Mál 00060041
Ráðuneytinu hefur borist kæra Jóns Lárussonar fyrir hönd eigenda Selskarðs vegna úrskurðar skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum Álftanesvegar frá Engidal að Suðurnesvegi.
I. Hinn kærði úrskurður.
Skipulagsstjóri felldi úrskurð sinn þann 7. júní 2000 vegna mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar frá Engidal að Suðurnesvegi samkvæmt lögum nr. 63/1993 og er fallist á fyrirhugaða lagningu Álftanesvegar, samkvæmt leið B eða C, eins og henni er lýst í framlagðri frummatsskýrslu með eftirfarandi skilyrðum:
"1. Tryggt verði aðgengi gangandi vegfarenda frá íbúðarsvæðum sunnan vegar að útivistarsvæði norðan vegar á sambærilegan hátt og fyrirhugað er samkvæmt leið A í framlögðum gögnum framkvæmdaraðila.
2. Endanleg hönnun og staðsetning tengingar við Vífilstaðaveg verði ákveðin þegar málsmeðferð Vífilstaðavegar samkvæmt lögum um mat á umhverfisáhrifum er lokið.
3. Tryggt verði að Garðastekk verði ekki raskað við endanlega hönnun vegarins og framkvæmdir við hann.
4. Samráð verði haft við Náttúruvernd ríkisins um efnistöku vegna framkvæmdanna og endanlega hönnun vegarins við Gálgahraun með það að leiðarljósi að framkvæmdirnar valdi lágmarks röskun á jarðmyndunum, landslagi, gróðri og dýralífi.
Fram fari frekara mat á umhverfisáhrifum Álftanesvegar samkvæmt leið A þar sem gerð sé nánari grein fyrir áhrifum framkvæmdarinnar á jarðmyndanir, landslag, gróður, fuglalíf, menningarminja og útivist. Við frekara mat leiðar A verði áhrif vegarins metin m.t.t. þeirrar skerðingar sem tenging við Vífilsstaðaveg hafi á sömu umhverfisþætti."
II. Málsatvik.
Sú framkvæmd sem framkvæmdaraðili, þ.e. Vegagerðin, kynnti í frummatsskýrslu sinni er nýr tæplega 4 km langur vegur á Álftanesi í Garðabæ og Bessastaðahreppi. Markmið framkvæmdarinnar er að bæta vegasamband, auka umferðaröryggi og tryggja greiðari samgöngur um Álftanes. Í frummatsskýrslu er tillaga framkvæmdaraðila, leið A, borin saman við aðra kosti á legu fyrirhugaðs vegar, leiðir B og C. Jafnframt er í skýrslunni vikið að tillögu kæranda að leiðum um fjörur Lambhúsatjarnar og leið neðan Hraunholts yfir á Bessastaðanes og sýndur uppdráttur að vegstæðunum sem kærandi leggur til.
Með bréfum dagsettum 20. júlí 2000 óskaði ráðuneytið eftir umsögnum Skipulagsstofnunar, Garðabæjar, Bessastaðahrepps og Vegagerðarinnar um kæruna. Umsögn Skipulagsstofnunar barst með bréfi dagsettu 11. ágúst. 2000, umsögn Garðabæjar barst með bréfi dagsettu 2. ágúst 2000, umsögn Bessastaðahrepps barst með bréfi dagsettu 3. ágúst 2000 og umsögn Vegagerðarinnar barst með bréfi dagsettu 3. ágúst 2000.
Í umsögn Skipulagsstofnunar segir m.a.:
"Samkvæmt 2. mgr. 3. gr. skipulags- og byggingarlaga nr. 73/1997 annast sveitarstjórnir gerð svæðis-, aðal- og deilskipulagsáætlana. Einstökum landeigendum er samkvæmt lögunum ekki ætlað að skipuleggja landnotkun einstakra lóða eða landareigna en er skv. gr. 3.1.4 í skipulagsreglugerð heimilt að láta vinna tillögu að deiliskipulagi og leggja fyrir sveitarstjórn, sem ber ábyrgð á og annast gerð deiliskipulags.
Samkvæmt aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015, sem staðfest var af umhverfisráðherra 17. nóvember 1997, er viðkomandi svæði skilgreint sem óbyggt svæði og bæjarverndað svæði. Í aðalskipulaginu er gert ráð fyrir að fyrirhugaður Álftanesvegur muni liggja um Selskarð skv. leið sem kölluð var A í frummati á umhverfisáhrifum. Ekki liggur fyrir samþykkt deiliskipulag af svæðinu.
