Mál 05110127
Hinn 31. mars 2006 er kveðinn upp í umhverfisráðuneytinu svohljóðandi
ÚRSKURÐUR:
Ráðuneytinu barst þann 18. nóvember 2005 kæra Jakobs R. Möller, hrl. f.h. Alcan á Íslandi hf. vegna ákvörðunar Umhverfisstofnunar frá 7. nóvember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Alcan á Íslandi í Straumsvík. Samkvæmt starfsleyfinu er fyrirtækinu heimilt að framleiða allt að 460 þús. tonn af áli á ári.
I. Málsatvik og kröfur kæranda
Kærandi sótti um starfsleyfi í júní 2005 vegna fyrirhugaðrar stækkunar álversins í Straumsvík úr 200 þús. tonna framleiðslu á ári í 460 þús. tonna. Með bréfi Umhverfisstofnunar dags. 9. ágúst 2005 var fyrirtækinu kynnt tillaga að starfsleyfi. Tillagan var einnig auglýst í Morgunblaðinu og Lögbirtingablaðinu þann 10. ágúst 2005 með athugasemdafresti til 5. október sama ár. Athugasemdir bárust frá Skipulagsstofnun, Heilbrigðiseftirliti Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis og Hafnarfjarðarbæ. Tveir síðastnefndu aðilarnir lögðust gegn þeim áformum um þynningarsvæði sem gert var ráð fyrir í kynntri tillögu. Vísuðu þeir til þess að ekki lægi fyrir samþykkt skipulag um stækkun álversins og þynningarsvæði skv. tillögunni væri í ósamræmi við það þynningarsvæði sem skilgreint væri í gildandi skipulagi. Samkvæmt gildandi skipulagi væri einungis unnt að veita starfsleyfi fyrir 200 þús. tonna ársframleiðslu. Ennfremur töldu bæjaryfirvöld og heilbrigðisnefnd að kanna ætti þann möguleika að þynningarsvæðið yrði miðað við lóðamörk fyrirtækisins. Í ljósi þeirra athugasemda sendi Umhverfisstofnun kæranda bréf dags. 28. október 2005 þar sem kæranda var gefinn kostur á að koma með athugasemdir við framangreint þar sem stofnunin hefði í ljósi athugasemda bæjaryfirvalda og heilbrigðisnefndar til skoðunar að gefa út starfsleyfi til framleiðslu 200 þús. tonna af áli á ári. Þeirri fyrirætlan var mótmælt með bréfi kæranda dags. 3. nóvember 2005.
Þann 7. nóvember 2005 gaf Umhverfisstofnun út starfsleyfi til framleiðslu 460 þús. tonna af áli á ári. Tekið var að hluta tillit til framangreindra athugasemda Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar og Kópavogssvæðis og Hafnarfjarðarbæjar hvað varðar afmörkun þynningarsvæðis. Í kafla 1.7 í starfsleyfinu er þynningarsvæði álversins ákvarðað með eftirfarandi hætti: „Þynningarsvæði, sbr. 22. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði, fylgi gildandi aðalskipulagi Hafnarfjarðar 1995-2015 varðandi brennisteinsdíoxíð og svifryk. Svæði takmarkaðrar ábyrgðar gildir varðandi flúoríð, sbr. 12. gr. í Aðalsamningi, sem staðfestur var með lögum nr. 76/1966, um lagagildi samnings milli ríkisstjórnar Íslands og Swiss Aluminium Ltd., um álbræðslu við Straumsvík."
Kærandi gerir þá kröfu að kafla 1.7 í starfsleyfinu verði breytt til samræmis við þá tillögu sem kynnt var fyrirtækinu með bréfi Umhverfisstofnunar þann 9. ágúst 2005. Ekki er gerð krafa um ógildingu eða breytingu á starfsleyfinu að öðru leyti.
Þann 17. janúar 2006 barst ráðuneytinu bréf Ragnars Aðalsteinssonar hrl. f.h. eigenda jarðarinnar Óttarsstaða í Hafnafirði. Í bréfinu kemur fram að þynningarsvæði og svæði takmarkaðrar ábyrgðar ná yfir 582 ha af landi Óttarsstaða. Telja landeigendur með öllu óheimilt að leggja slíka kvöð á landeigendur án þeirra leyfis. Er bent á að ekki hafi verið samið við eigendurna um kvöð þessa né heldur hafi landið verið tekið eignarnámi.
II. Málsástæður kæranda og umsagnir um þær
1. Um formhlið hinnar kærðu ákvörðunar
Kærandi telur að þar sem afmörkun þynningarsvæðis í útgefnu starfsleyfi hafi verið önnur en sú sem sem kynnt var fyrir kæranda í tillögu að starfsleyfi hafi stofnuninni borið að gefa fyrirtækinu kost á að koma að andmælum hvað það varðaði áður en starfsleyfið var gefið út. Bendir kærandi á að sá andmælaréttur sem honum hafi verið veittur með bréfi Umhverfisstofnunar dags. 28. október 2005 hafi beinst að öðrum atriðum, þ.e. þeirri fyrirætlan stofnunarinnar að gefa út starfsleyfi fyrir 200 þús. tonna framleiðslu af áli á ári. Hafi í bréfi Umhverfisstofnunar einungis verið vísað til þess að athugasemdir Hafnarfjarðarbæjar og heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis hefðu beinst að því að ekki hefði verið staðfest breyting á skipulagi vegna stækkunarinnar sem væri að þeirra mati skilyrði fyrir útgáfu starfsleyfis skv. reglugerð nr. 785/1999. Andmæli kæranda hafi einungis beinst að þessu atriði en ekki þeirri breytingu sem í reynd hafi síðan verið gerð frá hinni auglýstu tillögu. Telur kærandi að málsmeðferð Umhverfisstofnunar hafi því farið í bága við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993.
Umhverfisstofnun vísar til þess í umsögn sinni að skv. 24. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, skuli Umhverfisstofnun auglýsa tillögu að starfsleyfi á tryggan hátt og veita almenningi tækifæri til að koma að athugasemdum sínum við tillögu stofnunarinnar að starfsleyfi. Gildi sá athugasemdaréttur einnig fyrir fyrirtæki sem sæki um starfsleyfi. Í 25. gr. sömu reglugerðar segi að Umhverfisstofnun skuli innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi rennur út, taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins og jafnframt gera þeim sem athugasemdir hafa gert grein fyrir því hvernig tekið hefur verið á athugasemdum hvers og eins. Af þessu má ljóst vera að mati stofnunarinnar að umsækjandi um starfsleyfi geti ekki gert ráð fyrir að endanleg ákvörðun um útgáfu starfsleyfis sé í samræmi við auglýsta tillögu að starfsleyfi, heldur megi búast við því að tillagan taki breytingum eins og athugasemdir sem stofnuninni berast hverju sinni gefa tilefni til. Slíkar breytingar geti komið til hvort heldur sem er vegna athugasemda umsækjanda sjálfs eða annarra sem fram koma með lögmætar og málefnalegar athugasemdir sem Umhverfisstofnun teji rétt að taka tillit til. Ekki sé í reglugerðinni gert ráð fyrir því að fyrirtækinu sé sérstaklega gefinn kostur á að koma að andmælum við breytingar frá auglýstri tillögu og skráðar sem óskráðar meginreglur stjórnsýsluréttarins um andmælarétt veiti umsækjanda ekki slíkan rétt.
Síðan segir í umsögn Umhverfisstofnunar: „Í umsögnum heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis og skipulags-og byggingarráðs Hafnarfjarðarbæjar voru gerðar athugasemdir við mörk þynningarsvæðis eins og það var auglýst í tillögu stofnunarinnar að starfsleyfi. Umhverfisstofnun taldi rétt að taka tillit til þessara athugasemda og hafa þynningarsvæði fyrir brennisteinsdíoxíð og svifryk það sama og í eldra starfsleyfi og í samræmi við samþykkt aðalskipulag Hafnarfjarðar. Við mat á þessu var bæði tekið tillit til þess að framkvæmanlegt er fyrir kæranda að ná þessu markmiði án þess að leggja í kostnað sem stofnar í hættu hagkvæmni framkvæmdarinnar svo sem síðar verður vikið að sem og mikilvægi þess að byggð fái að þróast með eðlilegu móti í Hafnarfirði án þess að íbúum og umhverfi stafi hætta af losun ofangreindra efna í umhverfið."
