Mál 01050087
Ráðuneytinu hefur borist kæra frá Óttari Yngvasyni hrl., f.h. eigenda Haffjarðarár, vegna ákvörðunar Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 um breytingu á starfsleyfi Sæsilfurs hf. í Mjófirði, sem gefið var út 4. janúar 2001 fyrir fiskeldisstöð fyrirtækisins í Mjóafirði.
I. Hin kærða ákvörðun og málsatvik.
Þann 4. janúar 2001 gaf Hollustuvernd ríkisins út starfsleyfi fyrir fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. í Mjóafirði fyrir eldislax í kvíum. Heimil árframleiðsla er 8.000 tonn af laxi til manneldis í tveimur eða þremur kvíaþyrpingum. Starfsleyfið gildir til 31. ágúst 2007. Með bréfi dagsettu 17. apríl 2001 óskaði Sæsilfurs hf. eftir breytingu á starfsleyfinu. Með ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 tilkynnti stofnunin breytingu á starfsleyfi Sæsilfurs. Í tilkynningunni segir m.a. eftirfarandi:
"Breytingin fellst í því að í stað eldislax verði alinn regnbogasilungur í kvíum frá júní nk.
Regnbogasilungur er fóðraður með samskonar fóðri og lax, með sama búnaði og í samskonar kvíum. Ekki er um aukningu á losun næringarefna að ræða eða aukna mengun. Því er ekki um neina eðlisbreytingu með tilliti til mengunar að ræða á útgefnu starfsleyfi Sæsilfurs hf. Hollustuvernd ríkisins telur því að ekki þurfi að auglýsa þessa breytingu formlega en tilkynnir það til hlutaðeigandi aðilum (sic)..."
Með bréfi dagssettu 8. maí 2001 tilkynnti Hollustuvernd ríkisins að breyting á starfsleyfi Sæsilfurs væri aðeins fólgin í því að í stað þess að einungis væri alinn eldislax í kvíum fyrirtækisins yrði þess í stað þar alinn eldislax og regnbogasilungur frá júní 2001.
II. Kröfur og málsástæður kæranda.
Kærandi gerir þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 um breytingu á starfsleyfi Sæsilfurs, aðallega vegna þess að við ákvörðunartökuna hafi ekki verið fylgt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000. Þá bendir kærandi einnig á að ákvæðum stjórnsýslulaga, nr. 37/1993 hafi ekki verið fylgt þar sem m.a. lagagrundvöllur ákvörðunarinnar hafi ekki verið tilgreindur og að ákvörðunin uppfylli vart þær kröfur sem gerðar eru til skýrleika stjórnsýsluákvarðana.
Varðandi rökstuðning fyrir kröfu sinni vísar kærandi til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, þar sem segir að framkvæmdaraðila beri að tilkynna framkvæmdir sem falla undir viðauka 2 í lögunum, til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu en framkvæmd sé skilgreind í c-lið 1. mgr. 3. gr. framangreindra laga sem hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd og starfsemi sem henni fylgir sem undir lögin falla. Breyting á framkvæmd sem starfsleyfi hafi verið gefið út fyrir sé því háð tilkynningu til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu. Því beri Hollustuvernd ríkisins að sjá til þess að áður en starfsleyfi sé gefið út, að framkvæmdaraðili hafi uppfyllt þá skyldu sína að tilkynna Skipulagsstofnun um framkvæmdina og jafnframt verði ákvörðun að hafa fengist um hvort framkvæmdin skuli fara í mat á umhverfisáhrifum eða ekki, sbr. m.a. 1. mgr. 1. gr. laga nr. 106/2000. Kærandi telur að Hollustuvernd ríkisins hafi vanrækt þessa skyldu sína.
III. Umsagnir.
Ráðuneytinu óskaði með bréfum dagsettum 17. maí 2001 eftir umsögnum frá Heilbrigðiseftirliti Austurlands, Hollustuvernd ríkisins, Mjóafjarðarhreppi, Skipulagsstofnun og Sæsilfri hf. um framangreinda kæru. Umsögn Heilbrigðiseftirlits Austurlands barst með bréfi dags. 22. maí 2001, umsögn Hollustuverndar ríkisins barst með bréfi dags. 29. maí 2001, umsögn Mjóafjarðarhrepps barst með bréfi dags. 25. maí 2001, umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi dags. 2. júní 2001 og umsögn Sæsilfurs hf. barst með bréfi dags. 28. maí 2001.
