Mál 05080027

Hinn 13. mars 2006 er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi

ÚRSKURÐUR:

Ráðuneytinu hafa borist kærur Gunnars Einarssonar og Guðrúnar S. Kristjánsdóttur dagsett 7. september 2005, Sigurðar Sigurjónssonar hrl. f.h. Dagbjarts Boga Ingimundarsonar og Rafns Ingimundarsonar dagsett 6. september 2005 og Berglindar Svavarsdóttur hdl. f.h. Bryndísar Öldu Jónsdóttur, Sigurðar Árnasonar og Ingimundar Pálssonar dagsett 8. september 2005 vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2005 um mat á umhverfisáhrifum Norðausturvegar um Hólaheiði, Katastaðir-Sævarland-Raufarhöfn, í Svalbarðshreppi og Öxarfjarðarhreppi.

I. Málsatvik og hin kærða ákvörðun

Þann 3. ágúst 2005 kvað Skipulagsstofnun upp hinn kærða úrskurð um mat á umhverfisáhrifum Norðausturvegar um Hólaheiði þar sem stofnunin féllst á fyrirhugaða veglagningu um Hólaheiði samkvæmt leiðum 140, 141, og 150 í 1. áfanga, leiðum 210 og 220 í 2. áfanga og leiðum 310 og 320 í 3. áfanga með skilyrðum. Vegagerðin lagði fram skv. matsskýrslu þrjá kosti í 1. áfanga framkvæmdarinnar frá Katastöðum um Hófaskarð að núverandi Norðausturvegi, veglínur 140, 141 og 150. Í 2 áfanga voru lagðir fram tveir kostir, veglínur 210 og 220, frá Hófaskarði að Sævarlandi. Einnig voru lagðir fram tveir kostir á vegtengingunni til Raufarhafnar, veglínur 310 og 320. Eins og áður sagði féllst Skipulagsstofnun á alla valkosti Vegagerðinnar, en með skilyrðum.

Kærendur Gunnar Einarsson og Guðrún S. Kristjánsdóttir ábúendur Daðastaða telja leiðir 140 og 141 miklu raunhæfari og aðgengilegri kosti en leið 150. Er það mat ráðuneytisins að þeir geri kröfu um að ekki verði fallist á leið 150.

Kærandi Sigurður Sigurjónsson hrl. f.h. Dagbjarts Boga Ingimundarsonar og Rafns Ingimundarsonar eigenda Brekku gerir þá kröfu að leið 150 verði valin og að ekki verði ráðist í framkvæmdir skv. veglínum 140 og 141.

Kærandi Berglind Svavarsdóttir hdl. f.h. Bryndísar Öldu Jónsdóttur og Sigurður Árnasonar ábúenda Presthóla í Öxarfjarðarhreppi og Ingimundar Pálssonar ábúanda Katastaða í Öxarfjarðarhreppi gerir þær kröfur að úrskurði Skipulagsstofnunar verði breytt á þann veg að eingöngu verði fallist á veglínur 140 og 141.

Lögum um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 hefur verið breytt með lögum nr. 74/2005 og tók sú breyting gildi 1. október 2005. Úrskurður Skipulagsstofnunar var kveðin upp 3. ágúst 2005 og fer því um málsmeðferð kæru þessarar í samræmi við eldri lög sbr. og 1. mgr. ákvæðis til bráðabirgða II.

II. Kæruatriði og umsagnir um þau

Umhverfisráðuneytið óskaði með bréfum dagsettum 28. september 2005 eftir umsögnum Skipulagsstofnunar, Umhverfisstofnunar, Fornleifaverndar ríkisins, Vegagerðarinnar, Öxarfjarðarhrepps, Svalbarðshrepps og Raufarhafnarhrepps. Umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi dagsettu 2. nóvember 2005, umsögn Umhverfisstofnunar þann 28. október 2005, umsögn Fornleifaverndar ríkisins þann 19. október 2005, umsögn Vegagerðarinnar þann 18. október 2005 og umsögn Öxafjarðarhrepps þann 21. október 2005 en umsagnir bárust ekki frá Svalbarðshreppi og Raufarhafnarhreppi. Umherfisráðuneytið sendi fram komnar umsagnir með bréfum dagsettum 23. nóvember 2005 til kærenda. Athugasemdir kærenda Dagbjarts Boga Ingimundarsonar og Rafns Ingimundarsonar við fram komnar umsagnir bárust ráðuneytinu með bréfi dagsettu 5. desember 2005. Athugasemdir kæranda Berglindar Svavarsdóttur hdl. f.h. Bryndísar Öldu Jónsdóttur og Sigurðar Árnasonar ábúenda Presthóla í Öxarfjarðarhreppi og Ingimundar Pálssonar ábúanda Katastaða við fram komnum umsögnum bárust ráðuneytinu með bréfi dagsettu 30 janúar 2006 en engar athugasemdir bárust frá kærendum Gunnari Einarssyni og Guðrúnu S. Kristjánsdóttur ábúendum Daðastaða.

