Mál 01070094

Með bréfi, dags. 12. júlí 2001, kærðu Ásmundur Þórarinsson, Vífilstöðum og Jónas Guðmundsson, Hrafnabjörgum I, úthlutun hreindýraarðs á Norður-Héraði fyrir árið 2000.

Samkvæmt 14. gr. laga um vernd friðun og veiðar á villtum fuglum og villtum spendýrum, nr. 64/1997, er það hlutverk hreindýraráðs að skipta arði af sölu veiðileyfa og afurða felldra dýra. Samkvæmt 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýrum, nr. 454/2000 úthlutar hreindýraráð arði innan hvers sveitarfélags.

Úthlutun arðs í Norður-Héraði var samþykkt á fundi hreindýraráðs þann 1. desember 2000. Framangreind kæra barst ráðuneytinu þann 13. júlí 2001. Þann 17. júlí 2001 sendi ráðuneytið hreindýraráði erindi þar sem vísað var til ákvæða stjórnsýslulaga um kærufrest. Var óskað eftir upplýsingum um það hvernig leiðbeiningarskyldu 7. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 hafi verið sinnt af hálfi ráðsins þar sem fram kom í kærunni að þann 9. mars 2001 var óskað eftir upplýsingum um forsendur úthlutunarinnar í sveitarfélaginu. Var kærendum jafnframt sent erindi þar sem gerð var grein fyrir ákvæðum stjórnsýslulaga um kærufrest. Í bréfi hreindýraráðs sem barst ráðuneytinu þann 27. júlí 2001 er vísað til þess að hreindýraráði hafi borist erindi þar sem farið var fram á sundurliðun á arðsúthlutun í tilteknum sveitarfélögum. Þessum beiðnum hafi verið hafnað með þeim rökstuðningi að samkvæmt almennum sjónarmiðum sé um svo viðkvæmar upplýsingar að ræða að þær eigi ekki erindi við almenning. Var í þessu sambandi vísað til 5. gr. upplýsingalaga, nr. 50/1996. Niðurstaða ráðsins var kærð til úrskurðarnefndar um upplýsingamál. Í úrskurði úrskurðarnefndar um upplýsingamál, dags. 22. maí 2001, var kveðið á um að hreindýraráði væri skylt að veita kæranda aðgang að skrám um úthlutun arðs af hreindýraveiðum á árinu 2000 í sveitarfélaginu. Í bréfi hreindýraráðs segir að í kjölfar úrskurðarins hafi þau sveitarfélög sem þess hafi óskað fengið sundurliðun arðsúthlutunar. Hreindýraráð geri ekki athugasemd við það að kæra tveggja einstaklinga á Norður-Héraði verði tekin til efnislegrar meðferðar. Hins vegar sé á það bent að þeir einstaklingar sem kæri nú hafi fengið nauðsynlegar upplýsingar og arðskrá fyrir landeignir sínar, hafi þeir óskað þess. Strax að úthlutun lokinni hafi verið ákveðið að hver einstaklingur gæti fengið sundurliðaðar upplýsingar fyrir sína landeign.

Samkvæmt 20. gr. stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 skal stjórnvald eftir að ákvörðun hefur verið tekin, tilkynna aðila máls um ákvörðunina nema það sé augljóslega óþarft. Þegar ákvörðun er tilkynnt skriflega án þess að henni fylgi rökstuðningur skal, skv. 2. mgr. s .gr., veita leiðbeiningar um heimild aðila til þess að fá ákvörðun rökstudda, kæruheimild, þegar hún er fyrir hendi, kærufresti og kærugjöld, svo og hvert skuli beina kæru. Samkvæmt 26. gr. stjórnsýslulaga er aðila máls heimilt að kæra stjórnvaldsákvörðun til þess að fá hana fellda úr gildi eða henni breytt nema annað leiði af lögum eða venju. Samkvæmt 2. mgr. 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýrum er heimilt að vísa mati hreindýraráðs til umhverfisráðherra til úrskurðar.

