Mál 00110215
Ráðuneytinu hefur borist kæra Samherja hf. frá 29. desember 2000 vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2000 um að fyrirhugað sjókvíaeldi á laxi í Reyðarfirði, skuli háð mati á umhverfisáhrifum vegna eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar.
I. Hin kærða ákvörðun.
Kærandi tilkynnti til Skipulagsstofnunar þann 19. september 2000 um fyrirhugað sjókvíaeldi á laxi í Reyðarfirði, Fjarðabyggð þar sem óskað var eftir ákvörðun stofnunarinnar um hvort fyrirhugað sjókvíaeldi á laxi í Reyðarfirði, skuli háð mati á umhverfisáhrifum sbr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum og g-lið 1. tl. 2. viðauka sömu laga. Í framlögðum gögnum kæranda kemur fram að ráðgert sé að framleiða sex þúsund tonn af eldislaxi á ári. Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2000 segir m.a.:
"Á grundvelli gagna framkvæmdaraðila og þeim umsögnum og athugasemd sem Skipulagsstofnun hafa borist við afgreiðslu málsins er það niðurstaða Skipulagsstofnunar að framkvæmdin skuli háð mati á umhverfisáhrifum vegna eðlis framkvæmdarinnar, staðsetningar hennar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar. Með vísan til 3. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum varðar það sérstaklega stærð og umfang framkvæmdarinnar, sammögnunaráhrif hennar með öðrum framkvæmdum, úrgangsmyndun, slysahættu ef kvíar rifna, áhrif á aðra landnotkun, áhrif á kjörlendi laxa, umfang umhverfisáhrifa, fjölbreytileika áhrifa, tímalengd og óafturkræfi áhrifa og sammögnun áhrifa á tileknu svæði."
II. Kröfur og málsástæður kæranda.
Kærandi gerir þá kröfu að felld verði úr gildi ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2000 þar sem hún byggi á ólögmætum sjónarmiðum. Jafnframt telur kærandi að ákvörðunin brjóti gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga, 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar og atvinnufrelsi og meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Kærandi telur að ekki séu uppfyllt skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 um að framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar hennar. Umtalsverð umhverfisáhrif séu skilgreind í 3. gr. laga nr. 106/2000 sem "veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum." Umfang fyrirhugaðs eldis í Reyðarfirði sé minna en hjá rekstraraðilum vegna sjókvíaeldis í Mjóafirði og Berufirði, eðli framkvæmdarinnar er hið sama og hjá framangreindum aðilum. Staðsetning framkvæmdarinnar skapi enga hættu umfram staðsetningu sjókvíaeldis í Berufirði og Mjóafirði að því er varðar hættu á smiti fisksjúkdóma eða erfðablöndun eins og skýrt komi fram í umsögnum veiðimálastjóra og dýralæknis fisksjúkdóma. Staðsetningin sé heldur hentugri en í hinum fjörðunum sé tekið mið af athugasemdum umsagnaraðila til Skipulagsstofnunar. Þar muni mestu að Reyðarfjörður er bæði dýpri og breiðari en hinir firðirnir og staðsetning og aðstæður betri. Þá sé Breiðdalsá næsta laxveiðiá við Reyðarfjörð, en fyrirhuguð framkvæmd í Reyðarfirði sé í tvöfalt meiri fjarlægð frá henni en fyrirhugað kvíaeldi í Berufirði. Sé eitthvað annað athugavert við staðsetningu kvíaeldisins sé það einungis möguleg sammögnunaráhrif með mengunaráhrifum sem tengst geta annari starfsemi í firðinum, svo mögulegri stóriðju. Kærandi bendir á að Hollustuvernd ríkisins sem að lögum fari með mengunareftirlit og útgáfu starfsleyfa hafi ekki talið að framkvæmdin skyldi fara í mat á umhverfisáhrifum. Þá bendir kærandi á að 3. viðauki laga um mat á umhverfisáhrifum hafi ekki að geyma sjálfstæða heimild að lögum til að flokka framkvæmdir sem matskyldar, heldur hafi hann eingöngu að geyma leiðbeiningarreglur um hvað miða beri við þegar metin er matskylda framkvæmdar.
Þá vísar kærandi til dóms Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000 en af þeim dómi megi draga þá ályktun að túlka beri heimildir Skipulagsstofnunar til að ákveða framkvæmdir matskyldar þröngt og að stofnunin beri að fara við það mat að þeim lögmæltu skilyrðum sem fram koma í 1. mgr. 6. gr. laga um mat á umhverfisáhrifum. Gera verði ríkar kröfur til laga sem skarast geta við manréttindaákvæði stjórnarskrár og til lögmætis stjórnvaldsákvarðana sem teknar eru á slíkum grunni. Því verði að gera kröfu til að byggt sé á hinni lögbundnu heimild og að ákvörðunum byggist ekki einungis á lögmætum sjónarmiðum.
Varðandi tilvísun til jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar og 11. gr. stjórnsýslulaga telur kærandi að stjórnvöldum beri að taka með sambærilegum hætti á sambærilegum málum. Þannig sé ekki heimilt að túlka sambærileg gögn með ólíkum hætti. Af því leiðir að ákvörðun um matskyldu fyrirhugaðrar framkvæmdar þarf að byggja á efnislega ólíkum forsendum frá þeim sem lágu til grundvallar vegna ákvörðunar um matskyldu framkvæmdar í Mjóafirði og Berufirði. Í athugasemdum kæranda sem ráðuneytið óskaði eftir vegna þeirra umsagna sem ráðuneytinu bárust vegna kærunnar kemur fram sú skoðun kæranda að sjókvíaeldi í Reyðarfirði sé ekki efnislega ólíkt kvíaeldi í öðrum fjörðum að það réttlæti annars konar meðferð. Málið snúist um áhyggjur af áhrifum kvíaeldis á villta laxastofna. Þá segir kærandi að: "Heildstætt mat á áhrifum kvíaeldis á villta stofna er sú leið sem stjórnvöld eiga að fara til að freista þess að fá efnislega úrlausn í þetta mál, að því leyti sem það er unnt án vöktunarrannsókna og þess lærdóms sem draga má af reynslunni þegar fram líða stundir. Eftir stendur að ótækt er að freista þess að toga og teygja lagaskilyrði laga um mat á umhverfisáhrifum til að þvinga kvíaeldi í Reyðarfirði í mat án efnislegra raka."
Í kæru og athugasemdum kæranda vegna framkominna umsagna er sérstaklega vikið að svokölluðum sammögnunaráhrifum. Kærandi telur að þau geti einungis verði þrenns konar. Þau geta byggst á sjúkdómahættu, erfðablöndun eða losun frá kvíaeldisstöðvum, eða á sammögnun mengunarþátta milli álvers og kvíaeldis í Reyðarfirði. Sammögnunaráhrif eru ekki nægjanleg, ein og sér, til að úrskurða framkvæmd matskylda heldur verði framkvæmdin að hafa umtalsverð umhverfisáhrif, vegna umfangs, eðlis eða staðsetningu hennar.
Hvað varð sammögnun með öðrum kvíaeldisframkvæmdum vísar kærandi til álits dýralæknis fiskisjúkdóma, sem stutt er áliti Hafrannsóknarstofnunar um að ekki sé ástæða til að ætla að um sammögnunaráhrif verði að ræða með eldinu í fjörðunum þremur sem auki hættu á fisksjúkdómum. Fyrir liggi samdóma álit Hafrannsóknarstofnunar og veiðimálastjóra um að óvissa sé um áhrif eldis á villta stofna, en jafnframt að ekki fáist svör við slíku í mati á umhverfisáhrifum. Þá vísar kærandi til þess að Berufjörður, Mjóifjörður og Reyðarfjörður séu stórir og straumþungir og Berufjörður og Reyðarfjörður djúpir og opnir fyrir úthafi. Þá sé ekkert sem bendi til þess að um verulega líffræðilega sammögnun sé að ræða milli fjarðanna. Kærandi bendir á umsögn Hafrannsóknarstofnunar þar sem því sé mótmælt að rök Skipulagsstofnunar um sammögnun standist.