1. Kæra ábúenda Daðastaða

Kærendur Gunnar Einarsson og Guðrún S. Kristjánsdóttir ábúendur Daðastaða færa þær röksemdir fyrir kröfu sinni að veglína 150 kljúfi nátthaga frá fjárrétt Núpsveitunga. Leiðir 140 og 141 gæti meðalhófs milli jarða og skaði minna land m.t.t. jarðanna Katastaða og Brekku en leið 150. Auk þess fari leið 150 yfir gervigíga, tóftir og vatnasvæði og hafi því meiri áhrif á náttúrufar.

Umhverfisstofnun tekur fram í umsögn sinni að stofnunin telji að veglína 141 muni hafa minnst umhverfisáhrif í för með sér m.t.t. áhrifa á jarðmyndanir, gróður og lindir sbr. einnig umfjöllun stofnunarinnar um aðrar kærur vegna úrskurðar Skipulagsstofnunar um mat á umhverfisáhrifum lagningar Norðausturvegar um Hólaheiði.

Vegagerðin tekur fram í umsögn sinni að samkvæmt þeim upplýsingum sem hafi verið aflað í matsvinnunni muni veglína 150 ekki valda raski á gervigígum. Veglínan liggi í grennd við gervigígana en við fullnaðarhönnun vegarins verði komið í veg fyrir að hún raski þeim. Gripið verði til mótvægisaðgerða til að tryggja að rask á fornleifum verið sem minnst og vegurinn færður til eða gerðar viðeigandi ráðstafanir í samráði við Fornleifavernd ríkisins. Framkvæmdaraðili telur að ekkert í kæru ábúenda á Daðastöðum breyti niðurstöðu matsvinnu þ.e. að leið 150 muni ekki valda umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Er það mat framkvæmdaraðila að allir þeir kostir sem kynntir eru í matskýrslu séu raunhæfir þó að Vegagerðin mæli frekar með leið 140 og 141 á þessum vegkafla.

2. Kæra eigenda Brekku

Kærandi Sigurður Sigurjónsson hrl. f.h. Dagbjarts Boga Ingimundarsonar og Rafns Ingimundarsonar eigenda Brekku telur að úrskurður Skipulagsstofnunar sé lítt rökstuddur og byggi á röngum og ónógum rannsóknargögnum. Í 1. tölulið röksemdanna segir að vanmat hafi verið á útbreiðslu eldhrauns norðan við Klapparós sem njóti verndar skv. náttúruverndarlögum nr. 44/1999 og að rangfærslur hafi leitt til að vegstæði 141 sé talið ásættanlegt með tillit til þess að engin hætta sé á því að hellisskútinn Smalaskál hrynji. Einnig bendir kærandi á að athugasemdir hafi ekki verið bornar undir Fornleifavernd ríkisins. Athugasemdir eru gerðar við forsendur Vegagerðar ríkisins gegn því að fara leið 150 þar sem slíkt leiði til að ekki sé hægt að nýta efni úr námu A í Presthólahrauni. Í tölul. 2 er vakin athygli á að loftmyndir af svæðinu séu rangar, þ.e. gamlar og úreltar og leiði það til að gróðurfar sé ekki sýnt í réttu ljósi á kortum Vegagerðar ríkisins. Kærendur gera athugasemdir í 3. tölul. við afmörkun vallargarðs við Brekkusel. Í 4. tölul. er vakin athygli á að útlínur skógræktargirðingar í landi Brekku séu ekki rétt teiknaðar í matsskýrslu auk þess sem sveitarstjórn hafi samþykkt hluta jarðar Brekku sem frístundarsvæði. Bent er á í tölul. 5 að fjarlægð veglínu 141 frá Smalaskál sé ekki 100 metrar heldur 80 metrar. Í 6. tölul. er bent á að Skipulagsstofnun hefði átt að rannsaka betur áhrif á lindir vegna stórfellds galla sem sé í greinargerð starfsmanns Náttúrufræðistofnunar Íslands um lindir og veglínur við Klapparós frá 4. nóv. 2004. Í 7. tölul. er gerðar athugasemdir við að Skipulagsstofnun skuli ekki hafa skoðað betur athugasemdir eigenda Brekku hvað varðar snjóalög og veðurfar með tilliti til veglína 140, 141 og 150. Að lokum telja kærendur upp í kæru sinni helstu rök fyrir því að velja eigi leið 150 í stað leiða 140 eða 141 og helstu rök gegn því að velja leið 140 og 141.

Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin sé ekki að gera lítið úr vanmati á stærð eldhrauns norðan við Klapparós heldur hafi hún í úrskurði sínum verið að benda á að athugasemdir kærenda breyti ekki meginniðurstöðu matsins um verndargildi hraunsins. Hvað varðar Smalaskálina bendir stofnunin á að það sem skipti máli sé að hvorki veglína 140 né 141 leiði til þess að fjarlægja þurfi skálina. Um þá röksemd að athugasemdir hafi ekki verið bornar undir Fornleifavernd ríkisins segir stofnunin að haldinn hafi verið fundur með Fornleifavernd þar sem ákveðið hafi verið að breyta verklagi vegna nýrra upplýsinga sem kunni að berast Skipulagsstofnun í athugasemdum við matsskýrslur meðan á athugun stofnunarinnar stendur. Afstaða Fornleifaverndar breyti hins vegar ekki niðurstöðu úrskurðarins enda byggi hún á fleiri atriðum en áhrifum framkvæmdanna á fornleifar. Varðandi athugasemdir kærenda vegna efnistöku úr námu A í Presthólahrauni og að gögn í matskýrslu hafi ekki gefið rétta mynd af gróðri vísar Skipulagsstofnun í umfjöllun í úrskurði sínum. Hvað varðar afmörkun vallargarðs við Brekkusel bendir Skipulagsstofnun á að fornleifar við Brekkusel séu ekki í bráðri hættu vegna framkvæmdanna en engu að síður sé ástæða til að afmarka þær á framkvæmdartíma líkt og stofnunin kvað á um í skilyrði 3 í úrskurði sínum. Skipulagsstofnun telur að við athugun stofnunarinnar hafi Vegagerðin gefið fullnægjandi skýringar á hættu á snjóasöfnun á hinum þremur framlögðu kostum. Að lokum ítrekar Skipulagsstofnun að hún hafi í úrskurði sínum fallist á allar leiðir en bent á að áhrif leiðar 150 væru meiri á votlendi auk þess sem leiðin yrði meira áberandi í landi vegna mishæða í landi og að til hennar þyrfti meira efni. Stofnunin taldi annmarka á leið 150 þó ekki slíka að ástæða væri til að leggjast gegn henni.

Í umsögn Umhverfisstofnunar er bent á að stofnunin telji mikilvægt að þær upplýsingar sem koma fram við mat á umhverfisáhrifum framkvæmda séu réttar enda sé slíkt forsenda þess að hægt sé að meta til fullnustu raunveruleg áhrif framkvæmda á umhverfið. Stofnunin tekur undir að óvissa hafi ríkt um útbreiðslu hraunsins. Hvað varðar Smalaskálina vísar stofnunin til mats Náttúrufræðistofnunar Íslands um að full ástæða sé til að óttast að titringur frá vegaframkvæmdum eða umferð geti orsakað skemmdir eða eyðilagt skútann. Stofnunin telur að vegna náttúruverndar- og minjagildis Smalaskálar sé mikilvægt að tryggja að hún raskist ekki við framkvæmdirnar. Því sé ekki hægt að fallast á vegalagningu skv. leið 140 þar sem hún geti leitt til skemmdar á Smalaskál eða jafnvel eyðileggingar hennar. Stofnunin telur veglínu 150 heldur ekki hentugan kost þar sem hún fari yfir óraskað landi í Presthólahrauni sem njóti verndar skv. 37. gr. laga nr. 44/1999. Mat stofnunarinnar er að út frá áhrifum vegalagningar á jarðmyndanir muni veglína 141 hafa minnst umhverfisáhrif í för með sér. Stofnunin tekur ekki afstöðu til áhrifa framkvæmdarinnar á landnýtingu en bendir á að veglína 150 muni að mati stofnunarinnar hafa í för með sér meiri áhrif á jarðmyndanir, gróður og lindasvæði en veglínur 140 og 141. Umhverfisstofnun bendir á að Náttúrufræðistofnun Íslands hafi gert náttúrufarskönnun vegna fyrirhugaðrar vegalagningar um Hólaheiði. Umhverfisstofnun telur að framkvæmdin muni ekki hafa í för með sér umtalsverð áhrif á gróður á vestasta hluta framkvæmdarsvæðisins svo fremi sem tryggt verði að búsvæði línstarar verði ekki raskað og að því leyti sé veglína 140 betri kostur en leið 150 þar sem sú síðarnefnda fer yfir línstararflöt. Hvað varðar áhrif á lindir telur stofnunin leið 150 ekki betri valkost en leið 140 og 141.

Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að úrskurður Skipulagsstofnunar uppfylli allar form- og efniskröfur laga sem um málið gilda, þ.e. stjórnsýslulög nr. 37/1993 og lög um mat á umhverfisáhrifum. Umsagnaraðili ítrekar að rannsóknarreglan hafi ekki verið brotin á nokkurn hátt við meðferð þessa máls, Skipulagsstofnun hafi haft undir höndum allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar voru við úrlausn málsins. Minnt er á að upplýsingar geta m.a. legið fyrir vegna athugasemda sem aðilar hafa sett fram á meðan á málinu stendur. Því er mótmælt að úrskurður Skipulagsstofnunar sé lítt rökstuddur og sagt að ekkert hafi komið fram sem hnekki því mati Skipulagsstofnunar að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki valda umtalsverðum umhverfisáhrifum óháð veglínu. Hvað varðar ónákvæmni varðandi afmörkun hraunjaðars vestast í framkvæmdasvæðinu áréttar Vegagerðin að sjónarmið kærenda hafi ítrekað komið fram meðan á matsvinnu stóð og að Vegagerðin hafi ávallt skoðað athugasemdir og ábendingar heimamanna og m.a. sent sérfræðinga í vettvangsskoðanir til þess að ganga úr skugga um hvort mikilvægar upplýsingar kynni að vanta. Frekari athugun hafi leitt í ljós að afmörkun hraunjaðarsins sé óljós en að það breyti ekki niðurstöðu sérfræðinga um verndargildi og umfang umhverfisáhrifa leiða 140 og 141 og að allar þessar upplýsingar hafi komið fram í matsskýrslunni. Vegagerðin bætir við að Smalaskál hafi staðið af sér jarðskjálftann í Kópaskeri 13. janúar 1976 sem var 6,3 á Richter-kvarða og því býst framkvæmdaraðili við að hún muni þola mögulegan titring af völdum umferðar. Um rök kærenda um umfjöllun um gróðurfar segir Vegagerðin að skýrslan hafi verið send til sérfræðinga áður en vinnu við matsskýrslu var lokið til þess m.a. að ganga úr skugga um að í matsskýrslu væri farið rétt með upplýsingar Náttúrufræðistofnunar Íslands. Hvað varðar útlínur skógræktargirðingar í landi Brekku, frístundarsvæði og skógrækt er vísað til fyrri svara framkvæmdaraðila um efnið auk þess sem framkvæmdaraðili minnir á fyrri svör um að ef fyrirhuguð framkvæmd mun fylgja veglínu 140 eða 141 verði landeigendum greiddar eðlilegar bætur fyrir skógræktarlandið. Um möguleika á frístundarbyggð tekur vegagerðin fram að leið 141 hafi verið m.a. hönnuð til að koma til móts við kröfur landeigenda Brekku. Vegagerðin kemur fram með nýjar mælingar sem sýna að fjarlægð Smalaskálarinnar frá miðlínu leiðar 141 er 91 m og að minnsta fjarlægð fyrir leið 140 er 56 m frá miðlínu. Framkvæmdaraðili telur að ef munur sé á snjóþyngslum á mismunandi veglínum hafi það lítið að segja þegar tekið er tillit til veittrar vetrarþjónustu. Að lokum er ítrekað það mat umsagnaraðila að í kæru eigenda Brekku hafi ekki komið fram upplýsingar sem breyti niðurstöðu matsvinnu þ.e. að fyrirhuguð framkvæmd muni ekki valda umtalsverðum umhverfisáhrifum óháð vali á veglínu.

