Mál 05080076
Þann 24. janúar 2006 var upp kveðinn í ráðuneytinu eftirfarandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu hefur borist stjórnsýslukæra Ingólfs Steinssonar og Kristínar Steinsdóttur, dags. 22. september 2005, Landverndar, dags. 23. september 2005, Náttúruverndarsamtaka Austurlands, dags. 21. september 2005, Helga Hallgrímssonar, dags. 18. september 2005 og Hjörleifs Guttormssonar, dags. 19. september 2005 vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 18. ágúst 2005 um matsskyldu virkjunar Fjarðarár í Seyðisfirði.
I. Málavextir.
Framkvæmdaraðili, Íslensk orkuvirkjun ehf. tilkynnti fyrirhugaða framkvæmd sem breytingu á framkvæmd, sbr. 13. tl. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Fyrirhugað er að byggja tvær sjálfstæðar virkjanir við Fjarðará í Seyðisfirði; Gúlsvirkjun sem verður 2,5 MW og Bjólfsvirkjun sem verður 4,9 MW. Ráðgert er að endurbyggja miðlun í Heiðarvatni sem eykst um 9 GL og verða stíflugarðar þar 1.158 metar að lengd og efnisþörf 186.000 m3. Neðan við Heiðarvatnsmiðlun er gert ráð fyrir jöfnunarlóni en úr því mun renna í inntakslón Gúlsvirkjunar. Verða stíflugarðar jöfnunarlónsins 438 metar að lengd og efnisþörf 25.000 m3 . Þverá sem rennur í Fjarðará töluvert neðan við Heiðarvatn verður stífluð og veitt í jöfnunarlónið. Stíflugarðar Þverárlóns verða um 400 metar að lengd og efnisþörf um 36.000 m3, miðlun 1,5 GL.
Ráðuneytið sendi fram komnar kærur til umsagnar Umhverfisstofnunar, Heilbrigðiseftirlits Austurlands, Seyðisfjarðarkaupstaðar, Skipulagsstofnunar og Íslenskrar orkuvirkjunar ehf. Umsögn Umhverfisstofnunar barst þann 2. nóvember 2005, umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands þann 17. október 2005, umsögn Skipulagsstofnunar þann 1. nóvember og umsögn Íslenskrar orkuvirkjunar ehf. þann 21. október 2005. Kærendum var gefinn kostur á að koma að athugasemdum við fram komnar umsagnir. Athugsemdir bárust frá Hjörleifi Guttormssyni þann 22. nóvember 2005.
II. Kæruatriði og umsagnir um þau.
1. Um formhlið málsins.
1.1. Kærufrestur.
Framkvæmdaraðili fer í umsögn sinni fram á að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort kærur hafi borist innan kærufrest. Í auglýsingu Skipulagsstofnunar í Morgunblaðinu þann 22. ágúst 2005 hafi kærufrestur skýrlega verði tilgreindur 19. september 2005. Það sé hvorki í valdi framkvæmdaraðila, Skipulagsstofnunar né umhverfisráðuneytisins að ákveða annan kærufrest.
Kærandi Hjörleifur Guttormsson lítur svo á að kærufrestur hafi verið til 23. september 2004. Aðrar kærur í málinu eru dagsettar á tímabilinu 21. - 23. september 2005.
Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um matsskyldu, frá 18. ágúst 2005, segir að frestur til að kæra ákvörðunina sé til 19. september 2005. Samkvæmt upplýsingum Skipulagsstofnunar ullu mistök því að fram komu á heimasíðu stofnunarinnar gögn sem mátti skilja svo að kæruferstur væri til 23. september 2005.
1.2. Tvær kærur eða ein.
Í umsögn Íslenskrar orkuvirkjunar ehf. um fram komnar kærur kemur fram að framkvæmdaraðili lítur svo á að tvær kærur hafi borist frá Hjörleifi Guttormssyni.
Í athugasemdum Hjörleifs Guttormssonar er þessu sjónarmiði hafnað. Fram komin kæra hafi verið sett fram innan kærufrests þar sem fram komi kærukröfur en í seinna bréfinu kom fram rökstuðningur.
2. Um efnishlið málsins.
Kærendur krefjast þess að ákveðið verði að framkvæmdin verði háð mati á umhverfisáhrifum. Þar sem fram komnar kærur eru að verulegu leyti efnislega samhljóða telur ráðuneytið ekki hafa þýðingu að greina kæruatriði eftir því hver er kærandi hverju sinni.