Með kæru fylgdu afrit af bréfum til hreindýraráðs frá kærendum dags. 11. janúar og 9. mars 2001 þar sem farið var fram á rökstuðning fyrir úthlutun á hreindýraarði í Norður-Héraði fyrir árið 2000. Ráðuneytið óskaði því eftir upplýsingum frá hreindýraráði um það hvernig háttað hafi verið tilkynningu til aðila um ákvörðun um úthlutun á hreindýararði. Hafa ráðuneytinu borist kvittanir um innborgun á reikninga kærenda þar sem fram kemur að viðkomandi innborgun sé frá hreindýraráði. Samkvæmt fyrirliggjandi gögnum var ekki tilkynnt sérstaklega um að úthlutun væri lokið. Eina form tilkynningar um ákvörðun var innborgun á reikninga þeirra sem taldir voru eiga rétt á arði. Ekki voru veittar leiðbeiningar um heimildir til að fá ákvörðun rökstudda né varðandi kæru.

Í reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum eru ákvæði um hvernig skipta skuli arði af hreindýraveiðum milli jarða. Samkvæmt 2. tl. 1. mgr. 1. gr. reglugerðarinnar skal skipta 60 % arðsins samkvæmt mati á ágangi. Ágangsstig eru þrjú. Skal hreindýraráð meta ágang með hliðsjón af því að fenginni umsögn Náttúrustofu Austurlands og eftirlitsmanns með hreindýraveiðum. Að þessu leyti er því um matskennda ákvörðun að ræða. Í forsendum framangreinds úrskurðar úrskurðarnefndar um upplýsingamál segir að skrár um úthlutun hreindýraarðs, þar sem fram koma upplýsingar úthlutun arðs á jarðir í viðkomandi sveitarfélagi, jarðarheiti, tegund jarðar, eignarnúmer, eiganda eða ábúanda ásamt kennitölu og eignar- eða umráðahlut í viðkomandi jörð, njóti ekki verndar 5. gr. upplýsingalaga. Jafnframt segir í niðurstöðum nefndarinnar að líta beri á úthlutun arðs á hverju svæði fyrir sig sem eitt mál í skilningi 3. gr. upplýsingalaga. Með hliðsjón af því að um matskennda ákvörðun er um að ræða er það álit ráðuneytisins aðeins í þessum skrám komi fram að fullu forsendur fyrir arðsúthlutun í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Því hafi hreindýraráði borið að veita þeim sem töldu sig eiga rétt á arði vegna hreindýraveiða aðgang að skránum. Telur ráðuneytið því að líta beri svo á að kærufrestur hafi ekki byrjað að líða fyrr en aðilar höfðu fengið aðgang að framangreindum arðskrám.

Með hliðsjón af því hvernig staðið var að tilkynningu um úthlutun á hreindýraarði, rökstuðingi og leiðbeiningum var ákveðið að taka framangreinda kæru til meðferðar. Var kærendum tilkynnt þar um með bréfum, dags. 3. september 2001