Fornleifavernd ríkisins bendir í umsögn sinni á að í kæru landeigenda í Brekku hafi niðurstaða stofnunarinnar sem fram kemur í bréfi dagsettu 19. ágúst 2005 verið oftúlkuð, í bréfinu hafi verið sagt að það sé mat stofnunarinnar að veglína 150 sé æskilegri kostur en veglínur 140 og 141 á umræddum vegkafla en ekki að stofnunin hafni veglínum 140 eða 141.

Í umsögn sveitarstjórnar Öxarfjarðarhrepps kemur fram að hún telji að ekki sé um að ræða samþykkta skipulagstillögu vegna fyrirhugaðra sumarhúsabygginga í landi Brekku. Sveitarstjórnin tekur ekki undir þá skoðun landeigenda að úrskurður Skipulagsstofnunar sé lítt rökstuddur og byggi á röngum og ónógum forsendum þó ónákvæmni kunni að hafa gætt um útbreiðslu eldhrauns við leið 141. Lagt hafi verið í gríðarlega mikla vinnu síðustu árin í rannsóknir og athuganir á hugsanlegu áhrifasvæði vegarins og margar skýrslur hafi verið gefnar út vegna þess. Hvað varðar samning ábúenda við Norðurlandsskóga og hugsanlega skerðingu á skógræktarsvæði telur sveitarstjórn það slæmt en að gert sé ráð fyrir að eðlilegar bætur komi vegna skerðingarinnar. Telur sveitarstjórn að þrekvirki hafi verið unnið í uppgræðslu á jörðinni Brekku og að gæta þurfi sérstaklega að því að skila áhrifasvæði vegar í góðu ásigkomulagi.

Í athugasemdum kærenda við fram komnar umsagnir ítreka þeir þá skoðun sína að rökstuðningur Vegagerðarinnar og Skipulagsstofnunar hafi ekki verið fullnægjandi þar sem ekki hafi verið tekið fullnægjandi tillit til athugasemda þeirra og að enn séu margir þættir málsins í óvissu. Óvissa sé enn um útbreiðslu eldhraunsins. Gerðar eru athugasemdir við útlistun Vegagerðarinnar á áhrifum jarðskjálfta sem átti sér stað þann 13. janúar 1976 á Smalaskál þar sem Vegagerðin telur að þar sem Smalaskálin hafi staðið þær hamfarir af sér muni hún standa af sér titring vegna umferðar. Hvað varðar fjarlægð á milli Smalaskálar og miðlínu leiðar 141 telur kærandi að 10% frávik sé skekkja en ekki eðlileg frávik. Gerð er athugasemd við umsögn Umhverfisstofnunar og þá sérstaklega að sjónarmið Umhverfisstofnunar virðist stangast á innbyrðis jafnframt því sem byggt sé á röngum fullyrðingum. Telja kærendur einnig að sannreyna eigi hvort tryggt sé að vatnsgæði í Lindinni haldist áður en til framkvæmda komi. Að lokum er gerð athugasemd við að stofnunin telji sér fært að kveða upp úr um að leið 150 sé ekki betri valkostur en leiðir 140 og 141 hvað varðar hugsanleg áhrif á lindir. Ítrekað er vegna umfjöllunar sveitarstjóra Öxarfjarðarhrepps um fyrirhugaða frístundarbyggð í landi Brekku að ekki hafi verið auðvelt um vik að framfylgja þeim áformum á meðan ekki liggur fyrir endanlega hvar vegur um Hólaheiði muni liggja. Gerð er athugasemd við þær fullyrðingar sveitarstjórnar Öxarfjarðarhrepps að leið 150 sé ekki fær þar sem um nánast órökstudda fullyrðingu sé að ræða. Jafnframt er gerð athugasemd við þessa afstöðu sveitarfélagsins þar sem fullyrt sé einnig að allar leiðirnar muni leiða af sér röskun á náttúrufari og að það virðist sem röskun á einu svæði vegi þyngra í metum en á öðrum svæðum. Kærendur gera einnig athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar og það mat hennar að lítil hætta sé á hruni Smalaskálar. Benda kærendur á að sú staðhæfing byggi á staðarþekkingu kærenda og áliti starfsmanns Náttúrufræðistofnunar. Að lokum ítreka kærendur þá skoðun sína að hinn kærði úrskurður byggi ekki á réttum forsendum og að fjölmargar athugasemdir þeirra standi óhaggaðar.