Kærandi bendir á skilgreiningar á hugtökunum sammögnunaráhrif og samverkunaráhrif í leiðbeiningum Evrópusambandsins frá maí 1999 um mat á óbeinum áhrifum og sammögnunaráhrifum, auk samverkunaráhrifa. Þar komi skýrt fram að hvorki sé unnt að telja að álver og kvíaeldi geti valdið sammögnunaráhrifum þar sem ekki er um neinar samkynja afleiðingar að ræða fyrir umhverfið, né samverkunaráhrif , þar sem mengun frá kvíaeldi er annars eðlis en frá álveri og að því leyti sem annað getur haft áhrif á hitt er það einungis álverið sem geti haft áhrif á kvíaeldið. Í athugasemdum kæranda vegna fram kominna umsagna segir að túlkun Skipulagsstofnunar á samverkunaráhrifum brjóti gegn jafnræðisreglu stjórnarskrár og stjórnsýslulaga. Síðan segir: "Það er fráleitt að þriðji umsækjandi um kvíaeldi á stuttum tíma, sem stefnir að eldi í stærsta firðinum og með minnsta rekstareiningu sé úrskurðaður í mat, sérstaklega þegar virt er að Skipulagsstofnun hafði allar umsóknir til meðferðar á áþekkum tíma. Engin vísindaleg rök hafa verið lögð fram sem benda til þess með nokkurri sanngirni að einhver sammögnuð áhrif geti orðið af rekstri kvíaeldis í þessum fjörðum."
Kærandi gerir athugasemdir við tilvísun Skipulagsstofnunar í niðurstöðunni sinni til svokallaðra varúðarsjónarmiða. Að því leyti sem varúðarsjónarmið geta legið til grundvallar matsskyldu verði þau að hafa einhver tengsl eða vísan til þeirra lögmætu sjónarmiða sem kalla á umhverfismat, sbr. 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 og viðmiðana í 3. viðauka. Úrskurður um matskyldu verði ekki byggður á varúðarsjónarmiðum einum, heldur einvörðungu þeim lögmæltu skilyrðum sem sett eru í 1. mgr. 6. gr. sömu laga.
Þá gerir kærandi athugasemd við þær staðhæfingar í niðurstöðu Skipulagsstofnunar þess efnis að mati á umhverfisáhrifum sé "meðal annars ætlað að tryggja að þar sem líkur eru taldar á að framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif séu tekin sama gögn um fyrirhugaða framkvæmd, framkvæmdasvæði og áhrifasvæði framkvæmdar" og "að tryggja fullnægjandi kynningu og samráð við undirbúning ákvarðana" og að "leiða í ljós þær forsendur og skilyrði sem leyfi til framkvæmda þurfa að byggja á svo tryggja megi að framkvæmdir muni ekki hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif". Kærandi telur að hér sé byggt á þeim ólögmætu sjónarmiðum sem veiðimálastjóri hafi sett fram í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar, þess efnis að úrskurður um matskyldu ætti að byggja á þörf fyrir að taka saman gögn og upplýsingar og skapa frið um starfsemina. Staðhæfingar Skipulagsstofnunar séu ekki lögmætar ákvörðunarástæður fyrir mati og ekki sé heimilt að byggja úrskurð um matskyldu á slíkum ómálefnalegum sjónarmiðum.
Þá telur kærandi að hægt sé að ná sömu markmiðum og ákvörðun um matskyldu með veigaminni úrræðum, og bendir kærandi í þessu sambandi til umsagna Hollustuverndar ríkisins og Hafrannsóknarstofnunar og brjóti því ákvörðunin gegn meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Rökstuðningur kæranda lýtur einkum að því að bera saman ákvörðun Skipulagsstofnunar vegna sjókvíaeldis í Reyðarfirði við ákvörðun sem stofnunin tók þann 9. ágúst 2000 vegna sjókvíaeldis í Mjóafirði og þann 6. október 2000 vegna sjókvíaeldis í Berufirði. Með bréfi dags. 30. júní 2000 tilkynnti AGVA ehf. til Skipulagsstofnunar fyrirhugað sjókvíaeldi í Mjóafirði þar sem greint var frá framkvæmdinni. Jafnframt sendi fyrirtækið viðbótargögn vegna framkvæmdarinnar til Skipulagsstofnun með bréfi dags. 27. júlí 2000. Í framlögðum gögnum AGVA kom fram að fyrirtækið ráðgerir að framleiða allt að 6.000-8.000 tonn af eldislaxi á ári. Með ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 9. ágúst 2000 var niðurstaða stofnunarinnar sú ekki skyldi fara fram mat á umhverfisáhrifum á fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Mjóafirði og staðfesti umhverfisráðherra þá ákvörðun Skipulagsstofnunar með úrskurði sínum þann 20. október 2000. Í umsögn veiðimálastjóra til Skipulagsstofnunar og umhverfisráðuneytisins kemur fram sú afstaða veiðimálastjóra að ekki sé nauðsynlegt að fram fari mat á umhverfisáhrifum vegna sjókvíaeldis í Mjóafirði.
Salar Islandica ehf., tilkynnti með bréfi dags. 4. september 2000 til Skipulagsstofnunar fyrirhugað sjókvíaeldi í Berufirði og voru viðbótargögn vegna framkvæmdarinnar send til Skipulagsstofnunar þann 20. september 2000 og 3. október 2000. Í framlögðum gögnum Salar Islandica kom fram að gert væri ráð fyrir að framleiða allt að 8.000 tonn af eldislaxi á ársgrundvelli. Niðurstaða Skipulagsstofnunar var sú að ekki skyldi fara fram mat á umhverfisáhrifum á fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Berufirði, sbr. ákvörðun stofnunarinnar frá 6. október 2000. Sú ákvörðun var staðfest af umhverfisráðherra þann 22. desember 2000. Afstaða veiðimálastjóra til matskyldu framkvæmdarinnar var sú sama hér og vegna sjókvíaeldis í Mjóafirði sem kom fram í umsögnum veiðimálastjóra til Skipulagsstofnunar og umhverfisráðuneytisins, þ.e. að ekki bæri að fara með fyrirhugað sjókvíaeldi í Berufirði í mat á umhverfisáhrifum.
III. Umsagnir og athugasemdir.
Ráðuneytið óskaði með bréfum dagsettum 5. janúar 2001 eftir umsögnum frá Hafrannsóknarstofnuninni, Hollustuvernd ríkisins, Náttúruvernd ríkisins, Skipulagsstofnun, Veiðimálastjóra og Veiðimálastofnun. Umsögn Hafrannsóknastofnunar barst með bréfi dagsettu 18. janúar 2001, umsögn Hollustuverndar ríkisins barst með bréfi dagsettu 23. janúar 2001, umsögn Náttúruverndar ríkisins með bréfi dagsettu 17. janúar 2001, umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi dagsettu 18. janúar 2001, umsögn veiðimálastjóra með bréfi dagsettu 16. janúar 2001 og umsögn Veiðimálastofnunar með bréfi 16. janúar 2001.
Framangreindar umsagnir voru sendar kæranda til athugasemda með bréfi ráðuneytisins dagsettu 25. janúar 2001. Athugasemdir kæranda bárust með bréfi dagsettu 7. febrúar 2001.
Í bréfi ráðuneytisins til Skipulagsstofnunar þar sem beðið var um umsögn stofnunarinnar var sérstaklega óskað eftir því að gerður yrði samanburður á þeirri framkvæmd sem hér er til umfjöllunar borið saman við fyrirhugað sjókvíaeldi í Mjóafirði og Berufirði. Um þennan samanburð segir Skipulagsstofnun m.a.:
"Eins og fram kemur á bls. 8 í hinni kærðu ákvörðun var það niðurstaða Skipulagsstofnunar að við umfjöllun málsins hafi komið fram rökstuddar ábendingar um að stærð, umfang og eðli fyrirhugaðs sjókvíaeldis í Reyðarfirði og hugsanleg sammögnunaráhrif þess með öðru áformuðu sjókvíaeldi á Austfjörðum kalli á að gerð sé ítarleg grein fyrir mögulegri hættu á erfðamengun, áhrifum á vistkerfi og nýtingu laxastofna og áhrifum af völdum sjúkdóma og sníkjudýra frá starfseminni í ljósi erlendrar og innlendrar reynslu og aðstæðna á svæðinu ".