Kærendur krefjast þess að úthlutun hreindýraráðs verði leiðrétt og hreindýraarður verði greiddur út í samræmi við ákvæði reglugerðarinnar. Í kærunni segir að hreindýraráð skipti sveitarfélaginu við úthlutunina í stórum dráttum upp í gömlu hreppana sem mynduðu það þ.e. Jökuldals-, Hlíðar- og Tunguhreppi og taki svo hlutfall af fasteignamati og landstærð innan hvers hluta hreppsins. Samkvæmt beinum ákvæðum reglugerðarinnar beri hreindýraráði að taka fyrst allar jarðir í sveitarfélaginu og stærðarflokka þær og úthluta á þær 40% arðsins í skiptingunni 20% skv. fasteignamati og 20% skv. landstærð. Hreindýraráð mismuni jörðum með því að hluta sveitarfélagið í sundur og nota síðan fasteignamat og landstærð hvers hluta fyrir sig til útreikninga. Þetta leiði til þess að jarðir innan sama sveitarfélags fái misjafnlega háa greiðslu á grundvelli skiptingar eftir fasteignamati og landstærð eftir því hvar í sveit þær séu settar. Þessi vinnuregla sé í andstöðu við ákvæði 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýrum og verði að leiðrétta. Þá virðist sem ósamræmis gæti í stærðarflokkun jarða. Kærendur fara einnig fram á að umhverfisráðherra endurskoði mat á ágangi hreindýra á jarðir á Norður-Héraði. Hreindýraráði sé falið að meta þennan ágang að fenginni umsögn Náttúrustofu Austurlands og eftirlitsmanns með hreindýraveiðum. Ekkert liggi fyrir um forsendur mats hreindýraráðs á áganginum annað en það sem lesa megi út úr þeim skjölum sem fyrir liggja hjá sveitarstjórn um úthlutunina. Þá sé ekki hægt að sjá að samræmi sé milli ágangsmats á jarðir og úthlutum veiðikvóta á sama svæði. Upplýsingar hafi ekki fengist um það á hvaða grunni ágangsmatið er byggt eða hvaða rannsóknir eða álit liggi þar að baki þar sem jarðir sem liggja nánast hlið við hlið í miðri byggð séu metnar misjafnlega með tilliti til ágangs. Eru tilgreindar nokkrar jarðir í því sambandi. Þá megi nefna misræmi milli einstakra jarða og eru einnig tilgreindar nokkrar jarðir í því sambandi. Loks segir í kærunni að ekki virðist gæta samræmis við úthlutun á eyðijarðir. Sumar eyðijarðir fái úthlutun og aðrar ekki og eru tilgreindar nokkrar jarðir í því sambandi. Ekki verði séð hvað ráði flokkun eyðijarða á listann. Af þessu sé ljóst að ófært sé annað en hreindýraráð leggi úthlutunarreglur sínar til kynningar fyrir hagsmunaaðila. Það hljóti að vera í þágu góðrar stjórnsýslu að starfsreglurnar séu ljósar.

Með bréfum, dags. 3. september 2001, var óskað umsagnar hreindýraráðs, Náttúrustofu Austurlands og sveitarfélagsins Norður-Héraðs um kæruna.

Í sameiginlegri umsögn hreindýraráðs og Náttúrustofu Austurlands, dags.14. september 2001, segir hvað varðar mat á ágangi hreindýra, að Náttúrustofa Austurlands skuli veita hreindýraráði umsögn hvað varðar ágang hreindýra á einstakar jarðir. Hvað felist í orðinu ágangur sé ekki fullkomlega á hreinu og umdeilt auk þess sem upplýsingar um meintan ágang séu mis ítarlegar á milli jarða. Vegna þessa hafi víðast hvar frekar verið stuðst við hagagöngu en meintan ágang við mat Náttúrustofunnar á ágangi. Sveitarfélagið Norður-Hérað hafi orðið til við sameiningu Jökuldals-, Hlíðar-, og Tunguhreppa. Fyrir sameiningu hafi þessi sveitarfélög fengið hvert sinn hreindýrakvóta sem spegla skyldi hagagöngu eða ágang hreindýra í viðkomandi sveitarfélagi. Í umsögninni er tafla sem sýnir kvótaskiptinguna frá 1993-2001. Svo segir að á þessum árum hafi að meðaltali 80% af kvóta núverandi sameinaðs sveitarfélags runnið til Jökuldalshrepps. Ekki sé vitað annað en að sátt hafi verið að mestu um þessa skiptingu á milli gömlu hreppanna. Þá segir:

Í umsögninni er einnig tala sem sýnir niðurstöður vetrartalninga frá 1991-2001 skipt á milli hinna gömlu hreppa. Þá segir að reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum fastsetji stigskiptingu ágangs í þrennt þ.e. 10%, 30% og 60%. Vegna þessa verið skil á milli jarða oft of skörp og sé æskilegt að hafa það í huga þegar reglugerðin verður endurskoðuð.

Varðandi skiptingu Norður-Héraðs í þrennt segir enn fremur að það sé skoðun Náttúrustofu Austurlands og hreindýraráðs að reglugerðin banni ekki hreindýraráði að skipta sveitarfélagi upp í svæði ef það er talið nauðsynlegt til að arðsúthlutun verði í samræmi við ágang og hagagöngu hreindýra innan sveitarfélagsins.

Þá segir að auk þess að við úthlutun á hreindýraarði hafi verið leitað til staðkunnugra trúnaðarmanna í einstökum sveitarfélögum og drög að úthlutunargerð hafi verið send til sveitarfélagana til kynningar og beðið um ábendingar ef augljósar villur væru sjáanlegar. Almenn sátt virðist vera um úthlutun fyrir árið 2000 og sjaldan eða aldrei hafi borist jafn fáar athugasemdir til hreindýraráðs vegna úthlutunar. Ekki sé þó hægt að gera ráð fyrir að í jafn stórum hópi séu allir sáttir.

Í umsögn Norður-Héraðs, dags. 18. september 2001, er gerð grein fyrir bókun hreppsráðs um málið. Þar segir að hreppsráð telji sig vanhæft til að veita ráðuneytinu umsögn í málinu. Fyrir þeirri niðurstöðu séu þær röksemdir í fyrsta lagi að sveitarstjórn hafi fært ítarleg rök fyrir fyrri úthlutunarreglum sem hún vann eftir við úrlausn stjórnsýslukæru um ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um hreindýraarð fyrir árið 1999. Ítrekuð sé fyrri skoðun sveitarstjórnar um málið sem þar komi fram. Jafnframt bendi sveitarstjórn á að um sé að ræða úthlutun innan eins sveitarfélags og skipting sveitarfélagsins eigi sér ekki stoð í reglugerðinni. Í öðru lagi sé sveitarstjórn ekki lengur aðili að úthlutun hreindýraarðs og telji sig ekki réttari aðila en hvern annan til þess að veita umsögn um málið. Bent sé á bréf Hákonar Hanssonar frá 11. janúar 2001 þar sem fram komi í þriðja lið að allar sveitarstjórnir hafi beiðst undan því að þurfa að skipta arði á bæi. Þá minnist meirihluti hreppsráðsmanna þess ekki að eftir því hafi verið leitað á formlegan hátt við sveitarstjórn Norður-Héraðs.

Í athugasemdum kærenda við fram komnar umsagnir, dags. 21. nóvember 2001, segir að orðalagið "metin landstærð" sé ekki notað í reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum. Vísað til b. liðar 1. tl. 1. mgr. 1. gr. reglugerðar þar sem segir að 20% arðsins skuli skipt á allar jarðir í sveitarfélaginu sem verði fyrir ágangi eftir landstærð (mældri eða flokkaðri). Segir að nefnd á vegum sveitarstjórnar Norður-Héraðs hafi gengið frá úthlutun sveitarstjórnarinnar fyrir 1998 og 1999, flokkað jarðirnar í þrjá stærðarflokka eftir skilgreiningu á stærð í hverjum flokki. Slíka aðferð mætti viðhafa stærðarflokkun jarða.

Um ágang hreindýra segir að skilgreining á hugtakinu liggi ekki fyrir af hálfu umhverfisráðuneytisins og yfirleitt sé svo að sjá að ágangur og hagaganga renni mikið saman í umfjöllun um lífshætti og afkomu hreindýra og nytjar af þeim. Í umsögn Náttúrustofu og hreindýraráðs sé hvergi vikið að því að nokkur jörð á Norður-Héraði sé, eða geti verið, laus við ágang hreindýra, enda sé ágangur túlkaður þar nánast sem haganga og það hugtak haft að leiðarljósi við umfjöllun um úthlutun. Kærendur gera þó ekki ágreining um þá túlkun þar sem frekari skilgreining liggi ekki fyrir. Kærendur telji því augljóst að fara beri að ákvæðum 2. mgr. 1. gr. þar sem segir að úthluta skuli 40% arðsins á allar jarðir í sveitarfélaginu sem verði fyrir ágangi annars vegar 20% samkvæmt fasteignamati lands og hins vegar 20% samkvæmt mældri eða flokkaðri landstærð.