3. Kæra ábúenda Presthóla og Katastaða

Kærandi Berglind Svavarsdóttir hdl. f.h. Bryndísar Öldu Jónsdóttur og Sigurðar Árnasonar ábúenda Presthóla í Öxarfjarðarhreppi og Ingimundar Pálssonar ábúanda Katastaða færir þær röksemdir fyrir kröfu sinni að Skipulagsstofnun hafi ekki borið saman leið 150 við leiðir 140 og 141 með tilliti til 37. gr. laga um náttúruvernd heldur eingöngu leiðir 140 og 141. Þar af leiðandi sé horft framhjá samanburði leiðanna m.t.t. áhrifa á gervigíga, nútímahraun og vatnasvæði. Hvað varðar jarðmyndanir bendir kærandi á að veglína 150 muni fara yfir gervigíga, nútímahraun og vatnasvæði sem njóta sérstakrar verndar skv. lögum nr. 44/1999 um náttúruvernd. Leiðir 140 og 141 liggi hins vegar að stórum hluta um setlagasyrpu og leið 141 falli að mestu ofan í heimreið Katastaða. Þá segir kærandi að ekki sé horft til þeirra áhrifa sem leið 150 geti haft á vatnafar neðan Katastaða og að full ástæða sé til að vara við þessum áhrifum. Leið 150 fari yfir fornminjar og gerð er athugasemd við að í úrskurði Skipulagsstofnunar sé ekki tekið á áhrifum leiðanna á búskaparstöðu á jörðinni Katastöðum.

Skipulagsstofnun hafnar í athugasemdum sínum að hún hafi ekki borið saman leið 150 við leiðir 140 og 141 með tillit til 37. gr. laga um náttúruvernd heldur eingöngu leiðir 140 og 141. Skipulagsstofnun telur óhugsandi að vegagerð geti hindrað streymi vatns eftir jarðlagamótum og þar sem fyllingar eru fyrirhugaðar sé burðarlagsefni það gróft að það hindri ekki vatnsstreymi. Hvað varðar áhrif á búskaparstöðu á Katastöðum telur stofnunin að tryggja beri að þeir hagsmunaaðilar sem verða fyrir tjóni á nytjalandi til landbúnaðar vegna fyrirhugaðrar framkvæmdar fái viðeigandi bætur. Ennfremur telur stofnunin að nauðsyn sé á nánu samráði við landeigendur og ábúendur um fyrirkomulag mótvægisaðgerða bæði vegna landnotkunar og landsnytja.

Umhverfisstofnun bendir á í umsögn sinni að uppsprettur njóti ekki sérstakrar verndar skv. 37. gr. laga nr. 44/1999 um náttúruvernd heldur einungis stöðuvötn og tjarnir 1.000 m2 að stærð eða stærri.

Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að framkvæmdaraðili telji að úrskurður Skipulagsstofnunar uppfylli allar form- og efniskröfur laga um mat á umhverfisáhrifum. Er því hafnað að rannsóknarskyldu hafi ekki verið sinnt og bent á að kærendur hafi komið á framfæri öllum sínum athugasemdum og sjónarmiðum og því sé ljóst að málið sé eins vel upplýst og hugsast geti og að engin sjónarmið hafi komið fram í kærunni sem ekki hafi fengið efnislega umfjöllun af hálfu framkvæmdaraðila eða Skipulagsstofnunar fyrir utan upplýsingar frá kæranda um tóftir í og við leið 150 . Allar athugasemdir, öll sjónarmið og öll röksemdarfærsla kærenda hafi legið fyrir þegar hinn kærði úrskurður hafi verið kveðinn upp og einnig hafi öll sjónarmið sérfræðinga og stofnana legið fyrir. Úrskurður Skipulagsstofnunar byggi á öllum þessum gögnum og því sé ljóst að rannsóknarreglan hafi ekki á nokkurn hátt verið brotin í tengslum við meðferð þessa máls. Að mati framkvæmdaraðila hefur ekkert komið fram í kæruferli þessu sem leiðir til þess að hnekkja því mati Skipulagsstofnunar að þær leiðir sem lagðar hafa verið fram til skoðunar muni ekki valda umtalsverðum umhverfisáhrifum. Vegagerðin tekur undir það sjónarmið kærenda að leið 150 valdi umfangsmeiri umhverfisáhrifum en leiðir 140 og 141 en engu að síður sé ekki hægt að meta áhrif leiðar 150 sem umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000 og því séu ekki forsendur til að leggjast gegn henni í mati á umhverfisáhrifum. Varðandi röksemdir kærenda um jarðmyndanir bendir Vegagerðin á að leið 150 muni ekki valda röskun á gervigígum í Presthólahrauni. Þó veglína 150 liggi á 1000 m. kafla um nútímahraun er það mat Vegagerðarinnar að ofangreind röskun sé ekki slík að hún sé metin umtalsverð í skilningi laga nr. 106/2000. Upphaflega var talið að leið 150 myndi ekki valda raski á tóftum en nýjar upplýsingar benda til að tóftir séu í og við veglínuna sem Vegagerð og Fornleifanefnda var ekki kunnugt um. Framkvæmdaraðili hyggst grípa til mótvægisaðgerða til að rask á fornleifum verði sem minnst þ.e. vegurinn færður til eða gerðar viðeigandi rannsóknir í samráði við Fornleifavernd ríkisins. Það er álit Vegagerðarinnar að leiðir 140, 141 og 150 muni ekki valda umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi laga 106/2002.