Skipulagsstofnun vísar til þess að niðurstaða stofnunarinnar hafi byggt m.a. á þeim athugasemdum sem komið höfðu fram í umsögnum og ábendingum þeirra stofnanna sem leitað hafi verið til. Skipulagsstofnun vísar sérstaklega til umsagnar veiðimálastjóra varðandi samanburð framangreindra framkvæmda:
"Í umsögn veiðimálastjóra er bent á að uppsöfnuð heildarframleiðsla á laxi á ákveðnu landsvæði geti skipt mun meira máli varðandi vistfræðilega og sjúkdómsgreinda þætti heldur en framleiðsla á einum stað og út frá því sjónarmiði sé í raun ekki hægt að veita starfs- eða rekstrarleyfi til eldisstöðva nema taka tillit til fjölda eldisstöðva og þess framleiðslumagns sem fyrir er. Veiðimálastjóri lýsir því ennfremur yfir að miðað við núverandi þekkingu sé sennilegt að fyrirhugað sjókvíaeldi í Mjóafirði og Berufirði sé langt umfram burðagetu svæðisins með tilliti vistfræðilegra og sjúkdómstengdra þátta og að svæðið muni ekki þola þá viðbót sem sótt er um í Reyðarfirði. Veiðimálastjóri vísar til þess að hann hafi ítrekað lagt til að gera þurfi stefnumótandi umhverfismat fyrir sjókvíaeldi í landinu sem taki til mögulegra staðsetninga, magns og eldisaðferða. Í viðbótaráliti veiðimálastjóra er síðan ítrekað að út frá varúðarsjónarmiðum telji hann heppilegra að mat á umhverfisáhrifum m.t.t. áreitis í veiðiám væri gert út frá heildarframleiðslu sem heimiluð yrði í þessum landshluta."
Skipulagsstofnun gerir síðan grein fyrir mikilvægi umsagnar veiðimálastjóra og afstöðu hans til matskyldu framkvæmdarinnar:
"Veiðimálastjóri veitir skv. lögum nr. 76/1976 um lax- og silungsveiði og reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna rekstrarleyfi fyrir sjókvíaeldi á laxi. Það er mat Skipulagsstofnunar að afstaða veiðimálastjóra til matsskyldu einstakra sjókvíaeldisframkvæmda hljóti að vega þungt við ákvörðun skv. 6. gr. sbr. 2. og 3. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum og að óeðlilegt hefði verið að ganga gegn afstöðu veiðimálastjóra í hinu kærða tilviki."
Í umsögn Skipulagsstofnunar er síðan gerð grein fyrir því hvað sé líkt og hvað ólíkt með fyrirhugaðri framkvæmd í Reyðarfirði samanborið við fyrirhugaðar framkvæmdir í Berufirði og Mjóafirði:
"Mörg framangreindra efnisatriða um áhrif fyrirhugaðs sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði eiga einnig við varðandi fyrirhugaðar framkvæmdir í Berufirði og Mjóafirði. Varðandi fyrirhugaðar framkvæmdir í Reyðarfirði bætast hins vegar við sammögnunaráhrif vegna fyrirhugaðs sjókvíaeldis í Berufirði og Mjóafirði. Auk þess telur Skipulagsstofnun mikilvægt, varðandi samanburð fyrirhugaðs sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði við sambærilegar framkvæmdir í Mjóafirði og Berufirði, að benda á að ekki liggja fyrir upplýsingar um hvort eða hvernig fyrirhugað laxeldi í Reyðarfirði og aðrar áformaðar framkvæmdir, s.s. byggð, allt að 420.000 tonna álver í Reyðarfirði og fiskeldi í Reyðarfirði og Eskifirði fari saman. Skipulagsstofnun telur mikilvægt að gerð sé grein fyrir umhverfisáhrifum fyrirhugaðs sjókvíaeldis á laxi svo unnt sé að fjalla um þau með hliðsjón af hugsanlegum takmörkunum á annarri fyrirhugaðri landnotkun á sama svæði og hugsanlegri sammögnun. Í því sambandi er einnig vert að nefna afstöðu Hollustuverndar ríkisins til nauðsynlegra upplýsinga svo ganga megi úr skugga um að hagsmuna annarra sé gætt, sem fram kemur á bls. 6 í hinni kærðu ákvörðun. Þar segir m.a.:
"Hollustuvernd telur eðlilegt að Samherji hf. leggi fram gögn sem sýni að staðsetning stöðvarinnar hafi ekki áhrif á eða leggi takmarkandi byrðar á aðrar fyrirhugaðar framkvæmdir á svæðinu sem taka þurfi tillit til við gerð starfsleyfis. Hollustuvernd vísar því til Samherja hf. að fjalla um þessa þætti á þann hátt sem Skipulagsstofnun þykir fullnægjandi svo hagsmuna annarra sé gætt og einnig til þess að skipulagsleg niðurstaða fáist um þessi atriði áður en til starfsleyfisvinnslu kemur.""
Skipulagsstofnun bendir einnig á samanburð framkvæmdanna varðandi þann þátt er varðar skipulagshlið málsins og vísar til þess sem fram kemur á síðu 8 í hinni kærðu ákvörðun:
"...þar sem framkvæmdin er fyrirhugðuð utan netlaga er hún hvorki háð skipulagsákvörðunum samkvæmt skipulags- og byggingarlögum né framkvæmdarleyfi sveitarstjórnar... Sveitarstjórn getur því ekki tekið á ásýnd framkvæmdarinnar eða samspili hennar við aðra landnotkun á svæðinu í skipulagsáætlun eða framkvæmdaleyfi, né heldur er þá tryggð opinber kynning á framkvæmdaáformunum samkvæmt skipulags- og byggingarlögum."
Síðan segir í umsögn Skipulagsstofnunar:
"Skipulagsstofnun bendir á að ekki er fyrir hendi annar vettvangur til að bera saman áhrif ólíkra framkvæmda á sama svæði en málsmeðferð sú sem mælt er fyrir um í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Eins og segir hér að framan er staðsetning framkvæmda fyrirhuguð utan staðarmarka sveitarfélaga og því nær skipulagsvald sveitarstjórna ekki yfir framkvæmdina".
Um skipulagslegu hlið málsins segir kærandi í athugasemdum sínum að hann telji þetta ekkert með matskyldu framkvæmdarinnar að gera enda breyti það ekki umhverfisáhrifum hennar að neinu leyti. Þá segir kærandi:
"Fyrir það fyrsta virðist mega gera ráð fyrir að þetta gildi um allar kvíaeldisframkvæmdir og getur því ekki verið ákvörðunarástæða að baki úrskurði um matskyldu einungis í tilviki Reyðarfjarðar. Þá ber að nefna að matsskylda getur einungis stafað af þeim skilyrðum sem nefnd eru í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000..."
Í beiðni ráðuneytisins til Skipulagsstofnunar um umsögn var sérstaklega óskað eftir túlkun Skipulagsstofnunar á þeirri fyllyrðingu kæranda, að stofnunin legði þann skilning í sammögnunaráhrif "að í því felist sú viðbót sem felst í framleiðslugetu til viðbótar þeirri framleiðslu sem þegar er búið að veita leyfi fyrir, þrátt fyrir að starfsemin sé ekki hafin." Í umsögn Skipulagsstofnunar er hugtakið sammögnunaráhrif skilgreint en þar segir:
"Hugtakið sammögnunaráhrif er hvorki skilgreint í lögum eða reglugerð um mat á umhverfisáhrifum. Í 3. viðauka með lögunum og reglugerðinni er tekið fram í liðum 1ii og 3 v að við undirbúning ákvörðunar um matsskyldu framkvæmdar sem tilgreindar eru í 2. viðauka skuli m.a. litið til eðlis framkvæmdar og eiginleika hugsanlegra áhrifa hennar. Að áhrif framkvæmdar beri að skoða í ljósi viðmiðana viðaukans, þ.á.m. að athuga þurfi eðli framkvæmdar, meðal annars með tilliti til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum, og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar. Í lið 3 er tekið fram að áhrif framkvæmdar beri að skoða í ljósi viðmiðana varðandi eðli og staðsetningu framkvæmdar, einkum með tilliti til "sammögnunar ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði" eins og segir í lið 3 v.
Skipulagsstofnun telur að misskilnings gæti hjá kæranda varðandi túlkun stofnunarinnar á ákvæðum liða 1 ii og 3 v í 3. viðauka með lögum og reglugerð um mat á umhverfisáhrifum um sammögnun umhverfisáhrifa framkvæmda á sama svæði. Skipulagsstofnun telur hugtakið "sammögnunaráhrif" í skilningi laga og reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum ekki eingöngu felast í þeirri viðbót við framleiðslugetu til viðbótar þeirri framleiðslu sem þegar sé búið að veita leyfir fyrir, þrátt fyrir að starfsemin sé ekki hafin, þótt hafa verði möguleg umhverfisáhrif slíkrar viðbótar í huga við mat á sammögnun ólíkra umhverfisáhrifa á sama svæði. Það er mat Skipulagsstofnunar að þegar litið er til 1. liðar ii og 3. liðar v í 3. viðauka með lögum um mat á umhverfisáhrifum verði að líta til hugsanlegra umhverfisáhrifa allra fyrirhugaðra framkvæmda sem upplýsingar liggja fyrir um á viðkomandi tíma, auk umhverfisáhrifa þeirra framkvæmda sem þegar hafa verið heimilaðar eða hafið starfsemi. Hugtakið "sammögnunaráhrif" í skilningi ákvæðanna beri að skýra rúmt ef ákvæðin eigi að ná tilgangi sínum. Ef aðeins ætti að líta til umhverfisáhrifa framkvæmda sem þegar hefðu fengið leyfi, þrátt fyrir að fyrirliggjandi upplýsingar um umhverfisáhrif annarra framkvæmda sem sótt hefði verið um leyfi fyrir eða fjallað um á annan hátt, næðu ákvæðin ekki tilgangi sínum. Að mati stofnunarinnar er tilgangur ákvæðanna sá að ganga úr skugga um hvort að ólík umhverfisáhrif framkvæmda á sama svæði, sem í sjálfu sér þyrftu ekki að teljast umtalsverð, gætu leitt til sammögnunar og umtalsverðra umhverfisáhrifa ef allar fyrirhugaðar framkvæmdir yrðu heimilaðar á sama svæði.
...
Varðandi tilvísun kæranda til dóms Hæstaréttar frá 13. apríl 2000 í málinu nr. 15/2000 segir í umsögn Skipulagsstofnunar:
"Í framangreindum dómi Hæstaréttar var felld úr gildi ákvörðun umhverfisráðherra um matsskyldu framkvæmda, þar sem löggjafinn þótti hafa framselt framkvæmdavaldshöfum óheft ákvörðunarvald um matsskyldu framkvæmda, annarra en þeirra sem tilgreindar voru í 5. gr. þágildandi laga um mat á umhverfisáhrifum nr. 63/1993. Í þeim lögum voru hvorki taldar upp framkvæmdir sem tilkynna bæri til ákvörðunar um matsskyldu, sbr. 2. viðauka núgildandi laga, né voru settar fram viðmiðanir um það til hvers skyldi líta við ákvörðun um matsskyldu, sbr. 3. viðauka núgildandi laga. Skipulagsstofnun telur því að nefndur dómur Hæstaréttar hafi ekki beint gildi varðandi ákvarðanir um matsskyldu framkvæmda skv. lögum nr. 106/2000, þar sem í þeim lögum er ekki lengur um að ræða óheft vald ráðherra eða annarra fulltrúa framkvæmdavaldsins til ákvörðunar. Í gildandi lögum hefur, eins og áður segir ekki einvörðungu verið taldar upp framkvæmdir sem eru taldar kunna að geta haft umtalsverð umhverfisáhrif í för með sér, og tilkynna ber til ákvörðunar um matsskyldu, heldur eru einnig settar fram viðmiðanir við mat á þeim framkvæmdum sem taldar eru upp, auk þess sem lögboðin er sérstök málsmeðferð við ákvörðunina. Skipulagsstofnun telur að í hinu kærða tilviki hafi að öllu leyti verið farið að lögum við ákvörðun um matsskyldu fyrirhugaðs sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði."
Í athugasemdum kæranda kemur fram að hálfu kæranda um að sú staðhæfing veiðimálastjóra að "miðað við núverandi þekkingu sé sennilegt að fyrirhugað sjókvíaeldi í Mjóafirði og Berufirði sé langt umfram burðargetu svæðisins með tilliti vistfæðilegra og sjúkdómatengdra þátta og að svæðið muni ekki þola þá viðbót sem sótt er um í Reyðarfirði" standist ekki skoðun sé litið til umsagna Hafrannsóknarstofnunar eða til burðargetu sambærilegra svæða í Færeyjum og Noregi. Gerði verði kröfu um slíkt staðhæfing sé studd vísindalegum rökum.
Í niðurstöðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar segir að varúðarsjónarmið hljóti að vega þungt þegar svo mörg stór álitamál eru uppi um áhrif framkvæmdar á umhverfið. Telur stofnunin að varúðarsjónarmið séu lögmæt við ákvörðun um matskyldu framkvæmda. Í umsögn Skipulagsstofnunar segir eftirfarandi um hina svokölluðu varúðarreglu:
" Þó að skilgreining "varúðarreglunnar" svokölluðu sé á reiki hefur efnislegt innihald hennar verið talið það að óheimilt sé að nota vísindalega óvissu til að heimila framkvæmdir. Skipulagsstofnun telur þessi sjónarmið mjög eiga við í hinu kærða tilviki, þar sem ljóst hefur verið talið að mikið skorti á upplýsingar og vitneskju um áhrif framkvæmdarinnar. Því beri að meta umhverfisáhrif framkvæmdarinnar skv. lögum nr. 106/2000 og afla þannig fullnægjandi upplýsinga um þau áður en leyfi verði veitt fyrir henni".
Varðandi skilgreiningu Skipulagsstofnunar á varúðarreglunni segir kærandi eftirfarandi í athugasemdum sínum:
"Varúðarreglan felur ekki í sér að allar framkvæmdir sem hafa einhverja hættu í för með sér skuli matsskyldar. Þvert á móti felur varúðarreglan í sér aðgát og kröfu um það verklag að fyrst sé rannsakað áður en gripið skuli til aðgerða. Reglan felur þannig í sér ákveðinn framgangsmáta en einnig efnislega gæðakröfu til rannsókna, sem felur í sér áð nýtt sé vísindalega viðurkennd þekking og aðferðir til að afla hennar og því er í umhverfismatsferlinu greint hvernig meta skuli framkvæmdir..." Kærandi segir jafnframt: "Til að unnt sé að bera fyrir sig vísindalega óvissu þarf að vera um að ræða vísindalega vitneskju um óvissu, en ekki almenna óvissu um afleiðingar sem byggir á vanþekkingu...Í því tilviki sem hér um ræðir er því tilvísun til varúðarreglunnar og vísindalegrar óvissu fráleit. Allir vísindalegir þættir eru kunnir, nema þeir þættir sem lúta að langtímaáhrifum kvíaeldis á villta íslenska laxastofna. Jafnframt liggur fyrir að þeim spurningum verður ekki svarað í mati á umhverfisáhrifum".
Um þau sjónarmið Skipulagsstofnunar sem liggja til ákvörðunar um matsskyldu framkvæmda segir Skipulagsstofnun.
"Rétt þykir þó að benda á að skv. orðalagi 1. mgr. 6. gr. laganna skulu framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær "geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis og staðsetningar". Í 2. mgr. sömu greinar er tekið fram að við ákvörðun um matsskyldu skuli stofnunin fara eftir viðmiðum í 3. viðauka með lögunum og leita álits leyfisveitanda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Með hliðsjóna af þeirri meginreglu að ekki megi nota vísindalega óvissu til að heimila framkvæmdir, gögnum þeim sem fyrir liggja, sbr. það sem fram kemur um skort á upplýsingum um umhverfisáhrif, hugsanleg sammögnunaráhrif o.fl. telur Skipulagsstofnun að önnur niðurstaða en að úrskurða fyrirhugað sjókvíaeldi á laxi í Reyðarfirði matsskylt, hefði ekki verið tæk í hinu kærða tilviki."
Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir m.a.:
"Náttúruvernd ríkisins hefur krafist mats á umhverfisáhrifum fyrir öll sjókvíaeldi sem hafa verið til umfjöllunar hjá stofnunni þar sem um er að ræða sjókvíaeldi með norskan lax langt umfram 200 tonna ársframleiðslu. Ástæða þess er að stofnunin telur að þau sjókvíaeldi sem hafa verið til umfjöllunar geti valdið umtalsverðum umhverfisáhrifum aðallega hvað snertir sjúkdóma þ.m.t. vegna sníkjudýra og erfðablöndunar en einnig vegna mengunar þar sem lítið sem ekkert er vitað um lífríki þeirra staða sem notaðir verða fyrir sjókvíaeldi..."
"Náttúruvernd ríkisins telur að þó einum eða fleiri aðilum hafi verið veitt leyfi fyrir ákveðinni starfsemi sé það ekki sjálfgefið að veita beri öðrum slíkt leyfi, meta þarf hverja framkvæmd út frá staðsetningu, starfsemi sem henni fylgir, eðlis eða umfangs, eins og kærandi bendir réttilega á..."
Í athugasemdum kæranda vegna umsagnar Náttúruverndar ríkisins segir:
"...Stjórnvöld hafa engar almennar reglur sett um hámark eldismagns á tilteknum landssvæðum og ekki látið fara fram neinar vísindarannsóknir á viðtökugetu lífríkis Austfjarða. Engin lagarök eða efnisrök eru fyrir því að ætla framkvæmdaaðila í Reyðarfirði einum að undirgangast umhverfismat í þeim tilgangi að staðreyna viðtökuþol Austfjarða. Engin rök hafa heldur verið sett fram fyrir því hver slík mörk séu. Allar vísindalegar niðurstöður og samanburður við Færeyjar og Noreg benda þvert á móti til þess að viðtökuþol Austfjarða sé mun meira..."
Síðan segir í umsögn Náttúruverndar ríkisins:
"...Ef endalaust er bætt við sjókvíaeldum án þess að metin séu þau áhrif sem einstök sjókvíaeldi geta haft á umhverfið er ekki annað hægt að segja en að meginregla náttúruverndarlaga verði brotin. Í það minnsta er ekki skoðað vandlega hvaða áhrif nýting á aðstöðu til sjókvíaeldis (auðlind sem ekki er ótakmörkuð) hefur í för með sér á þróun villtra laxastofna og sjálfbæra nýtingu þeirra sem og hagsmuni þeirra sem nýta þá. Grundvöllur að nýtingu villtra laxastofna er eðlilegur viðgangur þeirra og þróun. Það er því skoðun Náttúruverndar ríkisins að þó að eitt eða fleiri fyrirtæki valdi ekki umtalsverðum umhverfisáhrifum, að mati ákveðinna aðila, geti hið þriðja auðveldlega gert það því að með þeirri viðbót sé farið yfir ákveðin þolmörk. Það er því annaðhvort leyfisveitanda að ákveða að ekki verði af leyfisveitingu eða framkvæmdaraðila að sýna fram á að ekki hljótist af framkvæmdinni umtalsverð neikvæð umhverfisáhrif."
Í umsögn Veiðimálastofnunar segir m.a.:
"...Ekki liggur fyrir úttekt á hvar og í hvaða umfangi laxeldi í kvíum verði stundað hér við land svo að íslenskum laxastofnum stafi sem minnst hætta af. Því telur stofnunin að [að] fyrirhugað eldi í Reyðarfirði, sem og annars staðar eigi að fara í umhverfismat. Ljóst er að áhrif frá eldinu geta náð víða og fjarri þeim stað sem eldið fer fram á, þar sem lax sem sleppur getur dreift sér á stórt svæði. Stofnunin lítur því svo á að eðlilegt sér að fram fari umhverfismat vegna fyrirhugaðs eldis á laxi."
Í athugasemd kæranda segir um ofangreinda umsögn Veiðimálastofnunar:
"...staðhæfingar Veiðimálastofnunar um þær hættur sem stafað geti af fiskeldi fyrir villta laxastofna landsins eru í hróplegu ósamræmi við faglegt mat Hafrannsóknarstofnunar. Sama á við um á staðhæfingu að áhrif frá eldinu geti náð víða og fjarri þeim stað sem eldið fer fram á, þar sem lax sleppur geti dreift sér á stórt svæði..."
Í umsögn veiðimálastjóra segir:
"Í bréfi dags. 25. október 2000 lagði undirritaður til að 6000 lesta laxeldisstarfsemi Samherja hf. í Reyðarfirði yrði háð mati á umhverfisáhrifum. Áður en umsókn um fiskeldisstarfsemi í Reyðarfirði barst til afgreiðslu höfðu umsóknir um fiskeldi í Berufirði og Mjóafirði verið teknar fyrir. Þar hafði verið sótt um allt að 16.000 lesta framleiðslu á öllu Austfjarðarsvæðinu, þar af helmingur á suðurfjörðum og helmingur á norðurfjörðum. Hollustuvernd ríkisins hefur nú gefið út starfsleyfi vegna fiskeldisstarfsemi í Mjóafirði og Berufirði í samræmi við þessar umsóknir. Að mati undirritaðs er ekki eðlilegt að heimila meiri framleiðslu á Austfjarðasvæðinu nema taka það til sérstakrar skoðunar vegna sammögnunaráhrifa með þeim fiskeldisframkvæmdum, sem heimilaðar hafa verið, í samræmi við lið 1.ii í 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Samkvæmt framanrituðu var umsögn undirritaðs byggð á því, að nauðsynlegt væri að setja efri mörk á laxeldisframleiðslu á Austfjarðasvæðinu meðan gerð væri úttekt á líklegum umhverfisáhrifum svo mikillar framleiðslu..."
Um þetta segir kærandi í athugasemdum sínum:
"...Hér kemur skýrt fram hjá veiðimálastjóra sú ætlun hans að umhverfismat í tilviki kvíaeldis í Reyðarfirði sé tæki til að tefja uppbyggingu kvíaeldis á meðan að fram fari grunnrannsóknir á viðtökuþoli Austfjarða á kostnað rekstraraðila í Reyðarfirði. Engin rök eru fyrir því að "efri mörk" á laxeldisframleiðslu séu sett á bilinu 16.000-22.000 tonn á ári, né heldur er ljóst hvar á þessu bili þau liggja eða hvaða efnislegar forsendur liggja þar að baki. Reynsla Norðmanna og Færeyinga bendir í allt aðra átt. Báðar þjóðirnar stunda kvíaeldi á smærra svæði með meiri afköstum en hér er ráð fyrir gert..."
Um viðtökuþol Austfjarða segir kærandi:
"...Þess ber enn fremur að geta að engin viðmið um hámarksframleiðslugetu hafa verið sett af til þess bærum stjórnvöldum, svo sem veiðimálastjóra, og engin efnisleg rök hafa verið sett fram af hans hálfu fyrir því að framleiðsla á Austfjörðum á bilinu 16.000-22.000 tonna framleiðslugetu, en ekki tilviljunarkenndri bendingu án efnislegra raka..."