Varðandi skiptingu Norður-Héraðs í þrennt áður en til úthlutunar kemur segir að árin 1998 og 1999 hafi sveitarstjórn úthlutað hreindýraarði til landeiganda og ábúanda án þess að skipta Norður-Héraði í svæði, fyrr en kom að því að deila niður þeim 60% sem skipta skal samkvæmt mati á ágangi. Sameining hreppanna hafi verið gerð til þess að jafna og bæta kjör og aðstæður íbúanna og hreindýraarður hafi þar ekki verið undanskilinn. Kærendur fallast ekki á að heimild sé í 1. gr. reglugerðarinnar til að skipta sveitarfélaginu í þrennt. Engin leið sé að túlka fyrstu grein þannig að skipting sé heimil fyrr en kemur að því að ráðstafa 60% af eftirstöðvum sem til verða þegar 4000 króna veiðigjald af hverju felldu dýri hafi verið dregið frá heildarupphæðinni.

Í 1. gr. reglugerðar um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 454/2000 segir:

"Hreindýraráð ráðstafar arði innan hvers sveitarfélags. Skulu eingöngu þeir sem fyrir ágangi hreindýra verða á lönd sín njóta arðsins. Af hverju felldu dýri fari kr. 4.000 til ábúenda eða umráðenda, eftir atvikum, þeirrar jarðar sem dýr er fellt á. Eftirstöðvar skiptast sem hér segir:

1. Á allar jarðir í sveitarfélaginu sem verða fyrir ágangi (40%):

a. Samkvæmt fasteignamati lands, 20%

b. Samkvæmt landsstærð (mæld eða flokkuð), 20%

2. Samkvæmt mati á ágangi (60%):

a. Lítill ágangur, 1 hlutur.

b. Töluverður ágangur eða ágangur hluta úr ári, 3 hlutar.

c. Mikill ágangur eða ágangur meiri hluta ársins, 6 hlutar.

Hreindýraráð metur ágang með hliðsjón af ofangreindu að fenginni umsögn Náttúrustofu Austurlands og eftirlitsmanns með hreindýraveiðum. Heimilt er að vísa mati hreindýraráðs til umhverfisráðherra til úrskurðar. Arður skal greiddur út fyrir áramót vegna síðasta veiðitímabils. Við úthlutun arðs skal stuðst við eyðublað, sbr. fylgiskjal með reglugerð þessari.

Óheimilt er að láta arð af hreindýraveiðum ganga til þeirra sem ekki heimila hreindýraveiðar á landi sínu."

Sveitarfélagið Norður-Hérað varð til við sameiningu Jökuldals-, Hlíðar-, og Tunguhrepps árið 1997. Í umsögn hreindýraráðs og Náttúrustofu Austurlands segir að með nýjum úthlutunarreglum hafi verið ákveðið að byggja á eldri viðmiðunum og talið réttlátast að skipta Norður-Héraði í þrennt og miða við gömlu hreppaskiptinguna með þeirri undantekningu að einn bær í Hlíð og þrír bæir í Tungu hafi verið látnir fylgja Jökuldal. Í töflu sem fylgdi umsögninni er gerð grein fyrir skiptingu hreindýrakvóta milli gömlu sveitarfélagana á árunum 1993-2001. Þar kemur fram að árið 2000 hafi verið heimilað að fella 101 dýr á Jökuldal, 5 í Hlíð og 12 í Tungu. Í umsögn hreindýraráðs kemur fram að arðinum hafi verið skipt með hliðsjón af þessu.