Fornleifavernd ríkisins tekur fram í umsögn sinni að vegna ónákvæmni í staðsetningu fornleifa á veglínu 150 hafi stofnunin sent starfsmann á svæðið til að kanna það og sú vettvangsferð hafi verið farin 17. október 2005. Athugunin hafi leitt í ljós eina greinilega tóft um 30 metrum sunnan við miðlínu vegar skv. veglínu 150. Á tveimur öðrum stöðum séu líklega tóftir þó ekki sé hægt að staðfesta að um tóftir sé að ræða nema með frekari rannsóknum. Þá hafi einnig fundist vörðubrot uppi á Hraunhól um 50 metrum norðan miðlínu vegarins. Í ljósi framangreindra athugana leggst Fornleifavernd ríkisins ekki gegn veglínum 140, 141 og 150 sem lagðir hafa verið til í áfanga 1. Stofnunin telur þó nauðsynlegt að gripið verði til mótvægisaðgerða vegna hinna nýju uppgötvana. Kanna þurfi hvort um raunverulega tóft sé að ræða 4. m sunnan við miðlínu veglínu 150 og að þeirri könnun lokinni geti Fornleifavernd tekið afstöðu til hvort ráðast þurfi í frekari rannsóknir og hversu umfangsmiklar þær þurfi að vera. Greinileg tóft hafi fundist um 30 metrum sunnan miðlínu veglínu 150. Verði sú veglína valin sé það mat stofnunarinnar að merkja þurfi rústina og 20 metra helgunarsvæði umhverfis hana á meðan framkvæmd stendur. Verði talið óhjákvæmilegt að raska rústinni þurfi að rannsaka hana með uppgreftri áður en framkvæmdir hefjist. Ógreinileg tóft sé 30 m sunnan miðlínu vegar og 15 m vestan ofangreindrar tóftar. Kanna þurfi hvort um raunverulegar leifar mannvirkis sé að ræða og ef svo sé þurfi að merkja hana og 20 m helgunarsvæði umhverfis hana greinilega á meðan á framkvæmdinni stendur. Verði talið óhjákvæmilegt að raska rústinni er það mat Fornleifaverndar að rannsaka þurfi hana með uppgreftri áður en framkvæmdir hefjast. Að lokum bendir Fornleifavernd á vörðubrot uppi á Hraunhóli um 50 m norður af miðlínu vegar og bendir á að nauðsynlegt sé að merkja staðinn til að tryggja að vélar raski ekki þessum fornleifum.

Sveitarstjórn Öxarfjarðarhrepps tekur fram í umsögn sinni að hún sé samála því að leið 150 hafi ekki verið borin nægjanlega vel saman við leiðir 140 og 141 í matsskýrslu og að kærendur bendi á mörg atriði sem séu réttmæt og máli skipti. Einnig tekur sveitarstjórn undir það álit kærenda að leið 150 sé óásættanleg. Engir kostir séu við leið 150 og hefði sú leið átt að afskrifast fyrr í ferlinu öllu enda sé rask á landi samkvæmt henni óviðunandi í ljósi þess að mun betri kostur sé fyrir hendi.

Í athugasemdum kærenda við fram komnar umsagnir er tekið undir umsögn sveitarstjórnar Öxarfjarðarhrepps. Einnig er gerð athugasemd við umsögn Vegagerðarinnar og því hafnað að leið 150 muni ekki valda röskun á gervigígum í Presthólahrauni.

