Mál 00100033
Ráðuneytinu hafa borist fjórar kærur vegna ákvörðunar Skipulagsstofnunar frá 6. október 2000 um að ekki skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum á fyrirhuguðu eldi á laxi í sjókvíum í Berufirði. Um er að ræða kæru Landssambands veiðifélaga 3. nóvember 2000, kæru Norður-Atlantshafssjóðsins, NASF, 5. nóvember 2000, kæru Veiðifélags Hofsár og Sunnudalsár, Selár og Vesturdalsár í Vopnafirði, 5. nóvember 2000 og kæru Helgu M. Óttarsdóttur hdl., f.h. eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi, 6. nóvember 2000.
I.
Kæruefni
Kærendur Veiðifélag Hofsár- og Sunnudalsár, Veiðifélag Selár og Veiðifélag Vesturdalsár gera þá kröfu að 8000 tonna sjókvíaeldi Salar Islandica á norskum laxi í Berufirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum í samræmi við lög nr. 106/2000. Vísa veiðifélögin m.a. til þeirra raka sem fram komu í kæru félaganna frá 10. september 2000 vegna hliðstæðrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar um laxeldi í Mjóafirði. Í úrskurði ráðuneytisins frá 20. október 2000 vegna laxeldis í Mjóafirði kemur fram sá rökstuðningur sem kærandi vísar til. Þar kemur fram af hálfu kæranda að ekki sé í ákvörðun Skipulagsstofnunar litið til þeirra umtalsverðu og óafturkræfu umhverfisáhrifa sem verði þegar eldisfiskur af norskum uppruna sleppi úr kvíum og blandar erfðum við náttúrulega stofna í íslenskum ám. Rannsóknir sýni að eldisfiskur blandi sér í hóp villtra laxa og ljóst sé að íslenskum laxastofnum muni stafa hætta af erfðamengun og veirusýkingum vegna fyrirhugaðs sjókvíaeldis.
Kærandi Landsamband Veiðifélaga gerir þá kröfu að hin kærða framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum. Um rökstuðning og gögn er varða þá hættu sem villtum laxastofnum á Íslandi stafar af eldi á norskum laxi í sjó vísar kærandi til fyrri kæru vegna hliðstæðrar ákvörðunar Skipulagsstofnunar um laxeldi í Mjóafirði. Kærandi bendir á að veiðimálastjóri hafi í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar lagt til að fram fari "heildstætt" mat á umhverfisáhrifum vegna umsókna fyrirtækja til að ala norskan lax í sjókvíum við Ísland. Kærandi telur að þar sem lagafarvegur sé ekki fyrir hendi til að framkvæma umhverfismat af þeim toga sem veiðimálastjóri leggur til verði að túlka afstöðu hans í þá veru að í reynd og til vara sé hann að mæla með umhverfismati sbr. lög nr. 106/2000. Kærandi segir einnig eftirfarandi varðandi sammögnunaráhrif 8000 tonna sjókvíaeldis í Mjóafirði og 8000 tonna sjókvíaeldi í Berufirði:
"LV bendir á að nú liggur fyrir að 8000 tonna sjókvíaeldi AGVA á norskum laxi í Mjóafirði hefur með úrskurði Umhverfisráðherra (sic) dags. 20. október s.l., verið undanþegið mati á umhverfisáhrifum. Skipulagsstofnun hefur því nú ákvarðað að 16000 tonna sjókvíaeldi á ársgrundvelli, sem framleiða á í tveimur stöðvum, skuli undanþegið umhverfismati. LV telur að sammögnunaráhrif þessara framkvæmda
sbr. 3. viðauka ii. m. tilliti til sjúkdóma og hættu á erfðablöndun laxa séu svo afgerandi að óhugsandi er að undanþiggja laxeldi í Berufirði einnig umhverfismati. Til samanburðar má nefna að heildarframleiðsla laxeldis á Írlandi var rúmlega 18 þ. tonn á síðasta ári og Kanada framleiddi um 22 þ. tonn árið 1999. Í nágrannalöndum okkar eru eldisleyfi sem úthlutað er til einstaklinga og fyrirtækja að jafnaði af stærðargráðunni um 1000-1500 tonn. Hér er því farið inn á áður óþekktar brautir með tilliti til umhverfisáhrifa þessarar starfsemi, vegna stærðar eldisins á hverjum stað. Slíkt kallar á umhverfismat sbr. 3. viðauka lið i og ii.
...
Landssamband veiðifélaga gerir þá kröfu, með tilliti til þess sem að framan greinir, að Umhverfisráðherra (sic) fjalli í úrskurði sínum með rökstuddum hætti um þau vinnubrögð Skipulagsstofnunar að víkja sér undan, í ákvörðun sinni, að fjalla sjálfstætt og efnislega um umhverfisáhrif sjókvíaeldis á villta laxastofna með tilliti til sjúkdómahættu, sníkjudýra og erfðablöndunar. LV telur það ekki samræmast lögunum 106/2000
að Skipulagsstofnun vísar því verkefni frá sér til leyfisveitandans. Slíkt er andstætt 1. gr. laga og 1. gr. reglugerðar um mat á umhverfisáhrifum."
Landsamband Veiðifélaga átelur vinnubrögð Skipulagsstofnunar um að afla sér ekki með sjálfstæðum hætti álita sérfræðinga á sviði fiskisjúkdóma og erfðarblöndunar laxfiska með tillit til áhrifa umfangsmikillar eldisstarfsemi á villta laxastofna og gerir þá kröfu að Umhverfisráðherra fjalli í úrskurði sínum með rökstuddum hætti um þau vinnubrögð Skipulagsstofnunar að víkja sér undan að fjalla sjálfstætt og efnislega um umhverfisáhrif sjókvíaeldis á villta laxastofna með tilliti til sjúkdómahættu, sníkjudýra og erfðablöndunar.
Kærandi Norður-Atlandshafssjóðurinn NASF, gerir þær kröfur að hinn kærði úrskurður verið felldur úr gildi og umhverfisáhrif framkvæmdanna metin. Kærandi átelur að ekki sé aflað með sjálfstæðum hætti álits óháðra sérfræðinga á sviði fiskisjúkdóma og erfablöndunar villtra laxfiska með tillit til umfangsmikillar eldisstarfsemi. Kærandi telur lög um mat á umhverfisáhrifum gölluð og að það sé ámælisvert að umhverfisráðuneytið leyfi sér "ótakmarkað eigið mat" á stærð og umfangi risaframkvæmda sem skuli vera undanþegnar umhverfismati. Umhverfisráðherra geti ekki tekið sér slíkt vald og umsvif framkvæmda er eitt af grundvallarviðmiðum sem ber að skoða eitt og sér til að tryggja markmið laganna um hvar pólitísku mati lýkur og óháð fagmennska tekur við, en annað sé beinlínis í andstöðu við vönduð vinnubrögð og eðli þeirra alþjóðasamþykkta t.a.m. tilskipana 85/337 og 97/11 sem Ísland hefur gengist undir.
Kærandi Helga M. Óttarsdóttir hdl. f.h. eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi gerir þær kröfur að umhverfisráðherra úrskurði um að framkvæmdaraðila verði gert að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum. Byggir kærandi á því að fyrirhugað laxeldi hafi umtalsverð umhverfisáhrif vegna þeirra varanlegu áhrifa sem strokulax af erlendum uppruna hefur á villta laxastofna hérlendis með erfðamengun og smitsjúkdómum. Kærandi bendir á að allar framkvæmdir sem taldar eru upp í 2. viðauka við lög um mat á umhverfisháhrifum skuli fara í mat á umhverfisáhrifum ef þær eru taldar hafa í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar.
Ennfremur segir:
"Í ákvörðun Skipulagsstofnunar um fiskeldi í Berufirði er það staðfest að hætta á erfðamengun, útbreiðslu sjúkdóma og sníkjudýra fylgir sjókvíaeldi á laxi. Þá hættu metur Skipulagsstofnun ekki sem veruleg óafturkræf umhverfisáhrif eða spjöll sem ekki er hægt að fyrirbyggja eða bæta úr með mótvægisaðgerðum. Slíkt er hins vegar skilgreint sem "umtalsverð umhverfisáhrif" í 1-lið 3. gr. laga nr. 106/2000, og sbr.
einnig 3. viðauka við lögin. Skipulagsstofnun lætur nægja að vísa til umfjöllunar sem málið kann að fá á síðari stigum."
Kærandi, eigendur Haffjarðarár, bendir á að þegar tekin er ákvörðun um matsskyldu framkvæmdar skuli ákvörðunin byggð á heildstæðu mati á efnisatriðum 3. viðauka og framkomnum umsögnum og athugasemdum og hvað varðar sjókvíaeldi á laxi skal einkum taka til skoðunar þau atriði sem nefnd eru í töluliðum 1i (eðli framkvæmdar/stærð og umfang) 1iii (eðli framkvæmdar/nýting náttúruauðlindar), 1iv (eðli framkvæmdar/slysahætta) og 2iv (b) (staðsetning framkvæmdar/álagsþol náttúrunnar m.t.t. strandsvæða) í 3. viðauka laganna. Kærandi telur einnig að ekki sé heimilt að líta til þess við ákvörðun á því hvort framkvæmd sé matskyld hvort margir aðilar komi að málinu á síðari stigum. Kærandi telur að Skipulagsstofnun og ráðherra í Mjóafjarðarúrskurðinum víki frá meginreglu umhverfisréttar um að náttúran skuli njóta vafans (varúðarreglan), og að alþjóðlegar skuldbindingar sem Ísland hefur undirgengist kveði á um að virða skuli varúðarregluna.
Um skerðingu á eignarréttindum sem hin umtalsverðu umhverfisáhrif laxeldis hafa í för
með sér fyrir veiðiréttareigendur segir í kærunni:
"Með því að setja villta stofna í hættu er verðmæti laxveiðiáa verulega skert, og þar með eignir veiðiréttareigenda. Þar sem um varanlega skerðingu á eignarréttindum væri að ræða ef laxeldi á fiski af erlendum stofni yrði leyft í Berufirði, sbr. það sem segir að ofan um umtalsverð umhverfisáhrif ber að láta fara fram mat á umhverfisáhrifum því að "umhverfi" er í j-lið 3. gr. laganna skilgreint sem "samheita fyrir menn, dýr, plöntur......atvinnu og efnisleg verðmæti". Vísað er til framangreindrar umfjöllunar hvað varðar mat á viðmiðum samkvæmt 3. viðauka."
II.
Umsagnir.
Ráðuneytið óskaði með bréfum dagsettum 10. nóvember 2000 eftir umsögnum frá Djúpavogshreppi, Veiðimálastofnun, veiðimálastjóra, Salar Islandica ehf., Náttúruvernd ríkisins, Hollustuvernd ríkisins, Hafrannsóknarstofnun og Skipulagsstofnun um framangreindar kærur.
Umsögn Djúpavogshrepps barst með bréfi dags. 15. nóvember 2000, umsögn Veiðimálastofnunar með bréfi dags. 20. nóvember 2000, umsögn veiðimálastjóra bréfi dags. 21. nóvember 2000, umsögn Salar Islandica ehf. barst með bréfi dagsettu 21. nóvember 2000, umsögn Náttúruverndar ríkisins með bréfi dags. 23. nóvember 2000, umsögn Hollustuverndar ríkisins með bréfi dags. 26. nóvember 2000, umsögn Hafrannsóknarstofnunar með bréfi dags. 27. nóvember 2000 og umsögn Skipulagsstofnunar með bréfi dags. 1. desember 2000.
Í umsögn Djúpavogshrepps segir:
"Með tilliti til stærðar, strauma og legu Berufjarðar og þeirra ströngu, faglegu vinnubragða sem fyrirtækið Salar Islandica mun fylgja í sjókvíaeldi í Berufirði, þá telur sveitarstjórn Djúpavogshrepps ákvörðun Skipulagsstofnunar, frá 6. október 2000 um að laxeldi í Berufirði skuli ekki þurfa að sæta mati á umhverfisáhrifum, rétta."
Í umsögn veiðimálastjóra frá 21. nóvember segir m.a:
"Eins og áður var bent á , felur umhverfismat samkvæmt 6. gr. laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum í sér ákveðna samantekt á erlendum upplýsingum um umhverfisáhrif fiskeldis, náttúrufari, nálægð við viðkvæma staði og samantekt á staðbundnum umhverfisþáttum. Þótt þessi samantekt gefi takmarkaðar upplýsingar til að byggja á varðandi framtíð kvíaeldis á svæðinu er hún í raun mikilvægur þáttur í þeirri heildstæðu samantekt, sem áður var minnst á. Í ljósi þeirra andmæla og kærumála sem spunnist hafa vegna undanþágu kvíaeldisins frá umhverfismati, telur undirritaður æskilegt til að ná sáttum, að fram færi umhverfismat samkvæmt 6. gr. laga 106/2000 á einum eða fleiri af þeim stöðum sem í umræðu hafa verið á Austfjarðasvæðinu."
Ráðuneytið óskaði með bréfi 12. þ.m. eftir að veiðimálastjóri gerði efnislega grein fyrir ákveðnum atriðum í umsögn sinni. Frekari skýringar veiðimálastjóra bárust ráðuneytinu með bréfi dagsettu 14. desember s.l. þar sem fram kemur m.a.:
"1. Þörf á umhverfismati á Austfjörðum.
Engin ný gögn liggja til grundvallar umsögn veiðimálastjóra dags. 21. nóvember 2000. Í framangreindri umsögn felst ennfremur engin breyting á þeirri afstöðu veiðimálastjóra sem fram kemur í bréfi dags. 14. september 2000 um að starfsemi fiskeldisstöðvar í Berufirði þurfi ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum.
Þessi niðurstaða veiðimálastjóra byggist á faglegu mati á aðstæðum í Berufirði og skal hér gerð nánari grein fyrir því.
Þegar litið er til þess, hvort ákveðin framkvæmd skuli háð mati á umhverfisáhrifum þarf að skoða sérstaklega hugsanleg umhverfisáhrif og þá áhættu sem verið er að taka með starfseminni í ljósi staðsetningar hennar og umfangs. Líffræðileg umhverfisáhrif kvíaeldis eru fyrst og fremst hugsanleg vistfræðileg, sjúkdómaleg og erfðafræðileg áhrif. Til að þessi áhrif komi fram þurfa fiskar að sleppa úr kvíum og villast í veiðiár eftir mislanga sjávardvöl, þótt einnig geti borið við að göngulax eða silungur af nærliggjandi svæði geti fengið smit af einhverju tagi við að nálgast eldiskvíarnar.
Að því er varðar náttúrulega laxastofna er Berufjörður á lítt viðkvæmum stað varðandi starfsemi á sviði fiskeldis. Ef frá er talin Breiðdalsá með rúmlega 100 laxa meðalveiði er langt í helstu laxaframleiðslusvæði landsins. Úr Berufirði er stysta leið með ströndinni um 180 km. í Vopnafjörð, sem er gjöfulasta laxveiðisvæðið á Austurlandi. Að Skaftárósum eru um 225 km. og að Rangárósum um 400 km. Lítið er um gjöfular silungsveiðiár í Berufirði og lítil sem engin skráð veiði. Ef Ísland væri skipt niður í svæði eftir því hvort fiskeldi væri æskilegt eða ekki, yrði Berufjarðarsvæðið talið eitt það álitlegasta til sjálfbærrar þróunar í fiskeldi a.m.k. með tilliti til umhverfisáhrifa á veiðiár.
Mikið er vitað um hegðun eldislaxa, sem sleppa úr kvíum í Noregi. Þar hefur komið í ljós, að eldislax, sem sleppur úr kvíum, hverfur eftir ákveðin tíma af svæðinu og leitar aðallega á eldiskvíasvæðið, þegar sjávardvöl lýkur. Mismikið heimtist aftur og mest, ef fiskur sleppur út sem gönguseiði. Mest gengur þá í ár í nágrenni kvíanna og mundi eitthvað af laxi ganga í ár fyrir botni Berufjarðar og takmarkað magn hugsanlega á nærliggjandi svæði.
Norskar upplýsingar um tilkynntar slysasleppingar fyrir undanfarin 8 ár sýna að um er að ræða 2 laxa á hvert framleitt tonn. Hér á landi verða gerðar ítrustu kröfur um besta fáanlega eldisbúnað og verður stefnt að því að halda slysasleppingum í lágmarki. Ef frumvarp til laga um breytingu á lögum nr. 76/1970 um lax- og silungsveiði sem nú liggur fyrir Alþingi verður að lögum getur landbúnaðarráðherra tekið rekstrarleyfi til endurskoðunar eða fellt það úr gildi ef um ítrekaðar slysasleppingar er að ræða.
Þar sem þeir laxar, sem hugsanlega kæmu til baka úr slysasleppingum, kæmu fyrst og fremst á Berufjarðarsvæðið og næsta nágrenni þess, verður að telja litlar líkur á, að eldislax af Berufjarðarsvæðinu gengi í nokkrum mæli í laxveiðiár í Vopnafirði eða annarsstaðar á landinu. Ítarleg umfjöllun um vistfræðileg, sjúkdómstengd og erfðafræðileg áhrif þessarar framkvæmdar í laxveiðiám er því ekki nauðsynleg með tilliti til þessarar framkvæmdar.
Með framangreindum ummælum vill veiðimálastjóri hinsvegar ítreka fyrri afstöðu sína um að nauðsynlegt sé að fram fari rannsókn á sammögnunaráhrifum fiskeldisstarfsemi á Austfjörðum. Í umsögn veiðimálastjóra til Skipulagsstofnunar dags. 25. október er lagt til að laxeldi í Reyðarfirði verði háð mati á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000. Þetta álit byggir á því að kanna þurfi hvort nauðsynlegt sé að setja hámark á þá fiskeldisframleiðslu, sem heimiluð er á svæðinu. Fyrir lágu umsóknir í Berufirði og Mjóafirði upp á 16000 tonn þegar umsögnin var gefin. Að mati undirritaðs var ekki eðlilegt að heimila fyrst um sinn meira magn á svæðinu nema taka það til sérstakrar skoðunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum. Í lið 1.ii í 3. viðauka laga nr. 106/2000 um mat á umhverfisáhrifum er sérstaklega vísað til sammögnunaráhrifa framkvæmda með öðrum framkvæmdum. Í þessu tilfelli kom veruleg viðbótarframleiðsla á eldislaxi inn á norðanverða Austfirði, sem eðlilegt þótti að meta sérstaklega með tilliti til fyrirliggjandi umsókna um eldisframleiðslu. Þessi afstaða tekur mið af því, að ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum er ekki fordæmisgefandi varðandi aðrar framkvæmdir og einnig er sá möguleiki fyrir hendi að enn bætist við umsóknir á Austfjarðarsvæðinu, sem einnig yrðu þá skoðaðar sérstaklega, þar sem aðstaða til fiskeldis er klárlega takmörkuð auðlind. Það er því mat veiðimálstjóra að laxeldi í Reyðarfirði skuli háð mati á umhverfisáhrifum vegna sammögnunaráhrifa samkvæmt ofangreindum lögum en ekki laxeldi í Berufirði."
Í umsögn Salar Islandica ehf. segir m.a:
"Í kærunni segir: "LV telur að sammögnunaráhrif þessara framkvæmda sbr. 3. viðauka ii. m. tilliti til sjúkdóma og hættu á erfðablöndun laxa séu svo afgerandi að óhugsandi er að undanþiggja laxeldi í Berufirði einnig umhverfismati."
LV hefur áhyggjur af erfðamengun og sjúkdómum. Málflutningi sínum til stuðnings hefur kærandi notast við samantekt sem rituð er af Gísla Jónssyni dýralækni fisksjúkdóma. Í heimildarmyndaþættinum "Aldahvörf - fiskeldi" í umsjón Páls Benediktssonar sem sýndur var í Ríkissjónvarpinu mánudaginn 20. nóvember síðastliðinn kl. 20:45 lýsti Gísli Jónsson dýralæknir fisksjúkdóma því yfir að hann óttaðist ekki að sjúkdómar né erfðamengun gætu skaðað villta íslenska laxastofninn þegar tekið væri tillit til staðsetningar eldisstöðva á þeim stöðum sem sótt hefur verið um á Austfjörðum. Taldi hann ekki vera hættu á ferðum ef rétt væri að staðið.
...
Í kærunni segir t.a.m.: "Almennt er viðurkennt að 2-5% fiska sleppi úr kvíum án þess að sérstök óhöpp komi til og er sú tala ekki vefengd í Mjóafjarðarúrskurði umhverfisráðherra."
Þessi fullyrðing er röng. Samkvæmt upplýsingum frá Fiskedirektoratet í Noregi eru þetta alrangar staðhæfingar sbr. www.fiskeridir.no/sider/statistikk/statistikk.html
...
Á einum stað í kæru segir kærandi: "Þegar laxaseiði ganga til sjávar þá læra þau leiðina sem farin er og nota til þess öll skilningarvit, sjón, lykt og skynjun á segulsviði og straumlagi..."
Á öðrum stað í kæru segir: "Ef villti laxinn blandast eldislaxinum og tapar með því hæfileika sínum til að rata heim í sína á..."
Einn eðliseiginleiki laxins, ratvísin, sem hér er talað um er bundin við eina sterkustu hvöt sem finnst í lífríkinu þ.e. æxlunarhvötina. Ratvísin er bundin í erfðamengi laxins og tapast ekki við kynbætur. Það er ólíklegt að lax sem kemur frá einni á hætti að rata til baka við erfðablöndun. Það má í þessu sambandi benda á að um áratuga skeið hafa menn fengist við sleppingar á gönguseiðum í ár um allt Ísland. Seiði þessi komu flest frá ám á suðurhluta Íslands og eru þekktastir Kollafjarðarstofninn og Elliðaárstofninn. Seiðunum hefur verið sleppt í árnar og hingað til hafa menn ekki greint breytingar af því tagi sem að framan er getið. Rangtúlkun er í málflutningi. Ratvísi laxa er erfðabundinn og breytist ekki með kynbótum."
Í umsögn Náttúruverndar ríkisins segir:
"Í kæru eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi koma fram mjög athyglisverðir punktar, bls. 3. Bent er á að meta þarf heildstætt áhrif stórra sjókvíaelda út frá fleiri þáttum en gert hefur verið og skoða eldið í víðara samhengi þar sem einnig er litið til 3tl.(sic) viðauka 3 í lögum nr. 106/2000. Má þar nefna að mati Náttúruverndar ríkisins t.d. v. lið sammögnunar ólíkra umhverfisþátta á tilteknu svæði..."
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins segir:
"Í bréfi Hollustuverndar ríkisins dags. 21. september 2000 til Skipulagsstofnunar var niðurstaða stofnunarinnar að gera ekki kröfu um að fram fari mat á umhverfisáhrifum enda sé svæðið síður viðkvæmt með tillit til losunar skólps (lífræns úrgangs og næringarsalta). Ekki eru gerðar athugasemdir við þessa afstöðu Hollustuverndar ríkisins og er hún ekki kærð."
Í umsögn Hafrannsóknarstofnunar segir:
"Frá því að Hafrannsóknarstofnunin fyrst gaf umsögn til Skipulagsstofnunar um matsskyldu á fyrirhuguðu sjókvíaeldi í Berufirði í september sl., hafa nokkur mál svipaðs eðlis komið til umsagnar hennar. Þar hefur megin niðurstaðan verið sú sama; að skv. lögum og reglugerðum er ekki ástæða til sérstaks umhverfismats. Hins vegar, í ljósi þess hve mikil aukning kann að verða í sjókvíaeldi hér við land, ítrekar stofnunin álit sitt til Skipulagsstofnunar (sbr. bréf dags. 27.10.2000 og síðar) um nauðsyn þess að gerð verði heildstæð úttekt og stefna mörkuð varðandi kvíaeldi í fjörðum landsins, þar sem sérstaklega er tekið tillit til hugsanlegra áhrifa erfðablöndunar eldislax við villtan lax."
Einnig segir:
"2) Á síðasta ári voru framleidd 400 þúsund tonn af laxi í kvíum í Noregi og spáð er áframhaldandi vexti á næstu árum. Nýlega skilaði stjórnskipuð nefnd af sér niðurstöðu um áhrif norsks kvíaeldis á villta laxastofna. Þar kemur fram að ekki sé hægt að kenna laxeldi um lélegt ástand villtra laxastofna í Noregi. Aðrir þættir svo sem virkjanir, mengun (m.a. súrt regn), Gyrodactylus salaris (sem barst til Noregs vegna fiskræktaraðgerða) og breytingar á lífsskilyrðum í hafinu hafa haft meira að segja. Til öryggis lagði nefndi til að banna laxeldi í ákveðnum fjörðum þar sem helstu laxveiðiárnar eru.
3) Skiptar skoðanir eru meðal fræðimanna um áhættu af erfðablöndun við villta laxastofna. Flestir telja að fjarlægð milli eldiskvía og laxveiðiáa veiti nokkra vörn sbr. reglugerð nr. 105/2000 þar sem gert er að skilyrði að fjarlægð frá kvíaeldi og laxveiðiár með yfir 500 laxa ársveiði eigi að vera 15 km. Síðbúinn kynþroski og lítil frjósemi (reproductive success) eldislaxa miðað við villta laxa minnkar einnig líkurnar á erfðablöndun."
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir:
"Frá því hin kærða ákvörðun var tekin þann 6. október 2000 hefur Skipulagsstofnun fjallað um og tekið ákvörðun um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði þann 29. nóvember 2000. Við umfjöllun þess máls komu fram ábendingar um að stærð, umfang og eðli þeirrar framkvæmdar og hugsanleg sammögnunaráhrif hennar með öðru áformuðu sjókvíaeldi á Austfjörðum kalli á að gerð sé ítarleg grein fyrir mögulegri hættu á erfðamengun, áhrifum á vistkerfi og nýtingu laxastofna og áhrifum af völdum sjúkdóma og sníkjudýra frá laxeldi í ljósi erlendrar og innlendrar reynslu og aðstæðna á svæðinu. Veiðimálastjóri, sem leyfisveitandi skv. reglugerð nr. 105/2000 um flutning og sleppingar laxfiska og varnir gegn fisksjúkdómum og blöndun laxastofna, taldi í umsögn um matsskyldu sjókvíaeldis á laxi í Reyðarfirði að mjög brýnt væri að fram færi mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs sjókvíaeldis. Í umsögn veiðimálastjóra
um matsskyldu sjókvíaeldis í Berufirði kom hins vegar fram að hann teldi ekki nauðsynlegt að fram færi mat á umhverfisáhrifum fyrir einstakar eldisstöðvar."
Einnig segir:
"Á grundvelli þeirra gagna sem lágu fyrir við töku hinnar kærðu ákvörðunar, þ.á.m. umsagnar veiðimálastjóra, leyfisveitanda skv. reglugerð nr. 105/2000, taldi Skipulagsstofnun á þeim tíma að fyrirhugað sjókvíaeldi á laxi í Berufirði hefði ekki í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og væri því ekki matsskylt skv. lögum nr. 106/2000. Síðan hafa forsendur varðandi sjókvíaeldi á Austfjörðum breyst m.a. vegna fjölgunar slíkra framkvæmda sem fyrirhugaðar eru á svæðinu og hugsanlegrar sammögnunar áhrifa (sic) vegna þess. Þá vegur breytt afstaða veiðimálastjóra þungt að mati Skipulagsstofnunar. Einnig verður að telja að upplýsingar um að framkvæmdir utan netlaga séu ekki skipulags- eða framkvæmdaleyfisskyldar skv. skipulags- og byggingarlögum og hljóti því ekki kynningu og umfjöllun skv. þeim lögum hafi áhrif á forsendu niðurstöðu hinnar kærðu ákvörðunar Skipulagsstofnunar um matsskyldu sjókvíaeldis í Berufirði frá 6. október 2000."