Síðan segir í umsögn Veiðimálastjóra um umhverfisáhrif framkvæmdarinnar:
"...Öllum ætti að vera ljóst að líkur á umhverfisáhrifum aukast í hlutfalli við aukin umsvif. Þetta er vel þekkt í sambandi við álver og aðra stóriðju, sem valdið getur umtalsverðri loftmengun. Því er mats á umhverfisáhrifum ætið krafist t.d. ef fyrirhugað er að fjölga slíkum verksmiðjum eða stækka þær. Þar sem umhverfisáhrif kvíaeldis tengjast að mestu þeim fjölda eldislaxa sem sleppur úr kvíum og villist hugsanlega síðar meir í veiðiár, er ljóst að líkur á umhverfisáhrifum aukast með aukinni framleiðslu á tilteknu svæði.
Undirritaður getur því ekki tekið undir það sjónarmið Samherja hf. að hámörkun á fiskeldisframleiðslu á ákveðnu svæði feli ekki í sér fullnægjandi rök til að fara fram á mat á umhverfisáhrifum án tillits til þess hver kostar slíkt. Ákvæði þar að lútandi eru mjög skýr í 3. viðauka ofangreindra laga og sú aðgerð að fara fram á mat á umhverfisáhrifum vegna viðbótar framleiðslu á svæðinu er mun vægari aðgerð heldur en að hægja á eða stöðva uppbyggingu fiskeldis á meðan hið opinbera rannsakar viðtökuþol Austfjarða eins og ýjað er að í bréfi Samherja hf. Rétt er að benda á að umhverfismatsskýrsla er úttekt á og rökstuðningur fyrir því að ákveðin framkvæmd sé ásættanleg frá umhverfissjónarmiði en leiðir ekki sjálfkrafa til þess að framkvæmdin verði stöðvuð, sem oft virðist vera túlkun framkvæmdaraðila."
Um hámörkun á framleiðslu á svæðinu segir kærandi:
"...Þá þarf slík "hámörkun" að hafa verið skýrt sett með almennum hætti, með stoð í lögum og reglugerðum og gilda jafnt fyrir alla. Svo er ekki í þessu tilviki."
Í umsögn Hafrannsóknarstofnunarinnar kemur fram nauðsyn þess að gerð verði heildstæð úttekt og stefna mörkuð varðandi kvíaeldi í fjörðum landsins, þar sem m.a. er sérstaklega tekið tillit til hugsanlegra áhrifa erfðablöndunar eldislax við villtan lax.
Síðan segir:
"Undirritaðir geta tekið undir þau sjónarmið kærenda að þar sem ekki var farið fram á umhverfismat vegna 8000 tonna kvíaeldis í Mjóafirði og Berufirði þá séu ekki efnisleg rök fyrir því að fara fram á umhverfismat vegna 6000 tonna kvíaeldis í Reyðarfirði sem er stærri viðtakandi á lífrænum úrgangsefnum en hinir firðirnir. Jafnframt yrði fyrirhugað kvíaeldi á Reyðarfirði í meiri fjarlægð frá næstu laxveiðá en fyrirhugað kvíaeldi í Berufirði.
Aðalrök Skipulagsstofnunar fyrir ákvörðun um umhverfismat vegna laxeldis í Reyðarfirði er vegna hugsanlegra sammögnunaráhrifa alls laxeldis á Austfjörðum varðandi sjúkdómahættu og erfðablöndun við villta laxastofna. Í greinargerð Gísla Jónssonar dýralæknis (fylgiskjal með stjórnsýslukæru vegna sjókvíaeldis í Berufirði) kemur fram að smit af völdum baktería og veira teljist ekki ógna villtum laxastofnum. Laxalús getur valdið skaða en með ströngum skilyrðum má minnka áhættuna mikið. Þá er ljóst að aukin fjarlægð milli kvíaeldis og laxveiðiáa dregur úr líkum á smiti. Þannig er það ákaflega ólíklegt að kvíaeldi á Reyðarfirði sem er í órafjarlægð frá helstu laxveiðiám geti valdið smiti. Hafa ber í huga að af mögulegum svæðum til kvíaeldis á Íslandi eru Austfirðirnir það svæði á landinu þar sem fæstar laxveiðiár renna til sjávar.
Skiptar skoðanir eru meðal fræðimanna um áhættu af erfðablöndun við villta laxastofna. Þá er það álit flestra að aukin fjarlægð milli eldiskvía og laxveiðiáa veiti nokkra vörn. Fjarlægð frá fyrirhuguðum kvíum í Reyðarfirði á ósum næstu laxveiðiár, Breiðdalsár, er um 40 km..."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir m.a.:
"...Hollustuvernd ríkisins getur einungis fjallað um þau atriði sem snúa að starfssviði stofnunarinnar, en það er úrgangsmyndun, mengun og ónæði."
...
"Kæra Samherja hf. beinist ekki að þeim málum sem stofnunin benti á í áliti sínu til Skipulagsstofnunar. Hollustuvernd ríkisins hefur því ekki möguleika á að gefa frekari umsögn um þessa kæru."
IV. Niðurstaða.
1.
Eins og gerð er grein fyrir í kafla II hér að framan, gerir kærandi þá kröfu að felld verði úr gildi sú ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2000 að fyrirhugað sjókvíaeldi í Reyðarfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum, þar sem hún byggi á ólögmætum sjónarmiðum. Telur kærandi að ákvörðunin uppfylli ekki skilyrði 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum. Að auki sé með henni brotið gegn jafnræðisreglu 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, 72. og 75. gr. stjórnarskrárinnar um friðhelgi eignarréttar og atvinnufrelsi og loks meðalhófsreglu 12. gr. stjórnsýslulaga.
Rökstuðningur kæranda í máli þessu lýtur einkum að því að bera fyrrgreinda ákvörðun Skipulagsstofnunar saman við ákvarðanir stofnunarinnar 9. ágúst og 6. október 2000 vegna fyrirhugaðs sjókvíaeldis í Mjóafirði og Berufirði. Í báðum þessum tilvikum komst stofnunin að þeirri niðurstöðu að þær framkvæmdir, sem þar er um að ræða, skyldu ekki háðar mati samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Staðfesti umhverfisráðherra þessar ákvarðanir stofnunarinnar með úrskurðum, uppkveðnum 20. október og 22. desember 2000.
2.
Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 segir orðrétt: "Framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lög þessi skulu háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar." Í l-lið 3. gr. laganna eru "umtalsverð umhverfisáhrif" skilgreind þannig: "Veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum."
Samkvæmt 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 ber framkvæmdaraðila að tilkynna framkvæmd til Skipulagsstofnunar sé framkvæmdin talin upp í 2. viðauka við lögin. Óumdeilt er að sjókvíaeldi það, sem hér um ræðir, fellur undir g-lið 1. tölul. viðaukans og var það því tilkynningarskylt samkvæmt lögunum. Í 2. mgr. 6. gr. þeirra laga er gert ráð fyrir að Skipulagsstofnun taki sjálfstæða ákvörðun um það, á grundvelli þeirra gagna sem fyrir hana eru lögð, sbr. 10. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum nr. 671/2000, og á grundvelli umsagna leyfisveitenda, framkvæmdaraðila og eftir atvikum, annarra aðila, hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Í 4. málsl. málsgreinarinnar segir ennfremur orðrétt: "Við ákvörðun um matsskyldu skal Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðum í 3. viðauka við lög þessi." Fyllri ákvæði um það efni er síðan að finna í 11. gr. fyrrgreindrar reglugerðar.