III. Niðurstaða um kæruatriði

Ábúendur Daðastaða, Presthóla og Katastaða gera kröfu um að lagst verði gegn framkvæmd samkvæmt leið 150 þar sem hún valdi umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000. Kærendur eigendur Brekku gera kröfu um að lagst sé gegn framkvæmd samkvæmt leiðum 140 og 141 vegna umtalsverðra umhverfisáhrifa sem framkvæmdin getur valdið í skilningi b. liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Samkvæmt b-lið 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 er unnt að leggjast gegn fyrirhugaðri framkvæmd vegna umtalsverða umhverfisáhrifa sem skilgreind eru í l. lið 3. gr. þeirra sem „veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum". Samkvæmt a-lið 2. mgr. 11. gr. sömu laga er heimilt að fallast á framkvæmd „með eða án skilyrða". Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. desember 2001 vegna mats á umhverfisáhrifum Kárahnjúkavirkjunar segir á síðu 121 að ekki sé heimilt að leggjast gegn framkvæmd skv. b-lið 2. mgr. 11. gr. nema ljóst sé eða að minnsta kosti séu verulegar líkur á að hún muni hafa í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu þrátt fyrir skilyrði um minna umfang hennar og/eða mótvægisaðgerðir til að hamla gegn neikvæðum umhverfisáhrifum hennar. Einungis er heimilt að mati ráðuneytisins að leggjast gegn leiðum 140, 141 og 150 ef ljóst er eða a.m.k. verulegar líkur á að þær muni hafa í för með sér veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu þrátt fyrir að sett hafi verið skilyrði um minna umfang framkvæmdarinnar og/eða gerð krafa um mótvægisaðgerðir til að hamla gegn neikvæðum umhverfisáhrifum hennar.

Kærendur ábúendur Daðastaða, Presthóla og Katastaða benda m.a. á í röksemdum sínum að ekki hafi verið bornar saman leiðir 140 og 141 við leið 150 og að sá samanburður hefði leitt í ljós að leið 150 sé óásættanleg. Með vísun til framangreinds telur ráðuneytið ekki heimilt að leggjast gegn framkvæmdarkosti með þeim röksemdum að hann hafi meiri umhverfisáhrif en annar kostur sem lagður er til. Bæði Vegagerðin og sveitarstjórn Öxarfjarðarhrepps telja að leið 140 og 141 séu heppilegri leiðir en Vegagerðin bendir á að ekki séu þó forsendur til að leggjast gegn leið 150 í mati á umhverfisáhrifum á þeim grunni að hún valdi umtalsverðum umhverfisáhrifum í skilningi laga um mat á umhverfisáhrifum. Það er einnig mat Skipulagsstofnunar og Umhverfisstofnunar að ekki séu forsendur til að leggjast gegn leið 150 vegna umtalsverða umhverfisáhrifa enda sé fylgt þeim skilyrðum sem sett hafi verið í úrskurði Skipulagsstofnunarinnar frá 3. ágúst 2005. Í umsögn Fornleifaverndar ríkisins kemur fram að hún hafi sent starfsmann sinn í vettvangsferð vegna ónákvæmni í staðsetningu fornleifa meðfram veglínu 150. Leggur stofnunin til í ljósi þeirrar athugunar að gripið verði til mótvægisaðgerða verði leið 150 fyrir valinu. Í fyrsta lagi þurfi að kanna hvort um raunverulega tóft (T-1) sé að ræða 4 m sunnan við miðlínu veglínu 150 og að ef svo sé þá verði óskað eftir afstöðu stofnunarinnar varðandi frekari rannsóknir. Í öðru lagi þurfi að merkja tóft (T-2) sem fannst 30 m sunnan miðlínu veglínu 150 og merkja hana og 20 metra helgunarsvæði umhverfis hana á meðan framkvæmd stendur. Verði talið óhjákvæmilegt að raska rústinni þurfi að rannsaka hana með uppgreftri áður en framkvæmdir hefjist. Í þriðja lagi sé ógreinileg tóft (T-3) 30 m sunnan miðlínu leiðar 150 og um 15 m vestan tóftar T-2 og kanna þurfi hvort um raunverulegar leifar mannvirkis sé að ræða og ef svo sé þurfi að merkja hana og 20 m helgunarsvæði umhverfis hana á meðan á framkvæmdinni stendur. Verði talið óhjákvæmilegt að raska rústinni er það mat Fornleifaverndar að rannsaka þurfi hana með uppgreftri áður en framkvæmdir hefjist. Einnig bendir Fornleifavernd á vörðubrot uppi á Hraunhóli um 50 m norðan miðlínu vegar og bendir á að nauðsynlegt sé að merkja staðinn til að tryggja að vélar raski honum ekki. Fornleifavernd ríkisins ítrekar að hún leggist ekki gegn neinum þeirra kosta (veglínu 140, 141 og 150) sem kærðir hafa verið. Ráðuneytið telur í ljósi umsagnar Fornleifaverndar ríkisins að setja verði frekari kröfu um mótvægisaðgerðir vegna þeirra fornleifa sem talið er að séu nálægt vegstæði 150. Þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar við leið 150 eru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem settar eru fram í úrskurðarorðum fellst ráðuneytið ekki á það með kærendum ábúendum Daðastaða, Presthóla og Katastaða að áhrif þeirrar vegleiðar séu umtalsverð í skilningi b-liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Kærendur eigendur Brekku telja úrskurð Skipulagsstofnunar lítt rökstuddan og byggja á röngum og ónógum rannsóknargögnum. Ráðuneytið bendir á að eitt af markmiðum laga um mat á umhverfisáhrifum er að stuðla að samvinnu þeirra aðila sem hafa hagsmuna að gæta eða láta sig málið varða svo og að stuðla að því að almenningur komi að athugasemdum og upplýsingum áður en úrskurður um mat á umhverfisáhrifum framkvæmdar er kveðinn upp. Skilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum setja því fram formskilyrði í því skyni að tryggja að áður en leyfi sé veitt fyrir framkvæmd séu leidd í ljós þau umhverfisáhrif sem hún gæti haft í för með sér. Tilgangurinn er m.a. sá að framkvæmdaraðili taki tillit til þeirra upplýsinga sem berast á matstíma og hanni því framkvæmdina á þann hátt að hún valdi sem minnstum umhverfisáhrifum en ekki síður er mati á umhverfisáhrifum ætlað að stuðlað að því að upplýsa leyfisveitanda um kosti og galla þeirra kosta sem metnir hafa verið. Einnig er rétt að benda á að í 4. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 106/2000 er Skipulagsstofnun heimilt að kveða á um í úrskurði sínum að framkvæmdaraðili gangist fyrir frekari rannsóknum á tilteknum atriðum fyrir eða eftir hina fyrirhuguðu framkvæmd og þannig aflað frekari gagna um áhrif framkvæmdarinnar eftir að úrskurður er kveðin upp.

