Mál 05100037

I. Málavextir.

Með bréfi, dags. 6. október 2005, óskaði Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja eftir því að ráðuneytið, á grundvelli 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, úrskurðaði um hvort Umhverfisstofnun bæri að grípa til tiltekinna stjórnvaldsaðgerða, til að tryggja að viðskilnaður við rekstrarsvæði Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness í Sandgerði verði viðunandi m.t.t. mengunar og slysahættu. Í erindi heilbrigðiseftirlitsins er vísað til bréfaskipta þess við Umhverfisstofnun en stofnunin fer með eftirlit með fiskimjölsverksmiðjum skv. 8. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999, sbr. og fylgiskjal 1 með reglugerðinni.

Í bréfi heilbrigðiseftirlitsins til Umhverfisstofnunar frá 3. febrúar 2005 segir að það sé stefna embættisins að fyrirtækjum sem séu undir eftirliti þess sé ekki gert kleift að skilja eftir sig mengun og slysagildrur leggist starfsemi þeirra af. Í bréfinu kemur fram að embættið telur að viðskilnaður fyrirtækja sem háðar eru eftirliti Umhverfisstofnunar sé oft á tíðum ekki ásættanlegur.

Í svarbréfi Umhverfisstofnunar til heilbrigðiseftirlitsins, dags. 22. febrúar 2005, segir að starfsleyfi hafi það markmið að koma í veg fyrir eða draga úr mengun af völdum atvinnustarfseminnar. Að koma í veg fyrir slysagildrur í atvinnustarfseminni sé ekki hluti af slíku leyfi nema að slíkt tengist beint mengunarvörnum. Það sé því ekki í verkahring Umhverfisstofnunar með vísan til ákvæða um starfsleyfisskyldu fyrirtækja að sjá til þess að í starfsleyfisskyldri atvinnustarfsemi leynist ekki slysagildrur. Það gildi jafnt hvort sem starfsemi sé í gangi eða ekki. Eftirlit Umhverfisstofnunar við lokun atvinnustarfsemi hljóti einungis að snúa að því að koma í veg fyrir mengun af völdum starfseminnar, t.d. þeirra mannvirkja sem eftir standa.

II. Málsmeðferð og sjónarmið ágreiningsaðila.

Ráðuneytið sendi Umhverfisstofnun erindi heilbrigðiseftirlitsins til umsagnar með bréfi, dags. 25. október 2006. Umsögn barst þann 9. nóvember 2005. Heilbrigðiseftirliti Suðurnesja var gefinn kostur á að gera athugasemdir við fram komna umsögn Umhverfisstofnunar. Með bréfi, dags. 13. desember 2005 sendi Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja athugasemdir og myndir af starfssvæði Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er vísað til 4. mgr. 12 gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999, þar sem segir að gera skuli nauðsynlegar ráðstafanir til að fyrirbyggja mengun þegar rekstur er stöðvaður og til að koma rekstrarsvæði í viðunandi horf, að mati útgefanda starfsleyfis, þegar atvinnurekstur er endanlega stöðvaður eða starfsemi lögð niður. Ágreiningur sé milli Umhverfisstofnunar og Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um hvað teljist viðunandi horf rekstrarsvæðis þegar rekstur er endanlega stöðvaður eða starfsemi lögð niður. Heilbrigðiseftirlitið líti svo á að í því felist að eftirlitsaðila beri m.a. að sjá til þess að fyrirtæki yfirgefi ekki rekstrarsvæði nema girða fyrir slysagildrur. Þessu sé Umhverfisstofnun ósammála. Umhverfisstofnun sé ekki bært stjórnvald til að fjalla um slysavarnir og slysagildrur á grundvelli reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 og reglugerðar um mengunareftirlit, nr. 786/1999. Ákvæði sem þar sé að finna lúti að mengunarvörnum, þ.e. að koma í veg fyrir eða draga úr mengun frá tiltekinni atvinnustarfsemi. Vísað er m.a. til markmiðs laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998 og framangreindra reglugerða. Starfsleyfið taki til mengandi þátta í starfseminni og eftirlitið taki mið af því.