Það er álit ráðuneytisins að með því að telja upp þær framkvæmdir, sem tilkynningarskyldar eru, sbr. 2. viðauka við lög nr. 106/2000, og með því að greina þau viðmið, sem fara ber eftir við mat á því hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati, sbr. 3. viðauka við lögin, hafi löggjafinn sett nægilega skýrar meginreglur um skilyrði þess hvenær framkvæmd skuli háð slíku mati. Ómögulegt er að setja ítarlegri reglur um þetta atriði í lög, ef fylgja á fyrirmælum tilskipunar nr. 85/337/EBE, sbr. tilskipun nr. 97/11/EB, vegna þess að þar er á því byggt að meta skuli hverju sinni, miðað við eðli, staðsetningu og áhrif framkvæmdar, hvort hún skuli háð sérstöku umhverfismati. Eftir gildistöku laga nr. 106/2000 telur ráðuneytið því að þau sjónarmið, sem fram koma í dómi Hæstiréttar 13. apríl 2000 í máli nr. 15/2000, eigi ekki lengur við.
Eins og áður segir, er gert ráð fyrir því í 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 að Skipulagsstofnun taki sjálfstæða ákvörðun um það hvort framkvæmd skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum. Að áliti ráðuneytisins ber stofnuninni skylda til þess að meta sjálfstætt, út frá þeim sérstöku aðstæðum sem við eiga hverju sinni, hvort tiltekin framkvæmd sé matsskyld. Þótt vissulega beri að hafa hliðsjón af þeim framkvæmdum, sem fyrirhugaðar eru, sbr. t.d. i. lið 2. tölul. 3. viðauka við lög nr. 106/2000, telur ráðuneytið það vera eðlilega skýringu á 2. mgr. 6. gr. að Skipulagsstofnun fjalli um og taki afstöðu til hugsanlegar matsskyldu hverrar framkvæmdar um sig í þeirri tímaröð sem framkvæmdir eru tilkynntar til stofnunarinnar. Með því móti er jafnframt gætt jafnræðis í garð framkvæmdaraðila að áliti ráðuneytisins. Því var eðlilegt að ákvarðanir um það, hvort fyrirhugað sjókvíaeldi í Mjóafirði og Berufirði skyldi háð mati á umhverfisáhrifum, væru teknar á undan hinni kærðu ákvörðun þar sem tilkynning um hið fyrirhugaða sjókvíaeldi kæranda í Reyðarfirði barst síðar en tilkynningar um sjókvíaeldi á hinum stöðunum, eins og gerð er grein fyrir í kafla II hér að framan.
3.
Í 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar er mælt fyrir um að allir skuli vera jafnir fyrir lögum og njóta mannréttinda án tillits til stöðu sinnar. Sömu reglu er að finna í 11. gr. stjórnsýslulaga, þar sem m.a. segir í 1. mgr. að stjórnvöld skuli gæta samræmis og jafnræðis í lagalegu tilliti.
Í 1. mgr. 75. gr. stjórnarskrárinnar segir orðrétt: "Öllum er frjálst að stunda þá atvinnu, sem þeir kjósa, Þessu frelsi má þó setja skorður með lögum, enda krefjist almannahagsmunir þess." Réttur manna til að stunda atvinnurekstur er þannig meðal þeirra mannréttinda, sem njóta verndar stjórnarskrárinnar, auk þess sem sá réttur getur í vissum tilvikum notið verndar sem eignarréttindi skv. 1. mgr. 72. gr. hennar. Skorður við frelsi manna til að stunda sjókvíaeldi hér við land verða því ekki aðeins að byggjast á almannahagsmunum, heldur verður einnig að gæta jafnræðis við takmarkanir á því frelsi skv. 1. mgr. 65. gr. stjórnarskrárinnar, sbr. og 11. gr. stjórnsýslulaga.
Ráðuneytið telur engan vafa leika á því að þær takmarkanir á atvinnufrelsi, sem kunna að leiða af því að umhverfisáhrif framkvæmdar séu metin sérstaklega samkvæmt lögum nr. 106/2000, samrýmist fyrrgreindum fyrirmælum stjórnarskrárinnar, að því tilskildu að ákvörðun þess efnis sé reist á lagalegum forsendum, þ. á m. að framkvæmdaraðilum sé ekki mismunað í lagalegu tilliti, sbr. 11. gr. stjórnsýslulaga. Samkvæmt því ræðst niðurstaða þess máls, sem hér er til úrlausnar, af því annars vegar hvort hið fyrirhugaða sjókvíaeldi kæranda geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, að teknu tilliti til þeirra viðmiða sem greind eru í 3. viðauka við lögin, og hins vegar hvort hin kærða ákvörðun hafi falið í sér ólögmæta mismunun í hans garð. Í því sambandi er ekki aðeins nauðsynlegt að bera saman aðstæður í Reyðarfirði annars vegar og Mjóafirði og Berufirði hins vegar, heldur er óhjákvæmilegt að fjalla um það hvort munur á stöðu framkvæmdaraðilanna að öðru leyti sé slíkur að unnt sé að afgreiða mál þeirra á mismunandi hátt.
4.
Þótt aðstæður séu að sumu leyti líkar í Reyðarfirði annars vegar og í Mjóafirði og Berufirði hins vegar, eru þær að öðru leyti ólíkar.
Við Mjóafjörð og innanverðan Berufjörð, þar sem fyrirhugað sjókvíaeldi verður staðsett, er lítil byggð og engin atvinnustarfsemi sem mun hafa áhrif á eða verða fyrir áhrifum frá sjókvíaeldinu. Við Reyðarfjörð, að Eskifirði meðtöldum, eru tveir byggðakjarnar með u.þ.b. 1650 íbúum. Þar er stunduð fjölbreytt og umfangsmikil atvinnustarfsemi sem losar í fjörðinn ásamt byggðinni lífrænan úrgang og áburðarefni í umtalsverðu magni. Þá veitti heilbrigðis- og tryggingamálaráðuneytið á sínum tíma leyfi til staðsetningar tveggja fiskeldisstöðva í Reyðarfirði, þ.e. á Eyri við Reyðarfjörð og við Mjóeyri við Eskifjörð. Þessir aðilar geta hafið framleiðslu á fiskeldi allt að 200 tonn hvor án þess að þeim beri að tilkynna það til Skipulagsstofnunar skv. 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sbr. g.-lið 1. tölul. 2. viðauka við lögin. Starfsemi var stunduð á vegum annarar fiskeldisstöðvarinnar á árinu 1988, en hinnar á árunum 1988-1991. Síðast en ekki síst stendur nú yfir mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs álvers við Reyðarfjörð með allt að 420.000 tonna framleiðslugetu á ári.
Í hinni kærðu ákvörðun kemur fram að fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda sé utan netlaga og því ekki háð skipulags- og byggingarlögum né framkvæmdaleyfi sveitarstjórnar. Ráðuneytið fellst á það sjónarmið kæranda að engin stoð sé fyrir því í lögum nr. 106/2000 að líta til þessa atriðis við ákvörðun um það hvort framkvæmdin skuli háð umhverfismati samkvæmt lögunum.
Þá má taka undir það sjónarmið kæranda að umhverfisáhrif hins fyrirhugaða sjókvíaeldis og áformaðs álvers við Reyðarfjörð séu um margt ólík. Sú mengun, sem stafar frá álveri, er fyrst og fremst loftmengun, meðan mengun frá sjókvíaeldi er í formi lífræns úrgangs og áburðarefna. Þó verður ekki framhjá því litið að nokkur sjávarmengun mun stafa frá álverinu, t.d. frá kerbrotagryfjum og hugsanlega einnig af völdum brennisteins.
Í 1. tölul. viðauka 3 við lög nr. 106/2000, þar sem greind eru viðmið varðandi eðli framkvæmdar sem fara ber eftir við ákvörðun um það, hvort hún skuli háð umhverfismati, er í ii. lið vísað til "sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum". Í 2. tölul., þar sem greind eru viðmið varðandi staðsetningu framkvæmdar, er í i. lið vísað til "landnotkunar sem fyrir er eða er fyrirhuguð samkvæmt skipulagsáætlun". Þá er í v. lið 3. tölul., þar sem er að finna viðmið varðandi eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdar, vísað til "sammögnunar ólíkra umhverfisáhrifa á tilteknu svæði". Þegar litið er til þessara þriggja ákvæða verða hugtökin "sammögnun" og "sammögnunaráhrif" ekki skýrð á annan veg en þann, að áliti ráðuneytisins, að við ákvörðun um matsskyldu samkvæmt lögum nr. 106/2000 verði jafnt að líta til þeirra umhverfisáhrifa, sem þegar eru fyrir hendi, og mögulegra umhverfisáhrifa frá þeim framkvæmdum sem fyrirhugaðar eru og upplýsingar liggja fyrir um þegar ákvörðun er tekin.