Í umsögn Vegagerðarinnar kemur fram að rannsóknarreglan hafi ekki verið brotin á nokkurn hátt við meðferð málsins og Skipulagsstofnun hafi haft undir höndum allar þær upplýsingar sem nauðsynlegar voru við úrlausn málsins. Bent er á að slíkar upplýsingar geta m.a. legið fyrir vegna athugasemda sem aðilar hafa sett fram á meðan á málinu stendur. Ráðuneytið telur að í mati á umhverfisáhrifum hinnar kærðu framkvæmdar hafi skilyrðum laga um mat á umhverfisáhrifum verið fylgt, úrskurður Skipulagsstofnunar sé rökstuddur á fullnægjandi hátt og byggi á fullnægjandi rannsóknargögnum. Með vísan til alls framangreinds fellst ráðuneytið ekki á að Skipulagsstofnun hafi brotið gegn rannsóknarreglu stjórnsýslulaga nr. 37/1993 við afgreiðslu hins kærða úrskurðar.

Kærendur eigendur Brekku telja að vanmat hafi verið á útbreiðslu eldhrauns norðan við Klapparós sem njóti verndar skv. náttúruverndarlögum nr. 44/1999 og að rangfærslur hafi leitt til að vegstæði 141 sé talið ásættanlegt með tillit til þess að engin hætta sé á því að Smalaskáli hrynji. Í umsögn Skipulagsstofnunar kemur fram að stofnunin sé ekki að gera lítið úr vanmati á stærð eldhrauns norðan við Klapparós en bendi í úrskurði sínum á að athugasemdir kærenda breyti ekki meginniðurstöðu matsins um verndargildi hraunsins. Stofnunin bendir á að varðandi Smalaskálina sé það sem skipti máli að hvorki veglína 140 né 141 leiði til að skálin verði rutt í burtu. Í umsögn Umhverfisstofnunar kemur fram að hún telji að vegna náttúruverndar- og minjagildis Smalaskálar sé mikilvægt að tryggja að hún raskist ekki við framkvæmdirnar og því sé ekki hægt að fallast á vegalagningu skv. leið 140 þar sem hún geti leitt til skemmda eða jafnvel eyðileggingar á Smalaskál. Stofnunin telur að með tilliti til áhrifa fyrirhugaðrar veglagningar á jarðmyndanir muni veglína 141 hafa minnst umhverfisáhrif í för með sér. Kærendur gera athugasemdir við umsögn Skipulagsstofnunar og það mat hennar að lítil hætta sé á hruni Smalaskálar. Benda þeir á að sú staðhæfing þeirra byggi á staðarþekkingu og áliti starfsmanns Náttúrufræðistofnunar. Ráðuneytið fellst á það mat Skipulagsstofnunar að óvissa um nákvæma útbreiðslu eldhrauns norðan við Klapparós breyti ekki meginniðurstöðu matsins um verndargildi hraunsins og niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum um að leyfa alla þrjá framkvæmdakosti sem kærðir hafa verið. Vegna mögulegrar hættu á hruni Smalaskálar telur ráðuneytið að framkvæmdaraðili verði að gæta ýtrustu varkárni verði veglína 140 eða 141 fyrir valinu til að tryggja að hún raskist ekki við framkvæmdirnar. Ráðuneytið setur sem skilyrði verði leið 140 eða 141 fyrir valinu að Vegagerðin sjái til þess að þær aðferðir sem beitt verði við vegalagninguna valdi ekki skemmdum á Smalaskál.

Þegar umhverfisáhrif fyrirhugaðrar framkvæmdar við leið 140 og 141 eru virt að teknu tilliti til þeirra mótvægisaðgerða sem settar eru fram í úrskurði Skipulagsstofnunar fellst ráðuneytið ekki á það með kærendum eigendum Brekku að áhrif vegleiða 140 og 141 séu umtalsverð í skilningi b-liðar 2. mgr. 11. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum.

Úrskurðarorð

Staðfestur er úrskurður Skipulagsstofnunar frá 3. ágúst 2005 um að heimila fyrirhugaða lagningu Norðausturvegar um Hólaheiði samkvæmt leiðum 140, 141 og 150 í 1. áfanga, leiðum 210 og 220 í 2. áfanga og leiðum 310 og 320 í 3. áfanga, að viðbættum eftirfarandi skilyrðum: