarhreppi fyrir árið 2002 með eftirfarandi forsendum: Tvöfaldar ágangsbætur verði að jafnaði á jarðir í Loðmundarfirði og Húsavík miðað við sambærilegar jarðir í Borgarfjarðarhreppi, við mat á ágangsbótum á allar jarðir í hreppnum verði tekið tillit til landstærðar viðkomandi jarðar ásamt landmati og að ágangur verði metinn á hverja jörð þrátt fyrir að sami eigandi kunni að vera að jörðum sem skráðar eru í samliggjandi línum í fasteignamatsskránni.

Við úthlutun hreindýraarðs árið 2002 var í gildi reglugerð um skiptingu arðs af hreindýrum, nr. 485/2002. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar skal úthluta arði á einstök ágangssvæði í samræmi við úthlutuð veiðileyfi. Hreindýraráð gerir ár hvert tillögu til umhverfisráðuneytisins um fjölda og mörk ágangssvæða að fengnum tillögum Náttúrustofu Austurlands. Skal þar tekið mið af dreifingu hreindýra á síðustu 10 árum, en tillit skal taka til breytinga á ágangi og dreifingu hreindýra á undangengnu ári séu umtalsverð frávik milli ára. Samkvæmt tillögu hreindýraráðs sem samþykkt var af ráðuneytinu, þann 22. október 2002, er Borgarfjörður eitt ágangssvæði. Samkvæmt 3. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar skal arði að frádregnum gjöldum fyrir hvert fellt dýr úthlutað í tvennu lagi annars vegar 30% á allar jarðir sem verða fyrir ágangi og hins vegar 70% samkvæmt mati á ágangi. Bæði í áðurgildandi reglugerð skiptingu arðs af hreindýrum, nr. 454/2000 sem felld var úr gildi með reglugerð með sama heiti, nr. 485/2002 og núgildandi reglugerð með sama heiti, nr. 487/2003 eru hlutföllin hins vegar 40/60.

Af gögnum málsins er ljóst að meðalarður fyrir árið 2002 í Borgarfjarðarhreppi vegna ágangs á jarðir í Húsavík og Loðmundarfirði er 3,5-3,8 sinnum hærri en á jarðir annars staðar í sveitarfélaginu. Við úthlutun hreindýraarðs í Borgarfjarðarhreppi árið 2002 var við mat á ágangi lögð til grundvallar upplýsingar um hagagöngu hreindýra næstliðin 10 ár á undan. Samkvæmt upplýsingum hreindýraráðs og Náttúrustofu Austurlands hefur ekki verið tilkynnt um sérstakar skemmdir á jörðum af völdum hreindýra á því tímabili. Kærandi telur að landskemmdir af völdum hreindýra verði nær eingöngu þegar snjóalög þrengi að þeim miðsvetrar og þau standi í krafstri á takmörkuðum svæðum en þá hafi þau verið öllu meira í Borgarfirði en talningar gefi til kynna. Kærandi tilgreinir ekki sérstakar skemmdir eða annan ágang hreindýr á jörð sinni eða öðrum jörðum.

Á tíðarfarsyfirliti sem birt er á vefsíðu Veðurstofu Íslands segir um veturinn 2002 (desember 2001-mars 2002) að hann hafi verið í meðallagi hvað hitafar snertir þegar á heildina er litið, en hlýindi mikil í desember. Óvenju snjólétt var á nær öllu landinu í janúar, í febrúar þótti tíðin fremur meinlítil miðað við árstíma og í mars var kalt og fremur þurrt fram yfir miðjan mánuðinn, einkum á norðanverðu landinu. Ráðuneytið telur því upplýsingar um veðurfar veturinn 2002 ekki benda til þess að sá þáttur hafi stuðlað að auknum ágangi hreindýra. Ráðuneytið hefur kynnt sér þau gögn sem lágu til grundvallar úthlutun í Borgarfjarðarhreppi árið 2002, gögn um hagagöngu hreindýra undanfarin 10 ár, kort o.fl. Að virtum þeim gögnum telur ráðuneytið ljóst að undanfarin ár hafi umferð hreindýra verið mun meiri í suðurhluta Borgarfjarðarhrepps þ.e. í Loðmundarfirði og Húsavík en í nyrðri hluta hans. Telur ráðuneytið ekki hafa í máli þessu komið fram gögn eða upplýsingar sem gefa tilefni til að kveða á um breytingu á ágangsmati hreindýraráðs í sveitarfélaginu árið 2002 og er framangreindri kröfu kæranda því hafnað.

Kærandi krefst þess við mat á ágangsbótum á allar jarðir í Borgarfirði verði tekið tillit til landstærðar viðkomandi jarðar ásamt landmati. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýarveiðum, nr. 485/2002 er heimilt að skipta því hlutfalli hreindýraarðs sem fellur til vegna landstærðar með hliðsjón af flokkun lands. Síðan hreindýraráð tók við úthlutun arðs árið 2000 hafa jarðir verið stærðarflokkaðar í öllum sveitarfélögum. Eru jarðir flokkaðar í fjóra flokka eftir stærð. Samkvæmt umsögn hreindýraráðs hafa nær engar athugasemdir borist almennt vegna stærðarflokkanna jarða á ágangssvæði og því hefur verið gengið út frá því að jarðareigendur séu almennt sáttir við hana. Með kæru fylgdi yfirlit Línuhönnunar hf. frá 15. desember 1987 um flatarmál jarða í Borgarfjarðarhreppi og hlutfall þeirra af heild sveitarfélagsins. Um er að ræða sextán ára gamlar upplýsingar. Þar er aðeins tilgreindur hluti þeirra jarða sem skráðar eru í fasteignamati og hreindýraráð hefur lagt til grundvallar. Telur ráðuneytið því ekki unnt að leggja það til grundvallar úthlutunar á hreindýraarði í dag. Ráðuneytið telur að á meðan ekki liggja fyrir mælingar á stærðum jarða sem verða fyrir ágangi hreindýra sé heimilt að úthluta hreindýraarði eftir flokkun landstærðar og er þessari kröfu kæranda því hafnað.

Kærandi telur ekki rétt að miða úthlutun við lögbýli. Ráðuneytið fellst á þau sjónarmið að sem fram koma í umsögn hreindýraráðs að ekki verði séð hvaða annað viðmið sé unnt að nota. Ráðuneytið telur nauðsynlegt að miðað sé við opinbera skráningu á jörðum og fellst því ekki á þetta sjónarmið kæranda.

Kærandi krefst þess að ágangur verði metinn á hverja jörð þrátt fyrir að sami eigandi kunni að vera að jörðum sem skráðar eru í samliggjandi línum í fasteignamatsskránni. Með úrskurði ráðuneytisins dags. 14. mars 2003 segir:

„Samkvæmt 1. gr. reglugerðar, um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 454/2000, skal úthluta 40% arðs á allar jarðir í viðkomandi sveitarfélagi sem verða fyrir ágangi, 60% arðsins skal úthluta samkvæmt mati á ágangi. Ráðuneytið lítur svo á að í þessu ákvæði reglugerðarinnar felist sú meginregla að arði skuli úthlutað á hverja jörð fyrir sig óháð því hvort sami eigandi er að tveimur jörðum eða fleiri."

Samkvæmt upplýsingum hreindýraráðs var framangreindri reglu fylgt hvað varðar jarðir kæranda og er þessari kröfu hans því hafnað.

Kröfum kæranda um breytingar á úthlutun hreindýraarðs í Borgarfjarðarhreppi fyrir árið 2002 er hafnað.

F. h. r.