Í umsögn Umhverfisstofnunar er síðan bent á að í umræddu tilviki hafi kæranda verið veitt tækifæri til frekari andmæla þegar fyrir lágu athugasemdir Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis og Hafnarfjarðarbæ þar sem m.a. voru gerðar athugasemdir við þynningarsvæði í tillögu Umhverfisstofnunar. Voru kæranda afhentar þessar umsagnir og honum gefið færi á að gera athugasemdir við þær en þó sérstaklega við það hvort unnt væri að gefa starfsleyfið út yfirleitt eða fyrir 200 þús. tonna ársframleiðslu í stað 460 þús. tonna ársframleiðslu sem gert var ráð fyrir í umsókn kæranda. Telur Umhverfisstofnun að kæranda hafi verið í lófa lagið að koma fram með sjónarmið sín hvað viðkom athugasemdum ofnagreindra aðila um þynningarsvæði ef kærandi hefði talið ástæðu til. Það hafi hann ekki gert í andmælum sínum jafnvel þó að ljóst væri að Umhverfisstofnun yrði að taka afstöðu til þessa við ákvörðun sína um útgáfu starfsleyfisins. Umsögn kæranda hafi einungis tekið á því atriði hvort rétt væri að gefa starfsleyfið út og fyrir hvaða framleiðslumagn. Að mati Umhverfisstofnunar tekur andmælaréttur til þess að aðili fái að koma rökum sínum og afstöðu á framfæri við stjórnvaldið sem ákvörðunina tekur. Umhverfisstofnun var ljóst að kærandi vildi hafa þynningarsvæðið stærra. Afstaða hans til þess hafi legið fyrir og fram hafi komið gagnrök sem stofnunin hafi tekið afstöðu til með þeim hætti sem gert er í ákvörðun stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis. Hafi því ekki verið við því að búast að frekari athugasemdir kæranda við fyrirliggjandi athugasemdir gætu haft þýðingu við endanlega úrlausn máls með hliðsjón af eðli ákvörðunarinnar, sbr. m.a. álit Umboðsmanns Alþingis frá 31. jan 2001 í máli nr. 2862/1999.
Með vísan til framangreinds telur Umhverfisstofnun að stofnuninni hafi ekki borið að veita kæranda sérstakan andmælarétt á grundvelli 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993 um þá tilhögun að breyta auglýstri tillögu að starfsleyfi og ítrekar stofnunin að kæranda hafi verið gefinn frekari réttur til að koma að andmælum sínum en gert er ráð fyrir í reglugerð nr. 785/1999. Síðan segir í umsögn Umhverfisstofnunar að jafnvel þótt ráðuneytið telji að veita hefði átt kæranda sérstakan andmælarétt þegar athugasemdir lágu fyrir geti það brot á andmælarétti ekki talist svo verulegur annmarki að leitt geti til breytingar á ákvörðun stofnunarinnar um útgáfu starfsleyfis til handa kæranda. Að mati Umhverfisstofnunar hefði kærandi ekki getað sett fram sjónarmið sem áhrif hefðu haft á úrlausn mála. Þau rök sem hann færi fram í kæru séu þau að það sé honum erfitt og kostnaðarsamt að uppfylla kröfur útgefins starfsleyfis um þynningarsvæði. Stofnunin telji að vel sé unnt að uppfylla kröfurnar án mikils kostnaðar. Því megi segja að þó að þau sjónarmið sem fram koma í kærunni hefðu komið fram áður en ákvörðun var tekin, hefði það ekki breytt neinu að mati Umhverfisstofnunar og ákvörðunin orðið sú sama.
2. Um efnishlið hinnar kærðu ákvörðunar
Kærandi mótmælir minnkun þynningarsvæðis vegna brennisteinsdíoxíðs og svifryks frá kynntri tillögu að starfsleyfi. Samkvæmt mati á umhverfisáhrifum stækkunarinnar sem gert hafi verið árið 2002 hafi verið gert ráð fyrir að eitt þynningarsvæði gilti fyrir hina fyrirhuguðu stækkun, sem jafnframt færi saman við svæði takmarkaðrar ábyrgðar. Í tillögu að starfsleyfi sem Umhverfisstofnun hafi sent fyrirtækinu þann 9. ágúst 2005 hafi verið gerð tillaga um að þynningarsvæði vegna loftmengunar yrði eitt og tilgreint innan svæðis takmarkaðrar ábyrgðar. Fyrirtækið hafi ákveðið að gera ekki athugasemdir við þetta þrátt fyrir að það hafi fremur kosið að þynningarsvæði skv. starfsleyfinu yrði nákvæmlega það sama og lagt var til í matsskýrslunni frá 2002. Hafi fyrirtækið talið að með tillögunni væri náð viðunandi málamiðlun á milli sjónarmiða þess og þeirra sem vildu að þynningarsvæðið yrði minna. Að mati kæranda hefur sú minnkun á þynningarsvæði sem síðan var ákveðin í útgefnu starfsleyfi verulegan kostnað í för með sér þar sem kærandi þurfi að grípa til fjárfrekra ráðstafana til að halda útblæstri brennisteinsdíoxíðs utan þynningarsvæðis innan heimilla marka. Þessar ráðstafanir gætu falist í breyttum hráefniskaupum eða breyttum tækjabúnaði og tilhögun. Óháð því hvaða leið kærandi veldi yrði annaðhvort stofn- og/eða rekstrarkostnaður meiri og gæti skipt sköpum um það hvort framkvæmdin verði talin fjárhagslega hagkvæm. Að mati kæranda má ráða af matsskýrslu og hinni auglýstu tillögu að starfsleyfi að munurinn á þynningarsvæðunum varði ekki verulega umhverfishagsmuni. Ef svo hefði verið megi telja víst að tillaga að starfsleyfi hefði ekki verið á þann veg sem hún var auglýst.
Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að í athugasemdum Heilbrigðiseftirlits Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis við auglýsta starfsleyfistillögu hafi verið gerð sú krafa að þynningarsvæði með tilliti til brennissteinsdíoxíðs yrði miðað við lóðarmörk. Sambærilegar athugasemdir hafi einnig komið frá skipulagsráði Hafnarfjarðarbæjar. Umhverfisstofnun hafi því ákveðið að miða þynningarsvæði við það svæði sem afmarkað hafði verið í aðalskipulagi Hafnarfjarðar. Þannig væri svæðið sem þar hafði verið markað fyrir hugsanlegt framtíðar íbúðarsvæði ekki innan þynningarsvæðis með tilliti til brennisteinsdíoxíðs.
Í umsögninni kemur fram að umhverfislegur ávinningur af því að gera aðrar kröfur varðandi brennisteinsdíoxíð heldur en flúoríð sé nokkur. Sýnt hafi verið fram á í skýrslum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar (WHO) að styrkur brennisteinsdíoxíðs hafi skaðleg áhrif á heilsu fólks ef hann fari yfir 125 µg/m3 (sólarhringsgildi). Miðað við niðurstöðu rannsókna WHO þurfi að tryggja að þau mörk séu uppfyllt og hafi það verið tekið upp í tillögum Evrópusambandsins. Að mati Umhverfisstofnunar verður ennfremur minna álag á gróður af völdum loftmengunar þegar eingöngu er um að ræða áhrif af völdum flúoríðs borið saman við samþætt áhrif af völdum brennisteinsdíoxíðs og flúoríðs. Stofnunin er því ósammála þeirri fullyrðingu kæranda að óverulegur ávinningur verði af því að minnka þynningarsvæði með tilliti til brennisteinsdíoxíðs.
Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að svifryk og þá sérstakleg fínt svifryk sé hættulegt heilsu manna. Stofnunin tekur hins vegar fram að dreifireikningar og einnig þær mælingar sem fram hafa farið á svifryki í nágrenni álvera sýni að álver séu ekki ráðandi uppsprettur á svifryki, enda séu mörk fyrir ryk í útblæstri frá álverum lág. Aðrar uppsprettur vegi mun þyngra svo sem umferð, jarðvinna og vinnsla steinefna, auk náttúrulegra uppspretta. Því þurfi í raun ekki að taka tillit til svifryks þegar skilgreint er þynningarsvæði fyrir álver og ekki þörf á sérstökum aðgerðum í álverum til að ná umræddum mörkum fyrir svifryk.
Umhverfisstofnun bendir í umsögn sinni á að samkvæmt gögnum sem lögð hafi verið fram með kærunni nái hluti þess svæðis sem í dreifingarspám reiknast yfir 50 µg/m3 mörkum fyrir brennisteindíoxíð (sólarhringsgildi) út fyrir skilgreint þynningarsvæði í aðalskipulagi. Heilsuverndarmörkin 125 µg/m3 fyrir einn sólarhring séu hins vegar uppfyllt innan þess þynningarsvæðis, en nái út fyrir lóðarmörk stækkaðrar verksmiðju samkvæmt sömu dreifireikningum. Til þess að uppfylla kröfur um þynningarsvæði fyrir brennisteinsdíoxíð þurfi fyrirtækið líklega að gera nokkrar breytingar á áætlunum sínum um framleiðsluna. Þær geti falist í nokkrum atriðum svo sem að hækkun skorsteina, aukning útblásturshraða, notkun viðbótarhreinsibúnaðar eða lækkun brennisteins í hráefni. Ljóst er að mati Umhverfisstofnunar að notkun viðbótarhreinsibúnaðar eykur stofnkostnað og rekstrarkostnað nokkuð. Einnig geti verið að notkun rafskauta með lægra brennisteinsinnihaldi auki rekstrarkostnað eitthvað í framtíðinni, það sé þó ekki raunin í dag miðað við þau rafskaut sem notuð hafa verið í álverum á Íslandi. Stofnunin telur hins vegar að sé gert ráð fyrir hærri og færri skorsteinum og auknum útblásturshraða strax í upphafi sé mögulegt að tryggja að styrkur verði undir mörkum. Kostnaður við þá framkvæmd verði einhver umfram það sem annars yrði, en þurfi þó ekki að vera slíkur að framkvæmdin teljist óhagkvæm í samanburði við önnur álver víða um heim, sem séu með mun hærri skorsteinum en gert hafi verið ráð fyrir í Straumsvík. Skorstein þurfi hvort sem er að reisa þegar álver sé byggt og ef gert sé ráð fyrir einum háum skortsteini með miklum útblásturshraða, frekar en fleiri minni skorsteinum með lægri hraða, dreifist brennisteinsdíoxíð betur en reiknað hafi verið með í þeim dreifireikningum sem lagðir hafi verið fram með mati á umhverfisáhrifum á sínum tíma. Styrkur brennisteinsdíoxíðs í andrúmlofti í nágrenni Straumsvíkur yrði því minni og Umhverfisstofnun telur að þannig væri hægt að uppfylla ákvæði um þynningarsvæði án verulegs kostnaðar samanborið við heildarfjárfestingu í stækkuðu álveri.
Heilbrigðiseftirlit Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis leggur í umsögn sinni áherslu á að útgefnu starfsleyfi verði ekki breytt. Komi til stækkunar álversins í Straumsvík sé ástæðulaust að auka mengunarálag á umhverfi og starfsfólk í næsta nágrenni iðjuversins. Heilbrigðiseftirlitið telur ekki nauðsynlegt að skilgreina sama þynningarsvæði fyrir mismunandi mengunarefni eins og kærandi krefst. Er í umsögninni bent á að skipulagsmál séu á forræði sveitarfélaga. Þar af leiðandi sé nauðsynlegt að landnýting og takmörkun á landnotkun fái þá umfjöllun sem skipulags- og byggingarlög bjóði. Fram kemur í umsögninni að heilbrigðisnefnd hafi gert athugasemdir við stærð þynningarsvæðisins í auglýstri tillögu og lagt á það áherslu að heilsuverndarmörk fyrir mengunarefni skyldu uppfyllt við lóðarmörk. Hagsmunir fyrirtækja og starfsmanna sem vinna og koma til með að vinna í næsta nágrenni fyrirtækisins séu verulegir. Sama megi segja um hagsmuni landeigenda. Starfsfólk sem vinni í næsta nágrenni verði að njóta viðunandi loftgæða og verði hagsmunir þess að metast eigi síður en ávinningur álversins af stóru þynningarsvæði. Við túlkun dreifingarspáa megi ætla að heilsuverndarmörk vegna loftmengunar af völdum brennisteinsdíoxíðs í kærðu starfsleyfi verði víðast við lóðarmörk fyrirtækisins en fari þó lítillega út fyrir þau á tilteknum stöðum.
Fram kemur í umsögn Hafnarfjarðarbæjar að skipulags- og byggingarráð Hafnarfjarðar hafi nú til meðferðar tillögu að deiliskipulagi fyrir fyrirhugaða stækkun álversins í Straumsvík í allt að 460 þúsund tonna álframleiðslu á ári. Þeirri meðferð sé ekki lokið. Hafnarfjarðarbær hafi ekki samþykkt svæði takmarkaðrar ábyrgðar sem þynningarsvæði þar sem það samræmist ekki núverandi skipulagi og samþykktu rammaskipulagi um framtíðarbyggð sunnan álversins. Allir samningar við álverið frá því að það tók til starfa hafi miðast við þá framleiðslu sem samið er um hverju sinni. Fyrirliggjandi samningar heimili ekki einhliða ákvarðanir um ótakmarkaða stækkun álversins eða frekari notkun á svæði takmarkaðrar ábyrgðar en fram komi í þeim samningum. Endanlegt þynningarsvæði sem Hafnarfjarðarbær geti samþykkt hafi ekki verið ákveðið. Til skoðunar sé að einungis verði heimilt að farið verði yfir heilsuverndarmörk fyrir mengunarefni innan lóðar álversins. Tryggja þurfi að mengun fari ekki yfir leyfileg mörk hvorki á núverandi eða framtíðar íbúðarsvæðum, svo og á iðnaðarsvæði umhverfis álverið eftir því sem við á. Í umsögn Hafnarfjarðarbæjar er vísað til þess að nokkur ár séu síðan mat á umhverfisáhrifum fyrir stækkun álversins hafi farið fram. Í breyttum lögum um mat á umhverfisáhrifum sem tóku gildi 1. október 2005 sé gert ráð fyrir að draga eigi úr neikvæðum umhverfisáhrifum framkvæmda eins og kostur er. Engar ákvarðanir hafi verið teknar af hálfu Alcan um hvort farið verði í stækkun álversins. Hafnarfjarðarbær áskilji sér allan rétt til að krefjast bestu mengunarvarna. Skipulags- og byggingarráð og bæjarstjórn Hafnarfjarðar fari með skipulagsvald í sveitarfélaginu. Þar sem deiliskipulagsferli fyrir hugsanlega stækkun álversins í Straumsvík sé ekki lokið hafi Hafnarfjarðarbær ekki séð ástæðu til að kæra framangreint starfsleyfi frá 7. nóvember 2005 enda kæmi stækkun aldrei til framkvæmdar nema að sveitarfélagið samþykkti hana að hluta eða öllu leyti og þá með eða án skilyrða. Ítarlegar athugasemdir hafi borist frá íbúum í Hafnarfirði vegna fyrirhugaðrar stækkunar.
Síðan segir í umsögn Hafnarfjarðarbæjar: „Hafnarfjarðarbæ er kunnugt um að undanfarið hefur rekstur álversins á Grundartanga verið með þeim hætti að losun á t.d. brennisteinstvíoxíði hefur verið 8-10 kg / tonn af áli. Þetta er mun betri árangur en Alcan telur sig geta náð og mun betri árangur en þeim er ætlað að ná skv. útgefnu starfsleyfi. Einnig eru gerðar meiri kröfur til álversins í Reyðarfirði. Í kærunni færir Alcan engin efnisleg rök fyrir nauðsyn þessa að menga meira en nauðsynlegt er, önnur en fjárhagsleg. Fyrirtækið óskar hreinlega eftir því að fá stærra þynningarsvæði en nauðsynlegt er þrátt fyrir að það sé ekkert því til fyrirstöðu að minnka mengun verulega. Þessu má ná fram bæði með minni brennistein í rafskautum, minni olíunotkun og vothreinsibúnaði, auk þurrhreinsibúnaðar sem mun draga verulega úr allri mengun út í andrúmsloftið.
Á nýafstöðu umhverfisþingi umhverfisráðuneytisins kom fram að markmið í Velferð til framtíðar, Sjálfbær þróun í íslensku samfélagi, varðandi heilnæmt andrúmsloft eru þau að: Íbúar landsins búi við heilnæmt andrúmsloft þar sem mengun verði undir ströngustu mörkum á Evrópska efnahagssvæðinu. og loftmengun af völdum umferðar, iðnaðar og annarrar starfsemi verði haldið í lágmarki eftir því sem kostur er. Það er ljóst að tækni til að ná þessum markmiðum er nú þegar til staðar og því engin rök sem mæla með því að það sé ekki gert. Lofslagsráðstefna Sameinuðu þjóðanna gefur heldur ekki tilefni til annars. Einnig er ljóst að kröfur á evrópska efnahagssvæðinu eru að aukast [...]. Mengun á höfuðborgarsvæðinu nú í vetur gefur ekki tilefni til annars en að reynt sé að draga úr allri mengun á svæðinu hver sem uppspretta hennar er."
III. Niðurstaða ráðuneytisins
1. Um formhlið hinnar kærðu ákvörðunar
Kærandi telur að þar sem afmörkun þynningarsvæðis í útgefnu starfsleyfi hafi verið önnur en sú sem kynnt var fyrir kæranda í tillögu að starfsleyfi hafi Umhverfisstofnun borið að gefa fyrirtækinu kost á að koma fram andmælum hvað það varðaði áður en starfsleyfið var gefið út.
Samkvæmt 1. mgr. 25. gr. reglugerðar nr. 785/1999 um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun skal útgefandi starfsleyfis innan fjögurra vikna frá því að frestur til að gera athugasemdir við tillögu að starfsleyfi rennur út taka ákvörðun um útgáfu starfsleyfisins. Skal umsækjanda um starfsleyfi og þeim sem athugasemdir hafa gert tilkynnt um ákvörðunina bréflega og jafnframt upplýst um heimild til að kæra ákvörðunina til fullnaðarúrskurðar ráðherra og gerð grein fyrir því efnislega hvernig tekið hefur verið á athugasemdum hvers og eins. Eðli málsins samkvæmt kunna að koma fram í athugasemdum atriði sem leiða til breytinga á auglýstri tillögu og getur verið um að ræða breytingar sem telja má íþyngjandi fyrir umsækjanda um starfsleyfi. Ekki er í reglugerðinni gert ráð fyrir að athugasemdir séu almennt sendar umsækjanda áður en starfsleyfi er gefið út í því skyni að gefa honum kost á að gera athugasemdir. Ráðuneytið telur hins vegar ótvírætt að sé um að ræða nýjar upplýsingar sem telja verður að séu umsækjanda í óhag og hafa verulega þýðingu við úrlausn málsins þá beri að veita honum færi á að tjá sig um þau gögn í samræmi við 13. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993, enda liggi rök hans og afstaða til upplýsinganna ekki þegar fyrir í málinu.
Í því máli sem hér er til umfjöllunar voru þær tvær athugasemdir sem leiddu til umræddrar breytingar á afmörkun þynningarsvæðis í starfsleyfi sendar kæranda til athugasemda. Í athugasemd heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis var gerð sú krafa að afmarkað yrði minna þynningarsvæði fyrir brennisteinsdíoxíð en skv. auglýstri tillögu. Hafnarfjarðarbær benti jafnframt á í sinni athugasemd að bæjaryfirvöld hefðu ekki fyrir sitt leyti samþykkt stækkun þynningarsvæðis. Sú afmörkun þynningarsvæðis sem fram kæmi í auglýstri starfsleyfistillögu kallaði á breytingu á aðal- og deiliskipulagi sem bæjaryfirvöld hefðu ekki ákveðið hvort þau myndu samþykkja. Því væri útgáfa starfsleyfis fyrir stækkun álversins ekki tímabær að mati Hafnarfjarðarbæjar. Kæranda mátti því vera ljóst hvers efnis framangreindar athugasemdir voru. Enda þótt bréf Umhverfisstofnunar frá 28. október 2005 og athugasemdir kæranda í kjölfar þess hafi fjallað um þá kröfu framangreindra umsagnaraðila að einungis yrði gefið út starfsleyfi fyrir 200 þús. tonna ársframleiðslu af áli, þá fékk kærandi engu að síður athugasemdirnar í hendur og hafði því möguleika á að koma að athugasemdum varðandi afmörkun þynningarsvæðis. Af athugasemdum þeim sem kærandi sendi Umhverfisstofnun má ráða að hann legðist gegn minnkun þynningarsvæðis frá auglýstri tillögu. Ráðuneytið telur því að ekki hafi verið þörf á að veita honum frekari rétt til andmæla en gert var með bréfi Umhverfisstofnunar frá 28. nóvember 2005. Ráðuneytið fellst því ekki á að Umhverfisstofnun hafi við útgáfu starfsleyfisins og undirbúning þess brotið andmælareglu 13. gr. stjórnsýslulaga.
2. Um efnishlið hinnar kærðu ákvörðunar
Kærandi mótmælir minnkun þynningarsvæðis vegna brennisteinsdíoxíðs og svifryks frá kynntri tillögu að starfsleyfi. Telur kærandi að hann hafi verulega fjárhagslega hagsmuni af því að þynningarsvæði fyrir brennisteinsdíoxíð og svifryk verði eins og í auglýstri tillögu að starfsleyfi. Einnig telur kærandi að ávinningur af breytingunni fyrir umhverfið séu óverulegur.
Í 1. mgr. 5. gr. reglugerðar nr. 787/1999 um loftgæði er skilgreind sú meginregla að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Í 2. mgr. sömu greinar segir að í ákvæðum starfsleyfa fyrir mengandi atvinnurekstur skuli viðeigandi ráðstafanir gerðar til þess að hamla gegn loftmengun og beita skuli til þess bestu fáanlegu tækni. Sambærilegt ákvæði er í 2. mgr. 12. gr. reglugerðar nr. 785/1999, um starfsleyfi fyrir atvinnurekstur sem getur haft í för með sér mengun, þar sem segir að í starfsleyfum skuli vera ákvæði sem tryggi að atvinnureksturinn sé með þeim hætti að allar viðeigandi mengunarvarnir séu viðhafðar og til þess sé beitt bestu fáanlegu tækni í þeim atvinnugreinum þar sem slíkt hefur verið skilgreint. Þynningarsvæði er skilgreint í 3. gr. reglugerðar um loftgæði sem sá hluti viðtaka þar sem þynning mengunar á sér stað og ákvæði starfsleyfis kveða á um að mengun megi vera yfir umhverfismörkum eða gæðamarkmiðum. Umhverfismörk fyrir brennisteinsdíoxíð og svifryk eru skilgreind í viðauka I og III reglugerðar nr. 251/2002, um brennisteinsdíoxíð, köfnunarefnisdíoxíð og köfnunarefnisoxíð, bensen, kolsýring, svifryk og blý í andrúmsloftinu og upplýsingar til almennings.
Hvorki í lögum um hollustuhætti og mengunarvarnir, nr. 7/1998, eða framangreindum reglugerðum eru ákvæði um hver skuli vera stærð þynningarsvæða mengandi atvinnureksturs en í 1. mgr. 22. gr. reglugerðar um loftgæði segir að taka skuli mið af landfræðilegum og veðurfræðilegum aðstæðum og hæfni viðtaka til þess að dreifa mengun þegar stærð þynningarsvæðis er ákvörðuð. Ennfremur segir í 23. gr. reglugerðar nr. 785/1999, að í starfsleyfi skuli taka fullt tillit til niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Hugsanleg afmörkun þynningarsvæðis er eitt af því sem lagt er til grundvallar mati á umhverfisáhrifum mengandi atvinnustarfsemi. Ákvörðun um afmörkun þynningarsvæðis er því ávallt háð faglegu mati útgefanda starfsleyfis m.a. með hliðsjón af aðstæðum á hverjum stað og niðurstöðu mats á umhverfisáhrifum. Ráðuneytið telur að við afmörkun þynningarsvæðis í starfsleyfi fyrir mengandi atvinnurekstur skuli ávallt höfð að leiðarljósi framangreind meginregla reglugerðar um loftgæði um að halda skuli loftmengun í lágmarki og viðhalda þeim gæðum sem felast í hreinu og ómenguðu lofti. Allir umsagnaraðilar sem ráðuneytið leitaði til eru sammála um að leitast skuli við að halda þynningarsvæði álversins sem minnstu og taldi heilbrigðisnefnd Hafnarfjarðar- og Kópavogsumdæmis rétt að ganga enn lengra en gert var í útgefnu starfsleyfi. Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að umhverfislegur ávinningur sé nokkur af því að gera aðrar kröfur um afmörkun þynningarsvæðis fyrir brennisteinsdíoxíð en flúoríð. Sýnt hafi verið fram á það í skýrslum Alþjóðaheilbrigðismálastofnunarinnar (WHO) að styrkur brennisteinsdíoxíðs hafi skaðleg áhrif á heilsu fólks ef hann fari yfir 125 µg/m3 fyrir einn sólarhring. Ennfremur verði álag á gróður af völdum loftmengunar minna þegar einungis sé um að ræða áhrif af völdum flúoríðs borið saman við samþætt áhrif af völdum brennisteinsdíoxíðs og flúoríðs. Að mati heilbrigðisnefndar Hafnarfjarðar- og Kópavogssvæðis er nauðsynlegt að tryggja starfsmönnum sem vinna í næsta nágrenni við álverið viðunandi loftgæði. Fram kemur í gögnum málsins að auðvelt verður að halda svifryki innan umhverfismarka utan þess þynningarsvæðis sem afmarkað er í hinu kærða starfsleyfi.
Með hliðsjón af meginreglu 1. mgr. 5. gr. reglugerðar um loftgæði telur ráðuneytið að eðlilegt hafi verið í hinni kærðu ákvörðun að miða afmörkun þynningarsvæðis vegna brennisteinsdíoxíðs og svifryks við þá afmörkun sem fram kemur í gildandi skipulagsáætlunum á svæðinu, en það er jafnframt sama þynningarsvæði og skv. eldra starfsleyfi. Ráðuneytið fellst á það mat Umhverfisstofnunar að það leiði til betri loftgæða í nágrenni álversins og að umhverfislegur ávinningur af því verði nokkur. Telur ráðuneytið ennfremur að vegna nálægðar álversins við byggð sé eðlilegt að miðað sé við óbreytt þynningarsvæði frá eldra starfsleyfi fyrirtækisins hvað varðar brennisteinsdíoxíð og svifryk. Fram kemur í umsögn Umhverfisstofnunar að uppfylla megi umhverfismörk vegna brennisteinsdíoxíðs utan þynningarsvæðis eins og það er afmarkað í útgefnu starfsleyfi með því að reisa hærri skorsteina, auka útblásturshraða, nota viðbótarhreinsibúnað eða lækka brennisteinsinnihald í hráefni. Ráðuneytið bendir á að allar mengunarvarnir geta haft í för með sér kostnað fyrir viðkomandi fyrirtæki og samkvæmt starfsleyfinu hefur fyrirtækið nokkurt svigrúm til að ákveða hvaða ráðstafanir það gerir í því skyni að uppfylla ákvæði starfsleyfisins. Eins og fram kemur hér að framan telur ráðuneytið að ákvörðun Umhverfisstofnunar um afmörkun þynningarsvæðis fyrir brennisteinsdíoxíð og svifryk sé í samræmi við ákvæði laga um hollustuhætti og mengunarvarnir og reglugerðir sem settar hafa verið á grundvelli þeirra. Ráðuneytið fellst ekki á þau rök kæranda að kostnaður af auknum mengunarvörnum eigi að leiða til breytinga á hinu kærða starfsleyfi.
Með vísan til alls framanritaðs er það því niðurstaða ráðuneytisins að staðfesta hina kærðu ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. nóvember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Alcan á Íslandi í Straumsvík.
Úrskurðarorð:
Staðfest er ákvörðun Umhverfisstofnunar frá 7. nóvember 2005 um útgáfu starfsleyfis fyrir álver Alcan á Íslandi í Straumsvík.