Í kærunni kemur fram að fyrirhugaður Álftanesvegur geti ekki legið skv. kynntum veglínum A, B og C, þar stórskaði hann hagsmuni eigenda Selskarðs. Bent er á að eigendur hafi gert skipulagsuppdrátt fyrir Selskarð en í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins sé ekki getið fyrirhugaðrar landnotkunar eigenda.
Eins og áður segir er forræði skipulagsmála í höndum sveitarstjórna en fer ekki eftir eignarhaldi á landi. Sveitarstjórnum ber skv. skipulags- og byggingarlögum og skipulagsreglugerð að hafa samráð við hagsmunaaðila við skipulagsgerð, en í 32. gr. sömu laga er eignarnámsheimild. Ráðherra getur skv. ákvæðinu veitt sveitarstjórn heimild til að taka landssvæði eignarnámi ef nauðsyn ber til vegna þróunar sveitarfélagsins samkvæmt staðfestu aðalskipulagi ef ekki hafa náðst samningar við eigendur. Það er því ekki skilyrði fyrir framkvæmdum að landeigendur fallist á þær.
Gerð er athugasemd við að ekki hafi verið leitað umsagnar landeigenda við mat á umhverfisáhrifum, eins og sveitarstjórnar, Náttúruverndar ríkisins og Hollustuverndar ríkisins.
Við umfjöllun skipulagsstjóra ríkisins um mat á umhverfisáhrifum er leitað umsagna svokallaðra lögbundinna umsagnaraðila skv. 11. gr. reglugerðar nr. 179/1994, en það eru þeir aðilar sem samkvæmt þeim lögum sem þeir starfa eftir hafa hlutverkum að gegna sem varða viðkomandi framkvæmd. Öðrum, sem telja sig eiga hagsmuna að gæta gefst kostur á að koma að athugasemdum. Landeigendur eru ekki í hópi lögbundinna umsagnaraðila og því er ekki leitað umsagna þeirra. Þeir geta hins vegar komið að athugasemdum, eins og kærendur gerðu við mat á umhverfisáhrifum Álftanesvegar."
Í umsögn Garðabæjar segir m.a.:
"Bæjarstjórn Garðabæjar telur rétt að vekja athygli á eftirfarandi atriðum.
Í skipulags og byggingarlögum nr. 73/1997 með áorðnum breytingum segir svo í 1. ml. 2. mgr. 3.gr:
"Sveitarstjórnir annast gerð svæðis-, aðal- og deilskipulagsáætlana."
Í 16. gr. laganna þar sem fjallað er um að aðalskipulag segir m.a:
"Sveitarstjórn ber ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið. Í aðalskipulagi skal fjallað um allt land innan marka sveitarfélags. Í aðalskipulagi er sett fram stefna sveitarfélags um landnotkun, samgöngu- og þjónustukerfi, umhverfismál og þróun byggðar á minnst 12 ára tímabili. Við gerð þess skal byggt á markmiðum laga þessara og áætlunum um þróun og þarfir sveitarfélagsins á skipulagstímabilinu."
Fyrir liggur staðfest aðalskipulag Garðabæjar fyrir árin 1995-2015. Við gerð þess var farið í einu og öllu eftir þágildandi skipulagslögum. Í landi Selskarðs er í að aðalatriðum gert ráð fyrir óbyggðum svæðum sem og reyndar Álftanesvegi. Í ofangreindum tilvitnunum í skipulags- og byggingarlög sem og í öðrum greinum laganna kemur fram ótvírætt forræði sveitarfélagsins við gerð skipulagsáætlana. Aðalskipulag Garðabæjar hefur því fullt gildi fyrir Selskarðsland og eigendur þess. Feli aðalskipulagið í sér skerðingu á nýtingarmöguleikum eiganda á landi stofnast réttur til bóta sem landeigendur geta sótt á grundvelli skipulags- og byggingarlaga eða annarra laga er mæla fyrir um bótaskyldu yfirvalda vegna eignarskerðingar á landi við tilteknar aðstæður s.s. við lagningu vegar. Fráleitt er að eigendur geti bundið hendur lögmæltra skipulagsyfirvalda sem í áætlunum sínum eru að tryggja eðlilegar samgöngur í þágu almannahagsmuna innan viðkomandi byggðarlags og á milli byggðarlaga. Skipulagsuppdrættir gerðir af eigendum Selskarðs fyrir land þeirra hafa ekkert lögformlegt gildi á meðan bæjarstjórn Garðabæjar hefur ekki fjallað um þá og samþykkt þá í samræmi við gildandi skipulags- og byggingarlög.
Til viðbótar þessu er vakin athygli á þeirri staðreynd, að Álftanesvegur hefur legið um land Selskarðs um áratugi. Að hluta til mun hann liggja áfram í nokkurn veginn sama vegstæði, en annars staðar færist hann til. Almennt má segja, að svipað svæði fari undir veginn og áður og ef eitthvað er þá verður land Selskarðs heillegra en áður af völdum nýja vegarins. Í þessu sambandi er rétt að benda á að fyrir liggja samningar eigenda Selskarðs og Vegagerðarinnar um land undir Álftanesveg þar sem eigendum voru greiddar fullnaðarbætur fyrir vegstæðið. Í samningunum felst ótvírætt samþykki eigenda Selskarðs vegna legu vegarins um landið og verður því eigi séð á hvern hátt eigendur telja sig geta haldið því fram að lega vegarins eins og fyrirhuguð er nú geti stórskaðað hagsmuni þeirra."
Í umsögn Vegagerðarinnar segir m.a.:
"Kærandi hefur lagt til að nýr vegur verði lagður um fjörur Lambhúsatjarnar eða verði lagður milli Gálgahrauns og Hraunsholts á Bessastaðanes. Þessir valkostir voru ekki taldir koma til álita einkum vegna náttúruverndarsjónarmiða. Kærandi hefur til vara lagt til, að vegurinn um Selskarð verði lagður í stokk en ekki verður á það fallist af hálfu Vegagerðarinnar af tæknilegum ástæðum og vegna kostnaðar sem af því hlýst.
Kærandi telur að fyrirhuguð vegarlagning skerði fyrirhuguð afnot landeigenda af landinu. Eins og áður hefur komið fram er valkostur Vegagerðarinnar í samræmi við aðalskipulag Garðabæjar. Ennfremur skal tekið fram, að Vegagerðinni ber að greiða landeigendum fullar bætur fyrir land sem lagt er undir veg og fer um bætur samkvæmt samkomulagi eða mati, náist samningar ekki. Vísast um þetta nánar til IX. kafla vegalaga nr. 45/1994."
Með bréfi dagsettu 11. ágúst 2000 voru þær umsagnir sem borist höfðu ráðuneytinu sendar til kæranda og honum boðið að gera athugasemdir við þær. Athugasemdir kæranda bárust með bréfum dagsettum 3. september 2000 og 13. september 2000.
III. Kröfur og málsástæður kæranda.
Kærandi bendir á að eignin Selskarð hafi ekki staðið til boða undir þjóðveg eins og gert sé ráð fyrir í frummatsskýrslu framkvæmdaraðila sem leiðir A, B og C, en um þriðjungur af Álftanesvegi liggi á jörðinni Selskarði. Ekki sé þörf að fara þessar leiðir með þjóðveg. Kærandi bendir á uppdrátt sem hann hafi lagt fram yfir skipulag á Selskarði er sýni hugmyndir landeigenda Selskarðs um veglagningu en ekki sé getið um þennan uppdrátt í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins. Kærandi vísar til umsagnar Vegagerðarinnar þar sem fram kemur að sú veglagning sem kærandi leggi til hafi ekki komið til greina vegna náttúruverndarsjónarmiða en kærandi telur að eðlilegt hefði verið að umhverfismat hefði farið fram um þá valkosti sem hann lagði til. Þá segir kærandi að þau sjónarmið sem fram koma í umsögn Vegagerðarinnar, að ekki sé hægt að leggja veginn í stokk af tæknilegum ástæðum og vegna kostnaðar. Kærandi telur að hægt sé að leysa þau tæknimál og kostnaður vegna framkvæmdanna sé minni en það tjón sem landeigendur verði fyrir vegna fyrirhugaðrar vegalagningar. Það er mat kæranda að veglínur skv. leið A, B og C stórskaði hagsmuni hans.