Þetta leiðir til þess að þegar tekin er ákvörðun um það, hvort fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda sé matsskylt, ber ekki aðeins að líta til áhrifa núverandi atvinnustarfsemi og byggðar á umhverfi Reyðarfjarðar, heldur einnig til mögulegra umhverfisáhrifa frá áformuðu álveri. Þá virðist ekkert vera því til fyrirstöðu að fiskeldisstöðvar þær, sem áður voru nefndar, hefji starfsemi að nýju. Því verður ennfremur að taka tillit til hugsanlegra áhrifa þeirra á umhverfið þótt umsvif þeirra yrðu vissulega takmörkuð í samanburði við fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda.
Í umsögnum Skipulagsstofnunar og Hollustuverndar ríkisins, sem vísað er til í kafla III hér að framan, kemur fram að ekki liggi fyrir upplýsingar um hvort og þá með hverjum hætti fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda í Reyðarfirði geti samrýmst núverandi atvinnustarfsemi og öðrum áformuðum framkvæmdum við fjörðinn, þ. á m. starfrækslu allt að 420.000 tonna álvers. Af þessum sökum telur Skipulagsstofnun mikilvægt að gerð sé sérstök grein fyrir umhverfisáhrifum hins fyrirhugaða sjókvíaeldis, svo að unnt sé að fjalla um þau áhrif með hliðsjón af sammögnun ólíkra áhrifa á nánasta umhverfi Reyðarfjarðar, sbr. v. lið 3. tölul. viðauka 3 við lög nr. 106/2000.
5.
Í umsögn veiðimálastjóra, sem gerð er grein fyrir í kafla III hér að framan, kemur fram það afdráttarlausa álit hans að ekki sé rétt að heimila frekara eldi á laxi í sjókvíum á Austfjörðum nema tekin verði til sérstakrar skoðunar sú hætta sem villtum laxastofnum stafi af svo stórfelldu fiskeldi sem þar sé áformað. Umhverfisáhrif sjókvíaeldis vegna hugsanlegrar erfðablöndunar og sjúkdómahættu tengist fyrst og fremst þeim fjölda eldislaxa sem kann að sleppa úr kvíum og hugsanlega að ganga síðar í veiðiár. Því sé ljóst að líkur á umtalsverðum umhverfisáhrifum aukist með aukinni framleiðslu á tilteknu svæði. Af þeirri ástæðu telur veiðimálastjóri nauðsynlegt að takmarka laxeldisframleiðslu á Austfjörðum, meðan gerð sé úttekt á líklegum umhverfisáhrifum svo mikillar framleiðslu sem þar sé fyrirhuguð.
Þegar ráðuneytið fjallaði um kærur vegna fyrirhugaðs sjókvíaeldis í Mjóafirði og Berufirði lá fyrir það álit veiðimálastjóra að ekki væri ástæða til þess að þær framkvæmdir yrðu ákvarðaðar matsskyldar. Í því máli, sem hér er til úrlausnar, telur hann hins vegar nauðsynlegt, með vísun til ii. liðs 1. tölul. í viðauka 3 við lög nr. 106/2000, að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs sjókvíaeldis kæranda, vegna þeirra sammögnunaráhrifa, sem það hefði í för með sér, að teknu tilliti til þess sjókvíaeldis sem þegar hefur verið heimilað í Mjóafirði og Berufirði.
Ráðuneytið tekur undir þá skoðun veiðimálastjóra að sjókvíaeldi í fjörðum séu skorður settar með tilliti til náttúru og umhverfis. Því beri að líta á slíkt eldi sem takmarkaða auðlind. Samkvæmt því og með vísun til 2. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, sem gerð er grein fyrir í kafla IV.2 hér að framan, telur ráðuneytið að það feli ekki í sér ólögmæta mismunun í garð kæranda þótt hann verði að sæta því að fyrirhugað sjókvíaeldi hans verði ákvarðað matsskylt, vegna sammögnunaráhrifa þess með sjókvíaeldinu í Mjóafirði og Berufirði, vegna þess að hann tilkynnti Skipulagsstofnun um fyrirhugaða framkvæmd sína eftir að hinar framkvæmdirnar höfðu verið tilkynntar henni.
6.
Hin kærða ákvörðun er byggð á því áliti Skipulagsstofnunar, sem m.a. styðst við framangreint álit veiðimálastjóra, að fyrirhugað sjókvíaeldi kæranda í Reyðarfirði geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif í skilningi 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000, þ.e. veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg spjöll á umhverfinu sem ekki sé hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Kærandi telur að með ákvörðuninni sé brotið gegn meðalhófsreglunni, sem mælt er fyrir um í 12. gr. stjórnsýslulaga, og vísar því til stuðnings til umsagna Hollustuverndar ríkisins og Hafrannsóknastofnunar sem vitnað er til í kafla III hér að framan.
Eins og áður segir, telur Skipulagsstofnun að afla verði upplýsinga, sem ekki séu fyrir hendi, um umhverfisáhrif fyrirhugaðs sjókvíaeldis kæranda, jafnt með tilliti til mögulegra áhrifa þess á nánasta umhverfi Reyðarfjarðar og á villta laxastofna. Ekki liggja fyrir vísindalegar upplýsingar um hvaða áhrif eldislax hefur á slíka laxastofna og eru mjög skiptar skoðanir meðal fræðimanna á því hver þau áhrif séu. Af þeim sökum tekur ráðuneytið undir það álit Skipulagsstofnunar, sem fram kemur í umsögn hennar, að í máli þessu vegi varúðarsjónarmið þungt. Kærandi hefur heldur ekki bent á að unnt sé að fyrirbyggja eða bæta úr umhverfisspjöllum sem leiða kunni af hinu fyrirhugaða sjókvíaeldi hans. Þar af leiðandi á meðalhófsreglan ekki við, eins og hér stendur á, vegna þess að hinu lögmæta markmiði, sem að er stefnt, þ.e. að koma í veg fyrir óafturkræf umhverfisáhrif eða veruleg umhverfisspjöll, verður ekki náð, að því er séð verður, með öðru og vægara móti en að fram fari sérstakt mat á umhverfisáhrifum vegna sjókvíaeldisins áður en rekstur þess hefst.
Í 62. gr. laga nr. 76/1970 um lax og silungsveiði segir að veiðimálastjóri veiti leyfi til fiskeldis, þ. á m. leyfi til kvíaeldis á laxi. Í samræmi við þetta hlutverk veiðimálastjóra, svo og almennt hlutverk hans eins og það er skilgreint í 86. gr. laga nr. 76/1970, fellst ráðuneytið á það álit hans, sem sérfróðs stjórnvalds á þessu sviði, að ekki beri að heimila frekara sjókvíaeldi á Austfjörðum en þegar hefur verið gert, nema að undangengnu mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Ráðuneytið telur einnig, á sama hátt og Skipulagsstofnun, að slíkt mat sé nauðsynlegt til þess að unnt sé að gera sér grein fyrir áhrifum hins fyrirhugaða sjókvíaeldis kæranda í Reyðarfirði á nánasta umhverfi sitt, þ. á. m. á byggð við fjörðinn, sbr. m.a. i. lið 3. tölul. viðauka 3 við lögin.
Með skírskotun til alls þess, sem að framan greinir, svo og með vísun til þeirra röksemda, sem færðar eru fyrir hinni kærðu ákvörðun, ber að staðfesta hana.
Úrskurðarorð.
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 29. nóvember 2000 skal standa óbreytt.