Mál 02060013
Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Snæfellsbæ vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 30. maí 2002 um Útnesveg nr. 574 um Klifhraun, Gröf-Arnarstapi, Snæfellsbæ um að endurbætur á Útnesvegi í Snæfellsbæ frá Gröf að Arnarstapa séu líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli framkvæmdin því háð mati á umhverfisáhrifum" samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.
I. Málsatvik og hin kærða ákvörðun.
Þann 21. febrúar 2002 barst Skipulagsstofnun erindi frá Vegagerðinni þar sem tilkynnt var um lagningu Útnesvegar nr. 574 um Klifhraun, Gröf-Arnarstapi, samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og b. lið 10. tölul. 2 viðauka laganna. Framkvæmdin felst í endurbótum á Útnesvegi í Snæfellsbæ á 6,3 km kafla frá Gröf í Breiðuvík vestur að Stapabrekku, skammt austan Arnarstapa. Frá Gröf að Sleggjubeinu er gert ráð fyrir að núverandi vegur verði endurbyggður en frá Sleggjubeinu yfir Klifhraun að vegi undir Stapafelli eru kynntir 4 mismunandi valkostir á legu vegarins, þ.e. leiðir 1, 2, 3, og 4 og er leið 3 valkostur framkvæmdaraðila. Valkostir 2-4 fela í sér nýlagningu vegar yfir Klifhraun en valkostur 1 felst í enduruppbyggingu núverandi vegar. Markmið framkvæmdarinnar er að auka umferðaröryggi og tryggja greiðari samgöngur á svæðinu með bættu vegasambandi á Útnesvegi.
Áætluð efnisþörf í veginn er 122.000m3. Þar af er gert ráð fyrir að 50.000m3 komi úr vegskeringum en 72.000m3 úr námum. Í gögnum Vegagarðarinnar kemur fram að áætlað sé að taka efni úr námu í Botnshlíð sem tekið hefur verið efni úr áður. Flatarmál þess svæðis sem fyrirhugað er að efnistaka fari fram á er um 30.000m2.
Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar segir að:
...endurbætur á Útnesvegi í Snæfellsbæ frá Gröf að Arnarstapa séu líklegar til að hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli framkvæmdin því háð mati á umhverfisáhrifum. Með vísun til viðmiða í 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum í 2. viðauka varðar það sérstaklega staðsetningu framkvæmdar m.t.t. verndarsvæða (tl. 2 iii a) og álagsþols náttúrunnar m.t.t. votlendissvæða (tl. 2 iv a), náttúruverndarsvæða (2 iv d) og landslagsheilda (2 iv e). Einnig eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar m.t.t. umfangs umhverfisáhrifa, þ.e. þess svæðis og fjölda fólks sem ætla má að verði fyrir áhrifum (tl. 3 i), og óafturkræfni áhrifa (tl. 3 iv)".
Í forsendum ákvörðunar Skipulagsstofnunar segir m.a.:
...Skipulagsstofnun telur ljóst að nýlagning vegar yfir Klifhraun muni hafa nokkurt óafturkræft rask á jarðmyndun í Klifhrauni í för með sér á svæði sem ekki hefur verið raskað. Framkvæmdin muni því hafa áhrif á landslag á svæðinu sem leggja þurfi mat á. Ekki er ljóst af framlögðum gögnum hversu mikil áhrif veglagning yfir votlendi mun hafa þar sem ágreiningur er uppi um ástand votlendis á svæðinu, þ.e. vatnsstöðu og gróðurfar. Í ljósi þessa, takmarkaðra upplýsinga um gróðurfar og fuglalíf, áhrifa framkvæmdar á samgöngur, m.a. Snæfellsþjóðgarði, og þeirra áhrifa sem Vegagerðin telur framkvæmdina hafa á umferðaröryggi og samfélag telur Skipulagsstofnun þörf á frekari upplýsingum og mati á áhrifum framkvæmdar á náttúrufar og samfélag".
Með bréfum frá 2. júlí 2002 var ofangreind kæra send til umsagnar Náttúruverndar ríkisins, Skipulagsstofnunar og Vegagerðarinnar. Umsögn Náttúruverndar ríkisins barst með bréfi frá 8. ágúst 2002, umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi frá 8. júlí 2002 og umsögn Vegagerðarinnar barst með bréfum frá 24. júlí 2002 og 13. ágúst 2002.
Með bréfi frá 7. ágúst 2002 barst ráðuneytinu skýrsla Náttúrufræðistofnunar Íslands frá því í júlí 2002: Gróður og fuglalíf við fyrirhugaðan Útnesveg um Klifhraun á Snæfellsnesi, sem unnin var að beiðni Vegagerðinnar.
Með bréfi frá 15. ágúst 2002 voru framangreindar umsagnir sendar kæranda og honum boðið að gera athugasemdir við þær. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi frá 22. ágúst 2002.
Með bréfi frá 26. nóvember 2002 var skýrsla Náttúrufræðistofnunar Íslands frá 7. júlí 2002 send Skipulagsstofnun til umsagnar. Umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi frá 2. desember 2002.
II. Kæra og umsagnir um hana.
Kærandi gerir þá kröfu að umhverfisráðherra fallist á tilhögun Vegagerðarinnar um lagningu vegar um Klifhraun, þ.e. valkost 3.
Kærandi telur að í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki tekið tillit til snjóflóðahættu, veðurfars og augljósrar meiri slysahættu á núverandi vegssvæði um Smálækjarhlíð, Stapabotn og undir hlíðum Arnarstapa. Ekki sé hægt að samþykkja nýjan veg á snjóflóðahættusvæði þegar hægt sé að byggja nýjan veg fyrir utan snjóðflóðahættulínu. Auk þess sé mikil veðurhæð efst í Stapabotninum. Kærandi vísar til skoðunar Árna Jónssonar snjóflóðasérfræðings, sbr. skýrsla hans frá september 2001 sem unnin var fyrir Vegagerðina. Niðurstaðan hans sé sú að valkostur 3 kæmi best út af samanburði þriggja vegkosta enda sé hún fjærst snjóflóðasvæðum og að hún hafi ótvíræða kosti fram yfir veglínur 1 og 2. Þá vísar kærandi til þess að verið sé að afla gagna um gróður og dýralíf á umræddu vegsvæði.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir eftirfarandi um kröfugerð kæranda:
&Vegna orðalags kröfugerðar kæru um að "umhverfisráðherra fallist á tillhögun Vegagerðarinnar um lagningu vegar um Klifhraun" leggur Skipulagsstofnun áherslu á að hin kærða ákvörðun er um matsskyldu fyrirhugaðrar framkvæmdar skv. 6. gr. laga nr. 106/2000. Þannig tekur niðurstaðan eingöngu til matsskyldu, en ekki hefur verið lagst gegn framkvæmdinni, sbr. b-lið 2. mgr. 11.gr. sömu laga, eins og ætla mætti af orðalagi kæru".
Þá segir:
&Skipulagsstofnun telur að mat á umhverfisárhifum allra kosta framkvæmdarinnar muni m.a. gefa nauðsynlegar upplýsingar um þá þætti sem minnst er á í kæru, þ.e. snjóflóðahættu, verðurfar og hugsanlega slysahættu á framlögðum veglínum, ásamt því að leiða í ljós áhrif hvers kosts á umhverfið".
&Stofnunin telur að með því að umhverfisáhrif framkvæmdarinnar verði metin megi leiða í ljós þau áhrif sem hún muni hafa á umhverfið. Það mun aftur leiða til upplýstrar ákvarðanatöku um framkvæmdina í kjölfarið m.a. út frá samanburði valkosta"
Í umsögn Skipulagsstofnunar vegna skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands er bent á að skýrslan taki til eins kosts á lagningu Útnesvegar um Klifhraun og miðist niðurstaða skýrslunnar og þessi umsögn stofnunarinnar því eingöngu við þann kost. Skipulagsstofnun telur að mat á umhverfisáhrifum allra kosta framkvæmdarinnar nauðsynlegt, en slíkt mat muni m.a. gefa upplýsingar um þá þætti, sem tilgreindir eru hér að framan í umsögn Skipulagsstofnunar. Skipulagsstofnun telur því að fram komin skýrsla Náttúrufræðistofnunar Íslands breyti ekki forsendum niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar um matsskyldu lagningar Útnesvegar.
Í umsögn Vegagerðarinnar er vísað til skýrslu Náttúrfræðistofnunar Íslands frá júlí 2002 en í skýrslunni segir m.a.
Að mati Náttúrufræðistofnunar Íslands mun fyrirhugaður Útnesvegur við Klifhraun og framkvæmdir honum tengdar ekki hafa mikil áhrif á gróðurfar og fuglalíf á svæðinu".
Þá vísar Vegagerðin einnig til lokakafla skýrslunnar þar sem segir:
Klifhraun með sínum háu og bröttu hraunjöðrum hefur hátt landlagsverndargildi að mati Náttúrfræðistofnunar Íslands. Því ætti að kappkosta að endurbyggja veginn sem næst því svæði sem hann liggur um í dag".
Vegagerðin bendir á að ofan veglínu 3, sé mjög úfið og óslétt hraun. Færsla þeirrar línu nær núverandi vegi hafi í för með sér meiri landspjöll og vegtæknilega lakari veg.
Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir m.a:
...Framkvæmdin er á svæði nr. 223 á náttúruminjaskrá og raskar eldhrauni og votlendi, en þetta eru jarðmyndanir og vistkerfi sem njóta skulu sérstakrar verndar skv. 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd& Náttúruvernd telur að fyrirhuguð efnistaka í Botnshlíð geti haft umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum þar sem raskað verður stærra svæði en 25.000m2 auk þess sem fyrirhugað er að taka meira efni en 50.000m2.
...
Náttúruvernd ríkisins telur að lagning Útnesvegar um Klifhraun geti valdið umtalsverðum og óafturkræfum áhrifum og að taka verði tillit til álagsþols náttúrunnar á þessu svæði þar sem stendur til að raska bæði votlendi og hrauni. Mat á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar tryggi umfjöllun um aðra valkosti og raunhæfar mótvægisaðgerðir. Kæra Snæfellsbæjar byggist nánast eingöngu á því sjónarmiði að öryggi vegfarenda á þessu svæði verði einungis tryggt með nýjum vegi um Klifhraun og snertir ekki aðra umhverfisþætti sem fyrir áhrifum geta orðið vegna framkvæmdarinnar...".
III. Niðurstaða.
Kærandi gerir þá kröfu að fallist sé á tilhögun framkvæmdaraðila um lagningu vegar um Klifhraun, þ.e. valkost 3.
Sú ákvörðun Skipulagsstofnunar sem hér er til umfjöllunar varðar ákvörðun um matsskyldu fyrirhugaðrar framkvæmdar, sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Í 1. mgr. 6. gr. laganna segir að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis og staðsetningar. Framkvæmd sú sem hér er til skoðunar fellur undir b. lið 10. tölul. 2 viðauka laganna. Í ákvörðun um matsskyldu felst því að Skipulagsstofnun tekur afstöðu til þess hvort framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum eða ekki. Framkvæmd er matsskyld þegar hún getur haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif eins og áður segir. Komist Skipulagsstofnun að þeirri niðurstöðu að framkvæmd sé matsskyld fer um málsmeðferð vegna framkvæmdarinnar, skv. 8-13. gr. laganna og skal Skipulagsstofnun þá úrskurða um hvort fallist sé á viðkomandi framkvæmd með eða án skilyrða eða að lagst sé gegn framkvæmd, sbr. 2. mgr. 11. gr. laganna. Ákvörðun Skipulagsstfonunar í máli þessu tekur eins og áður sagði eingöngu til þess hvort fyrirhuguð framkvæmd sé matsskyld, en með henni hefur ekki verið lagst gegn framkvæmdinni, eins og ætla mætti, miðað við orðalag kæru. Þannig hefur tillögu framkvæmdaraðila að vegkosti ekki verið hafnað heldur er niðurstaða Skipulagsstofnunar sú að metin skuli umhverfisáhrif framkvæmdarinnar.
Við ákvörðun um matsskyldu ber að fara eftir þeim viðmiðum sem tilgreind eru í 3. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum. Samkvæmt (a) og (e)-lið iv, 2. tölul. 3 viðauka skal við það mat m.a. taka mið af álagsþoli náttúrunnar með tilliti til landslagsheilda og votlendissvæða. Þá skal jafnframt taka mið af hversu viðkvæm þau svæði eru sem líklegt er að framkvæmd hafi áhrif á, einkum með tilliti til svæða sem njóta sérstakrar verndar samkvæmt lögum um náttúruvernd, sbr. (a)-lið iii., 2. tölul. 3. viðauka.