Í athugasemdum kæranda kemur fram að eigendur Selskarðs hafi ekki samþykkt aðalskipulag Garðabæjar á eign sinni og hafi skipulagið ekkert gildi á Selskarði fyrr en eigendur hafi samþykkt skipulagið. Þá telur kærandi að aðalskipulag Garðabæjar á Selskarði sé ekki í samræmi við lög þar sem ekkert samráð hafi verið haft við hagsmunaðila við skipulagsgerð.
Í athugasemdum kæranda bendir kærandi á að ný lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 hafi öðlast gildi en samkvæmt 20. gr. þeirra laga öðluðust lögin þegar gildi og jafnframt féllu þá úr gildi eldri lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993. Kærandi telur að vinna við mat á umhverfisáhrifum eigi að vera í samræmi við ný lög og ekki skuli unnið eftir eldri lögum þar sem þau séu fallin úr gildi.
IV. Niðurstaða.
Í umsögn Garðabæjar er gerð athugasemd við aðild kæranda að málinu þar sem ekki verði séð með skýrum hætti að kærandi sé lögformlegur eigandi Selskarð eða hafi umboð allra eigenda til að kæra fyrir þeirra hönd úrskurð skipulagsstjóra ríkisins. Í athugasemdum kæranda til ráðuneytisins kemur fram að lögformlegt umboð eigenda Selskarðs liggi fyrir.
Kærandi telur að þær veglínur sem framkvæmdaraðili hefur kynnt í frummatsskýrslu sinni skaði hagsmuni hans. Þá telur kærandi að samþykkt aðalskipulag Garðabæjar fyrir árin 1995-2015 gildi ekki fyrir Selskarð og aðalskipulagið sé ekki í samræmi við lög.
Sveitastjórnir annast gerð svæðis-, aðal- og deiliskipulagsáætlana og bera m.a. ábyrgð á að gert sé aðalskipulag fyrir sveitarfélagið, sbr. 2. mgr. 3. gr. og 16. gr. skipulags- og byggingarlaga, nr. 73/1997. Landeigendum er heimilt að vinna tillögu að deiliskipulagi á þeirra kostnað eins og kærandi hefur gert í þessu máli, en gerð deiliskipulags og ábyrgð er ávallt hjá viðkomandi sveitarstjórn, sbr. gr. 3.1.4 skipulagsreglugerðar, nr. 400/1998. Forræði við gerð skipulagsáætlana er því í höndum sveitastjórna en ekki hjá einstökum landeigendum og ekki er skilyrði fyrir samþykkt skipulagsáætlana að einstakir landeigendur hafi fallist á þær. Benda má á 32. gr. skipulags- og byggingarlaga því til stuðnings en þar er sveitastjórn veitt heimild til að taka landsvæði eignarnámi ef nauðsynlegt er vegna áætlaðrar þróunar sveitarfélagsins samkvæmt staðfestu aðalskipulagi, ef ekki hafa náðst samningar við eigendur. Með vísan til framangreinds fellst ráðuneytið ekki á þau rök kæranda að samþykkt aðalskipulag Garðabæjar fyrir árin 1995-2015 gildi ekki fyrir Selskarð. Í umsögn Garðabæjar kemur fram að við gerð aðalskipulagsins hafi verið farið eftir þágildandi skipulagslögum. Aðalskipulag Garðabæjar 1995-2015 var staðfest af umhverfisráðherra þann 17. nóvember 1997. Að mati ráðuneytisins hefur kærandi ekki sýnt fram á að aðalskipulagið stangist á við lög.
Land kæranda er samkvæmt aðalskipulagi Garðabæjar skilgreint sem óbyggt svæði og bæjarverndað svæði. Deiliskipulag er ekki til fyrir svæðið. Ekki liggur því fyrir að byggð í landi kæranda hafi verið skipulögð eða að önnur landnotkun hafi verið áformuð þar eins og hann heldur fram. Eins og kemur fram í umsögn Vegagerðarinnar á kærandi rétt til bóta fyrir það land hans sem lagt er undir veg, sbr. IX. kafli vegalaga, nr. 45/1994. Í umsögn Garðabæjar er tekið fram að Garðabær hafi samið við eigendur Selskarðs um bætur fyrir vegstæðið vegna lands undir Álftanesveg en í samningunum felist ótvírætt samþykki þeirra vegna legu vegarins um landið. Garðabær telur því að ekki verði séð á hvern hátt eigendur geti haldið því fram að lega vegarins geti skaðað hagsmuni eigendanna. Ráðuneytið vill benda á að ekki ber að taka afstöðu til skaðabóta til eigenda lands vegna fyrirhugaðra framkvæmda í úrskurði um mat á umhverfisáhrifum.