2.1. Nýjar virkjanir ekki breyting á framkvæmd.
Kærendur telja að ekki séu um að ræða breytingar á framkvæmd sem þegar hafi verið leyfð. Um sé að ræða hugmyndir um tvær nýjar og sjálfstæðar virkjanir í Fjarðará og stórfellda aukningu miðlunar í Heiðarvatni sem m.a. myndi kalla á tilfærslu núverandi þjóðvegar. Svonefnd Bjólfsvirkjun myndi nýta áfram fallið frá inntaki við Gúl niður á láglendi með stöðvarhús um 200 metrum neðan við stöðvarhús Fjarðarselsvirkjunar sem byggð hafi verið á árinu 1913. Aðrennslispípur að viðkomandi stöðvarhúsum yrðu samtals 6,4 km á lengd, niðurgrafnar ásamt viðkomandi rafstrengjum. Vatnsborðssveifla í Heiðarvatni myndi við aukna miðlun vaxa um 9 metra frá því sem nú er (3 metrar). Flatarmál vatnsins myndi jafnframt nær þrefaldast. Villandi sé að setja þessar nýju fyrirhuguðu virkjanir í Fjarðará fram sem endurbætta virkjun í Fjarðará. Gamla Fjarðarselsvirkjun 0,16 MW að afli og sem nýti um 50 metra fallhæð og lítilsháttar miðlun í Heiðarvatni varði í raun ekki þessar nýju virkjunarhugmyndir. Hún sé sögulegt minnismerki og safngripur sem enn nýtist til rafmagnsframleiðslu.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að þar sem virkjunarmannvirki séu til staðar neðst og efst á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði í Fjarðará sé um að ræða breytingu á þeirri framkvæmd samkvæmt 13. tl. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Stofnunin lítur svo á að við málsmeðferð um matsskyldu framkvæmdarinnar hafi ekki komið fram efnisleg rök, sbr. 3. viðauka laganna um að í ljósi stærðar og umfangs framkvæmdarinnar kynni hún að hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Stofnunin telji að fyrir liggi hvert eðli og umfang framkvæmdarinnar, áhrifasvæði og umhverfisáhrif verði. Fyrir liggi samþykki Vegagerðarinnar fyrir framkvæmdinni eins og hún sé kynnt í deiliskipulagi sem feli í sér hækkun þjóðvegarins þar sem hann lendi úti í lóninu en ekki að hann verði færður út fyrir lónið.
Í umsögn framkvæmdaraðila segir að ekki verði litið framhjá því að Fjarðará er í dag virkjuð og í tengslum við þá virkjun hafi verið reist stífla við Heiðarvatn til að nota það sem miðlunarlón.
2.2. Stærð vatnsmiðlunar.
Kærendur telja Skipulagsstofnun hafa horft fram hjá ákvæði 17. tl. 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem fram kemur að stíflur og önnur mannvirki eða breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem 3 km2 lands eða meira fara undir vatn eða rúmtak vatns er meira en 10 milljónir m3. Viðbótarmiðlun þeirra virkjana sem um ræði í máli þessu sé meira en 10 milljónir m3 og framkvæmdin sé því ótvírætt matsskyld.
Í umsögn framkvæmdaraðila segir að rúmtak vatns vegna endurbóta á miðlun í Heiðarvatni muni aukast um 9 GL og vegna nýrrar miðlunar í Þverárlóni um 1,5 GL. Ekki beri að leggja saman vatnsrúmtak þessara miðlana og heimfæra þannig framkvæmdina undir 17. tl. 1. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Ákvæðið vísi til breytinga sem verði á einu vatni vegna framkvæmda en ekki til samanlagðra breytinga á fleiri vötnum. Til samanburðar er vísað til þess að í ákvæðum a. liðar 2. tl. í 2. viðauka og 21. tl. 1. viðauka laganna, sbr. breytingu á þeim tölulið með lögum, nr. 74/2005, um breytingu á lögum um mat á umhverfisáhrifum er fjallað sérstaklega um að leggja megi saman stærð tveggja eða fleiri efnistökustaða. Ekkert slíkt ákvæði sé í 17. tl. 1. viðauka en ætla mætti að svo hefði verið, hefði það verið ætlun löggjafans að leggja mætti saman rúmtak tveggja eða fleiri vatna skv. ákvæðinu.
2.3. Náttúruverndargildi.
Kærendur telja að Fjarðará með sínum 25 fossum sé mikið náttúrudjásn. Múlafoss og Gufufoss séu á skrá yfir fossa sem æskilegt sé talið að friðlýsa. Einnig segir að þó að áætlað sé að tryggja visst lágmarksrennsli í Fjarðará með tilliti til breytinga eftir árstíðum verði miðlað rennsli aldrei það sama og náttúrulegt rennsli og hætt við að fossarnir missi áhrifamátt sinn við virkjun árinnar. Fjarðardalur sem áin renni um sé fagur og gróðurríkur, fossandi lækir setji mikinn svip á hlíðina. Svæðið sé mikið notað til útivistar. Engin skipuleg könnun hafi farið fram á náttúrufari Fjarðardals og Stafdals og ekki hafi verið reynd að flokka landið þar eftir verndargildi eða skilgreina helstu náttúruminjar enda sé ekkert á þann þátt minnst í skýrslu framkvæmdaraðila. Stýring á rennsli fossanna rýri óhjákvæmilega gildi þeirra til náttúruupplifunar. Verndun fossanna sé mál sem varði alla Íslendinga. Mat á umhverfisáhrifum þessara virkjanahugmynda myndi varpa ljósi á þá hagsmuni sem hér séu í húfi.
Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að sjónrænum áhrifum stækkunar Heiðarvatns og nýs lóns við Þverá auk jöfnunarlóns og inntakslóna séu gerð góð skil í skýrslu framkvæmdaraðila, bæði með kortum og tölvugerðum myndum. Vísað er til þess sem segir í skýrslu framkvæmdaraðila að gróður á lónstæðum muni fara undir vatn og eyðileggjast við framkvæmdina en hvorki sé þar um stór svæði að ræða né gróskumikinn, sérstakan eða sérlega verðmætan gróður. Varðandi ásýnd fossa segir í umsögninni að stífla hafi verið í Heiðarvatni frá árinu 1946. Í ljósi þess sé varla hægt að telja að rennsli árinnar frá þeim tíma sé alfarið náttúrulegt. Vísað er til skýrslu framkvæmdaraðila þar sem sýndar eru myndir af Gufufossi og Múlafossi til að sýna útlit fossanna miðað við ákveðið rennsli mælt í m3/sek. Sjáanlegur munur á fossunum sé ekki mikill þegar vatnsmagn beggja fossa sé á bilinu 8-17m3/sek. Ekki komi fram í skýrslu eða svörum framkvæmdaraðila hvert lágmarksrennsli verði í fossunum eftir árstíðum mælt í m3/sek. eftir framkvæmdir. Lagning aðrennslispípu muni einungis hafa tímabundin áhrif verði vel að því verki staðið en framkvæmdin muni verða mjög sýnileg á framkvæmdatíma vegna nálægðar við þjóðveg. Ekki sé um óraskað svæði að ræða þar sem talsverð mannvirkjagerð hafi þegar verið í Fjarðardal. Umhverfisstofnun telji að sýnileg mannvirki muni ekki valda umtalsverðum sjónrænum áhrifum ef staðið verði að framkvæmdinni á þann hátt sem lýst sé í skýrslu framkvæmdaraðila.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að stofnunin telji að sjónræn áhrif framkvæmdarinnar verði töluverð en að fyrir liggi hver þau séu. Vísað er til umsagnar Umhverfisstofnunar um að ekki sé líklegt að framkvæmdin muni hafa umtalsverð áhrif gróður og umsagnar Náttúrustofu Austurlands um að aðrennslispípur muni liggja að stórum hluta um svæði sem áður hefur verið raskað með vegagerð og áhrif þeirra á gróður ættu að vera lítil ef vandað verði til verks við framkvæmd og frágang. Jafnframt bendir Skipulagsstofnun á að ekki hafi komið fram athugasemdir um sjónræn áhrif framkvæmdarinnar þegar deiliskipulag framkvæmdarinnar var auglýst. Vísað er til þess sem segir í tilkynningu framkvæmdaraðila að ekki sé beint samhengi milli vatnsmagns og útlits árinnar vegna þess hve árfarvegurinn sé brattur og fremur þröngur, rennslishraði vatnsins sé því mikill og fossarnir og áin haldi vel útliti sínu. Miklar rennslissveiflur séu í ánni yfir árið en að vatnsnotkun til virkjananna ráðist af því að rennsli fari ekki niður fyrir náttúrulegt lágrennsli og að áin haldi sínum náttúrulegu rennslissveiflum. Skipulagsstofnun líti svo á að gögn framkvæmdaraðila séu fullnægjandi hvað varðar lýsingum á ætluðum áhrifum á fossa og geri ráð fyrir að þau verði ásættanleg.
Í umsögn framkvæmdaraðila segir að einn mikilvægasti liðurinn í undirbúningi að frekari virkjun Fjarðarár hafi verið að meta hagkvæma vatnsnotkun til orkuvinnslu án þess að skaða Fjarðará og ásýnd fossa hennar. Lausn framkvæmdaraðila hafi verið unnin í samvinnu við verkfræðistofuna Hönnun hf. og Magnús Sigurðsson, sérfræðing á sviði vatnsnotkunar til raforkuvera. Byggt hafi verið á reynslu þessara aðila og gögnum úr rennslislíkani Orkustofnunar ásamt skoðunum á breytingum sem verða á Fjarðará við mismunandi vatnsmagn. Tekið hafi verið mið af lakasta vatnsári enda reyni fyrst og fremst á áhrif virkjana við slíkar aðstæður. Gera verði ráð fyrir að standa verði við fasta afhendingu á afli og orku við slík skilyrði. Rennslisútlit Fjarðarár sé mjög svipað eftir virkjun. Flóð og rennslisbreytingar verði til staðar eftir sem áður. Við samanburð á útliti fossanna og rennslismagns hafi verði leitt í ljós að útlitslega sé ekki tekin áhætta. Fjarðará sé eitt mest rannsakaða vatnsfall á landinu. Mælingar á rennsli megi rekja allt aftur til 1951. Orkustofnun hafi unnið rennslislíkan bæði fyrir RARIK og Íslenska orkuvirkjun ehf. Vísað er til skipulagsskilmála deiliskipulags framkvæmdanna þar sem segir m.a. að miðlunarstig virkjunarinnar verði lágt, lónin muni fyllast fljótt og áhrif þeirra á rennslið því lágmörkuð, vatnsnotkun til virkjana verði stillt þannig að ekki muni gæta sjónrænna áhrifa á Fjarðará. Framkvæmdaraðili sé bundinn af þessum skilmálum.
2.4. Aur og grugg í Fjarðará.
Einn kærandi telur skorta á að gerð hafi verið úttekt á flutningi á aur og gruggi í Fjarðará og ekki sé hægt að útiloka að framkvæmdin hafi umtalsverð áhrif á fjörur og lífríki sjávar.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til þess að tilkynning framkvæmdaraðila var send Orkustofnun til umsagnar en sú stofnun hafi einna helst upplýsingar um aurburð í ánni. Engar athugasemdir hafi komið fram frá Orkustofnun um þetta atriði.
2.5. Fornminjar.
Kærendur draga í efa að rannsókn liggi til grundvallar umfjöllun framkvæmdaraðila um fornminjar í matsskýrslu á þá leið að ekki hafi fundist neinar heimildir um fornar mannvistarleifar á svæðinu. Á framkvæmdasvæðinu finnist m.a. leifar af einhverri elstu vegagerð á Íslandi frá 1893.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til bréfs Fornleifaverndar ríkisins, frá 4. ágúst 2004, sem fylgdi tilkynningu framkvæmdaraðila um að ekki hafi fundist neinar heimildir um fornar mannvistarleifar eða ummerki um slíkt þegar farið var á fyrirhugað framkvæmdasvæði að frátöldum aflögðum akvegi norðan við vatnið.
2.6. Áhrif á ferðamennsku.
Kærendur telja Fjarðardal og Fjarðará hafa gildi fyrir ferðamennsku. Ferðamenn sem komi með ferjunni Norrænu virði fyrir sér fossa árinnar sem sýna fyrstu landkynningu. Kærandi telur að því leyti hafi Fjarðardalur og Fjarðará algera sérstöðu meðal náttúrudjásna landsins sem hljóti að auka verndargildi þeirra til muna. Framkvæmdin kunni vegna þess að hafa umtalsverð samfélagsleg áhrif.
Í umsögn Skipulagsstofnunar er vísað til umsagnar Ferðamálaráðs frá því að málið var til meðferðar hjá stofnuninni þar sem fram kemur að miðað við núverandi stöðu, þ.e. að eldri virkjun er í Fjarðará og uppistöðulón í Heiðarvatni sé umfang og eðli fyrirhugaðrar aukinnar orkuvinnslu af svæðinu það óveruleg að hugsanleg áhrif hennar á ferðaþjónustu verði ekki það mikil að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum. Um þetta atriði vísar stofnunin einnig til umfjöllunar umhverfisráðs Seyðisfjarðarbæjar á þá leið að miðað við framlögð gögn framkvæmdaraðila sé ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum.
Í umsögn framkvæmdaraðila segir að umrædd framkvæmdasvæði hafi ekki að geyma ósnortna náttúru í þeim skilningi að um það liggur þjóðvegurinn til Seyðisfjarðar, ýmsir eldri vegslóðar og fyrir er stífla yfir Heiðarvatn. Þá liggi um svæðið tvær háspennulínur og ljósleiðari til Seyðisfjarðar sé grafinn í jörðu á sama svæði. Auk þess hafi Vegagerðin tekið efni til vegagerðar á framkvæmdasvæðinu. Framkvæmdaraðili hafi leitast við að haga framkvæmdum þannig að sem minnst röskun verði. Þannig sé gert ráð fyrir að aðrennslispípur verði grafnar í jörðu meðfram þjóðveginum eftir því sem kostur er. Leitast sé við að velja byggingum stað og hanna þannig að sem minnst sjónræn truflun verði að. Umfjöllun kærenda um útivistargildi Fjarðarheiðar og Fjarðardals fari ekki saman við þá staðreynd að svæðið sé innan vatnsverndarmarka Seyðisfjarðarkaupstaðar og almenn umferð um það því ekki heimil.
2.7. Skortur á rannsóknum og samráði.
Kærendur telja að skort hafi á samráð framkvæmdaraðila við staðkunnuga aðila og náttúrverndarsamtök. Vísað er til þess að Skipulagsstofnun hafi aðeins leitað lögboðinna umsagnaraðila. Kynning á framkvæmdinni hafi nær eingöngu farið fram á Seyðisfirði að undanskilinni fréttagrein í Morgunblaðinu 1. mars 2005. Framkvæmdir séu t.d. aðeins í 15-20 km. fjarlægð frá aðalþéttbýli Fljótsdalshéraðs og hljóti því að varða íbúa þar og vegna hinna sérstöku aðstæðna hljóti þær að varða alla Íslendinga og fjölmarga erlenda ferðamenn. Engin skipuleg könnun hafi farið fram á náttúrufari Fjarðardals og Stafdals og ekki hafi verið reynt að flokka landið þar eftir verndargildi eða skilgreina helstu náttúruminjar enda sé ekkert á þann þátt minnst í skýrslu framkvæmdaraðila. Verndun fossanna sé mál sem varði alla Íslendinga. Mat á umhverfisáhrifum þessara virkjanahugmynda myndi varpa ljósi á þá hagsmuni sem hér séu í húfi.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að ekki komi fram hjá kærendum hvaða lífríkisupplýsingar vanti. Umhverfisstofnun telji ekki líklegt að framkvæmdin muni hafa umtalsverð áhrif á gróður eða dýralíf þrátt fyrir að á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði hafi sést þrjár fuglategundir á válista. Veiðimálastofnun og veiðimálastjóri hafi heldur ekki talið þörf á mati á umhverfisáhrifum vegna áhrifa á veiði. Varðandi kynningu og samráð er vísað til þess að deiliskipulag virkjunarinnar var m.a. auglýst í Morgunblaðinu og engar athugasemdir hafi borist á kynningartíma. Þau gögn sem fylgt hafi deiliskipulaginu séu sambærileg gögnum framkvæmdaraðila við tilkynningu til Skipulagsstofnunar vegna ákvörðunar um matsskyldu. Borgarafundur hafi verið haldinn um framkvæmdina á Seyðisfirði 13. nóvember 2004 auk þess sem framkvæmdin hafi verið kynnt á ráðstefnu í apríl 2005. Skipulagsstofnun telji því að almenningur hafi haft tækifæri til að kynna sér framkvæmdina og koma að athugasemdum um hana.
2.8. Ákvörðun Skipulagsstofnunar.
Í einni kæru segir að í umfjöllun um málið séu tilgreind fjölmörg skilyrði sem setja þurfi komi til framkvæmda. Telur kærandi að án undangengins mats sé ekki hægt að tryggja að þessi skilyrði verði sett og þeim framfylgt. Ekki hafi verið færð fullnægjandi rök fyrir því að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki hafa umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér. Til að taka af allan vafa sé nauðsynlegt að framkvæmdin verði metin.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að stofnunin líti svo á að það sé leyfisveitenda sem allir hafi verið umsagnaraðilar, að fylgja því eftir að framkvæmd og rekstur verði eins og þegar hafi verið lýst af framkvæmdaraðila.
III. Niðurstaða.
1. Um formhlið málsins.
1.1. Kærufrestur.
Í umsögn framkvæmdaraðila við fram komnar kærur segir að þess sé vænst að ráðuneytið taki afstöðu til þess hvort kærur hafi borist innan kærufrests. Í auglýsingu Skipulagsstofnunar Morgunblaðinu þann 22. ágúst 2005 hafi kærufrestur skýrlega verði tilgreindur 19. september 2005. Það sé hvorki í valdi framkvæmdaraðila, Skipulagsstofnunar né umhverfisráðuneytisins að ákveða annan kærufrest.
Þann 18. ágúst 2005 ákvað Skipulagsstofnun að fyrirhuguð framkvæmd skyldi ekki háð mati á umhverfisáhrifum. Í ákvörðun Skipulagsstofnunar segir að frestur til að kæra ákvörðunina sé til 19. september 2005. Ákvörðun stofnunarinnar var auglýst í Morgunblaðinu og á heimasíðu stofnunarinnar. Samkvæmt upplýsingum Skipulagsstofnunar ullu mistök því að fram komu á heimasíðu stofnunarinnar gögn sem mátti skilja svo að kærufrestur væri til 23. september 2005.
Kærufrestur í máli þessu er fjórar vikur samkvæmt 12. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Hin kærða ákvörðun var auglýst þann 22. ágúst 2005 og var kærufrestur því til 19. september 2005. Þrjár kærur eru dagsettar eftir 19. september 2005. Samkvæmt 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 skal vísa kæru frá hafi hún borist að liðnum kærufresti nema afsakanlegt verði talið að kæran hafi ekki borist fyrr. Ráðuneytið telur að þær upplýsingar sem fram komu á heimsíðu Skipulagsstofnunar hafi verið til þess fallnar að valda misskilningi um kærufrest. Telur ráðuneytið því með hliðsjón af 1. tl. 1. mgr. 28. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 afsakanlegt að umræddar kærur hafi ekki borist fyrr og rétt að taka allar fram komnar kærur til efnislegrar meðferðar.
1.2. Kæra Hjörleifs Guttormssonar.
Í umsögn Íslenskrar orkuvirkjunar ehf. segir að tvær kærur hafi borist frá Hjörleifi Guttormssyni.
Kæra Hjörleifs Guttormssonar barst með tölvupósti þann 19. september 2005 þar sem fram kom sú krafa að ákvörðun Skipulagsstofnunar verði ómerkt og að virkjun Fjarðarár lúti mati á umhverfisáhrifum í samræmi við lög nr. 106/2000. Jafnframt kom fram að rökstuðningur myndi koma í kjölfarið, síðar í vikunni sbr. auglýsingu Skipulagsstofnunar um kærufrest til 23. september 2005. Kærandi sendi ráðuneytinu rökstuðning með bréfi, dags. 22. september 2005. Telur ráðuneytið að aðeins sé um eina kæru sé að ræða.
2. Um efnishlið málsins.
Kærendur krefjast þess að ákveðið verði að framkvæmdin verði háð mati á umhverfisáhrifum.
2.1. Breyting á framkvæmd.
Kærendur telja að ekki sé um að ræða breytingar á framkvæmd sem þegar hafi verið leyfð. Um sé að ræða hugmyndir um tvær nýjar og sjálfstæðar virkjanir í Fjarðará og stórfellda aukningu miðlunar í Heiðarvatni.
Samkvæmt aðfararorðum 2. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000, skal meta í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort framkvæmdir sem greinir í viðaukanum skuli háðar mati á umhverfisáhrifum. Í 13. tl. a. 2. viðauka segir: „Allar framkvæmdir eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem hafa þegar verið leyfðar, framkvæmdar eða eru í framkvæmd og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif." Miðlunarlón og virkjunarmannvirki eru þegar til staðar á fyrirhuguðu framkvæmdasvæði í Fjarðará. Með fyrirhugaðri framkvæmd eru áformaðar endurbætur á þeim virkjunarmannvirkjum. Einnig verður sama lónstæði nýtt. Framkvæmdin hefur sama tilgang og hin fyrri, þ.e. að framleiða rafmagn. Telur ráðuneytið því að líta verði svo á að um breytingu á framkvæmd, sem þegar hafi verið framkvæmd, sé að ræða, sbr. 13. tl. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.
2.2. Stærð vatnsmiðlunar.
Kærendur telja Skipulagsstofnun hafa horft fram hjá ákvæði 17. tl. 1. viðauka, sbr. 1. mgr. 5. gr., laga um mat á umhverfisáhrifum þar sem fram kemur, að stíflur og önnur mannvirki eða breytingar á árfarvegi til að hemja og/eða miðla vatni þar sem 3 km 2 lands eða meira fara undir vatn eða rúmtak vatns er meira en 10 miljónir m3 séu ávallt háðar mati á umhverfisáhrifum. Viðbótarmiðlun þeirra virkjana sem um ræði í máli þessu sé meira en 10 milljónir m3 og framkvæmdin sé því ótvírætt matsskyld.
Ljóst er að viðbótarmiðlun þeirra virkjana sem um ræði í máli þessu er alls um 10,5 milljónir m3. Samanber niðurstöðu í kafla 2.1. hér að framan lítur ráðuneytið svo á að um sé að ræða breytingu á framkvæmd sem falli undir 13. tl. 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum. Telur ráðuneytið því að framkvæmdin falli ekki undir 1. viðauka laganna. Hins vegar telur ráðuneytið að magn þess vatns sem miðlað er sé eitt af þeim atriðum sem koma til skoðunar við ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar, þ.e. hvað varðar eðli framkvæmdar með tilliti til stærðar og umfangs framkvæmdar, sbr. 1. tl.i í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum.
2.3. Náttúruverndargildi.
Kærendur telja að Fjarðará með sínum 25 fossum sé mikið náttúrudjásn. Múlafoss og Gufufoss séu á skrá yfir fossa sem æskilegt sé talið að friðlýsa. Þó að framkvæmdaraðili hyggist tryggja visst lágmarksrennsli í Fjarðará með tilliti til breytinga eftir árstíðum verði miðlað rennsli aldrei það sama og náttúrulegt rennsli og hætt við að fossarnir missi áhrifamátt sinn við virkjun árinnar. Svæðið sé mikið notað til útivistar. Stýring á rennsli fossanna rýri óhjákvæmilega gildi þeirra til náttúruupplifunar. Fjarðardalur sem áin renni um sé fagur og gróðurríkur, fossandi lækir setji mikinn svip á hlíðina.
Samkvæmt 37. gr. náttúruverndarlaga, nr. 44/1999, njóta fossar sérstakrar verndar og skal forðast röskun þeirra eins og kostur er. Samkvæmt 2. tl. iii (a) í 3. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum skal athuga hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, m.a. með tilliti til svæða sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt náttúruverndarlögum. Í Fjarðará er röð fossa, alls um 25, en einungis tveggja þeirra er getið tilkynningu framkvæmdaaðila. Í henni er hins vegar gefið yfirlit yfir ásýnd og breytingar á ásýnd Múlafoss og Gufufoss miðað við mismunandi rennslisgildi árinnar. Hins vegar er ekki gerð grein fyrir áhrifum virkjunarinnar á aðra fossa, svo sem Háafoss, systrafossana þrjá ofan við Múlafoss, Gúlfoss, Brúnarfoss og Gljúfurfoss.
Í tilkynningu framkvæmdaraðila er gert ráð fyrir að hámarksvatnsnotkun til virkjananna geti orðið allt að 1,1 m3 /sek. að meðaltali á efra þrepið og meðalvatnsnotkun á neðra þrepið allt að 1,3 m3 /sek. Einnig segir að meðalrennsli árinnar yfir sumarmánuðina sé um 8.2 m3/sek en meðalrennsli allt árið sé 3.37 m3/sek. Rennsli árinnar geti farið niður fyrir 0,1 m3/sek. Gert sé ráð fyrir því að rennsli fari ekki niður fyrir náttúrulegt lágrennsli og að áin haldi sínum náttúrulegu rennslissveiflum. Miðlanir verði því einnig nýttar framhjá virkjunum og miðlunarstig haft lágt í þeim tilgangi að tryggja að áin haldi útliti sínu þrátt fyrir framkvæmdina.
Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að stífla hafi verið í Heiðarvatni frá árinu 1946. Í ljósi þess sé varla hægt að telja að rennsli árinnar frá þeim tíma sé alfarið náttúrulegt. Vísað er til skýrslu framkvæmdaraðila þar sem sýndar eru myndir af Gufufossi og Múlafossi til að sýna útlit fossanna miðað við ákveðið rennsli mælt í m3/sek. Sjáanlegur munur á fossunum sé ekki mikill þegar vatnsmagn beggja fossa sé á bilinu 8-17m3/sek.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir að stofnunin telji að sjónræn áhrif framkvæmdarinnar verði töluverð en að fyrir liggi hver þau séu. Vísað er til þess sem segir í tilkynningu framkvæmdaraðila að ekki sé beint samhengi milli vatnsmagns og útlits árinnar vegna þess hve árfarvegurinn sé brattur og fremur þröngur, rennslishraði vatnsins sé því mikill og fossarnir og áin haldi vel útliti sínu. Miklar rennslissveiflur séu í ánni yfir árið en að vatnsnotkun til virkjananna ráðist af því að rennsli fari ekki niður fyrir náttúrulegt lágrennsli og að áin haldi sínum náttúrulegu rennslissveiflum. Skipulagsstofnun líti svo á að gögn framkvæmdaraðila séu fullnægjandi hvað varðar lýsingu á ætluðum áhrifum á fossa og geri ráð fyrir að þau verði ásættanleg.
Ráðuneytið telur að framangreind tilhögun framkvæmdaraðila á framkvæmdinni sé til þess fallin að draga úr sjónrænum áhrifum á fossa. Fossar í Fjarðará eru ekki á náttúruminjaskrá eða náttúruverndaráætlun. Ráðuneytið telur rétt að líta til þess að framkvæmdaraðili er bundinn af skipulagsskilmálum deiliskipulags fyrir framkvæmdasvæðið um að vatnsnotkun til virkjana skuli stillt þannig að ekki muni gæta sjónrænna áhrifa á Fjarðará. Samkvæmt 27. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997, með síðari breytingum, skulu framkvæmdir sem þar greinir vera í samræmi við skipulagsáætlanir.
Samkvæmt því sem að framan segir telur ráðuneytið ekki líkur til þess að áhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar á fossa verði umtalsverð.
2.4. Aur og grugg í Fjarðará.
Einn kærandi telur skorta á að gerð hafi verið úttekt á flutningi á aur og gruggi í Fjarðará og ekki sé hægt að útiloka að framkvæmdin hafi umtalsverð áhrif á fjörur og lífríki sjávar.
Eins og fram kemur í tilkynningu framkvæmdaraðila um fyrirhugaða framkvæmd er Fjarðará hrein dragá. Við venjulegar aðstæður er framburður af aur og gruggi því óverulegur. Í tilkynningunni kemur einnig fram að jarðrask á framkvæmdatíma muni hafa áhrif á framburð árinnar en að framkvæmdaraðili hyggist halda jarðraski í lágmarki á veiðitíma í samræmi við ábendingar Veiðimálastofnunar. Ráðuneytið telur að aðeins verði um að ræða tímabundið jarðrask sem hafa muni tímabundin áhrif á framburð árinnar. Telur ráðuneytið því ekki líkur til að framkvæmdin muni hafa varanleg langtímaáhrif á Fjarðará eða á fjörur og lífríki sjávar við ósa árinnar.
2.5. Fornminjar.
Kærendur draga í efa að rannsókn liggi til grundvallar umfjöllun framkvæmdaraðila um fornminjar í matsskýrslu á þá leið að ekki hafi fundist neinar heimildir um fornar mannvistarleifar á svæðinu. Á framkvæmdasvæðinu finnist m.a. leifar af einhverri elstu vegagerð á Íslandi frá 1893.
Fyrir liggur viðhorf Fornleifaverndar ríkisins til framkvæmdarinnar. Í bréfi stofnunarinnar segir að ekki hafi fundist neinar heimildir um fornar mannvistarleifar eða ummerki um slíkt þegar farið var á fyrirhugað framkvæmdasvæði að frátöldum aflögðum akvegi norðan við vatnið. Fornleifavernd ríkisins annast framkvæmd þjóðminjavörslunnar ásamt fornleifanefnd svo sem nánar er kveðið á um í þjóðminjalögum, nr. 107/2001. Með vísun til þessa telur ráðuneytið að ekki séu líkur til að fyrirhuguð framkvæmd hafi umtalsverð áhrif á fornminjar.
2.6. Áhrif á ferðamennsku.