Fyrirhuguð framkvæmd mun raska að einhverju leyti votlendi og hrauni, en það eru jarðmyndanir og vistgerðir sem njóta sérstkrar verndar skv. 37. gr. laga um náttúruvernd, nr. 44/1999. Í skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands segir um verndargildi hraunsins: Klifhraun með sínum háu og bröttu hraunjörðum hefur hátt landslagsverndargildi að mati Náttúrufræðistofnunar Íslands. Því ætti að kappkosta að endurbyggja veginn sem næst því svæði sem hann liggur um í dag." Sömu sjónarmið er að finna í umsögn jarðfræðings framkvæmdaraðila sem fylgdi svörum hans til Skipulagsstofnunar.
Nýlagning vegar yfir Klifhraun kann að mati ráðuneytisins að hafa nokkur óafurkræf áhrif á hraun á svæði sem ekki hefur verið raskað en samkvæmt lið iv., 3. tölul. 3. viðauka bera við matsskyldu að taka mið af óafturkræfi áhrifa.
Fyrirhuguð framkvæmd er á náttúruminjaskrá (svæði nr. 223). Í náttúruminjaskrá segir m.a. um svæðið: Fjölbreytt landslag, frá fjörum til efstu tinda Snæfellsjökuls&Fjölsótt útivistarsvæði". Samkvæmt (d)-lið iv., 2. tölul. 3. viðauka skal taka mið af álagsþoli náttúrunnar, einkum með tilliti til náttúruverndarsvæða, þar með talið svæða á náttúruminjaskrá.
Kærandi bendir á að í ákvörðun Skipulagsstofnunar sé ekki tekið tillit til snjóflóðahættu, veðurfars og augljósrar meiri slysahættu á núverandi vegssvæði um Smálækjarhlíð, Stapabotn og undir hlíðum Arnarstapa.
Eins og gerð er grein fyrir hér að framan hefur fyrirhugaðri framkvæmd ekki verið hafnað með ákvörðun Skipulagsstofnunar eins og kærandi telur, heldur er niðurstaðan sú að meta skuli umhverfisáhrif framkvæmdarinnar. Í slíku mati skal gera samanburð þeirra vegkosta sem framkvæmdaraðili hefur kynnt, sem m.a. mun veita nauðsynlegar upplýsingar um snjóðflóðahættu, veðurfar og hugsanlega slysahættu á þessum veglínum, ásamt því að leiða í ljós önnur áhrif framkvæmdarinnar á umhverfið. Þegar það mat hefur farið fram mun Skipulagsstofnun úrskurða um hvort fallist verði á tillögu framkvæmdaraðila.
Eins og fram kom í I kafla er gert ráð fyrir að taka 72.000m3 efni úr námu í Botnshlíð vegna framkvæmdarinnar sem tekið hefur verið efni úr áður, en flatarmál þess svæðis sem fyrirhugað er að efnistaka fari fram á er um 30.000m2. Náttúruvernd ríkisins telur í umsögn sinni að fyrirhuguð efnistaka geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og skuli því háð mati á umhverfisáhrifum. Efnistaka í Botnshlíð er hluti af fyrirhugaðri framkvæmd sem ákvörðuð hefur verið matsskyld. Að mati ráðuneytisins mun því í mati á umhverfisáhrifum framkvæmdarinnar, verða metin hver áhrif þessarar efnistöku muni vera á umhverfið.
Í skýrslu Náttúrufræðistofnunar Íslands sem gerð var að beiðni framkvæmdaraðila kemur fram að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki hafa mikil áhrif á gróðurfar og fuglalíf á svæðinu". Ráðuneytið óskaði eftir umsögn Skipulagsstofnunar um skýrsluna og hvort hún breytti í einhverju afstöðu stofnunarinnar til matsskyldu framkvæmdarinnar. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar að skýrsla Náttúrufræðistofnunar Íslands breyti ekki forsendum niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar um matsskyldu lagningar Útnesvegar, enda fjallar hún eingöngu um einn valkost, þ.e. valkost 3.
Með vísan til þess sem að rakið er í kafla þessum og þeirra viðmiða í 3. viðauka laga um mat á umhverfiáhrifum sem tilgreind hafa verið, er ekki fallist á kröfu kæranda. Ákvörðun Skipulagsstofnunar skal óbreytt standa.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 30.maí 2002 um matsskyldu Útnesvegar nr. 574 um Klifhraun, Gröf- Arnarstapi, skal óbreytt standa.