Þann 28. janúar 2003 var tilkynnt um sameiningu Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness og Síldarvinnslunnar hf. Í umsögn Umhverfisstofnunar er vísað til bréfs stofnunarinnar til Síldarvinnslunnar hf. frá 10. mars 2005 þar sem farið er fram á að fyrirtækið geri grein fyrir viðskilnaði sínum, sbr. ákvæði starfsleyfisins um að gera skuli nauðsynlegar ráðstafanir til þess að úrgangi og efnavöru sé fargað á viðunandi hátt verði rekstri hætt varanlega. Einnig er vísað til svars Síldarvinnslunar hf. frá 15. mars 2005 þar sem tilkynnt er formlega að allri starfsemi fiskimjölsverksmiðju félagsins í Sandgerði sé lokið. Segir í umsögn Umhverfisstofnunar að gerð hafi verið fullnægjandi grein fyrir ráðstöfun úrgangs og fram hafi komið að allar fasteignir fyrirtækisins í Sandgerði hafi verið seldar til Hamars fjárfestingar ehf. Vísað er í minnisblaðs, dags. 27. nóvember 2003, milli Síldarvinnslunnar hf. og Hamars fjárfestinga ehf. og Sandgerðisbæjar að hreinsun lóðar og sjávarkambs sé alfarið á ábyrgð þess síðarnefnda. Umhverfisstofnun hafi með vettvangsskoðun þann 7. nóvember 2005 staðfest að frágangur sé fullnægjandi með tilliti til þeirra þátta sem starfsleyfið taki til.

Í athugasemdum Heilbrigðiseftirlits Suðurnesja segir að úrgangi sem safnast hafi upp hjá fyrirtækinu hafi ekki öllum verið fargað heldur hafi hann verið skilinn eftir. Vísað er til mynda af rekstarsvæðinu þar sem sýnt er opið verksmiðjuhús. Bílhræ og annar úrgangur sést inni í húsnæðinu auk þess er sýnt bílhræ fyrir utan húsnæðið. Telur heilbrigðiseftirlitið þetta ekki samræmast ákvæði 1.3. og 1.5. í starfsleyfi fyrirtækisins.

Að beiðni ráðuneytisins sendi Umhverfisstofnun einnig myndir af starfssvæði fiskimjölsverksmiðjunnar sem teknar voru þann 7. nóvember 2005. Sýna þær myndir einnig opið verksmiðjuhús og bílhræ á lóð. Ennfremur sendi Umhverfisstofnun starfsleyfi fiskimjölsverksmiðjunnar.

Með bréfi, dags. 9. janúar 2006 tilkynnti ráðuneytið Síldarvinnslunni hf. um fram komna beiðni heilbrigðiseftirlits Suðurnesja um úrskurð og gögn sem borist höfðu. Athugasemdir Síldarvinnslunnar hf. bárust þann 19. janúar 2006 og er í þeim vísað til bréfs Umhverfisstofnunar til fyrirtækisins þar sem fram kemur að stofnunin geri ekki athugasemdir við viðskilnað við Fiskimjölsverksmiðjuna Barðsnes. Jafnframt er vísað til núverandi eiganda lóðar fyrirtækisins og þeirra mannvirkja sem um ræðir. Hamar fjárfestingar ehf. hafi skuldbundið sig sérstaklega til að sjá um hreinsun lóðar og sjávarkambs.

III. Niðurstaða.

1. Um 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998.

Heilbrigðiseftirlit Suðurnesja óskar eftir því að ráðuneytið úrskurði um hvort Umhverfisstofnun bæri að grípa til tiltekinna stjórnvaldsaðgerða til að tryggja að viðskilnaður við rekstrarsvæði Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness verði viðunandi m.t.t. mengunar og slysahættu.

Ráðuneytið lítur svo á að í máli þessu sé ágreiningur um umfang eftirlits með starfleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun hvað varðar frágang við rekstrarsvæði í kjölfar þess að rekstri er hætt, þ.e. hvort eftirlitið taki til umgengni um lóð, slysahættu við húsnæði og umgengni um húsnæði.

Samkvæmt 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, skal vísa ágreiningi Umhverfisstofnunar og heilbrigðisnefnda til úrskurðar ráðherra. Ákvæðið lýtur einungis að ágreiningi stjórnvalda á sviði hollustuhátta og mengunarvarna um framkvæmd laganna. Ráðuneytið telur að ákvæðinu sé m.a. ætlað að auka samræmi í framkvæmd laganna.

Starfsleyfishafa Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness var með bréfi, dags. 7. nóvember 2005, tilkynnt að viðskilnaður fyrirtækisins sé fullnægjandi og að kröfur starfsleyfisins væru uppfylltar. Ráðuneytið telur að líta beri á þá ákvörðun sem stjórnvaldsákvörðun og að aðeins þeir sem hafa beinna og lögvarðra hagsmuna að gæta svo sem vegna grenndarsjónarmiða geti kært þá ákvörðun eftir almennum reglum stjórnsýsluréttar, sbr. lög um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998. Ráðuneytið telur því að í 32. gr. laga um hollustuhætti og mengunarvarnir felist ekki heimild til að ógilda þá ákvörðun Umhverfisstofnunar gagnvart starfsleyfishafa.

2. Um eftirlit með starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun.

Samkvæmt 3. mgr. 12. gr. reglugerðar um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999 skal gera kröfu um að dregið verði með skipulögðum hætti úr myndun úrgangs, úrgangi sem myndast skal komið í endurnotkun og endurnýtingu og förgun þess úrgangs sem ekki er hægt að endurnota eða endurnýta verði með skipulögðum hætti. Í 4. mgr. sömu greinar segir að gera skuli nauðsynlegar ráðstafanir til að fyrirbyggja mengun þegar rekstur er stöðvaður og til að koma rekstrarsvæði í viðunandi horf, að mati útgefanda starfsleyfis, þegar atvinnurekstur er endanlega stöðvaður eða starfsemi lögð niður. Í gr. 1.3 í starfsleyfi fyrir Fiskimjölsverksmiðjuna Barðsness segir að fyrirtækið skuli halda athafnasvæði sínu snyrtilegu. Ekki skuli geyma vélarhluta eða annað lauslegt á víðavangi og fiskúrgang skuli fjarlægja af lóð þegar í stað. Jafnframt segir í starfsleyfinu að verði rekstri hætt varanlega skuli gera ráðstafanir til þess að úrgangi eða afgangi efnavöru sé fargað á viðurkenndan hátt. Tilkynna skuli eftirlitsaðila innan þriggja mánaða um ráðstafanir sem gerðar hafi verið.

Í umsögn Umhverfisstofnumar segir að Síldarvinnslan hf. hafi gert fullnægjandi grein fyrir ráðstöfun úrgangs Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness. Ráðuneytið óskaði eftir nánari upplýsingum um mat Umhverfisstofnunar á því hvort fullnægjandi grein hafi verði gerð fyrir ráðstöfun úrgangs. Í bréfi Síldarvinnslunnar, frá 15. mars 2005, segir að þær efnavörur, olíur og afurðir sem til hafi verið í verksmiðjunni í Sandgerði hafi verið fluttar í verksmiðju Síldarvinnslunnar í Helguvík. Stærsti hlutinn af vélbúnaði hafi verið seldur. Hús og önnur mannvirki hafi verið seld til Hamars fjárfestingar ehf. sem stefni að atvinnurekstri á svæðinu. Unnið hafi verið að flutningi á verksmiðjuhúsi og fleiru á svæðinu og því vísi Síldarvinnslan á forsvarsmenn Hamars fjárfestingar ehf. ef umgengni á svæðinu er ekki í lagi. Með bréfinu fylgdi minnisblað sveitarfélagsins og Hamars fjárfestinga ehf. þar sem gerð er grein fyrir mannvirkjum á svæðinu og áætlunum og ráðstafanir á þeim. Í minnisblaðinu segir ennfremur að hreinsun lóðar og sjávarkambs sé alfarið á ábyrgð Hamars fjárfestinga ehf. Í umsögn Umhverfisstofnunar segir að stofnunin hafi skoðað rekstarsvæði verksmiðjunnar þann 7. nóvember 2005. Niðurstaða þeirrar skoðunar hafi verið að úrgangi sem tilheyrði hinum starfsleyfisskylda rekstri hafi verið ráðstafað á fullnægjandi hátt.

Myndir sem ráðuneytinu hafa borist og fjallað er um hér að framan sýna m.a. bílflak á lóð verksmiðjunnar. Þann 27. nóvember 2003 lýsti kaupandi fasteigna Síldarvinnslunnar á rekstarsvæðinu ábyrgð sinni á hreinsun lóðar og sjávarkambs á rekstrarsvæðinu. Fyrirtækið tilkynnti hins vegar ekki um stöðvun starfsemi fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness fyrr en 15. mars 2005 og lýsti m.a. ráðstöfun á úrgangi. Langur tími leið því frá því að kaupandi iðnaðarlóðar fiskimjölsverksmiðjunnar lýsti yfir ábyrgð á hreinsun lóðar og áformum um ráðstöfun mannvirkja til þess að fiskimjölsverksmiðjan tilkynnti um stöðvun starfseminnar. Ráðuneytið telur að þrátt fyrir að starfsleyfishafi hafi selt lóð athafnasvæðis síns og mannvirki beri honum að halda athafnasvæði sínu snyrtilegu, sbr. skilyrði 1.3. í starfsleyfinu þar til hinni starfsleyfisskyldu starfsemi lýkur formlega og tryggja að viðskilnaður athafnasvæðis sé í samræmi við það. Ráðuneytið telur að eftirlitsaðila beri að kanna hvort slíkum skyldum er fullnægt í tæka tíð. Umhverfisstofnun skoðaði starfssvæði fiskimjölsverksmiðjunnar hins vegar ekki fyrr en 7. nóvember 2005, eftir að beiðni um úrskurð barst ráðuneytinu. Með bréfi sama dag tilkynnti Umhverfisstofnun að viðskilnaður fyrirtækisins sé fullnægjandi og að kröfur starfsleyfisins væru uppfylltar.