Kærandi bendir á þá valkosti að veglínum sem hann hafi kynnt í skipulagsupprætti og telur að mat á umhverfisáhrifum hefði átt að fara fram varðandi þá valkosti. Í úrskurði skipulagsstjóra ríkisins segir að í svörum framkvæmdaraðila komi fram að tillögur um að leggja veginn á kafla í stokk eða í annars konar mannvirki séu taldar óraunhæfar, bæði vegna kostnaðar og af tæknilegum ástæðum. Þá segir jafnframt að staðsetning vegar úti í Lambhúsatjörn sé í meiri andstöðu við verndarsjónarmið en sú staðsetning sem framkvæmdaraðili áformi. Í umsögn Vegagerðarinnar segir að valkostir kæranda hafi ekki komið til álita einkum á grundvelli náttúruverndarsjónarmiða.
Tillögur kæranda að vegstæði eru annars vegar að vegur verði lagður um fjörur Lambhúsatjarnar eða að hann verði lagður milli Gálgahrauns og Hraunholts á Bessastaðanesi. Til vara lagði kærandi til að vegurinn um Selskarð yrði lagður í Stokk. Vegur milli Gálgahrauns og Hraunholts á Bessastaðanesi er mun lengri en fyrirhuguð veglagning. Leið þessi liggur á landi sem nær alfarið er á svæði sem er á Náttúruminjaskrá. Vegur um fjörur Lambhúsatjarnar myndi liggja á uppfyllingu út í tjörninni samhliða ströndinni. Leiðin stangast á við náttúruverndarsjónarmið, þar sem Lambhúsatjörn er á náttúruminjaskrá og skv. aðalskipulagi Garðabæjar 1995-2015 er svæðið skipulagt sem bæjarverndað svæði. Með slíkri veglagningu myndi ásýnd strandarinnar breytast mikið. Einnig fellur hluti Lambhúsatjarnar undir landslagsgerðir skv. e. lið 37. gr. náttúruverndarlaga nr. 44/1999 og nýtur því sérstakrar verndar samkvæmt þeim lögum og ber samkvæmt ákvæðinu að forðast röskun slíkra landslagsgerða. Ráðuneytið telur samkvæmt framangreindu að tillögur kæranda um veglínur komi ekki til greina á grundvelli náttúruverndarsjónarmiða. Ráðuneytið bendir jafnframt á að sú veglagning um land kæranda sem skipulagsstjóri ríkisins fellst á liggur að þó nokkru leyti eftir eða við núverandi Álftanesveg þannig að hún hefur ekki í för með sér mikla breytingu á núverandi landnotkun á Selskarði. Þá kemur það fram hjá framkvæmdaraðila að tillögur kæranda feli jafnframt í sér meiri kostnað og séu verri kostur tæknilega séð. Kærandi hefur ekki sýnt fram á að mati ráðuneytisins að það sé rangt mat hjá framkvæmdaraðila.
Kærandi telur að ný lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 106/2000 hafi átt að gilda um framkvæmdina. Samkvæmt II. ákvæði til bráðabirgða í framangreindum lögum skal mat á umhverfisáhrifum sem hafið er við gildistöku laganna lokið samkvæmt eldri lögum. Í athugasemdum með ákvæðinu kemur fram að mat telst hafið þegar erindi hefur borist Skipulagsstofnun. Í máli þessu liggur fyrir að framkvæmdaraðila tilkynnti fyrirhugaða framkvæmd sína til Skipulagsstofnunar fyrir gildistöku laga nr. 106/2000 og eiga því eldri lög um mat á umhverfisáhrifum, nr. 63/1993 við um hana.
Að öllu framangreindu virtu telur ráðuneytið að ekki séu forsendur til að fallast á kröfu kæranda.
Úrskurðarorð:
Úrskurður skipulagsstjóra ríkisins frá 7. júní 2000 vegna mats á umhverfisáhrifum Álftanesvegar frá Engidal að Suðurnesvegi samkvæmt lögum nr. 63/1993 skal óbreyttur standa.