Í úrskurði ráðuneytisins vegna kæru á ákvörðun sveitarstjórnar Norður-Héraðs um úthlutun hreindýraarðs fyrir árið 1999, dags. 27. mars 2001, segir að ráðuneytið telji að ekki sé rétt að skýra ákvæði 4. mgr. 10. gr. þágildandi reglugerðar um stjórn hreindýarveiða, nr. 402/1994, með síðari breytingum þannig að fyrst skuli skipta arði upp milli veiðisvæða. Í því ákvæði segir að sé ekki samkomulag um annað við þá sem eiga að njóta arðsins skuli skipta honum innan veiðisvæðis, þannig að af hverju felldu dýri fari kr. 4.000 til ábúenda eða umráðenda, eftir atvikum, þeirrar jarðar sem dýr er fellt á. Eftirstöðvar skiptist þannig:

"1. Á allar jarðir í sveitarfélaginu (40%)

a. Samkvæmt fasteignamati lands , 20%

b. Samkvæmt landstærð (mæld eða flokkuð), 20%

2...."

Framangreind reglugerð var felld niður með reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 454/2000.

Samkvæmt framansögðu telur ráðuneytið ekki heimilt að skipta sveitarfélaginu upp með þeim hætti sem hreindýraráð gerði í þessu tilviki, áður en arður var reiknaður út.

Ráðuneytið telur að samkvæmt 1. mgr. 1. gr. reglugerðar, nr. 454/2000 beri að útiloka þær jarðir sem ekki verða fyrir neinum ágangi af hreindýrum frá úthlutun arðs. Einnig beri að útiloka þær jarðir þar sem ekki eru heimilaðar hreindýraveiðar frá úthlutun arðs sbr. lokamálsgrein 1. gr. Ráðuneytið telur, skv. 1. tl. 1. mgr. 1. gr., að 40% arðsins eigi að úthluta milli þeirra jarða í sveitarfélaginu sem eftir eru með hliðsjón af fasteignamati annars vegar og mældri eða flokkaðri landstærð hins vegar. Ennfremur telur ráðuneytið að ekki beri að úthluta þeim hluta arðsins sem um getur í 1. tl. 1.mgr. 1. gr. reglugerðarinnar eða 40% með hliðsjón af því hversu mikill eða lítill ágangurinn hefur verið. Hins vegar ber að meta sérstaklega ágang þegar meiri hluta arðsins eða 60% hans er úthlutað.

Að framansögðu er ljóst að áður en hreindýraráð reiknaði út hreindýraarð í Norður-Héraði var sveitarfélaginu skipt upp í meginatriðum eftir áðurgildandi hreppaskiptingu með þeim afleiðingum að um það bil 85% hreindýraarðs í Norður-Héraði rann til bæja sem teljast til fyrrum Jökuldalshrepps og fjögurra bæja sem töldust til Hlíðar- og Tunguhreppa áður. Af þessu leiðir að veruleg skekkja varð í útreikningi hreindýraráðs á hreindýraarði í sveitarfélaginu miðað við þá skiptingu sem reglugerðin gerir ráð fyrir.

Ráðuneytið telur með vísun til þess sem segir í I. kafla að úthlutun hreindýraarðs sé ein ákvörðun í hverju sveitarfélagi fyrir sig. Ráðuneytið telur að byggt hafi verið á röngum forsendum við úthlutun á hreindýraarði í Norður-Héraði fyrir árið 2000 með þeirri skiptingu sveitarfélagsins sem að framan er lýst. Þegar af þeirri ástæðu telur ráðuneytið að ógilda beri ákvörðun hreindýraráðs um úthlutun hreindýraarðs árið 2000 í sveitarfélaginu og hreindýraráði gert að úthluta arði fyrir árið 2000 í Norður-Héraði að nýju í samræmi við reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 454/2000.

Ákvörðun hreindýraráðs um úthlutun hreindýraarðs árið 2000 í Norður-Héraði er ógild. Hreindýraráð skal úthluta arði fyrir árið 2000 í Norður-Héraði að nýju í samræmi við reglugerð um skiptingu arðs af hreindýraveiðum, nr. 454/2000.