Ráðuneytið óskaði með bréfi 12. þ.m. eftir nánari útskýringum veiðimálastjóra á framkominni umsögn hans. Í svarbréfi hans dags. 14. þ.m. kemur skýrt fram að hann telji sig ekki hafa breytt um afstöðu til þessa máls og að starfsemi fiskeldisstöðvar í Berufirði þurfi ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum skv. lögum nr. 106/2000.
Fram komnar umsagnir voru sendar kærendum til athugasemda með bréfum dagsettum 4. desember og 15. desember 2000 og var kærendum veittur frestur til 19. desember 2000 til að skila inn athugasemdum.
Í athugasemdum Veiðifélaganna í Vopnafirði á fram komnum umsögnum frá 10 þ.m. eru m.a. ítrekuð fyrri varnaðarorð hvað varðar sjókvíaeldi í Berufirði.
Í athugasemdum Helgu M. Óttarsdóttur hdl. f.h. eigenda Haffjarðarár frá 19. desember sl. segir m.a. að með umsögn sinni hafi veiðimálastjóri staðfest svo ekki verði um villst að ekki hefur verið sýnt fram á annað en að framkvæmdinni fylgi hætta á verulegum áhrifum á umhverfið og því skuli samkvæmt lögum nr. 106/2000 fara fram mat á umhverfisáhrifum. Einnig segir að veiðimálastjóri staðfesti að reikna megi með slysasleppingum sem nemur 2 löxum á hvert tonn. Í 8.000 tonna eldi megi því gera ráð fyrri að 16.000 laxar sleppi sem sé um 50% af árlegri veiði í öllum ám í landinu.
Í athugasemdum North Atlantic salmon fund frá 18. desember sl. um frekari útskýringar veiðimálastjóra frá 14. desember sl. segir að niðurstöður fiskimerkinga undanfarin ár sýni ótvírætt að flökkufiskur berst víða og getur gengið úr sjó í ár hvar sem er á landinu. Kærendur telja að veiðimálastjóri vanmeti hættu á óheppilegri erfðablöndun frá alifiski. Einnig telja kærendur að í umsögn veiðimálastjóra vanti með öllu að gera grein fyrir og meta matsþörf út frá þeim skuldbindingum sem Íslendingar hafa gengist undir og varða verndun villtra laxastofna.
Í athugasemdum Landsambands veiðifélaga frá 21. desember s.l. segir að umhverfismat þurfi ekki að fara fram. Skoðun veiðimálastjóra sé ekki studd gögnum eða niðurstöðum rannsókna en ráðuneytið geri ótvírætt áskilnað um slíkt sbr. bréf umhverfisráðuneytis til veiðimálastjóra dags. 12. desember s.l. Jafnframt ítrekar Landssamband veiðifélaga kröfu sína um að litið verði til sammögnunaráhrifa þessarar framkvæmdar með fyrirhuguðu 8000 tonna fiskeldi í Mjóafirði og bendir á í þessu sambandi að engar rannsóknir séu til um far laxa í sjó með Austurlandi. Landssamband veiðifélaga gerir kröfu til að umhverfisráðherra gæti varúðarreglunnar í úrskurði sínum og vísar í þeim efnum til skuldbindinga Íslands vegna aðildar að hinu Evrópska efnahagssvæði sbr. tilskipanir 85/337/EEC og 97/11/EC.
III.
Niðurstaða.
1.
Kærendur gera þær kröfur að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs þauleldis á laxi í Berufirði.
Kærandi Landsamband Veiðifélaga bendir á að veiðimálastjóri hafi í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar lagt til að fram fari heildstætt mat á umhverfisáhrifum og að túlka verði afstöðu hans í þá veru að í reynd og til vara sé hann að mæla með umhverfismati í samræmi við lög nr. 106/2000.
Ráðuneytið óskaði eftir í bréfi 12. desember sl. eftir nánari útskýringum á fram kominni umsögn veiðimálastjóra. Í svarbréfi veiðimálastjóra frá 14. desember kemur skýrt fram að veiðimálastjóri telji að starfsemi fiskeldisstöðvar í Berufirði þurfi ekki að fara í mat á umhverfisáhrifum samkvæmt lögum nr. 106/2000.
Í athugasemdum kæranda vegna umsagnar veiðimálastjóra segir að skoðun veiðimálastjóra sé ekki studd gögnum eða niðurstöðum rannsókna en ráðuneytið geri ótvírætt áskilnað um slíkt sbr. bréf ráðuneytisins til veiðimálastjóra dagsett 12. desember sl.
Ástæða þess að ráðuneytið óskaði eftir greinargerð frá veiðimálastjóra, sbr. bréf þess dagsett 12. desember sl. var sú að nauðsynlegt þótti að fá skýra afstöðu veiðimálastjóra til þeirrar framkvæmdar sem hér er til umfjöllunar áður en ráðuneytið tæki afstöðu til hinnar kærðu ákvörðunar. Þannig vildi ráðuneytið fá svör við því hvort veiðimálastjóri teldi að fyrirhugað sjókvíaeldi í Berufirði bæri að fara í mat á umhverfisáhrifum eða ekki. Sérstaklega var óskað eftir svörum veiðimálastjóra í ljósi umsagnar Skipulagsstofnunar til ráðuneytisins en af henni má ráða að að stofnunin telur að fram hafi komið breytt afstaða veiðimálstjóra til málsins vegna umsagnar hans til Skipulagsstofnunar varðandi ákvörðun um matskyldu sjókvíaeldis í Reyðarfirði. Ákvörðun Skipulagsstofnunar í því máli var tekin þann 29. nóvember s.l. það er eftir að ákvörðun lá fyrir í máli því sem hér er til umfjöllunar. Með þessu var ráðuneytið að ganga úr skugga um hvort einhver ný gögn hefðu komið fram um fyrirhugað sjókvíaeldi í Berufirði frá því að veiðimálastjóri gaf umsögn til Skipulagsstofnunar sem breytt hefðu upphaflegri afstöðu hans til málsins.
2.
Kærendur NASF telja að lög um mat á umhverfisáhrifum séu gölluð og það sé ámælisvert hvernig umhverfisráðherra leyfi sér ótakmarkað eigið mat á stærð og umfangi risaframkvæmda sem skuli vera undanþegnar umhverfismati.
Í 1. mgr. 6. gr. laga nr. 106/2000 segir að framkvæmdir sem tilgreindar eru í 2. viðauka við lögin skuli háðar mati á umhverfisáhrifum þegar þær geta haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif vegna umfangs, eðlis eða staðsetningar. Í 2. mgr. 6. gr. segir ennfremur að við ákvörðun um matskyldu skuli Skipulagsstofnun fara eftir viðmiðunum í 3. viðauka við lögin en áður skuli stofnunin leita álits leyfisveitanda, framkvæmdaraðila og annarra eftir eðli máls hverju sinni. Í 3. viðauka við lögin er listi yfir þau viðmið sem stofnuninni ber að fara eftir þegar hún tekur ákvörðun um hvort fyrirhuguð framkvæmd geti haft í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og sé því matskyld framkvæmd. Þauleldi á fiski sem fer yfir ákveðin mörk er tilkynningarskyld framkvæmd samkvæmt g. lið 1. töluliðs 2. viðauka laga um mat á umhverfisáhrifum en þauleldi á fiski er hins vegar ekki matskyld framkvæmd skv. 1. viðauka laganna. Ráðuneytið felst því ekki á að það leyfi sér ótakmarkað eigið mat um hvaða framkvæmdir skuli undanþegnar mati á umhverfisáhrifum. Mat ráðuneytisins svo og Skipulagsstofnunar er bundið framangreindum viðmiðunum í lögum um mat á umhverfisáhrifum. Hafa verður í huga að þær framkvæmdir sem eru tilkynningarskyldar samkvæmt 2. viðauka eru ekki matsskyldar nema ákvörðun þar að lútandi liggi fyrir. Því er ekki verið að veita undanþágu frá mati á umhverfisáhrifum eins og fram kemur í kæru NASF.
3.
Kærandi Helga M. Óttarsdóttir hdl. f.h. eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi byggir kröfu sína m.a. á að fyrirhugað laxeldi hafi umtalsverð umhverfisáhrif vegna þeirra varanlegu áhrifa sem strokulax af erlendum uppruna hefur á villta laxastofna hérlendis með erfðamengun og smitsjúkdóma. Ákvörðun um matskyldu framkvæmda skuli byggð á heildstæðu mati á efnisatriðum í 3. viðauka og skuli einkum taka til skoðunar þau atriði sem nefnd eru í töluliðum 1.i., 1.iii., 1.iv. og 2.iv (b) og 3. í 3. viðauka við lögin. Kærandi telur einnig að ekki sé heimilt að líta til þess við ákvörðun um hvort framkvæmd sé matskyld hvort margir aðilar komi að málinu á síðari stigum.
Ekki er ágreiningur um að framangreindir liðir í 3. viðauka komi til álita við mat á því hvort sú framkvæmd sem hér er til umfjöllunar sé matskyld eða ekki.
Í umsögn Hollustuverndar ríkisins kemur fram að stofnunin telji ekki að fara skuli fram mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar fiskeldisstöðvar við Berufjörð þar sem svæðið sé síður viðkvæmt með tillit til losunar skólps, þ.e. lífræns úrgangs og næringarsalta.
Í umsögn veiðimálastjóra kemur fram, að því er varðar náttúrulega laxastofna þá sé Berufjörður á lítt viðkvæmum stað varðandi starfsemi á sviði fiskeldis. Langt sé í helstu laxaframleiðslusvæði landsins ef frá er talin Breiðdalsá sem sé með um 100 laxa meðalveiði og væri Berufjarðarsvæðið talið eitt hið álitlegasta til sjálfbærrar þróunar í fiskeldi a.m.k. með tillit til umhverfisáhrifa á veiðiár. Í umsögn veiðimálastjóra kemur einnig fram að mikið sé vitað um hegðun eldislaxa sem sleppa úr kvíum í Noregi en þar hafi komið í ljós að eldislax sem sleppur úr kvíum hverfi eftir ákveðinn tíma af svæðinu og leiti aðallega á eldiskvíasvæðið þegar sjávardvöl lýkur. Mismikið af laxinum heimtist aftur og myndi eitthvað af laxi ganga í ár fyrir botni Berufjarðar og takmarkað magn hugsanlega á nærliggjandi svæði.
Í umsögn veiðimálastjóra segir ennfremur að þeir laxar sem hugsanlega kæmu til baka úr slysasleppingum kæmu fyrst og fremst á Berufjarðarsvæðið og næsta nágrenni þess. Verður því að telja litlar líkur á að eldislax af Berufjarðarsvæðinu gangi í nokkrum mæli í laxveiðiár í Vopnafirði eða annarsstaðar á landinu. Ítarleg umfjöllun um vistfræðileg, sjúkdómstengd og erfðafræðileg áhrif þessarar framkvæmda í laxveiðiám er því ekki nauðsynleg með tillit til þessarar framkvæmdar segir í umsögn veiðimálastjóra.