3. Um almennt eftirlit með hollustuháttum og mengunarvörnum.

Samkvæmt 14. gr. reglugerðar um hollustuhætti, nr. 941/2002 skal lóð í kringum húsnæði fyrirtækja vera frágengin og henni haldið hreinni þannig að ekki berist að óþörfu óþrifnaður inn og valdi óþægindum fyrir þá sem þar dvelja eða leita þjónustu. Húsnæði skal einnig vera þannig gert og viðhaldið, umgengið og þrifið að þeir sem þar dveljast, starfa, eða nálægir íbúar, hljóti ekki heilsutjón eða óþægindi af. Ekki er fjallað með sama hætti um húsnæði fyrir starfsemi sem háð er starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun í reglugerð um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, nr. 785/1999. Telur ráðuneytið því að eftirlit með starfleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun nái ekki til slysahættu og umgengni um húsnæði eins og því er háttað í máli þessu. Af framangreindu ákvæði er einnig ljóst að eigandi húsnæðis og lóðar ber ábyrgð á umgengni hennar en samkvæmt gögnum málsins hefur starfsleyfishafi selt lóð og mannvirki á starfssvæði fiskimjölsverksmiðjunnar. Samkvæmt 16. gr. reglugerðar um meðhöndlun úrgangs, nr. 737/2003, er umráðamönnum lóða ennfremur skylt að halda þeim hreinum og snyrtilegum. Samkvæmt 2. mgr. sömu greinar hefur heilbrigðisnefnd eftirlit með almennum þrifnaði og hreinlæti utanhúss og hlutast til um að fram fari eftir þörfum almenn hreinsun lóða og lendna í þrifnaðarskyni. Nefndin getur skv. 3. mgr. sömu greinar krafist lagfæringa og viðgerða á lóðum, girðingum og mannvirkjum, ef nauðsynlegt þykir til þrifnaðar eða ef ástand þeirra er til lýta fyrir umhverfið. Jafnframt er nefndinni heimilt að fyrirskipa hreinsun lóða og lendna og ef sérstök ástæða er til niðurrifs húsa og girðinga í niðurníðslu og að láta fjarlægja númerslausar bifreiðar og bílflök og sambærilega hluti að undangenginni viðvörun, t.d. með álímingarmiða með aðvörunarorðum. Loks getur heilbrigðisnefnd látið hreinsa einkalóðir á kostnað eigenda telji nefndin þess þörf vegna mengunar og óhollustu. Ráðuneytið telur því að heilbrigðisnefnd beri annast almennt eftirlit með því hvort húsnæði fyrirtækja hafi í för með sér slysahættu t.d. fyrir nálæga íbúa og með umgengni um húsnæði skv. reglugerð um hollustuhætti, nr. 941/2002. Ráðuneytið telur einnig að heilbrigðisnefnd beri að annast eftirlit með almennum þrifnaði og hreinlæti utanhúss skv. reglugerð um meðhöndlun úrgangs, nr. 737/2003.

Úrskurðarorð:

Eftirlit með starfsleyfi eins og því sem greinir í máli þessu tekur m.a. til eftirlits með því hvort lóð telst snyrtileg, sbr. grein 1.3. í starfsleyfi Fiskimjölsverksmiðjunnar Barðsness. Samkvæmt því sem segir í kafla III.1 hér að framan standa lög þó ekki til þess að í máli þessu verði kveðið á um að Umhverfisstofnun grípi til tiltekinna stjórnvaldsaðgerða gagnvart starfsleyfishafa.

Heilbrigðisnefnd annast eftirlit með slysahættu vegna húsnæðis, umgengni um húsnæði fyrirtækja samkvæmt reglugerð um hollustuhætti, nr. 941/2002 og almennri meðhöndlun úrgangs samkvæmt reglugerð um meðhöndlun úrgangs, nr. 737/2003.