Kærendur telja Fjarðardal og Fjarðará hafa gildi fyrir ferðamennsku. Ferðamenn sem komi með ferjunni Norrænu virði fyrir sér fossa árinnar sem sína fyrstu landkynningu. Kærandi telur að því leyti hafi Fjarðardalur og Fjarðará algera sérstöðu meðal náttúrudjásna landsins sem hljóti að auka verndargildi þeirra til muna. Framkvæmdin kunni vegna þess að hafa umtalsverð samfélagsleg áhrif.
Fram hefur komið að Ferðamálaráð lítur svo á að miðað við núverandi stöðu þ.e. að eldri virkjun er í Fjarðará og uppistöðulón í Heiðarvatni sé umfang og eðli fyrirhugaðrar aukinnar orkuvinnslu af svæðinu það óveruleg að hugsanleg áhrif hennar á ferðaþjónustu verði ekki það mikil að þörf sé á mati á umhverfisáhrifum. Seyðisfjarðarbær telur ekki þörf á mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar. Ráðuneytið telur að tilhögun fyrirhugaðra framkvæmda sé með þeim hætti að leitast verði við að takmarka sjónræn áhrif framkvæmdarinnar. Að þessu virtu sem og öðrum gögnum málsins um umfang og eðli framkvæmdarinnar fellst ráðuneytið ekki á að framkvæmdin kunni að hafa umtalsverð samfélagsleg áhrif vegna áhrifa hennar á ferðamennsku.
2.7. Skortur á rannsóknum og samráði.
Kærendur telja að skort hafi á samráð framkvæmdaraðila við staðkunnuga aðila og náttúrverndarsamtök. Vísað er til þess að Skipulagsstofnun hafi aðeins leitað lögboðinna umsagnaraðila. Kynning á framkvæmdinni hafi nær eingöngu farið fram á Seyðisfirði að undanskilinni fréttagrein í Morgunblaðinu 1. mars 2005. Framkvæmdir séu t.d. aðeins í 15-20 km. fjarlægð frá aðalþéttbýli Fljótsdalshéraðs og hljóti því að varða íbúa þar og vegna hinna sérstöku aðstæðna hljóti þær að varða alla Íslendinga og fjölmarga erlenda ferðamenn. Engin skipuleg könnun hafi farið fram á náttúrufari Fjarðardals og Stafdals og ekki hafi verið reynt að flokka landið þar eftir verndargildi eða skilgreina helstu náttúruminjar enda sé ekkert á þann þátt minnst í skýrslu framkvæmdaraðila. Verndun fossanna sé mál sem varði alla Íslendinga. Mat á umhverfisáhrifum þessara virkjanahugmynda myndi varpa ljósi á þá hagsmuni sem hér séu í húfi.
Samkvæmt 5. ml. 2. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum skal Skipulagsstofnun áður en hún tekur ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar leita álits leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Ekki er kveðið á um kynningu til almennings svo sem áskilið er í 2. mgr. 10. gr. laganna um framkvæmdir sem háðar eru mati á umhverfisáhrifum.
Ráðuneytið telur að þau gögn sem fylgdu tilkynningu framkvæmdaraðila til Skipulagsstofnunar gefi fullnægjandi mynd af fyrirhugaðri framkvæmd m.t.t. umfangs og eðlis framkvæmdarinnar. Skipulagsstofnunl leitaði við meðferð málsins til allra lögbundinna umagnaraðila sem skiluðu umsögnum. Deiliskipulag framkvæmdarinnar var til kynningar á sama tíma og tilkynning framkvæmdaraðila var send Skipulagsstofnun. Samkvæmt umsögn Skipulagsstofnunar bárust engar athugasemdir á kynningartíma. Telur ráðuneytið því ekki ástæðu til að ætla að upplýsingar skorti sem gætu gefið til kynna að fyrirhuguð framkvæmd muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
2.8. Samantekt.
Fyrirhuguð framkvæmd við virkjun Fjarðarár í Seyðisfirði felur í sér stækkun miðlunarlóns í Heiðarvatni, að gert verður nýtt lón við Þverá auk jöfnunarlóns og minni inntakslóna. Í hinni kærðu ákvörðun er vísað til umsagnar Umhverfisstofnunar um að ekki sé líklegt að framkvæmdin hafi umtalsverð áhrif á gróður. Á áhrifasvæði fyrirhugaðrar virkjunar eru fossar sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt 37. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Ráðuneytið telur að tilhögun framkvæmdaraðila á framkvæmdinni sé til þess fallin að draga úr sjónrænum áhrifum á fossa. Fossar í Fjarðará eru ekki á náttúruminjaskrá eða náttúruverndaráætlun. Samkvæmt því sem framan segir telur ráðuneytið ekki líklegt að fyrirhuguð framkvæmd muni hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Með vísun til þess sem að framan segir er hin kærða ákvörðun staðfest.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 18. ágúst 2005 um virkjun Fjarðarár í Seyðisfirði skuli ekki háð mati á umhverfisáhrifum skal óhögguð standa.