Veiðimálastjóri tekur einnig fram að í umsögn sinni til Skipulagsstofnunar varðandi laxeldi í Reyðarfirði hafi sú umsögn byggt á að mat hans væri, að ekki væri eðlilegt að heimila meira en 16000 tonn á svæðinu nema taka það til sérstakrar skoðunar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum í samræmi við 1. ii í 3. viðauka þar sem sérstaklega er vísað til sammögnunaráhrifa með öðrum framkvæmdum.
Kærandi Helga M. Óttarsdóttir hdl., f.h. kærenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi, ber því einnig við sem röksemd fyrir kröfu sinni að fyrirhugað laxeldi mundi skerða eignarréttindi veiðiréttareigenda um land allt og því hafi framkvæmdin í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif. Verið sé með því að heimila laxeldi að setja villta stofna í hættu. Að mati ráðuneytisins bendir ekkert til þess að svo verði varðandi fiskeldi í Berufirði. Eins og fram kemur í umsögn veiðimálastjóra frá 14. þ.m. eru litlar líkur til þess að eldislax á Berufjarðarsvæðinu gangi í nokkrum mæli í laxveiðiár í Vopnafirði eða annars staðar á landinu. Að hans mati er ítarleg umfjöllun um vistræðileg, sjúkdómatengd og erfðafræðileg áhrif þessara framkvæmda í laxveiðiám ekki nauðsynleg með tilliti til sjókvíaeldis í Berufirði.
4.
Af umsögn Skipulagsstofnunar frá 1. þ.m. um kærurnar má ráða að stofnunin hefði afgreitt málið með öðrum hætti ef "breytt afstaða veiðimálastjóra" hefði legið fyrir áður en ákvörðun um að framkvæmdin skyldi ekki fara í mat var tekin 6. október s.l. þar sem hún "vegur þungt" og að ekki hafi legið fyrir "upplýsingar um að framkvæmdir utan netlaga séu ekki skipulags- eða framkvæmdaleyfisskyldar samkvæmt skipulags- og byggingarlögum og hljóti því ekki kynningu og umfjöllun samkvæmt þeim lögum..."
Fram kemur í erindi veiðimálastjóra til ráðuneytisins frá 14. desember sl. að afstaða hans til fiskeldis í Berufirði hefur ekki breyst þannig að um misskilning er að ræða að veiðimálastjóri hafi breytt afstöðu sinni til málsins. Engar lagalegar forsendur mæla með því að einstakar framkvæmdir skuli fara í mat á umhverfisáhrifum eftir því hvort þær séu skipulags- og framkvæmdaleyfisskyldar eða ekki. Samkvæmt 2. viðauka laga nr. 106/2000, um mat á umhverfisáhrifum, skal tilkynna einstakar framkvæmdir til Skipulagsstofnunar. Ákvörðun um matskyldu framkvæmdar byggist á því hvort líklegt sé að framkvæmdin hafi í för með sér umtalsverð umhverfisáhrif og er það metið í hverju tilviki með tilliti til eðlis, umfangs og staðsetningar sbr. 1. mgr. 2. viðauka, sbr. einnig 3. viðauka. Skal við matið stuðst við viðmiðanir sem fram koma í 3. viðauka, en þar kemur ekkert, fremur en í 2. viðauka, fram um að framkvæmdir sem ekki eru skipulags- og framkvæmdaleyfisskyldar skuli öðrum framkvæmdum fremur fara í mat á umhverfisáhrifum.
Í kæru Helgu M. Óttarsdóttur hdl. f.h. eigenda Haffjarðarár á Snæfellsnesi og í athugasemdum Landsamband Veiðifélaga er vísað til meginreglu umhverfisréttar að náttúran skuli njóta vafans svokallaðrar varúðarreglu og þeirra alþjóðlegu skuldbindinga sem Ísland hefur undirgengist og kveða á um að virða skuli varúðarregluna. Þá vísar Landssamband Veiðifélaga til skuldbindinga Íslands vegna tilskipana 85/337/EEC og 97/11/EC.
Íslensk löggjöf um mat á umhverfisáhrifum tekur fullt tillit til tilvitnaðra tilskipana ESB og þeirra varúðarsjónarmiða sem þar koma fram gagnvart náttúrunni. Við ákvörðun um matskyldu framkvæmdar ber að taka tillit þeirra viðmiðana sem fram koma í 3. viðauka við lögin um mat á umhverfisáhrifum eins og rakið hefur verið. Ráðuneytið telur að í framangreindum viðmiðunum sé m.a. gætt þeirra sjónarmiða sem koma fram í varúðarreglunni. Ákvörðun um mat á umhverfisáhrifum felur því í sér að framkvæmd sé skoðuð út frá varúðarreglunni. Ráðuneytið vill taka fram að það hefur fullnægt framangreindum tilskipunum sem vísað er til að framan með lögum um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 en þau lög ganga í sumum tilvikum lengra en tilskipanir ESB sem vísað er til.
Með hliðsjón af því sem hér hefur verið rakið er það mat ráðuneytisins að ekki skuli fara fram mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðs sjókvíaeldis við Berufjörð í ljósi eðlis, staðsetningar og eiginleika hugsanlegra áhrifa framkvæmdarinnar, enda hefur ekkert komið fram í kærum eða við meðferð málsins er varpar öðru ljósi á málið en þegar Skipulagsstofnun kvað upp úrskurð sinn 6. október s.l.
Með vísan til þess sem að framan er rakið er það niðurstaða ráðuneytisins að ekki beri að taka kröfu kærenda til greina um að fram fari mat á umhverfisáhrifum fyrirhugaðrar framkvæmdar í Berufirði og skal ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. október 2000 standa óbreytt.
IV.
Úrskurðarorð
Ákvörðun Skipulagsstofnunar frá 6. október 2000 skal óbreytt standa.