Framangreindar umsagnir voru sendar kæranda til athugasemda með bréfi dags. 5. júní 2001 og bárust athugasemdir hans með bréfi dags. 11. júní 2001.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir m.a:
"...Kærandi telur að breytingin falli undir ákvæði 13. tl. a. í 2. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000, sbr. 2. mgr. 6. gr. sömu laga. Þar segir að meta skuli í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum allar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem hafi þegar verið leyfðar og kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif.
Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd skv. 6. gr. nema fyrir liggi úrskurður um mat á umhverfisáhrifum eða ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Með hliðsjón af ákvæðum viðauka með lögunum telur Skipulagsstofnun einnig óheimilt að gera breytingar á leyfum til framkvæmda sem falla undir 1. eða 2. viðauka með lögunum nema ákvæða laganna sé gætt. Því beri að fella hinu kærðu ákvörðun úr gildi, þar sem ekki hefur verið tekin afstaða til matsskyldu fyrirhugaðrar breytingar á starfsleyfi Sæsilfurs hf. til framleiðslu á eldislaxi í kvíum í Mjóafirði."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir m.a:
"Kærandi byggir kröfu sína um niðurfellingu hinnar kærðu ákvörðunar aðallega á því að við ákvörðunina hafi ekki verið fylgt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum. Þessu mótmælir Hollustuvernd. Fiskeldisstöð Sæsilfurs hf. í Mjóafirði hefur þegar sætt mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 og breyting sú sem gerð var á starfsleyfi hennar með hinni kærðu ákvörðun eykur engu við umhverfisáhrif hennar. Það hefur því þegar verið tekin afstaða til allra þeirra þátta sem á kynni að reyna við mat á því hvort heimila beri hið leyfða eldi á regnbogasilungi. Endurtekning á því ferli sem lögin kveða á um væri því aðeins sóun á tíma og fjármunum. Sérstaklega er mótmælt þeirri málsástæðu kæranda að eðli regnbogasilungs sé allt annað en laxeldis í sjókvíum og að áhrif eldis hans séu allt önnur. Um er að ræða tvær tegundir laxfiska og engin rök eru færð fyrir þessari skoðun kærenda.
Jafnframt byggir kærandi á því að ákvæðum stjórnsýslulaga hafi ekki verið fylgt þar sem m.a. lagagrundvöllur ákvörðunar var ekki tilgreindur og að ákvörðunin uppfylli vart þær kröfur sem gerðar séu til skýrleika stjórnsýsluákvarðana. Hollustuvernd viðurkennir að rétt hefði verið samkvæmt 1. mgr. 22. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 að vísa í tilkynningunni frá 30. apríl 2001 til 18. gr. reglugerðar nr. 785/1999 en telur fráleitt að vanræksla á þeirri formreglu valdi ógildi ákvörðunarinnar. Kærandi hefur ekki rökstutt á nokkurn hátt að ákvörðunin uppfylli vart kröfur þær sem gerðar eru til skýrleika stjórnsýsluákvarðana og er því mótmælt."
Í umsögn Sæsilfurs segir m.a.:
"Varðandi kröfu kæranda um að umrædd ákvörðun verði felld úr gildi á þeim forsendum að við ákvarðanatökuna sé ekki fylgt ákvæðum laga um mat á umhverfisáhrifum, leggur Sæsilfur áherslu á þá staðreynd að ekki er um neina eðlislæga breytingu að ræða ... Það er vissulega rétt hjá kæranda að "framkvæmd" er í lögum nr. 106/2000 skilgreind sem "hvers konar nýframkvæmd eða breyting á eldri framkvæmd eða starfsemi sem henni fylgir sem undir lög þessi falla". Við mat á því hvaða breytingar á eldri framkvæmd kalla á tilkynningaskyldu þarf hins vegar nauðsynlega að líta til viðmiða í 2. viðauka, þar sem greindar eru tilkynningaskyldar framkvæmdir. Þar er "þauleldi á fiski þar sem ársframleiðsla er 200 tonn eða meiri og fráveita til sjávar" skilgreint sem tilkynningarskyld framkvæmd. Þauleldið hefur þegar verið tilkynnt og úrskurður hefur þegar fallið um matsskyldu þessarar framkvæmdar. Ljóst er af lögunum að eðli framkvæmdarinnar að þessu leyti er óháð tegund þess fisks sem notaður er. Notkun regnbogasilungs hefur því ekki í för með sér neina breytingu framkvæmdarinnar, sem kallar á tilkynningarskyldu eða nýja ákvörðun um matsskyldu."
IV. Niðurstaða.
1.
Kærandi gerir þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 um breytingu á starfsleyfi Sæsilfurs hf. þar sem ekki hafi verið gætt ákvæða laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000.
Í máli þessu snýst ágreiningur aðila um það hvort Sæsilfri hf. hafi borið að tilkynna um breytingu á framkvæmd sem starfsleyfi hefur verið gefið út fyrir, til Skipulagsstofnunar til ákvörðunar um matsskyldu, áður en Hollustuvernd ríkisins tók ákvörðun um breytingu á starfsleyfi fyrirtækisins. Í máli þessu er ekki til umfjöllunar hvort fyrirhuguð framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 enda er það Skipulagsstofnun sem ákvarðarðar um matskyldu framkvæmda á grundvelli laganna en á slíkum málum er ekki tekið í starfsleyfi fyrir framkvæmd. Ákvarðanir Skipulagsstofnunar um matsskyldu framkvæmda eru kæranlegar til ráherra, sbr. 2. mgr. 12. gr. framangreindra laga.
2.
Framkvæmd sú sem hér um ræðir fellur undir g. lið 1. tölul. 2. viðauka laga nr. 106/2000. Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laganna ber framkvæmdaraðila að tilkynna Skipulagsstofnun um þær framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin til ákvörðunar um matsskyldu. Í a. lið 13. tölul. 2. viðauka segir að meta skuli í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar hvort háðar skuli mati á umhverfisáhrifum "[a]llar breytingar eða viðbætur við framkvæmdir skv. 1. eða 2. viðauka sem hafa þegar verið leyfðar...og kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif." Sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar hafði fengið útgefið starfsleyfi frá Hollustuvernd ríkisins þann 4. janúar 2001. Ekki er ágreiningur um það að ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 felur í sér breytingu á framangreindu starfsleyfi Sæsilfurs hf. Með vísan til a. liðar 13. tölul. 2 viðauka, sbr. 2. mgr. 6. gr. telur ráðuneytið að framkvæmdaraðila beri að tilkynna fyrirhugaða breytingu á framkvæmd sinni til Skipulagstofnunar enda um ótvíræða lagaskyldu að tilkynna allar breytingar á framkvæmdum sem falla undir 2. viðauka til Skipulagsstofnunar, sem kunna að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Hér er um að ræða breytingu á starfsemi sem fellur undir 2. viðauka og er að mati ráðuneytisins hugsanlegt að sú breyting kunni að hafa umtalsverð umhverfisáhrif. Af þeim sökum er nauðsynlegt að ákvörðun um hvort framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum fari fram skv. lögum um mat á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt 2. mgr. 16. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum er óheimilt að gefa út leyfi fyrir framkvæmd skv. 6. gr. nema fyrir liggi ákvörðun um að framkvæmd sé ekki matsskyld. Ráðuneytið tekur undir það sem fram kemur í umsögn Skipulagsstofnunar að með hliðsjón af a. lið13. tölul. 2. viðauka við lög um mat á umhverfisáhrifum að einnig sé óheimilt að gera breytingar á leyfum til framkvæmda sem falla undir 2. viðauka við lögin nema viðkomandi framkvæmd sé tilkynnt áður til Skipulagsstofnunar. Að mati ráðuneytisins verður tilkynning til Skipulagsstofnunar að eiga sér stað áður en gerð er breyting á starfsleyfinu þar sem að öðrum kosti næði framangreint ákvæðið ekki tilgangi sínum.
Með vísan til framangreinds telur ráðuneytið að Hollustuvernd ríkisins hafi ekki haft heimild til að taka ákvörðun um breytingu á starfsleyfi Sæsilfurs hf. fyrr en að fyrir lá ákvörðun um matsskyldu framkvæmdarinnar. Þegar af þeirri ástæðu að ekki hafði verið tekin afstaða til matsskyldu fyrirhugaðrar breytingar á framkvæmd sem starfsleyfi Sæsilfurs hf. laut að, sbr. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, áður en Hollustuvernd ríkisins tók ákvörðun sína þann 30. apríl 2001, ber að fella ákvörðun stofnunarinnar úr gildi. Framkvæmdaraðila ber að tilkynna fyrirhugaða breytingu á framkvæmd sinni til Skipulagsstofnunar.
Úrskurðarorð:
Ákvörðun Hollustuverndar ríkisins frá 30. apríl 2001 er felld úr gildi. Framkvæmdaraðila ber að tilkynna breytingu á framkvæmd sinni til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000.